© Juantxo Egaña

Daniel Innerarity es catedrático de Filosofía Política y Social, investigador «Ikerbasque» en la Universidad del País Vasco y director del Instituto de Gobernanza Democrática. Ha sido profesor invitado en diversas universidades europeas y americanas. Actualmente es titular de la cátedra Davis en la Universidad de Georgetown y profesor a tiempo parcial del Instituto Universitario Europeo de Florencia. Entre sus últimos libros cabe destacar Ética de la hospitalidad (Premio de la Sociedad Alpina de Filosofía 2011 al mejor libro de filosofía en lengua francesa), La transformación de la política (III Premio de Ensayo Miguel de Unamuno y Premio Nacional de Literatura en la modalidad de Ensayo 2003), La sociedad invisible (Premio Espasa de Ensayo 2004), El nuevo espacio público, El futuro y sus enemigos, La humanidad amenazada: gobernar los riesgos globales (con Javier Solana), La democracia del conocimiento (Premio Euskadi de Ensayo 2012), Internet y el futuro de la democracia, Un mundo de todos y de nadie. Piratas, riesgos y redes en el nuevo desorden global y La política en tiempos de indignación (Galaxia Gutenberg 2015). Todos ellos forman parte del proyecto intelectual de pensar las actuales transformaciones de la política y elaborar una teoría de la democracia compleja. La mayor parte de sus libros han sido traducidos en Francia, Inglaterra, Portugal, Estados Unidos, Italia y Canadá.

Es colaborador habitual de opinión en El País y El Correo / Diario Vasco.

Eusko Ikaskuntza-Caja Laboral le concedió el Premio de Humanidades, Artes, Cultura y Ciencias Sociales 2008. Ha recibido el Premio Príncipe de Viana de la Cultura 2013.

Ha sido miembro del Consejo de Universidades, a propuesta del Senado español, pertenece a la Academia de la Latinidad y a la Academia Europea de Artes y Ciencias, con sede en Salzburgo.

La revista francesa Le Nouvel Observateur le incluyó el año 2004 en una lista de los 25 grandes pensadores del mundo.

Entre las deficiencias de la Unión Europea, una de las más corrosivas es que no resulta inteligible. Europa no tendrá sentido mientras no haya una narrativa que pueda ser entendida y aceptada por su ciudadanía. Este libro trata de hacer comprensible el experimento europeo sin rendirse ni al minimalismo tecnocrático ni a las simplificaciones populistas. Su autor sostiene que la Unión Europea sólo puede ser entendida en el marco conceptual de una democracia compleja.

En unos momentos en los que la carencia de épica no se ve compensada por una legitimidad funcional, en los que el proyecto europeo no puede contar ni con el recurso a gestas enfáticas ni con el discreto favor de la efectividad, el paisaje se nos ha llenado de referencias negativas. Debilitadas las diversas legitimaciones de la integración, los únicos relatos poderosos que quedan en pie son las impugnaciones populistas o la inevitabilidad con que se imponen las justificaciones tecnocráticas. Al mismo tiempo, los llamamientos genéricos a una mayor integración, a «más Europa», tienen una resonancia coactiva, de rendición ante lo inevitable y en la dirección ya conocida. En unos momentos de especial incertidumbre en relación con el futuro de Europa, si de algo podemos estar seguros es de que su futuro no puede depender más que de reflexiones compartidas y decisiones libres.

Daniel Innerarity trata de explicar cuál es la innovación política de la Unión Europea, sus insuficiencias y sus oportunidades, su peculiar sistema de representación y decisión, qué tenemos derecho a esperar de ella y qué podemos exigirle para que sea, de acuerdo con su peculiar naturaleza, más democrática.

Edición al cuidado de María Cifuentes

Publicado por:

Galaxia Gutenberg, S.L.

Av. Diagonal, 361, 2.º 1.ª

08037-Barcelona

info@galaxiagutenberg.com

www.galaxiagutenberg.com

Edición en formato digital: mayo 2017

© Daniel Innerarity, 2017

© Galaxia Gutenberg, S.L., 2017

Conversión a formato digital: Maria Garcia

ISBN Galaxia Gutenberg: 978-84-8109-525-8

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Para Geneviève y Serge Champeau, europeos como aquellos que pusieron en marcha la Unión Europea y como los que ahora se merecen una Europa mejor.

Prefacio

He ido escribiendo este libro mientras desarrollaba los presupuestos de una teoría de la democracia compleja en tres pasos: la complejidad debida al tiempo, al conocimiento y al espacio (El futuro y sus enemigos. Una defensa de la esperanza política, Paidós, Barcelona, 2009 [The Future and Its Enemies, Stanford University Press, 2012]; La democracia del conocimiento, Paidós, Barcelona, 2011 [The Democracy of Knowledge, Continuum/Bloomsbury, Nueva York, 2013]; Un mundo de todos y de nadie, Paidós, Barcelona, 2013 [Governance in the New Global Disorder. Politics for a Post-Sovereign Society, Columbia University Press, 2016]). La Unión Europea se ha presentado en estos últimos años, a través de sus grandes expectativas y sus no menores crisis, como un verdadero campo de prueba para dicho proyecto de articular democracia y complejidad; seguramente no hay un espacio político donde con mayor intensidad se verifique la interdependencia, la multiplicidad de agentes y factores de legitimación, donde se haya producido una mayor movilización de conocimiento para abordar los difíciles asuntos a los que tenemos que hacer frente.

Durante estos años he tenido la oportunidad de pasar largas estancias de investigación en dos centros –el Instituto Europeo de Florencia y la London School of Economics (LSE)– que han puesto a mi alcance precisamente esas tres cosas: espacio, tiempo y conocimiento, pero que, sobre todo, me han permitido conversar sobre las tesis de este libro con algunos colegas excelentes. De mi estancia en Florencia quisiera mencionar particularmente a Josep Borrell y Miguel P. Maduro, y de la LSE a Craig Calhoun y Jonathan White. Junto con mis compañeros del Instituto de Gobernanza Democrática (Globernance) de Donostia/San Sebastián, especialmente Juan José Álvarez, Cristina Astier, Ignacio Aymerich, Mikel Cabello, Serge Champeau, Ander Errasti, Michael Marder, Mariola Urrea, Katerina Yiannibas y Patricia Vieira, hemos organizado estos años diversos congresos y debates sobre asuntos europeos, que han cristalizado en la cita anual de los Bilbao European Encounters. Quisiera mencionar aquí a quienes han participado en esos interesantes debates y con los que tengo una deuda de especial gratitud: Sergio Fabbrini, Ulrich Beck, Joxerramon Bengoetxea, James Bohman, Íñigo Bullain, Marina Calloni, Adriana Ciancio, Carlos Closa, Gerard Delanty, John Erik Fossum, Erik Eriksen, Alessandro Ferrara, Igor Fibili, Maribel González Pascal, Edgar Grande, Christian Joerges, Jan Komarek, Ulrike Liebert, José Luis Martí, Agustín Menéndez, Cristina Narbona, Kalypso Nicolaïdis, George Papaconstantinou, Lina Papadopoulou, Maribel G. Pascual, Beatriz Pérez de las Heras, Jenny Preunkert, Saskia Sassen, Renaud Thillaye, Neus Torbisco, Javier Solana, Antje Wiener y Jan Zielonka. Espero que los próximos años sigamos teniendo la posibilidad de continuar esas conversaciones, convencido de que Europa, además de ser motivo de esperanza y de preocupación, seguirá dándonos mucho que pensar. Y quisiera también agradecer a Joan Tarrida, María Cifuentes y Zita Arenillas su trabajo editorial, lleno de precisión y delicadeza, reflejo sin duda de su amor a los libros.

Sallent de Gállego,
4 de febrero de 2017

Introducción: Comprender
la complejidad europea

Se cuenta que un inglés estaba alabando el funcionamiento de cierto dispositivo y un francés le objeta: sí, eso funciona bien en la práctica, pero ¿funciona bien en la teoría? Tal vez no sea muy correcto contar un chiste que reproduce los estereotipos nacionales en una Europa tantas veces bloqueada por sus cortedades nacionales, pero puede ser útil para explicar lo que pretendo decir. Mi hipótesis es que la Unión Europea (UE) vive un «momento teórico», es decir, un momento en el que la innovación conceptual es fundamental si queremos escapar del atasco en el que nos encontramos, que es, antes que nada, un déficit de conceptos. El momento actual parece dar la razón a aquel personaje de la ópera Così fan tutte de Mozart que aseguraba que en todo se requiere filosofía. Es cierto que la crisis de la integración europea no se resuelve sin más con una buena teoría, pero sin una clarificación de lo que está en juego no saldremos de la crisis actual. Necesitamos hablar más de conceptos que de mecanismos y líderes. De la actual crisis europea no se va a salir con soluciones de ingeniería financiera o institucional, sino con nuevos significados; es menos una cuestión de voluntad política que de comprensión de lo que realmente está en juego. No estamos tanto ante un problema que se resuelva mediante procedimientos institucionales y liderazgos sino ante una crisis que debe ser bien diagnosticada, de manera que los conceptos básicos de la democracia sean repensados en el contexto de esa nueva realidad compleja que es la Unión Europea y en un mundo globalizado en el que están teniendo lugar profundas transformaciones sociales y políticas.

Una filosofía política para Europa

Entre los muchos déficits que se achacan a la Unión Europea, uno de los menos denunciados, y no por ello menos importante, es el déficit de inteligibilidad. Hay grandes controversias acerca de si Europa es democrática o justa, representativa o eficaz, pero de lo que no cabe ninguna duda es de que resulta actualmente ininteligible, que no hay quien la entienda. Europa ha perdido a sus soberanos y no ha recuperado uno a nivel europeo, sustituido por una máquina, consensual o asimétrica según los casos, que consagra la irresponsabilidad. Europa no tendrá sentido mientras no haya una narrativa que pueda ser entendida y aceptada por sus ciudadanos (que pueda incluso justificar su relativa lejanía, el elemento de delegación o complejidad que la acompaña inevitablemente). Pues bien, sostengo que la UE debe ser entendida como una democracia compleja, no a partir de los modelos de democracia vinculados a la forma del Estado nacional y, por eso mismo, con unas grandes potencialidades a la hora de pensar cómo organizar políticamente espacios más densos, abiertos y complejos.

¿Por qué una filosofía de la Unión Europea? Alguien podría objetar que no son teorías lo que nos faltan y que tras mi afirmación se esconde el afán de competencia exclusiva del que hace gala todo gremio. Ha habido ya quien ha reivindicado la importancia de la filosofía para la elaboración de un concepto adecuado de la Unión Europea (Friese / Wagner 2002; Olsen 2004), pero tampoco faltan quienes consideran que el constitucionalismo europeo está «excesivamente teorizado» (Krisch 2005, 326; Schütze 2009, vii) o que la integración no es tanto un problema de reflexión teórica como de observación empírica, «un proceso que debe ser entendido más que filosóficamente construido» (Müller 2003, 69).

Comprendo las suspicacias frente a los enfoques demasiado teóricos que suelen vagar cómodamente por el espacio de la teoría y se desentienden del diseño institucional o la complejidad del juego político. Pero si alguna pretensión tiene la filosofía política es la de suturar esa escisión entre lo teórico y lo práctico, entre lo normativo y lo descriptivo, que es todo un síntoma del agotamiento de las teorías acerca de Europa. Una consecuencia de esta ruptura es la falta de colaboración o interdisciplinariedad entre la filosofía, el derecho, la ciencia política y las ciencias sociales. A unos les falta cercanía a la praxis institucional, mientras que otros carecen de elaboración teórica; algunas disciplinas tienen un horizonte tan normativo que olvidan las condiciones sociales de realización de las teorías, mientras que otras adolecen de un escaso interés por la teoría de la democracia o la historia de los conceptos y ese desinterés se paga con una perplejidad disimulada por la profusión de estudios empíricos con escasa significación.

Está en lo cierto Andrew Moravscik (2006) cuando afirma que la presencia de teorías normativas en los estudios europeos es excesiva, pero hay, a mi juicio, un problema más radical: una dicotomía entre lo fáctico y lo normativo, que ha convertido este campo en un combate entre realistas sin demasiadas aspiraciones e idealistas con pocos conocimientos. Probablemente de lo que estemos más necesitados es de una teoría de Europa que no sea ni una mera descripción de la mecánica institucional ni una vaga nebulosa cosmopolita. Y es ahí donde la filosofía tiene todavía mucho que decir. La polarización entre la teoría y la práctica, entre los enfoques normativos y el punto de vista empírico, entre disciplinas que se ocupan más bien de los valores y las que se mueven más cómodamente entre las realidades funcionales, ha dado lugar a muy diversas controversias en el seno de las ciencias humanas y sociales. Esta disociación es tanto un problema como un síntoma y no conseguiremos hacer inteligible la realidad de Europa si prescindimos de un determinado horizonte de valoración, pero tampoco si mantenemos un nivel de discurso exhortativo al que parezca importarle muy poco el juego real de los intereses, el peso de nuestro pasado histórico o los múltiples condicionantes que limitan la acción política en un espacio de densa interdependencia. Dado el actual estado del proyecto de integración europea, de la filosofía política no sólo cabe esperar una descripción de los hechos o un modelo normativo abstracto, sino un impulso crítico y una investigación acerca de las posibilidades de configuración del futuro que tenemos por delante. Entender la UE no es un ejercicio meramente descriptivo, sino una reflexión de la que se siguen consecuencias normativas, es decir, que determina cuáles son las expectativas razonables que podemos plantear en relación con su modo de gobierno, legitimidad y democraticidad. No da igual que la entendamos como una negociación intergubernamental o como un experimento transnacional; no plantearemos las mismas soluciones si la concebimos como una agregación de intereses o una puesta en común exigida por las transformaciones políticas de las sociedades contemporáneas, sus posibilidades y sus riesgos específicos.

La filosofía política es fundamental para entender una polity tan singular como la UE y su novedad en relación con el modelo del Estado-nación. Tiene incluso alguna ventaja comparativa en la medida en que no es una disciplina cuya trayectoria esté tan estrechamente ligada al universo conceptual de los estados como es el caso de la ciencia política, las relaciones internacionales o el derecho constitucional. Al mismo tiempo, la UE plantea un enorme desafío a la filosofía política y a la teoría de la democracia, en la medida en que las obliga a verificar ciertos presupuestos y a examinar su resistencia conceptual y práctica en nuevos contextos. Estoy convencido de que puede ser una valiosa aportación para los estudios europeos que parecen haber perdido esa capacidad de elaborar una teoría general acerca del significado de la integración. El abandono de las cuestiones ontológicas y la preferencia por el estudio de las instituciones y las políticas ha generado una gran cantidad de material empírico, pero ha dejado un espacio fragmentado y excesivamente especializado, sin ambición teórica ni capacidad para formular una noción omniabarcante de lo que está en juego (Bickerton 2012; Ludlow 2010, 24).

Problemas de narrativa

En este contexto es en el que se plantea con especial agudeza el problema de formular una nueva narrativa para la Unión Europea, una vez agotados ciertos grandes relatos que la hicieron inteligible y le confirieron legitimidad social. Si es verdad aquella afirmación de Tocqueville de que los seres humanos inventan con más facilidad cosas que las palabras para describirlas (Karmis 2005, 152), podría afirmarse que tras la acción y la descripción todavía tenemos una dificultad añadida: la de hacerlo comprensible. A esta tercera tarea es a la que hacemos referencia cuando hablamos de una narrativa para Europa.

Debilitadas las diversas legitimaciones de la integración, los únicos relatos poderosos que quedan en pie son las impugnaciones populistas, alimentados por ese juego perverso de culpar a Bruselas y, sobre todo, por la evidencia de que no estamos a la altura de los problemas que tenemos que gestionar. En unos momentos en los que la carencia de épica no se ve compensada por una legitimidad funcional, en los que el proyecto europeo no puede contar ni con el recurso a gestas enfáticas ni con el discreto favor de la efectividad, el paisaje se nos ha llenado de referencias negativas; cualquiera puede comprender lo que se quiere sugerir hablando del «monstruo de Bruselas» (Enzensberger 2011). Frente a estas impugnaciones altisonantes la apelación a «más Europa» resulta, en el mejor de los casos, un discurso débil, entre otras cosas porque estamos en un momento de evolución de las sociedades democráticas en el cual, aunque no hay legitimación que valga sin efectividad (económica, de resolución de conflictos o de orden social), la ciudadanía tiene derecho a vincular el valor del proyecto europeo a ciertas aspiraciones normativas y propiamente políticas.

Pero en el peor de los casos la retórica del progreso en la integración puede sugerir implícitamente una linealidad histórica determinista. La narrativa del método Monnet –«dinámica en pequeños pasos con un significado sostenible» (Wessels 2001)– da demasiadas cosas por sobreentendidas y, al mismo tiempo, tiene una resonancia coactiva, invitando a que nos rindamos a lo que terminará por imponerse. No tiene mucho futuro en una sociedad democrática cualquier narrativa que sugiera que lo que debemos hacer no tiene que ver con la libertad, con una configuración contingente, sino con el sometimiento a una dinámica coactiva. Una narrativa no es una simple enumeración de acontecimientos históricos, ni una fuerza ineluctable, ni un listado de nuestros deberes futuros, sino un relato que confiere ciertos significados a nuestras acciones pasadas y futuras, significados a los que damos nuestra aprobación. Y la mejor manera de conseguir que una narrativa no sea aceptada es que dé a entender que estamos ante una realidad que no puede ser rechazada.

En este sentido, las teorías de la integración han enfatizado excesivamente la inevitabilidad. Explicar nuestras crisis como meros retrocesos o estancamientos del proceso de integración es desacertado y, sobre todo, democráticamente inaceptable en la medida en que da a entender que nuestra libertad no está convocada de ninguna manera. De ahí que cualquier narrativa europea debe dejar de pensar la integración como un proceso lineal y las crisis como catalizadores de ese desarrollo, para ir prestando más atención a los retrocesos e incluso al concepto de desintegración europea (Eppler / Scheller 2013). Quiero decir con esto que no habrá un relato europeo mientras lo mantengamos en un corsé determinista que desacredita por principio a las otras posibilidades. Nos lo hemos puesto demasiado fácil al establecer un antagonismo para ordenar las controversias entre los «proeuropeos» y los «euroescépticos». Mientras las discusiones giren en torno a si ciertas decisiones políticas deben ser comunitarizadas o seguir en el ámbito de los estados, dicha distinción constituye un marco suficiente para el análisis. Pero con la creciente complejidad y multidimensionalidad de la política europea dicha distinción choca con sus límites porque muchos de nuestros problemas no se pueden reducir a la cuestión de más o menos Europa. Entre otras cosas porque nuestras controversias no se refieren exclusivamente al nivel competencial, sino al contenido de las políticas. Hoy discutimos acerca de qué medidas políticas pueden o deben adoptarse para alcanzar los fines establecidos en los ámbitos políticos ya integrados, de forma que tales argumentos no pueden categorizarse en las perspectivas neutrales proeuropeas o euroescépticas.

El doble desafío democrático de la Unión Europea

La idea de proporcionar un relato para la Unión Europea sugiere que vamos a explicar lo que es inevitablemente complejo de un modo arbitrariamente simple. Si así fuera, lo que obtuviéramos en términos de popularización lo perderíamos en exactitud. No habríamos ganado nada si lo comprendido y aceptado fuera algo sustancialmente diferente de lo que tenemos que relatar. Este es el nudo de nuestro problema y cuanto antes lo reconozcamos menos expuestos estaremos a las simplificaciones populistas o tecnocráticas.

La Unión Europea tiene un desafío democrático, pero también implica un desafío para la filosofía política. «Los déficits democráticos de la UE lo son menos acerca de la democracia en Europa que acerca de la teoría democrática. La UE es un problema para la teoría democrática porque no es el tipo de cosas que pueden ser democráticas en el sentido moderno de democracia. Los déficits institucionales no surgen debido a fallos en el diseño de la democracia dentro de la UE, sino porque el significado normativo del mismo diseño institucional cambia cuando se traslada a un nuevo contexto […]. Las nuevas políticas de Europa carecen de las características de las políticas democráticas imaginadas por la teoría democrática moderna. Este hecho refleja unas condiciones históricas y políticas cambiantes y no puede “arreglarse”. El verdadero déficit democrático reside en la teoría democrática, que no puede asumir desarrollos como el de la UE» (Goodhart 2007, 575).

Así pues, la pregunta que hemos de hacernos es doble. ¿Qué contribución debe hacer la teoría política para entender la Unión Europea y qué desafío plantea a la teoría política una polity tan novedosa como la Unión Europea? Si lo primero exige organizar las instituciones y procedimientos de decisión de manera que estén a la altura de nuestros criterios de democraticidad, lo segundo implica revisar tales criterios de democraticidad para que no sean incompatibles con la compleja realidad de la Unión Europea. La primera operación por sí sola conduce a un normativismo extremo ajeno a las condiciones de posibilidad en las que se desenvuelve de hecho nuestra vida política; si únicamente realizáramos la segunda operación, estaríamos rebajando nuestros ideales democráticos a la facticidad de nuestro mediocre «ir tirando». A mi juicio, el único modo de evitar el moralismo y el cinismo es entender el doble desafío democrático –teórico y práctico– de la Unión Europea y resolverlo en el seno de una teoría de la democracia compleja. Esta operación no sería una especie de juego de suma cero entre la teoría y la práctica, entre los vales democráticos y las realidades políticas, sino una enorme posibilidad para ambas, de manera que, si lo hacemos bien, tendríamos una teoría de la democracia más sofisticada y unas instituciones más democráticas.

Se trataría, en primer lugar, de perseguir los fines de la Unión Europea en relación con los de los estados miembros sin subordinar éstos a aquéllos. Ni la subsidiaridad, ni la asignación de nuevas funciones a los parlamentos nacionales, ni los límites establecidos por los tribunales constitucionales han conseguido determinar el tipo de poder que le corresponde a la UE. El actual modelo ha tenido un alto coste, en términos de desafección y victimización. La clave sería una idea novedosa de poder a nivel europeo que tomara plenamente en consideración los intereses de los estados miembros sin imponerse sobre ellos. Para que tal cosa sea concebible y comprensible no solamente hacen falta grandes innovaciones políticas en Europa sino, sobre todo, en el pensamiento político. No se trata de encontrar nuevas instituciones para adaptar ideas familiares a nuevos contextos, sino de entender que los cambios en la configuración de nuestras realidades sociales, en Europa y en el mundo, exigen una reconstrucción de la teoría de la democracia que la despoje de todo lo que se le ha ido vinculando como si fuera parte esencial de ella (soberanía, territorialidad, homogeneidad, estatalidad, por ejemplo) y no un aditamento contingente del que puede y debe prescindir.

Hasta ahora hemos resuelto esta cuestión o bien tratando de extender los conceptos básicos de la democracia –como demos, representación o control popular– al ámbito europeo o con el truco de considerar que nos encontrábamos ante una realidad sui generis y que, por consiguiente, las categorías básicas de la democracia podían permanecer inalteradas admitiendo en este caso una inofensiva excepción. Pero el problema sigue esperándonos con toda su gravedad: ¿cómo pensamos y construimos una realidad democrática disociada de su fundamento territorial y de la realidad de un Estado soberano? Resolver este problema no implica sólo innovación institucional sino, sobre todo, reconsideración de nuestro concepto de democracia. O planteado en sentido inverso: sólo seremos capaces de la innovación institucional que hemos de hacer si volvemos a pensar nuestro concepto de democracia y las categorías asociadas a ella.

Europa, tan lejos y tan cerca

Cuando se habla de democratizar la UE, uno de los lugares comunes que entran en juego es el de acercar la Unión a los ciudadanos, lo que implicaría dos cosas: acercarla a los deseos de los ciudadanos y acercar los centros de decisión a la ciudadanía. Dicha propuesta tiene algo que la hace irrefutable, cómo no cumplir la promesa democrática de resultar algo próximo y en consonancia con las propias aspiraciones, pero esconde varias contradicciones que la hacen incompatible con la complejidad real de la democracia en general y en la UE en particular. Parece desconocer, de entrada, la gran heterogeneidad de lo que desean los europeos, de acuerdo con su posición social o el país al que pertenecen. Para unos la UE es insuficientemente federal y para otros, demasiado intergubernamental; hay quien critica la falta de solidaridad de los actuales procedimientos de gobernanza, mientras que otros la consideran una organización que genera la irresponsabilidad… Y parece desconocer, en segundo lugar, que el nivel óptimo de decisión no siempre es el que está más próximo. Lo que tienen en común estos dos presupuestos relativos a la proximidad es que desconocen la complejidad en la que se desarrolla el actual proceso de integración y proponen soluciones demasiado simples para una estructura que es más heterogénea en sus componentes y en sus niveles de decisión de lo que parecen suponer sus bienintencionados democratizadores. Si la UE ha de ser más democrática, lo será al modo de una democracia compleja. Y la complejidad no tiene que ver solamente con la diversidad de sus ciudadanos, sino con la variedad de los asuntos sobre los que tiene que decidir, algunos de los cuales pueden requerir proximidad, pero otros una cierta distancia. La representación en la UE es compleja porque hay que representar no sólo a los ciudadanos de la Unión y a los de los estados, sino otros valores: los intereses, la imparcialidad, el conocimiento, lo común, los compromisos en el largo plazo... El gran problema de la democracia en Europa no es cómo responder a las demandas mecánicas o demoscópicas de la gente, sino cómo hacer una síntesis política entre esas demandas y otros valores que merecen al menos la misma atención.

Como la mayoría de los tópicos, también es verdad aquel que lamenta el alejamiento de Europa (y de la política en general), bien por falta de inteligibilidad, bien porque las élites dirigentes tienen unos intereses que divergen cada vez más de los de la ciudadanía. Siendo esto (parcialmente) verdad, su constatación nos resulta de escaso provecho. De entrada, porque esto es sólo una parte del problema. Ojalá fuera esta distancia todo el problema; sabríamos entonces qué hacer e iniciaríamos de inmediato las correspondientes maniobras de acercamiento. Pero no, el problema es más complejo e incluye unos usos de la proximidad que son tan nocivos como la distancia excesiva. Lo cercano, lo próximo y lo inmediato no siempre protegen o son evidentes. Con frecuencia, la institución más distante nos libra de la tiranía cercana, como ha ocurrido tantas veces en el edificio jurídico de la Unión Europea, cuyas instituciones comunes nos han protegido de la arbitrariedad próxima. No pocas veces los tribunales europeos han tenido una mayor sensibilidad para garantizar ciertos derechos que los tribunales domésticos.

Así pues, lo que antaño pudo ser una evidencia, hoy es un tópico inconsistente para justificar el autogobierno democrático: el prejuicio de pensar que necesariamente el ámbito más inmediato es el más apropiado, tanto en términos de legitimidad como de efectividad, para dar respuesta a las aspiraciones de autogobierno. Muchos asuntos sólo encuentran su escala apropiada de autodeterminación democrática si nos distanciamos del nivel de decisión acostumbrado e incluimos en el «nosotros» que tiene que decidir a otros muy alejados en el espacio o en el tiempo, especialmente si pretendemos que la democracia transnacional y la democracia intergeneracional tengan algún sentido. Proximidad, subsidiaridad, participación son términos que siguen ejerciendo una fascinación democrática pero que a veces presuponen un mundo articulado verticalmente, que ya no es el nuestro; en cualquier caso, deben ser utilizados de manera reflexiva y crítica, no como evidencias indiscutibles, si es que queremos estar a la altura de nuestra complejidad democrática.

Este uso crítico del concepto de distancia es especialmente válido para la Unión Europea. Cuando la política se ejerce en contextos de densa interdependencia y complejidad, como es el caso especial de Europa, es inevitable que la idea de autogobierno democrático deje de tener sentido si por ella entendemos espacios cerrados de formación de la voluntad política e identidad absoluta de los que deciden y los afectados por dichas decisiones. La política adquiere cada vez más el carácter de lo que podríamos llamar «el gobierno de los otros», en el doble sentido de que hemos de acostumbrarnos a que «otros» intervengan cada vez más en nuestras decisiones, hacia «arriba» y hacia «fuera», en el sentido vertical de los expertos (sin cuyo saber no podríamos adoptar decisiones políticas razonables) y en el sentido horizontal de los vecinos, a los que afectamos con nuestras decisiones y que están obligados a examinar si son justas las cargas que nos imponen con las suyas. Debemos equilibrar el derecho de los pueblos a tomar sus propias decisiones con la obligación de no arrojar cargas injustas sobre los demás y especialmente con quienes compartimos un destino común. Así pues, una democracia compleja requiere un elemento de delegación «vertical», una confianza todo lo crítica y revocable que sea posible, y una intervención «horizontal» a la que sólo hace legítima la reciprocidad. Nuestro derecho a intervenir en los otros viene compensado por nuestra obligación de ponderar la justicia que sobre esos otros se deriva de nuestras propias decisiones. Interviene aquí un tipo de lógica que algunos han llamado «supranacionalismo deliberativo» (Erikson 2000) y que presupone que la ponderación de ese bien común no es posible si tenemos un modelo vertical de democracia que iría palideciendo según nos alejamos del individuo soberano; por el contrario, en el nivel supranacional pueden comparecer valores que enriquecen la democracia y que permiten la identificación de ciertos deberes de unos con otros.

Hay dos cosas que matan a la política: la excesiva distancia y la excesiva cercanía. De que logremos el equilibrio adecuado entre saber experto y opinión pública, entre decisión y responsabilidad, entre nosotros y ellos, depende que tengamos una democracia de calidad, a la altura de la complejidad de los tiempos que nos ha tocado vivir. La reflexión acerca de la democracia en Europa puede ayudarnos no solamente a mejorar nuestras instituciones comunes, sino a renovar el pensamiento acerca de la democracia. Frente a quienes tienen una concepción de la democracia según la cual el sistema parlamentario es una forma fallida de la representación, lo que la Unión Europa nos enseña es que en una democracia no todo puede ser democrático en el sentido directo del término, como autodeterminación popular. Una democracia compleja es aquella que permite hacer compatibles lógicas heterogéneas, algunas de las cuales no son directamente democráticas o, si se quiere, no son electas y mayoritarias, pero sin las cuales no habría una verdadera democracia. El examen de la Unión Europea desde el punto de vista de sus deficiencias y oportunidades democráticas puede ser un ejercicio de exploración de ese «continente de la democracia indirecta» (Rosanvallon 2008, 24) que nos permita corregir ciertas deficiencias de la democracia electoral-representativa. Ninguna democracia con un mínimo grado de complejidad puede prescindir de un cierto grado de delegación. Buena parte del desencanto democrático tiene que ver con el carácter ficticio (que no significa irreal, sino construido y contingente) de la relación entre los gobernantes y los gobernados. Toda la complejidad del asunto se contiene en la necesidad de justificar democráticamente esa distancia.

Hay otro sentido en el cual la profundización en la democracia requiere tomar distancia crítica frente a la cercanía y para lo que las prácticas transnacionales pueden sernos de gran ayuda. Si algo le falta a nuestra cultura política es precisamente el mantenimiento de la distancia oportuna. ¿Distancia respecto de qué? Distancia frente, por ejemplo, a la tiranía del momento, la presión de los intereses inmediatos, la seducción de gobernar a golpe de encuesta o la absolutización de nuestros intereses. Con mucha frecuencia, la focalización en los intereses inmediatos nos impide tomar en consideración intereses más alejados (en el tiempo o en el espacio) pero no por ello menos importantes.

Cuando la lógica del consumidor soberano se instaura en la política, ésta tiende a disolverse en la inmediatez del corto plazo. La política es especialmente vulnerable a ello debido a la permanente contienda electoral y al peso de la opinión pública, de registro cada vez más breve a causa del peso creciente de las encuestas y los sondeos, que permiten atender las exigencias del momento presente. La política se debilita enormemente si no es capaz de introducir otros criterios que equilibren esa posible tiranía del presente. Si para algo sirven las instituciones de la democracia representativa es para establecer procedimientos que garanticen al menos el debate, la consideración de alternativas y las garantías constitucionales. Una democracia no puede funcionar bien si no hay instituciones de democracia indirecta que funcionen, como las autoridades reguladoras, arbitrales o judiciales (que suelen deteriorarse cuando quedan en manos de los partidos, es decir, cuando son más directas), si se suprimiera completamente la dimensión de delegación que debe tener todo gobierno (compatible, por supuesto, con que esa delegación esté limitada en el tiempo y tenga que dar cuentas), si la opinión pública de cada momento se impone sobre otras expresiones de la voluntad popular menos instantáneas y más extendidas en el tiempo… Probablemente éste sea uno de los problemas que están en el origen de que la política sea tan disfuncional y dé lugar a tantas situaciones irracionales (Innerarity 2009). La política, también la política europea, tiene que librarse del «miedo demoscópico» (Habermas 2012), sin ceder a la arrogancia elitista y tecnocrática.

La Unión Europea como democracia compleja

El concepto de una democracia compleja puede servir para dos cosas: para renovar un concepto de democracia cuyas principales categorías fueron acuñadas en épocas de gran simplicidad y para repensar nuestros estándares de democraticidad sin violentar la naturaleza de una entidad política tan compleja como la actual Unión Europea. No deberíamos rendirnos a la dificultad del asunto, tanto teórica como práctica, y dar por sentado que la UE ha traspasado unos límites de complejidad más allá de los cuales la idea misma de democracia dejaría de tener sentido.

Una de las mayores simplificaciones ha sido la de pensar la democracia, también la democracia de la Unión Europea, sobre la base del modelo del Estado nacional. Buena parte de la semántica del déficit democrático tiene como trasfondo la idea de una estatalidad deficitaria, de un Estado fallido incluso, cuando lo que debería pensarse es una realidad institucional no estatal en la que se ponen en juego otros actores, otras lógicas y otra legitimidad. Si Tocqueville aseguraba que había prescindido de los viejos modelos para entender la democracia en América (Tocqueville 1994, 315-316), ¿de qué tendríamos que prescindir para configurar la democracia en Europa?

Pues probablemente deberíamos comenzar abandonando el prejuicio de pensar que hay una incompatibilidad entre complejidad y democracia. ¿No podría ser más bien que al aumentar su complejidad las sociedades tienden a ser más democráticas o que, dicho de otra manera, es más verosímil que se gobiernen democráticamente? Se podría hablar así de las ventajas de la complejidad para la democracia y las ventajas de la democracia para las realidades complejas; lo primero, porque la multiplicación de actores, intereses e instancias de gobernanza equilibra el ejercicio del poder y dificulta la imposición unilateral, mientras que lo segundo se debe a que la democracia permite articular esa pluralidad mejor que cualquier otro sistema de gobierno. La democracia no está reñida con la complejidad; es, por el contrario, el sistema de gobierno que mejor la gestiona debido a su dinamismo interno y a su capacidad de autotransformación.

Frente a la inaceptable conclusión de Carl Schmitt de que la democracia sólo es posible bajo las condiciones de una «exclusión o aniquilación de lo heterogéneo» (1926, 14), podemos constatar que muchos sistemas nacionales de gobierno operan con éxito en condiciones de profunda heterogeneidad. No deberíamos excluir de antemano la posibilidad de adaptar las instituciones democráticas a contextos que de entrada no lo ponen nada fácil. Frank Michelman ha hablado de unas «condiciones inhóspitas» para la democracia en la sociedad compleja en la que vivimos (1997, 154) y, efectivamente, la complejidad técnica de muchas de nuestras decisiones, la densidad institucional, la dificultad de delimitar los problemas o los efectos de las decisiones… son propiedades que contrastan con las categorías mediante las cuales solemos otorgar el certificado de calidad democrática y que tienen un tono de simpleza, inmediatez y abarcabilidad. Si las ficciones útiles de la democracia fueron categorías que permitieron conferir un formato político a las sociedades que había que democratizar, hoy, en sociedades más complejas, su aplicación irreflexiva puede despolitizarlas fatalmente. Como advirtió Hans Kelsen, la idea de un interés general y una solidaridad orgánica que trasciende los intereses de grupo, clase o nacionalidad es, en última instancia, una ilusión antipolítica (1988, 33). La construcción de la voluntad general no puede ser hoy sino un compromiso entre diferentes (actores, niveles institucionales, pluralidad de valores, culturas políticas... ).

Hay democracia únicamente cuando los gobernados obedecen a leyes de las que, con todas las mediaciones institucionales de una sociedad compleja, son autores. ¿Es posible insistir en dicha autoría en sistemas políticos complejos que no pasan por la forma ya experimentada de la democracia representativa en la escala del Estado nacional? Éste es el desafío principal que constelaciones políticas posnacionales como la UE o los procesos de gobernanza global plantean actualmente al pensamiento político, donde se trata de preservar la complejidad y gestionarla, no de suprimirla.

Tratándose de la Unión Europea, el tránsito de la simpleza tecnocrática a la complejidad tecnopopulista plantea problemas específicos, tanto de gobierno como de legitimación. La integración económica ha sido durante mucho tiempo tanto más exitosa cuanto más apolítica parecía, inmunizada frente a los desacuerdos políticos y con un número de actores reducido (del tipo «eje franco-alemán»). Evidentemente, ya no estamos ahí. Es esta creciente complejidad lo que me lleva a compartir el escepticismo de Christian Joerges en cuanto a que las sociedades modernas y la UE en particular pudieran cambiar en un solo big bang constitucional (2015, 89). Muchas de las propuestas de democratización que se proponen son infracomplejas, en la medida en que suponen que puede haber un momento inaugural puro o una estrategia que confíe la tarea a un único procedimiento.

Más que un déficit democrático, puede que Europa tenga un dilema democrático. Hablar de déficit es banalizar un poco la complejidad del asunto y suscitar unas expectativas que serían satisfechas cuando se aplicaran a la UE los criterios que rigen las democracias de los estados. Que tengamos, más bien, un dilema democrático significa que estamos ante algo que propiamente no se puede resolver y que únicamente cabe reequilibrar. Hay dos vectores diferentes de democratización –el de los estados miembros y el de los desafíos transnacionales–, ninguno de los cuales se puede subsumir completamente en el otro, y este carácter compuesto de la Unión debe ser respetado en cualquier compromiso democrático que se alcance. Por eso, la primera complejidad de la Unión procede del hecho de que intervienen tres lógicas –la de los estados, la intergubernamental y la transnacional– y sería absurdo esperar la solución a nuestros problemas de la supresión de alguno de estos planos o de su completa subordinación. La agenda de Europa debería despedirse completamente de la semántica de la armonización y la unidad para transitar hacia la gestión equilibrada de constelaciones complejas. Y debería hacerlo en un momento histórico en el que es más imperiosa la necesidad de entender la democracia como poder compartido: con gobiernos subnacionales y con instituciones supranacionales, con una variedad de organizaciones públicas y privadas, con diversas ONG y agencias internacionales (Hirst 2000, 24).

De hecho, hay en los recientes estudios europeos líneas de investigación que apuntan en este sentido, que merecen una mayor atención y que tienen en común ser al mismo tiempo descriptivos y críticos en la medida en que han introducido algo muy parecido a la complejidad en sus enfoques. Esas maneras de situar el concepto de complejidad en la reflexión de la democracia europea son, entre otras dignas de ser citadas, la idea de «demoi-cracia» (Nicolaïdis 2004; Cheneval 2011; Cheneval / Schimmelfennig 2013) para referirse a una Europa que actúa unida sin constituir una unidad; el concepto de entidad política compuesta (compound polity) (Fabbrini 2010), que pretende equilibrar el principio de la igualdad entre las personas con el de la igualdad entre los estados; la observación de que hay en la UE elementos de gobierno y de gobernanza, es decir, un entreveramiento de un proceso de toma de decisiones formal y de relaciones informales entre las administraciones, los actores sociales y las comunidades epistémicas (Börzel 2010); las apelaciones a fortalecer el elemento de diversidad de actores y perspectivas en nuestros procesos de toma de decisión (Bronk / Jacoby 2013); y todas aquellas concepciones que tratan de hacer más visible el pluralismo, como la idea de las uniones múltiples (Olsen 2005) o la democracia transnacional (Bohman 2007). Son perspectivas que dan un paso más allá de aquella retórica de la democracia multinivel que se puso de moda a finales del siglo pasado y que aún pretendía jerarquizar esa pluralidad en un modelo unitario, algo que a mi juicio no hace justicia a la verdadera complejidad que tenemos que gestionar.

La narrativa de Europa como democracia compleja parece estar condenada al fracaso cuando lo que pretendemos es que la gente lo entienda. Europa corre el riesgo de convertirse en víctima de la complejidad en unos momentos en los que la política gira hacia el populismo y los mensajes simples. Ahora bien, ¿es preferible que dicha narrativa sea comprensible si lo comprendido tiene muy poco que ver con aquello que había que explicar? Y además, complejidad no es lo mismo que complicación. La complejidad no tiene tanto que ver con la explicación de todas las recursividades que intervienen en la vida institucional de la Unión Europea –frente a nuestras ideas de causalidad y atribución, plácidamente instaladas en el marco categorial de los estados soberanos– sino con la capacidad de hacer entender que estamos jugando a un juego menos intuitivo, en el que hemos de comprender la lógica, extraña para la mentalidad nacional pero no especialmente obstrusa, de las interdependencias, las soberanías compartidas, los riesgos y las oportunidades comunes o los intereses vinculantes.

Es cierto que la gente tiene grandes dificultades a la hora de reconocer en Europa una estructura democrática, cuando la autodeterminación parece sucumbir frente a complejos sistemas de negociación y constricciones de todo tipo apenas justificadas, que entronizan el principio de lo técnicamente posible frente a lo que parece políticamente deseable para la evidencia inmediata. Sobre la base de esta dificultad, el debate enfrenta a quienes consideran que hay que reinventar la democracia más allá de los confines del Estado-nación y quienes consideran que basta con extender nuestra concepción tradicional de la democracia a un espacio más amplio; entre los que parecen no incomodarse demasiado con una democracia posparlamentaria y quienes ven la posibilidad de liberar a la democracia de su viejo formato nacional. Y puede que nuestros debates nos estén haciendo perder de vista que las prácticas políticas de la Unión –examinadas desde la perspectiva de la complejidad– son «más democráticas de lo que reconocen los federalistas y más mejorables de lo que los soberanistas pueden soportar» (Nicolaïdis 2012, 259).

En el trasfondo de los debates acerca de la UE está siempre la disputa acerca de la naturaleza de la democracia. Pero conviene no olvidar que debemos comprender la naturaleza de la UE para poder responder a la cuestión de su democraticidad. Esto no significa únicamente entender su funcionamiento institucional de hecho y rendirse a ese juego tantas veces mediocre, sino entender la lógica y los fines para los que se supone que está ese nivel institucional, así como el contexto global en el que se ha de mover. Si la UE fuera susceptible de una democratización convencional, entonces no habríamos necesitado crearla; para los requerimientos de una democracia ya teníamos a los estados nacionales. Tuvo que haber algún déficit en el nivel de los estados nacionales para que surgieran la idea y la necesidad de inventar otro nivel de gobernanza.

La necesaria integración –que es algo más que una mera agregación– de las políticas en Europa, en la medida en que implica una cierta renuncia a determinado tipo de prerrogativas nacionales, sólo será económicamente exitosa y democráticamente aceptable si la ciudadanía entiende que esa renuncia es compensada por nuevas capacidades de configuración. La integración europea únicamente resultará valiosa cuando represente un avance en la provisión de ciertos bienes públicos que los estados ya no están en condiciones de garantizar y la gente así lo entienda. Ahora bien, esa democracia no tendrá exactamente la forma en la que la conocemos, sino que supondrá una transformación de la democracia. Alguien podría objetar si no se tratará del viejo truco de llamar democracia a lo que hay y renunciar a cualquier aspiración normativa. Para desmontar esta crítica, la democracia compleja de la UE deberá ser capaz de acreditarse como la forma de organización de las sociedades complejas que mejor resuelve la dificultad de adoptar democráticamente sus decisiones, en los nuevos contextos, conforme a los criterios políticos clásicos de legitimidad y justicia.

No deberíamos olvidar tampoco que la configuración de Europa se está llevando a cabo en un tiempo en el que tenemos que pensar también la estructura constitucional del sistema global. La UE puede estar en la vanguardia del combate por configurar espacios democráticos más allá del Estado nacional y puede reducir la incongruencia que se produce entre las interdependencias globales y los instrumentos políticos que tenemos a nuestra disposición.

La intención que guía a una teoría de la democracia compleja podría sintetizarse en aquel consejo de Michael Oakeshott: «Distinguir los elementos más permanentes de nuestra política, aceptarlos, no en lo que tienen de aceptables (que sería irrelevante), sino en la medida en que son inevitables, permite estar menos perplejo y entender un poco mejor la superficie en ocasiones desagradable de la política. Y si hay algo que me gustaría evitar especialmente es la conclusión estéril de que una política virtuosa debería buscar la simplicidad y disolver la ambivalencia y ambigüedad de nuestra política o, al menos, una fórmula bajo la cual pudieran ser vencidas» (Oakeshott 1996, 20).

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PARTE I

Problemas de legitimidad en Europa

CAPÍTULO 1

¿Déficit de qué? Una tipología
de los problemas de legitimación
en la Unión Europea

Todavía no disponemos de una identificación correcta acerca de la verdadera crisis de Europa: si se trata de una falta de demos o de cratos; si es insuficiente la democracia, la legitimidad o la justicia; si estamos ante un problema de inteligibilidad o de escasa politización. Parto de una triple hipótesis. 1) Ninguno de los intentos de explicar la crisis recurriendo a un único déficit resulta satisfactorio, por lo que la discusión debería girar en torno al modo como se articulan estos tipos de deficiencias, cuánto hay de cada una de ellas. Por eso mismo no tiene sentido fiar toda la solución al fortalecimiento de un solo criterio (participación, efectividad o comunicación, por ejemplo). 2) La polarización del cuadro de la legitimidad en torno a dos posibilidades (input y output) me parece una simplificación que no hace justicia al intrincado modo como se relacionan en una democracia los resultados y los procedimientos, la eficacia y el consentimiento. 3) La descripción resultante no puede ser menos compleja que aquello que pretende describir, por lo que la tarea de recomponer la legitimidad de la Unión Europea deberá llevarse a cabo mediante una sofisticada división del trabajo (entre instituciones, criterios y valores). Probablemente el proceso de integración europea sea una de las más interesantes manifestaciones de un problema general en las sociedades contemporáneas: cómo reconstruir la autoridad política para hacer frente a los nuevos desafíos de la vida común.

El proyecto de integración europea ha estado siempre acompañado por la sombra de una sospecha de insuficiente legitimidad. Esta desconfianza se alimenta por el hecho de que nuestro concepto de legitimidad procede del cuadro categorial del Estado-nación, mientras que las instituciones nuevas apenas responden a los criterios de legitimidad y democracia a los que estábamos acostumbrados. Mientras los asuntos de la integración han sido más bien lejanos y de una aceptable eficiencia, la sospecha de falta de legitimidad no se ha convertido en una fuerza movilizadora. La crisis económica se ha traducido en una crisis de Europa en la medida en que todo esto se ha hecho visible en una incapacidad política.

Tras la crisis del euro se impone la necesidad de abordar en profundidad la reflexión acerca de lo que puede legitimar el proyecto europeo, sus fundamentos transnacionales y su capacidad de configurarse como un actor político que cumpla con las expectativas que justifican su existencia. Ahora bien, conviene que comencemos aceptando que probablemente la legitimidad significa hoy algo bien distinto de la legitimidad en la «era dorada» del Estado nacional (Hurrelmann / Schneider / Steffek 2007, 232). Es poco realista pensar en transponer las categorías de la democracia en el Estado-nación a procesos como la integración europea y, menos aún, a la gobernanza global. No estoy proponiendo ser menos estrictos en este nivel que en otro, rebajar los estándares y aceptar en el ámbito transnacional lo que nos resultaría injustificable en el ámbito nacional; se trata de entender que estamos ante polities diversas y que responden a diversas necesidades funcionales, por lo que también su legitimidad debe ser abordada con otros conceptos muy diferentes de los que sirvieron para la justificación de los estados. La pregunta hobbesiana “quis iudicabit?” se traduce ahora en «¿quién gobierna cuando nadie gobierna?» (Favre 2003). Si la cuestión de la legitimidad se zanjaba indicando un poder soberano, una genealogía y un espacio delimitado, la pregunta por la legitimidad de procesos como el de la integración europea deberá resolverse en medio de realidades y procesos que se caracterizan por el poder compartido, la realización de determinadas funciones y en estructuras de tipo reticular.

Es cierto que difícilmente podemos calificar como democrática a una política que no es llevada a cabo después de debates públicos y mediante procesos de decisión transparentes. Ahora bien, que la democracia moderna haya encontrado su forma en el Estado nacional no quiere decir que no pueda darse bajo otro formato diferente o en condiciones muy diversas. Es cierto que no hay ninguna organización internacional –aunque la UE no sea internacional en sentido estricto– más democrática, e incluso que podamos hablar de un superávit democrático de la UE en relación con las instituciones internacionales (Lord 2012, 71). Pero, en cualquier caso, el juicio acerca de la democraticidad de la UE debe partir de una comprensión de su naturaleza y complejidad. La UE es parcialmente gobierno y parcialmente gobernanza. De ahí que los llamamientos a una «completa» democratización de la UE a través de una transferencia de las características de la democracia de los estados nacionales sólo tengan sentido para su dimensión de gobierno, lo que no impide en absoluto que su dimensión de gobernanza se desarrolle conforme a criterios rigurosos de legitimidad. El margen de actuación que los estados recuperan supranacionalmente lleva consigo una disminución de los estándares de democraticidad, pero no necesariamente de legitimidad.

En el ámbito transnacional «hay poco lugar para la democracia pero mucho espacio para la legitimidad» (Willke 2007, 127). En este nivel la cuestión de la legitimidad tiene más que ver con los requerimientos de la justicia que con los de la democracia (Neyer 2010; Kochenov / de Búrca / Williams 2015), lo cual no significa rebajar esas exigencias normativas, sino concretarlas de una manera más adecuada a la naturaleza de los problemas que están en juego. El enfoque de la justicia tiene además la ventaja de que esta noción está menos vinculada al Estado nacional que la de democracia. Apunta a una concepción de la legitimidad más interesada en los contenidos que en los procedimientos, aunque, como veremos, esta distinción no deja de ser problemática. Restringir el ámbito de la justicia a las relaciones en el interior de los estados tiene el efecto de legitimar de hecho la desigualdad que existe entre los estados, como si cualquier desigualdad más allá de los estados fuera apolítica y natural (Wilkinson 2015, 118).

El verdadero déficit de Europa consiste en que la excesiva fijación en las políticas nacionales no les ha permitido a los estados internalizar las consecuencias de la interdependencia europea y global (Maduro 2012). La pregunta por la legitimidad de la Unión Europea no puede contestarse más que en el contexto de las posibilidades y los deberes abiertos por una forma peculiar de transnacionalidad.

«We few»: el elitismo europeo

La fórmula canónica de la democracia se expresa en la autoridad con la que se establece la Constitución de los Estados Unidos o la Carta de las Naciones Unidas: «Nosotros, el pueblo» («We, the people»). No hay una expresión que sintetice mejor los ideales democráticos de autogobierno y el fundamento de toda legitimidad política. Pues bien, la historia de la integración europea y, de manera especial, su deriva con ocasión de la crisis actual, parecen haber preferido, en cambio, la fórmula «Nosotros pocos» («We few») que Shakespeare pone en boca de Enrique V para referirse a los pocos soldados de los que dispone para la batalla de Agincourt frente al inmenso ejército francés y arengarles con una gloria que no habrán de repartir con una multitud.

El proceso de integración europea está marcado desde su comienzo por una concepción aristocrática. Hay una explicación general de este elitismo: las uniones de estados son siempre el resultado de decisiones de las élites y la UE no ha sido una excepción a este respecto (Haller 2008). Las razones concretas de ese elitismo son, al menos, tres. En primer lugar, tras la experiencia del nazismo y la Segunda Guerra Mundial, los impulsores de la integración europea sospechaban por principio de la idea de soberanía popular; éste es el motivo por el que la Unión ha tenido siempre una arquitectura que limitaba las soberanías. En segundo lugar, esos mismos fundadores tenían una gran desconfianza en la rivalidad y los conflictos ideológicos y una profunda fe en el liderazgo del tecnócrata a la hora de hacer avanzar la cooperación internacional (Haas (2004) [1958]). Y en tercer lugar, la agenda de cuestiones que iban a ser objeto de la integración recogía un conjunto de temas muy alejados de los intereses cotidianos de la ciudadanía y sin relevancia electoral o capacidad de movilización política. La Europa de comienzos del siglo XXI es muy diferente. Las sociedades tienen una configuración muy distinta de la que presentaban tras la experiencia totalitaria, la confianza en la técnica es menor y los temas sobre los que se toman las decisiones tienen una incidencia inmediata en la vida cotidiana de los ciudadanos. Todas estas circunstancias explican que se hayan incrementado las exigencias de relegitimación, que haya más objetos de legitimación que deben ser atendidos que en el pasado (Hurrelmann / Schneider / Steffek 2007, 232).

Pero la realidad actual, o al menos la percepción social de esa realidad, es que Europa resulta algo lejano, técnico y burocrático. Europa parece en manos de la fuerza de los mercados y la maquinación de las élites, que escapan del control democrático. La Europa de las oficinas (l’Europe des bureaux), según la célebre formulación de Ernst Haas, se sostiene por la creencia de que la técnica, la planificación y el movimiento sindical hacen avanzar más la integración que el sistema político, aunque el propio Haas reconoció después que había subestimado a los políticos y los estados. En la década de 1980 vino la gobernanza (Majone 1998; Scharpf 1999), lo que dio una cierta legitimidad a los expertos y a la correspondiente comitología, es decir, a aquellos procedimientos deliberativos en los que hay un fuerte protagonismo de los expertos. Hay quien defiende la gobernanza europea como un asunto administrativo, no constitucional (Lindseth 2010), y quien, en el otro extremo, denuncia la integración como un proceso elitista (Haller 2008), como una burocracia aristocrática dirigida «desde la arrogancia de las instituciones» (Vaubel 2001). En la Unión Europea se verificaría esa idea de Joseph A. Schumpeter (1942) o Robert Dahl (1972) de que la mayor democracia a la que podemos aspirar es una oligarquía competitiva, todo lo más ese «pluralismo de las élites» del que hablaba David Coen (1997).

La UE es procedimentalmente democrática, pero en términos sustantivos estaría más cerca del despotismo ilustrado que de una genuina democracia, de lo que podía ser una buena muestra el hecho de que la elección del presidente de la Comisión Europea (CE) se parece más a la elección de un papa que a la batalla abierta entre candidatos políticos (Hix 2008, 78). El carácter oligoburocrático de la toma de decisiones en Europa parece configurarla como una democracia benevolente, en la que domina el poder ejecutivo, desde un concepto apolítico de la integración. En ella se comprobaría una vez más la «ley de hierro de la oligarquía» (Michels 1962), según la cual la organización a gran escala reduce la responsabilidad de los elegidos respecto de los electores. En cualquier caso, es cierto que hasta ahora el desplazamiento de competencias hacia el nivel europeo ha tenido lugar en medio de debates públicos que son menos inclusivos de la sociedad civil que los debates nacionales. Esta nueva constelación ha permitido a los ejecutivos incrementar su influencia sobre las decisiones políticas y con menos control de sus parlamentos nacionales y sociedad civil. La integración europea es un asunto de élites, bien sea intencional o inevitablemente, para asegurarse una licencia ejecutiva al margen del control social o porque la naturaleza de los asuntos que están en juego no permite a los actores sociales movilizar a la opinión pública a nivel europeo con un mensaje alternativo.

Aunque los valores de la democracia apuntan hacia una mayor transparencia e inclusión, el desarrollo de la globalización ha hecho que la política sea más opaca y que dependa más de los expertos que nunca. Esta circunstancia es especialmente visible en la actual arquitectura institucional de la Unión Europea, donde se adoptan las decisiones sin suficiente legitimidad transnacional pero fuera del alcance de la legitimación nacional. Una gran cantidad de las decisiones políticas que se toman a nivel europeo exigen inmediata validez en el ámbito de los estados miembros sin procedimientos de ratificación democrática a este nivel. El control legislativo de las decisiones intergubernamentales se ha debilitado aún más por el hecho de que la política intergubernamental tiene lugar muchas veces en contextos que no son legalmente vinculantes y, por tanto, no sujetos a la ratificación doméstica (Schäfer 2006). No hemos conseguido estabilizar la influencia que sobre el plano doméstico tienen las decisiones a nivel europeo, decisiones que parecen arbitrarias, impositivas y desprovistas de control; al mismo tiempo se da la paradoja de que ha crecido la influencia de los estados nacionales en las instituciones europeas, hasta el punto de que el principio que ha guiado las reformas institucionales de la Unión es ahora la protección de los derechos de los estados (Dehousse 2005). De este modo se consolida la preponderancia política de los gobiernos nacionales en las instancias de decisión europeas y, en último término, el peso de los ejecutivos en los procedimientos de decisión. No es la UE la que reduce nuestros espacios de decisión, sino, por paradójico que parezca, los estados.

Con motivo de las decisiones dramáticas adoptadas en torno a la crisis del euro se ha producido una escisión entre capacidad para actuar y autorización democrática, entre los que pueden pero no son responsables (accountable) y quienes son responsables pero incapaces, una asimetría de poder y legitimidad, entre autorización y poder efectivo (Zürn 1998, 17); todo ello tiene mucho que ver con esa diferencia cada vez más acentuada entre responsividad y responsabilidad, entre lo que los ciudadanos esperan de sus gobiernos y lo que los gobiernos están obligados a hacer o, si se prefiere, entre la capacidad de los gobiernos de explicar sus decisiones y la de los ciudadanos de entenderlas. De ahí el dilema al que suelen referirse los políticos: saben qué es lo que deben hacer, pero no saben cómo ser reelegidos si hacen lo que deben hacer.

El componente técnico y ejecutivo se fortalece a costa de la deliberación parlamentaria. Estamos viviendo una suerte de «momento saint-simoniano» en la construcción europea en virtud de la complejidad técnica de las soluciones, lo que confiere una extraordinaria competencia a los expertos. De hecho, las medidas eficaces se deciden en comunidades epistémicas o instituciones sólo indirecta o parcialmente democráticas y no en los parlamentos nacionales. Pensemos en la imposición de gobiernos «técnicos» (Italia), medidas de austeridad «adoptadas» por ciertos estados miembros en 2012 o la afirmación de Christine Lagarde, presidenta del Fondo Monetario Internacional (FMI), de que la democracia se ha revelado de hecho como un obstáculo para el tratamiento de la crisis. Hay una especie de externalización de la toma de decisiones en la UE que responde a la asimetría entre las demandas funcionales y la capacidad de Europa para satisfacerlas. Los estados se han convertido en quienes asumen la decisión y ya no son quienes la toman (Eriksen 2009, 157). Estas circunstancias parecen dar la razón a Thomas Nagel (2005, 147) cuando afirma que las cuestiones de justicia más allá de las fronteras sólo pueden ser resueltas por instituciones efectivas pero ilegítimas. El escaso control parlamentario, la falta de transparencia, de representatividad y la difícil rendición de cuentas originan contestación pública y desafección. No es extraño que la UE aparezca como un proyecto de las élites cuando éstas perciben cada vez más a la opinión pública y los electorados nacionales como el principal obstáculo en el proceso de integración, e incluso se considera que las grandes reformas únicamente pueden acometerse cuando no hay elecciones a la vista.

Esta distancia no es sólo una cuestión de diseño institucional, sino, sobre todo, un fenómeno social que alimenta la tensión entre las élites cosmopolitas y las masas territorializadas. Europa es un asunto de las élites; la nación, de los que se sienten amenazados (Münch 2001, 294). La integración europea es un proyecto mejor entendido y apoyado por las capas altas de la sociedad que por los sectores populares, para quienes la globalización entraña más peligros y se sienten desprotegidos fuera del Estado nacional. Esto no puede seguir así por mucho tiempo sin amenazar la cohesión europea. La contraposición entre electorados nacionalizados y políticas burocráticamente decisivas es letal para la Unión Europea. Resulta inconcebible una política democrática en el siglo XXI sin el respaldo explícito de sus poblaciones, aunque tampoco pueden tomarse las decisiones estratégicas sin una visión que implique liderazgo institucional y efectividad de las políticas públicas. Éste va a ser uno de nuestros principales debates a la hora de resolver la crisis europea. Una crisis en la que hay hegemonías informales (la «Europa alemana», por ejemplo), formas de dominación y asimetrías injustificables, por supuesto, pero que tampoco deberíamos interpretar con las categorías tradicionales. Los problemas a los que me refiero son problemas generados por la interdependencia y no el típico problema de dominación. En cualquier caso, ya no estamos ante el típico conflicto entre las élites y las masas, que fue el eje de la emancipación democrática, sino en un combate horizontal y lateral, que se resuelve por inclusión y cooperación, construyendo lo común con criterios de justicia.

Repensar la legitimidad

La legitimidad democrática ha sido abordada, según la célebre formulación de Abraham Lincoln, como el gobierno del pueblo y para el pueblo. Esta tensión ha sido enunciada con distintos términos y generalmente se ha planteado como un dilema e incluso como una incompatibilidad: entre participación y eficiencia, entre proceso y resultados, entre democracia y efectividad, entre participación y autoridad (Dahl 1994), entre public inputs (participación en las decisiones públicas) y policy outputs (resultados de las políticas) (Scharpf 1970 y 1997), entre lo aceptable y lo correcto, entre demos y cratos. Se trata de los dos tipos fundamentales de legitimación sobre los que se asientan nuestras instituciones y prácticas políticas: la legitimidad que procede del soporte popular o la aceptación de sus decisiones en virtud de los procedimientos democráticos en los que la gente se hace valer (input legitimacy) y la legitimidad que los gobiernos acreditan en la medida en que aseguran bienes públicos y resuelven los problemas de las sociedades (output legitimacy).

Muchos debates ideológicos se han polarizado en torno a estas dos categorías de la legitimación; unos sostienen que hay que poner en juego criterios como controles y contrapesos (checks and balances), la responsabilidad judicial o la deliberación más que la participación popular (Banchoff / Smith 1999; Héritier 1999; Grant / Keohane 2005), mientras que otros protestan denunciando que esto supondría rebajar los criterios de democraticidad e insisten en que «no deberíamos rebajar nuestros estándares democráticos sólo porque es difícil encontrarlos fuera del Estado-nación» (Kohler-Koch 2001, 8). Aunque no es este el lugar para desarrollar dicho debate con el detenimiento que merece, sostengo que hoy en día al eje derecha-izquierda se le está superponiendo otro que enfrenta, en sentido amplio, a populistas y tecnócratas; en ambas categorías hay versiones de derecha y de izquierda. El nuevo espectro ideológico puede explicarse en función de las diversas combinaciones de estas cuatro sensibilidades. Lo que tenemos es básicamente tecnócratas de derechas y de izquierdas, populistas de derechas y de izquierdas, dando lugar a alianzas y antagonismos que no son inteligibles desde la clásica polarización ideológica. En el caso concreto de la Unión Europea se puede afirmar que este gap tecnocrático-populista establece un reparto del territorio según el cual los tecnócratas dominan la toma de decisiones y los populistas dominan la política (Zielonka 2014, 45).

El Libro blanco de la gobernanza en Europa (2001) aspiraba a vincular el incremento de la eficiencia y la democratización como objetivos de la política europea. Puede que esto sea más un deseo que una realidad y que lo cierto sea que nos encontramos en el dilema apuntado por Scharpf, en virtud del cual la Unión carece de las condiciones input de las democráticas, mientras que los estados miembros son incapaces de producir los resultados políticos a los que sus poblaciones tienen derecho (Scharpf 1999). En última instancia, se trata de un drama que desgarra nuestros sistemas políticos en general, ya que han visto cómo se reducía la dimensión input de la democracia y al mismo tiempo no han sido capaces de desplegar compensatoriamente una dimensión output, que está sólo parcialmente a su alcance y depende más de factores globales.

Desde un punto de vista de estricta democraticidad, el sistema político se justifica más por sus inputs que por sus outputs, pero el problema no se resuelve estableciendo una suerte de primacía entre ambas dimensiones de la justificación política, menos aún en una entidad política tan compleja como la Unión Europea. Por un lado, es cierto que bajos niveles de legitimidad input pueden tener un impacto negativo en la aceptación de las decisiones de gobierno (Quintener / Hooghe / Marien 2011, 399), pero es una ingenuidad dar por sentado que mejores procedimientos aseguran necesariamente mejores resultados. La legitimidad por los resultados pone la obligación por el bien común de los dirigentes por encima del sentido común de los dirigidos, pero parece difícil pensar que se pueden realizar buenas decisiones sin alguna participación de los afectados. Hay formas de paternalismo benevolente que podrían responder a las exigencias de una legitimación por los resultados, pero también hay decisiones que cumplen todos los requisitos de una legitimación popular pero que no son ni eficaces ni justas. «Democráticos no son los resultados de la política sino el modo en que se llevan a cabo» (Offe 2005, 264), o, al menos, que los resultados no están en contradicción con los principios de un gobierno legítimo.

Para los estados nacionales el equilibrio entre efectividad y aceptación democrática puede resolverse generalmente en favor de esta última; para las instituciones transnacionales la efectividad es decisiva aunque sólo sea por el hecho de que tales instituciones se han configurado precisamente para resolver algunos problemas que no están al alcance de los estados nacionales y corregir su inefectividad (Preuss 1995, 61). De hecho, la transferencia de soberanía que se ha realizado hacia las instituciones europeas se justificaba en una mayor capacidad para resolver ciertos problemas. Cualquier sistema político, pero más aquellos que representan una novedad funcional, tiene que responder a la expectativa de que vivimos en «sociedades que resuelven problemas» (Scharpf 1997). La UE es una institución pensada precisamente para resolver problemas, una asociación funcional, cuya legitimidad está vinculada a sus prestaciones. Es fundamentalmente la democracia de los interesados (stakeholders), el gobierno para el pueblo. Esta imperiosidad de legitimarse a través de la eficiencia es lo que se expresa en el llamamiento de Durão Barroso a la «Europa de los resultados» o en el lema «Europe has to deliver» de Tony Blair, pero también tiene una versión socialdemócrata: la exigencia de proporcionar un equivalente europeo del Estado de Bienestar, lo que Habermas ha llamado «wohlfahrtsstaatliche Ersatzprogrammatik». En todos estos casos, el objetivo de legitimación se espera más de la consecución de resultados que de la democratización de los procedimientos.

Puede que el déficit democrático no sea tanto la falta de una democracia viva en el plano europeo como la percepción que los ciudadanos tienen de que la Unión no resuelve sus principales problemas. La gente tiene una relación muy utilitarista hacia la UE (Mau 2005; Nissen 2006). En el caso de las instituciones internacionales, la legitimación por los resultados es, de acuerdo con las encuestas, más valorada que los estándares democráticos, y las protestas tienen más que ver con resultados negativos que con procedimientos democráticos (Nölke 2007).

Al abordar la cuestión de la legitimidad de la UE habría que hacerse cargo de su especificidad institucional y de las expectativas a partir de las cuales se fundó y con las que debe alimentar su renovación. Es inevitable que el equilibrio de la legitimidad se desplace hoy en día hacia el derecho y el saber experto en detrimento de la participación. No deberíamos menospreciar el elemento «técnico» de los procesos políticos, y menos aún en la integración europea. La competencia técnica es un elemento esencial de la buena política y su descuido suele activar un llamamiento desesperado a la eficiencia como única tabla de salvación. La inefectividad de muchas políticas europeas tiene unos efectos devastadores sobre la legitimidad de la UE y su estabilidad. No se le ha prestado suficiente atención a la efectividad insuficiente (suboptimal performance), que amenaza más a la UE que otros déficits.

Por supuesto que la legitimidad funcional es instrumental, pero este tipo de legitimidad resulta especialmente pertinente cuando se trata de un tipo de política que, siendo nueva, es difícil que tenga respaldo popular directo. La efectividad es importante para la estabilidad sistémica porque proporciona a la nueva política el tiempo necesario para desarrollar la lealtad y la legitimidad. ¿Por qué no pensar la legitimidad de un modo más dinámico que genealógico, como proceso más que como un título estático? Sostiene David Held que la legitimación a través de los resultados es condicional e inestable (1987, 238). Este planteamiento presupone un mundo de cierta estabilidad y una política con idénticas tareas a lo largo del tiempo. ¿Y si la volatilidad fuera lo normal y estuviéramos transitando hacia un mundo más inestable, también en términos de legitimidad, tanto por las transformaciones que obligan a replantear continuamente los términos de la legitimación como por el hecho de que cambian los requerimientos que las sociedades exigen a sus instituciones de gobierno?

Es cierto que las justificaciones puramente funcionales, apolíticas de las instituciones internacionales y de la Unión Europea son insuficientes (Zürn / Ecker-Ehrhardt 2013). No es aceptable que unas élites de unos pocos países, excluyendo a las opiniones públicas nacionales y globales, condicionen las políticas nacionales de otros países. Ahora bien, la incidencia de las decisiones políticas internacionales en los espacios domésticos no es siempre una intromisión injusta, sino una realidad cada vez más presente que requiere de legitimación, que no puede ser impugnada como algo injustificable, sino aceptada como algo que puede y debe ser justificado. La idea de legitimidad significa dos cosas: que la autoridad política hace lo que debe y que la gente así lo considera, es decir, significa corrección y aceptabilidad. Mantener esta diferencia es fundamental para no confundir legitimidad con estabilidad o sometimiento, que muchas veces no obedece a otros criterios que la obediencia habitual, el miedo al castigo o los cálculos de coste-beneficio.

En la era de la política más allá de los límites nacionales, de las interdependencias y las redes, la legitimación funcional está llamada a adquirir una mayor importancia en relación con la representación territorial. Para que esta afirmación no suponga un abandono de los principios que rigen nuestras sociedades democráticas, el acento sobre la funcionalidad exige una diferenciación de ámbitos porque no puede tener el mismo peso en asuntos inmediatos que respecto de problemas globales, en el registro temporal de la urgencia que en las disposiciones constitucionales. Forma parte de nuestra condición política la presencia de principios en disputa, no fácilmente compatibles, pero que hay que saber orquestar adecuadamente en función del problema del que se trate y de las circunstancias que lo condicionen.

Es cierto que la legitimación en términos de resultados no es suficiente, que la calidad de las decisiones no es lo único que importa, y por eso en las democracias contemporáneas se intensifica la exigencia de participación y control. Ahora bien, hay en nuestra cultura política una idealización rousseauniana de la democracia parlamentaria que tiene una visión muy mecánica de la legitimidad según la cual nuestros representantes no hacen sino traducir inmediatamente en decisiones legislativas los intereses colectivos formulados por unos electorados que saben lo que quieren con anterioridad a cualquier proceso de formación deliberativa de la voluntad política. Los límites de la legitimación por resultados tienen mucho que ver con el hecho de que la eficacia no disuelve la pregunta política acerca de qué valora la sociedad como verdaderamente eficaz; qué significa eficacia o qué aceptamos como «resultados» es una cuestión eminentemente política, algo que no puede resolverse en última instancia sino mediante decisiones políticas y conforme a una lógica democrática. Además, la eficiencia no es suficiente para asegurar la aceptación, aunque sólo sea por el hecho de que sus regulaciones y asignaciones siempre tendrán consecuencias redistributivas desiguales (Schmitter 2006, 164). No existen cuestiones técnicas políticamente neutrales; todas ellas ponen en juego asuntos normativos que dividen razonablemente a los partidos y los electorados.

Aplicado todo esto a la Unión Europea, lo que resulta es un mapa de la legitimidad en el que eficacia y democracia interfieren con las lógicas de la integración que se prefieren. Podríamos clasificar las visiones de Europa en federal, tecnocrática e intergubernamental, y de acuerdo con cada una de ellas la legitimidad sigue, respectivamente, una lógica de analogía, complementariedad o derivación en la que los aspectos de legitimidad input y output tienen un peso diverso (Hurrelmann / Schneider / Steffek 2007, 236). De todo ello pretende dar cuenta el siguiente cuadro:

Legitimidad
input

Legitimidad
output

Integración
federal

alta

media

Integración
tecnocrática

baja

alta

Integración
intergubernamental

alta

media

1. Cuando los planteamientos de corte federalista consideran a la UE como algo similar a un Estado, tienden a pensar que la legitimidad de sus instituciones debería considerarse análoga a la de los estados. De ahí se sigue toda la lógica constitucional, así como el lenguaje y simbolismo cuasi nacional. El objetivo fundamental de esta manera de ver la integración es satisfacer fundamentalmente una legitimación input, entendida como una aspiración todavía incompleta.

2. Desde una interpretación más bien tecnocrática o expertocrática de la integración, las prioridades de la legitimidad se invierten. Podríamos tomar como representante de esta manera de pensar a Giandomenico Majone y su focalización casi exclusiva en una estructura output. Dado que las competencias regulatorias de la UE se ejercen mejor en instituciones no mayoritarias e independientes de la presión electoral, como la Comisión, las instituciones europeas son legítimas en la medida en que pueden conseguir lo que no está al alcance de los estados miembros, actuando así como un cuarto poder independiente (Majone 1998).

3. El intergubernamentalismo concibe el equilibrio entre lo input y lo output de un modo similar a los federalistas; para unos y otros resulta central la legitimidad popular, pero residencian ambas prestaciones en niveles diferentes, en los estados-nación (actuales) o en la sociedad europea (futura). Para el intergubernamentalismo la legitimidad sigue una lógica de derivación porque son los estados miembros los que suministran legitimidad a la UE y regulan ese suministro de acuerdo con un criterio de democracia nacional. La legitimidad de la UE se fundamenta en el hecho de que puede ser controlada por los estados y es este control el que da la medida de la legitimidad derivada. La legitimidad input es proporcionada por los estados y sus electorados, mientras que la legitimidad output se debe, en un momento posterior y secundariamente, al éxito de las políticas europeas. De esta concepción dependen los vetos, el fortalecimiento del Consejo y los parlamentos nacionales, la subsidiaridad o el control nacional de constitucionalidad.

Ahora bien, una vez que nos hemos servido de esta distinción entre lo input y lo output, ¿podríamos prescindir de ella, como la metáfora de la escalera desechada que propuso Wittgenstein? ¿Y si no fueran dos categorías excluyentes, sino dos caras de una misma realidad que terminan respondiendo a una misma exigencia?

De entrada porque, aunque he utilizado esta contraposición para transitar con algunas referencias útiles en el denso espacio de la legitimidad, existen otras dimensiones que no deben ser desatendidas si queremos que ese mapa sea completo, como la legitimación procedimental, a la que se recurre cuando, por ejemplo, se apela a la integración de los parlamentos nacionales, la calidad deliberativa de las decisiones, los niveles de transparencia o el acceso a la información (Wimmel 2009). Por otra parte, el éxito de la categoría de la rendición de cuentas (accountability) se debe a que enfatiza la legitimidad input sin limitar la capacidad de resolver problemas de la UE, el elemento output: aboga por la transparencia, la supervisión legal y los buenos procedimientos administrativos sin requerimientos participativos que podrían poner en peligro la eficacia de las decisiones. Para completar esta cartografía de la legitimidad habría que añadir también el hecho de que hay decisiones que son consideradas legítimas no porque sean el resultado de procesos democráticos, sino porque han sido adoptadas por instituciones que se consideran autorizadas para ello, como los tribunales, los bancos centrales o las instituciones reguladoras. Muchas de sus decisiones las consideramos correctas no tanto por criterios de eficacia como por criterios de equidad o justicia.

Podríamos suavizar igualmente la contraposición si la complementáramos con otra distinción similar: la que diferencia entre aceptabilidad (que subrayaría la calidad de las decisiones) y aceptación (que mide el apoyo empírico real de tales decisiones entre la ciudadanía) (Lauth / Pickel / Welzel 2000). Lo primero tiene un carácter hipotético, como si fuera una promesa condicionada que finalmente debería poder verificarse; lo segundo no siempre es legítimo, como pone de manifiesto el fenómeno del populismo. Por si fuera poco, todo ello debería incluir el valor «tiempo», ya que la aceptabilidad permite a los agentes políticos disponer del futuro (anticipar e incluso gobernar, aunque sólo sea por un breve espacio de tiempo, contra las fluctuaciones de la opinión pública y el cortoplacismo, sin la presión demoscópica), pero la aceptación pone punto final a la disposición sobre el futuro (limita temporalmente la delegación concedida a los gobernantes, a la que pone punto final en un procedimiento de verificación y rendición de cuentas). Dicho de otra manera: no hay democracia legítima sin la posibilidad de gobernar al margen de la voluntad popular (antes de conocerla e incluso, bajo ciertas condiciones, contra ella), pero todavía menos cuando esa distancia es una licencia incondicionada para que el poder haga en todo momento lo que quiera. Tanta delegación y anticipación como sean necesarias, tanta verificación como sea posible, ésa podría ser la fórmula de una praxis de gobierno que no quiera ser políticamente contradictoria ni democráticamente injustificable.

Pero todavía cabe pensar en una superación conceptual de la oposición, siempre demasiado grosera, entre democracia y efectividad. De manera que, por seguir con la metáfora, ni siquiera tengamos que volver a utilizar la escalera de Wittgenstein. Algo estaría mal pensado si nuestros sistemas políticos nos obligaran continuamente a intercambiar eficacia por democracia, a elegir entre competencia y participación. La fuerza con que ha irrumpido en el actual panorama ideológico el eje tecnocracia-populismo testimonia que no hemos encuadrado bien las cosas. ¿Habría algún modo de pensar y resolver simultáneamente las legitimaciones input y output?

Sí, y propongo considerar que la exigencia popular de resultados sintetiza en buena medida las dos legitimidades. Este enfoque no es tecnocrático, sino que tiene un elemento input porque incluye las expectativas que la gente se hace de ella, pero tampoco equivale a otorgar una licencia al populismo porque incluye una exigencia de resultados. Qué se acepta como resultados positivos es una cuestión que deberá ser zanjada por procedimientos democráticos, pero esa verificación difícilmente puede hacerse sin un debate en el que debe intervenir la argumentación en torno a las valoraciones objetivas de tales resultados. Se trata de un argumento funcional: si queremos ser efectivos, no podemos serlo sin esa legitimidad democrática que proporciona a las políticas y las instituciones una autoridad y validez que el (supuesto) saber experto de los tecnócratas no puede sustituir con una legitimidad de resultados.

Si el concepto de soberanía trata de responder a la pregunta acerca de por qué el soberano hace lo que hace, hoy se trataría más bien de preguntarse qué se espera de la política y qué puede ésta garantizar (Vobruba 2009). De este modo, el problema de la fundamentación del poder pierde su absolutismo genealógico. El lugar de un hipotético macrosujeto es ocupado ahora por la gente; donde antes había superioridad jerárquica hay ahora expectativas e intereses. Resultados, sí, pero exigidos y valorados así por la gente, que tiene que disponer de los instrumentos necesarios para verificar el cumplimiento de esas expectativas, para convertir lo justificable en justificado.

El déficit ejecutivo: el cratos de la democracia

La teoría dominante a la hora de interpretar el estado actual de la integración y la crisis de Europa es que nos encontramos principalmente ante un problema de «desparlamentarización» o «primacía del Ejecutivo», de lo que resulta un «cortocircuito de los procesos democráticos de representación y rendición de cuentas» (Rittberger 2005; Börzel / Spungk 2007). Si eso fuera del todo cierto, habríamos entrado en una era de «gobernanza posparlamentaria» (Andersen / Burns 1996). Estas críticas resultan muy pertinentes, pero también tienen sus límites, sobre los que ahora me propongo llamar la atención.

De entrada, hay que confrontar la tesis de la desparlamentarización con la siguiente pregunta: ¿comparado con qué? El proceso de integración europea sugiere una relación inversa: la integración no es la causa de la desparlamentarización sino más bien la beneficiaria de una preexistente transformación de los sistemas nacionales en una dirección más ejecutiva (Lindseth 2010, 202). La primacía del Ejecutivo no es nueva, ni una propiedad de la UE, sino que proviene ya de los años veinte, cuando se iniciaron determinados cambios constitucionales (algunos que salvaron la democracia y otros que la pervirtieron), en un momento en el que se requería una intervención social y económica de los estados sin precedentes, que trastocaba el viejo equilibrio del Estado liberal, lo que generaría una esfera ejecutiva y tecnocrática a la que había que dotar de nueva legitimidad (Lindseth 2010). Por lo demás, este crecimiento del poder ejecutivo y el debilitamiento de la deliberación democrática es algo general en las democracias; se debe al aumento de los regímenes regulatorios globales, por un lado, y a la privatización de muchos servicios públicos, por otro, lo que dificulta el escrutinio democrático de las instituciones legislativas domésticas.

Pero es que además hay que tener en cuenta la otra cara de la moneda, a saber, la debilidad ejecutiva de la Unión que tratamos de corregir, en momentos de crisis, pero también en general. La naturaleza compuesta y compleja de la UE explica en buena parte esta debilidad. En una estructura no jerárquica el poder está compartido entre diferentes instituciones, de manera que cada una dispone del mismo poder de veto. En un contexto así, con la baja cohesión que corresponde siempre a las organizaciones políticas compuestas, los equilibrios que hay que respetar a la hora de adoptar cualquier decisión pueden conducir a consolidar una cierta incapacidad de decidir. «Una no-decisión puede ser un precio necesario que pagar para evitar una mala decisión» (Fabbrini 2007, 150.) La tradicional inefectividad de la Unión Europea tiene mucho que ver con su complejidad, y la complejidad protege contra los cambios abruptos a peor.

El modo europeo de decidir no es el típico proceso mayoritario que se adopta en el seno de los estados, sino la negociación orientada al consenso, lo que pone frecuentemente de manifiesto sus limitaciones cuando ese consenso no se puede obtener o es políticamente disfuncional. Los límites de toda lógica de negociación favorecen el que no se impongan los que están interesados en una decisión, sino la lógica de quienes están menos interesados en esa decisión. De ahí el bloqueo que se sigue de las formas comunes de decisión que favorecen a los grupos minoritarios y pueden dar lugar a una «trampa de la decisión conjunta»(joint-decision trap) tal como fue formulado hace años por Fritz Scharpf (1985).

Ahora bien, una democracia compleja tiene que ser capaz de decidir. El problema es, por tanto, cómo corregir la debilidad del cratos, su baja efectividad e incluso ineficacia, sin subvertir la naturaleza compleja de la UE. No debemos perder de vista que elevar su capacidad de decisión puede tener efectos disgregadores. Lo que estabiliza, debilita, y a la inversa. El carácter compuesto de la UE la estabiliza y facilita su supervivencia, pero los desafíos externos a los que se enfrenta están poniendo a prueba permanentemente su unidad, como se puso de manifiesto durante la crisis del euro. El objetivo que habría que lograr es institucionalizar tanta fortaleza, eficacia y rapidez en las decisiones como sea compatible con el mantenimiento de la cohesión. El problema es determinar cuánta dispersión de la autoridad es deseable para que no haga ineficaz e imposible el gobierno, cómo conseguir que los beneficios de la diversidad no se conviertan en inconvenientes a la hora de decidir.

Con ocasión de la crisis del euro se hizo especialmente patente que Europa padece, además de otras deficiencias más conocidas, un verdadero déficit ejecutivo, que estuvo a punto de convertir un déficit democrático en un fracaso de la democracia (democratic default) (Majone 2012). No ha sido una posibilidad sin precedentes en la historia de la integración europea. Ya ha ocurrido con frecuencia que las disparidades en torno a quién es competente conducen a bloqueos y espacios de acción vacíos que terminan siendo ocupados por la Corte Europea de Justicia o el Banco Central Europeo (BCE) para compensar una institucionalización deficitaria. Uno de nuestros principales desafíos consiste en mejorar la toma de decisiones europea sin consolidar la excepcionalidad que termina siendo letal para una democracia, pero sin olvidar que la indecisión la daña tal vez más, dando lugar a imposiciones injustificadas y hegemonías informales.

Este déficit ejecutivo resulta más lacerante aún si tenemos en cuenta la aceleración global de la economía. El tiempo que fue necesario para establecer los tratados por los que se gobierna la Unión Europea se puede estimar en un periodo que va desde los cinco a los diez años. Para dar la respuesta oportuna a las situaciones de emergencia en los mercados financieros se disponía de uno o dos días. Algunas veces era incluso cuestión de horas: la decisión acerca de cómo aplacar los mercados financieros debía adoptarse antes de las dos de la madrugada del domingo, es decir, antes de que abriera la bolsa de Tokio. Para complicarlo todavía más: quienes tenían que tomar tales decisiones debían responder democráticamente por ello o, al menos, ser capaces de disponer de una legitimidad sobre la base de la misión fiduciaria que democráticamente se les había concedido. La solución a este problema podría ser que la política fuera más anticipadora y prestara más atención a las posibilidades aparentemente remotas (en el tiempo y en la probabilidad), exactamente lo opuesto a cuanto se hizo en el caso de la crisis de los mercados financieros en septiembre de 2008.

A la necesidad de legitimidad se añade la necesidad, no menos imperiosa, de una autoridad ejecutiva europea. Hay déficit democrático cuando falta demos y también cuando falta cratos. «El problema democrático de la Unión es de efectividad. Una democracia que no puede gobernar efectivamente no es una democracia. No hay autogobierno sin gobierno» (Maduro 2012). Desde el punto de vista democrático, tan frustrante es que circunstancias externas nos impidan autogobernarnos como que no lo hagamos por nuestra propia incapacidad. De hecho, dentro del alto grado de insatisfacción de los europeos, lo que más preocupa no es el carácter democrático de la Unión, sino la eficacia de su acción. Según el Eurobarómetro, un 57 % de los sondeados no confían en la Unión Europea. Pero, mientras que un 45 % no están satisfechos del funcionamiento de la democracia en la Unión, un 58 % consideran que la Unión es ineficaz. Lo que más afecta al aprecio social de una institución es su incapacidad frente a la solución de los problemas urgentes, su debilidad y no tanto su imposición. La ejecutividad, justa y democrática, es un objetivo que requiere cualquier sociedad organizada, pero aún más una institución como la UE cuya justificación ha sido y es conquistar espacios de configuración a los que no llegan sus estados miembros.

El déficit de inteligibilidad

El cuadro de la actual crisis de legitimidad no estaría completo si no incluyéramos un déficit de inteligibilidad. Se habla mucho de déficit democrático, pero creo que el problema más profundo de Europa es su «déficit cognoscitivo», nuestra falta de comprensión acerca de lo que la Unión Europea representa. Nos cuesta entender que estamos ante una de las mayores innovaciones políticas de nuestra historia reciente, un verdadero laboratorio para ensayar un nueva formulación de la identidad, el poder o la ciudadanía en el contexto de la mundialización. La crisis que está detrás del fracaso constitucional, tras la desafortunada gestión de la crisis del euro o la desafección generalizada ante la posibilidad de avanzar en la integración, se debe fundamentalmente a una deficiente comprensión de lo que somos y lo que estamos haciendo o, si se me permite esta afirmación que alguien puede considerar un exceso filosófica, a la falta de una buena teoría sobre Europa. El déficit al que me refiero no es una falta de comunicación que pudiera resolverse con un mejor marketing. Es una falta de comprensión y de convicción (entre sus ciudadanos y sus gobernantes) acerca de la originalidad, sutileza, significación y complejidad de la construcción europea. Así se explican los miedos de los ciudadanos y las escasas ambiciones de buena parte de sus dirigentes. Y es que la idea que se tiene de la UE está llena de malentendidos que la dejan a merced de una opinión pública superficial: como una escala de poder suplementario, como una estrategia para sobrevivir frente a una globalización que es percibida sólo como algo amenazante, como una forma política sobre la que se proyecta el modelo del Estado-nación… Y así pasa con frecuencia que unos países parecen muy europeístas porque en el fondo aprecian las subvenciones que han recibido, mientras que otros ven en Europa una amenaza y dejan de percibir la oportunidad que ofrece. Unos y otros tienen una percepción equivocada de lo que Europa representa, y mientras no se disuelva ese equívoco, la adhesión al proyecto político europeo seguirá siendo débil o superficial.

Tal y como están las cosas, no podemos avanzar en la necesaria integración confiando en el sostén de unas poblaciones a las que no resulta inteligible la construcción europea, que han sido bombardeadas durante años con discursos proteccionistas y a las que ahora se alimenta con una imagen de Europa como un agente disciplinador al servicio de los mercados, sin recordar, al mismo tiempo, las responsabilidades que compartimos y las ventajas mutuas de las que somos beneficiarios. Nos resulta intelectual y políticamente muy cómoda la apelación al pueblo soberano o el recurso a la crítica de nuestros dirigentes. Le hace a uno sentirse moralmente intachable en compañía de la inocente multitud. Alguien debería recordarnos, no obstante, que no habría líderes populistas si no hubiera pueblos populistas.

La actual crisis de legitimidad debe entenderse como el contraste entre las nuevas prácticas y las viejas ideas, contraste que dificulta a la ciudadanía entender qué puede esperarse de la UE, qué tipo de legitimidad y qué responsabilidades están en juego, cuáles son los límites de una acción de gobierno mancomunada. Este es el caldo de cultivo en el que se alimentan el populismo y el desencanto. Que los asuntos políticos y lo que está en juego en cada caso sea inteligible por la gente es fundamental para el funcionamiento de una democracia. Como decía Walter Bagehot en el siglo XIX: «Si planteas a la gente la pregunta ¿quiere ser gobernado por un rey o por una constitución?, la pregunta se vuelve hacia nosotros. ¿Quiere ser gobernado de un modo que entienda o de un modo que no entienda?» (Bagehot 1873, 61). Este principio general también es aplicable a la construcción europea, muy especialmente a ella.

Es importante entender para saber cómo funcionan las instituciones, pero también, en un sentido normativo, para valorar adecuadamente el curso de las cosas y que el respeto a la peculiaridad de una entidad tan compleja como la UE no sea una disculpa para rebajar los estándares democráticos en los que queremos vivir. La inteligibilidad tiene, por tanto, una dimensión normativa, no sólo descriptiva. Entender no es un vocablo neutro, un mero hacerse cargo de cómo funciona una realidad, sino comprenderla de acuerdo con un conjunto de valores que implican aceptación y crítica, un horizonte de justificación, algo que tenga un sentido, que pueda ser conocido y reconocido.

De la crisis actual sólo saldremos con nuevos significados. Y para ello se requiere un salto conceptual que nos permita comprender y explicar las ventajas y los deberes de la interdependencia. Sólo una comprensión de las utilidades del proyecto europeo nos hará capaces de superar el «miedo demoscópico» (Habermas 2012) que atenaza a nuestros dirigentes y explica la primacía del corto plazo en sus decisiones, así como la derivas populistas de nuestras sociedades. Es necesario entender hasta qué punto la UE constituye un instrumento para aliviar los efectos negativos de la globalización y recuperar a nivel europeo algunas de las capacidades perdidas en el plano estatal. La UE tiene que ser capaz de mostrar que añade valor a la mera yuxtaposición de estados nacionales.

Y es que un Estado es soberano en sentido negativo cuando es inmune frente a las intervenciones exteriores independientemente de que disponga de los recursos necesarios para poner esa inmunidad al servicio de los fines que él mismo se ha propuesto. Pero hay un sentido positivo de soberanía, que no es sólo ausencia de interferencias sino capacidad de actuar: uno puede no estar impedido desde fuera y ser incapaz. Lo que hacen los estados miembros es precisamente transformar su soberanía negativa en positiva o, mejor, intercambiar soberanía por poder: la limitación que aceptan les permite disfrutar de las ventajas de lo común y sus posibilidades de acción ampliadas.

Es indudable que existe un conflicto entre los principios normativos de la democracia y la efectividad de la política para resolver algunos problemas colectivos de singular envergadura. Pero las instituciones supranacionales son parte de la solución, por difícil que ésta sea, y no parte del problema. No todas las obligaciones que hemos ido asignando al Estado pueden actualmente llevarse a cabo en su seno y con los instrumentos de la soberanía estatal; cuanto antes lo reconozcamos, antes nos pondremos a pensar y trabajar en una nueva configuración política donde haya un equilibrio entre democracia, legitimidad y funcionalidad. Vistas las cosas desde esta perspectiva, la UE ofrece unas posibilidades inéditas de hacer frente a los desafíos de la interdependencia en un mundo desterritorializado (Eriksen / Fossum 2007, 25-26; Maduro 2003, 75). O se entiende esto, o no se entiende nada.

De alguna manera, este déficit de inteligibilidad es también un déficit político, si por política entendemos la articulación del juego político, del que forma parte sustancial una sociedad que entiende lo que se dirime y tiene cauces para participar en la formación de la voluntad política. El sistema político de la Unión tiene dificultades a este respecto en la medida en que resulta difícilmente legible con las categorías habituales del antagonismo al que estamos acostumbrados en el plano nacional. Existe sin duda un déficit político que merece una mayor consideración (Dehousse 1995). Ya se ha llamado suficientemente la atención sobre la dificultad de orientarse en el espacio político europeo con las categorías de la derecha y la izquierda o de hacer valer a este nivel la alternancia que se fundamenta en esa posibilidad de «echar a los malvados» que Karl Popper entronizó como principio de la lógica democrática (1962, I, 124).

Ha habido todo un debate en torno a las posibilidades de politización de la UE, sobre sus límites y sus riesgos (Hix / Bartolini 2006; Magnette / Papadopoulus 2008). Es indudable que la elección del presidente de la Comisión por el Parlamento Europeo, por ejemplo, hará más comprensible e interesante la participación electoral de los ciudadanos. Únicamente quisiera llamar la atención aquí sobre la necesidad de que la politización de los modos de decisión de la UE se lleve a cabo teniendo en cuenta sus peculiaridades estructurales. Y muchas de las propuestas que se hacen exageran los efectos de atracción del eje ideológico derecha e izquierda porque así ha funcionado en el espacio doméstico. Aparte del hecho de que también a este nivel la identificación entre político y partidista ha perdido la plausibilidad que tenía en la Europa de la posguerra, su transferencia al nivel europeo no es ni plausible ni deseable (Wiesner / Palonen / Turkka 2011, 13). Buena parte de los alegatos a favor de la politización partidista de la Unión tienen una concepción muy schmittiana de lo político, como si no pudiera haber política donde se atenúa la contraposición entre amigo y enemigo, como si no hubiera alternativa sin antagonismo, ni diferencia sin conflicto. Politizar no equivale a recuperar categorías políticas de otras épocas y otros niveles, vinculadas a la hegemonía del Estado nacional y al antagonismo ideológico clásico de la derecha y la izquierda, sino situar las decisiones en una lógica política propia de una sociedad que me gusta denominar posheroica, donde tienen una posición central categorías como contingencia, deliberación, ponderación de alternativas o crítica (Innerarity 2009). La necesaria politización no pasa por reconstruir a escala europea un antagonismo que incluso a nivel doméstico ya no resulta inteligible con el recurso a viejas categorías simplificadoras.

Es en este contexto donde tenemos que situar los evidentes problemas de comunicación de la Unión. Como es evidente, la UE es un sistema político especialmente complejo, pero no es lo mismo complejo que incomprensible. Éste es el primer desafío de la comunicación en la UE. Sus actores políticos y sus instituciones se encuentran ante la difícil tarea de hacerla inteligible sin simplificar indebidamente su complejidad. A este respecto, las analogías con la lógica del Estado nacional tienen que ser empleadas con sumo cuidado, porque puede ocurrir que la gente entienda bien algo que no es lo que hay que entender. Lo que debe ser entendido no es ni un mero suplemento de los estados ni un horizonte de reconstrucción de la estatalidad a escala europea, sino una entidad política compleja en la que se articulan elementos de intergubernamentalidad y transnacionalidad de una manera inédita.

El segundo desafío de la inteligibilidad exige que entendamos que no se trata tanto de un problema de información como de sentido. De hecho, cada vez hay más información disponible y, sobre todo, son más transparentes los costes en el corto plazo que la Unión significa para unos y otros, mientras que nuestros dirigentes apelan muy escasamente a las ventajas en el largo plazo o éstas son poco reconocidas por las sociedades.

El tercer requisito de la comunicación consiste en llevarla a cabo sin esa actitud elitista que suele caracterizarla, como si se tratara de una especie de vulgarización, con la que, tal vez involuntariamente, se reconfigura la distancia entre los expertos que saben y las masas ignorantes, distancia que era precisamente lo que se pretendía salvar. En una sociedad democrática la política de comunicación no puede olvidar que es un acto que tiene como destinatarios a quienes ejercen en última instancia la autoridad y, por tanto, se trata de una relación bidireccional. Tal vez sea cierto que debemos ser más modestos y sustituir la proliferación de visiones por la mejora de las explicaciones.

Lo que Europa necesita es conocerse y renovar su coherencia. No se puede avanzar en la integración política si no abordamos abiertamente la cuestión de la naturaleza de Europa, si escamoteamos las preguntas de fondo acerca de lo que es y puede llegar a ser. Ni que decir tiene que sin esa aclaración, las políticas de comunicación en el seno de la Unión no podrán ser eficaces, especialmente en una sociedad que es madura y en la que cada vez se pueden hacer menos cosas sin dar razones convincentes. Como decía Julia Kristeva (2000), Europa no sólo tiene que ser útil, sino que también ha de tener sentido. Comprender Europa es el primer paso para conferirle un sentido e imprimirle una dirección, para indicar a la ciudadanía qué es lo que debería recibir su asentimiento después de un debate público. Es posible que durante un tiempo esta clarificación se considerara ociosa, pero ahora resulta ineludible tener una idea de Europa que explique su peculiaridad y las posibilidades que contiene.

Conclusión: una legitimidad compleja

No es que la UE sólo permita una «democracia limitada» (Hix 2008, 4), sino más bien que constituye una democracia compleja; no se trata de transformar un sistema semidespótico en otro parcialmente democrático, sino en articular democracia y complejidad de acuerdo con el tipo de entidad política que la UE es. En Europa seguirá habiendo conflictos en torno a su legitimidad democrática; seguirá siendo un asunto controvertido qué hemos de considerar legítimo y democrático en relación con el nivel de integración deseable. El debate habitual en los estados se complica aquí porque interfiere con la cuestión de cómo entender democracia y legitimidad en orden a promover aquel tipo de organización política que entendemos que la UE es y debería llegar a ser. Estamos más bien en torno a conceptos dinámicos, por lo que no tenemos más remedio que mantener abierta la discusión e ir modificando las posiciones a medida que nos vayamos encontrando con diversos desafíos y dificultades. Esta es la razón por la que más vale prescindir de modelos abstractos y focalizar nuestra atención en los procedimientos que tomen en cuenta las variables en juego y el conjunto de efectos posibles de nuestras decisiones.

De ahí que todo el conjunto legitimador de la Unión deba basarse en una combinación de diferentes criterios de legitimidad en según qué elemento del sistema. En algunos ámbitos la competencia será más importante que la participación; en otros, la opinión pública deberá corregir la unilateralidad de los expertos… Así pues, la legitimidad de la UE sólo puede consistir en una combinación de diferentes estrategias, lo cual tampoco es fácil y crea problemas específicos. En muchos casos las estrategias supranacionales, tecnocráticas e intergubernamentales tienen implicaciones que se contradicen y resultan en último término incompatibles. Por ejemplo, fortalecer el Parlamento Europeo implica debilitar la capacidad regulatoria independiente de la Comisión y el control nacional sobre las políticas comunes (Hurrelmann / Schneider / Steffek 2007). Si hemos convenido que existe un pluralismo constitucional, también deberíamos pensar la legitimidad de una manera plural. Hay que proceder a una división del trabajo en materia de legitimación europea, sin confiarlo todo a una única variable, entre otras cosas porque la aceptación, los resultados, la participación, la competencia, la inteligibilidad y la confianza son vectores de legitimación que están fuertemente interconectados entre sí.

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CAPÍTULO 2

¿Déficit de quién? La democracia
europea y sus democracias

La Unión Europea es una entidad política profundamente contestada, especialmente en términos democráticos. Hay quien no la considera suficientemente democrática porque no se parece a los estados y quien achaca esta falta de democracia a que se parece demasiado a los estados; para unos todavía no ha conseguido funcionar tan democráticamente como sus estados y para otros la falta de democraticidad se debe a que está excesivamente en manos de sus estados. Así se reparte, básicamente, el terreno de la discusión entre intergubernamentalistas y federalistas. Ahora bien, suponiendo que la tesis del déficit democrático es correcta, todavía nos queda por determinar a quién corresponde ese déficit, a quién se debe y quién sufre por ello: si la Unión propiamente dicha o sus estados miembros. La falta de dilucidación de este asunto da lugar a quejas que se equivocan de destinatario y críticas dirigidas hacia donde no deberían, como si desconocieran la naturaleza de nuestros problemas y, en lógica consecuencia, a quién debe adjudicarse su falta de resolución.

Propongo examinar la cuestión desde una perspectiva menos habitual y considerar que este déficit democrático es imputable fundamentalmente a los estados miembros, que no han conseguido cumplir las promesas de la integración. Sigo aquí la hipótesis de Christian Joerges, que propone atender menos al déficit democrático de la UE y más al «déficit democrático estructural» de sus estados miembros (Joerges 2014). Se ha denunciado con frecuencia el hecho de que el proceso de integración europea haya ocasionado problemas de legitimación democrática dentro de los estados nacionales, pero apenas se subraya que la integración respondía a determinados problemas de legitimación democrática que los estados miembros ya tenían (y que en buena medida siguen teniendo, incluso amplificados), incapaces por ellos mismos de garantizar ciertos bienes comunes que la ciudadanía de una comunidad democrática tiene derecho a esperar. La falta o la debilidad de instituciones supranacionales que hagan frente a los problemas de alcance supranacional puede significar que no consigamos algunos de los objetivos que nos caracterizan como sociedades democráticas. Porque en Europa hay una «demoi-cracia» (Nicolaïdis 2013), lo que implica que deben serlo sus estados miembros y también sus instituciones comunes; nuestros estándares democráticos no estarían satisfechos si no hubiera democracia en alguno de estos planos, pero tampoco si no pudiéramos considerar democrática la articulación entre ambos.

Frente a quienes consideran que la Unión no es suficientemente democrática porque no ha sido capaz de reproducir a escala europea la democracia que supuestamente funcionaría en sus estados, invito a considerar que el déficit se debe a que los estados no han conseguido democratizar el hecho de su interdependencia. La configuración de instituciones transnacionales no es la causa sino la respuesta, más o menos acertada, manifiestamente mejorable, a los déficits de las democracias nacionales.

El continuo democrático

Con ocasión de algunas de las respuestas planteadas frente a la crisis del euro, se ha ido abriendo paso un discurso que convierte las soluciones en los problemas. La imposición de gobiernos técnicos sería la expresión más aguda de una profunda erosión de la legitimidad democrática. No pretendo valorar aquí si esas propuestas fueron acertadas, sino tan sólo llamar la atención sobre el hecho de que esta crítica, por lo general pertinente, ha instalado un trasfondo tácito que consagra una contraposición estéril entre el plano de la Unión y el de los estados nacionales. El discurso dominante ha echado mano de una clásica antinomia entre las élites opacas y los pueblos demócratas, el sistema contra el mundo de la vida, que simplifica excesivamente las cosas. Como si los ciudadanos supiéramos perfectamente lo que debe hacerse y de qué modo, mientras que nuestros políticos ni saben ni pueden; como si en los estados miembros funcionara perfectamente eso que echamos en falta a nivel europeo.

Esta contraposición se sostiene implícitamente en una concepción de Europa en cuyos estados se estarían satisfaciendo unos criterios de democraticidad que no se cumplen a nivel europeo, y la causa de esta deficiencia sería debida a una intromisión de la burocracia europea en la pacífica comunidad democrática de sus naciones. Supongamos, aunque sea mucho suponer, que las naciones son democráticas o que, al menos, sabemos cómo se crean y desarrollan instituciones democráticas en el marco del Estado nacional. ¿Qué pasa entonces cuando hablamos de instituciones más allá de las naciones, como la Unión Europea, o de las instituciones propiamente internacionales? En esos ámbitos, ¿es posible y deseable que las decisiones se tomen democráticamente o estamos obligados a rendirnos a la imposibilidad de semejante tarea? Y sobre todo, ¿qué pasa cuando aumenta la importancia de las decisiones que se adoptan en esos ámbitos que están más allá del Estado nacional? ¿Son esas instituciones transnacionales las culpables de que los estados hayan tenido que crearlas para conseguir determinados fines y que no hayan acertado a dotarlas de una forma democrática de acuerdo con su naturaleza?

Desde el punto de vista conceptual considero que esta contraposición entre Europa y sus estados miembros es muy poco fecunda; insistir en ella nos impide entender que la calidad de nuestra vida democrática no se juega ya en ninguno de esos planos sino en su continua interacción. Este movimiento de regresión hacia lo conocido cristalizó en la sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre el Tratado de Maastricht (1993) y el de Lisboa (2009) cuando tomaba la democracia nacional como modelo para valorar la legitimidad de la Unión Europea, como si no apreciara la novedad institucional que la Unión representa. Exigía el control democrático del poder sin tomar en cuenta la otra cara de la moneda: la realización y salvaguarda de la democracia requiere hoy instituciones capaces de actuar más allá del Estado nacional.

La práctica política se ha valido de este contraste entre la Unión y sus estados miembros para señalar un culpable que se haga cargo también de lo que los estados no hacen bien o quieren hacer, pero desearían que otros cargaran con la responsabilidad. Me refiero al tan recurrente culpar a Bruselas, que funciona como una disculpa de gran utilidad en todas sus posibles variantes. No siempre las presiones domésticas son más justas que los condicionamientos internacionales, y en ocasiones son las propias élites nacionales las que se sirven de un lenguaje soberanista para evitar exigencias de justicia que tienen su justificación en contextos más amplios de los que forman sus electorados. Y al mismo tiempo, muchos gobiernos apelan a los compromisos internacionales para escapar del escrutinio parlamentario y no tener que justificarse internamente, aumentando así su autonomía política. En muchas ocasiones lo que hay es esa reverse agency (Bohman 2007, 70) en virtud de la cual los gobiernos nacionales, en vez de ejercer el control que deberían, usan los organismos transnacionales o internacionales para evitar los controles domésticos. Buena parte del tan denunciado «federalismo ejecutivo» se debe a que las burocracias de los estados miembros han escamoteado el control de los parlamentos en la medida en que han trasladado las decisiones al nivel de la Unión, en la que no hay controles políticos similares a los del sistema constitucional (Oeter 2010). Podríamos añadir finalmente a esta apresurada etiología del malestar europeo causada por sus estados miembros el hecho de que algunas de las carencias que achacamos a la UE tienen que ver más bien con deficiencias de los estados miembros a la hora de utilizar las posibilidades que éstos tienen para controlar la participación de sus gobiernos en la toma de decisiones comunitaria.

Uno de los déficits más llamativos de la gobernanza europea es el limitado escrutinio que los parlamentos nacionales llevan a cabo respecto de los asuntos europeos. De acuerdo con algunos estudios (Heftler / Wessels 2013), la respuesta de los gobiernos nacionales al Estudio prospectivo anual sobre el crecimiento de la Comisión Europea referido a los presupuestos nacionales sólo se debatió en sesiones plenarias en siete estados miembros y únicamente en dos tercios de los estados a nivel de comisiones. Hubo un mayor debate en países con unas perspectivas fiscales positivas. De 2011 a 2012, por ejemplo, Estonia, Finlandia, Dinamarca, Alemania, Suecia y Austria tuvieron el mayor número de reuniones de comisión ex ante para debatir las cumbres del euro y del Consejo Europeo. Chipre, Grecia e Irlanda están entre los estados que no hicieron estos debates, es decir, aquellos que más los hubieran necesitado.

Estando así las cosas, a nadie puede sorprender que se debilite la identificación con el proceso de integración europea, al que se acusa de incumplir las exigencias democráticas que, por lo visto, satisfacen perfectamente sus estados miembros. A derecha e izquierda hay un movimiento general de retorno al espacio seguro, sea en clave de identidad nacional o de protección social. Según la sensibilidad ideológica que se tenga, nos preocupará más una cosa u otra, pero en cualquier caso parece imponerse un retorno de las viejas referencias y un rechazo general hacia cualquier forma de experimentación política.

La lógica de la integración nos invita a considerar las cosas de otra manera y dejar al margen las cómodas contraposiciones. Propongo considerar que existe un continuo democrático, que en Europa hay lo que podríamos llamar una «democracia contigua». Frente a quienes hablan de un déficit democrático en las instituciones comunes y contra quienes sostienen que lo que hay es una «desconexión democrática» (Lindseth 2010) respecto de los estados, que serían el lugar de la legitimidad democrática y constitucional, tendríamos que hablar más bien de un «continuo de legitimidad» en virtud del cual si la Unión Europea tiene algún déficit también lo tienen los estados y al revés, aunque sea en distinta medida y con diferente afectación. La cuestión de la legitimidad democrática de la UE es ya inseparable de la legitimidad de los estados miembros; ambos niveles políticos comparten crisis y transformaciones, éxitos y déficits.

No es posible que las democracias nacionales sean impecables y las instituciones supranacionales un espacio de dominación. Esto tiene un sentido empírico (la constatación de que en todos los planos se dan similares éxitos y problemas, como luego trataré de recordar) y normativo (no cabe construir una democracia nacional dañando las posibilidades de democracia en un nivel transnacional, como tampoco elaborar una comunidad transnacional a base de socavar las democracias nacionales).

Cuando se vive en un entorno de interdependencia densa y más aún si se está inmerso en un proceso de integración política, la «democracia en un solo país» termina haciendo inviable la democracia de ese país. «En un mundo interdependiente con varias formas nuevas de autoridad no democrática es muy inverosímil que la democracia pueda existir sólo a un nivel, sea nacional, global o transnacional» (Bohman 2007, 80). No estamos ante un juego de suma cero, sino frente a la tarea de colmar un vacío que se nos ha abierto ante nuestros pies: «Las capacidades de la Unión de hacer política no han sido fortalecidas en proporción a lo que se han debilitado las capacidades al nivel de los estados miembros» (Scharpf 1994, 219). Por eso es un error concebir el fortalecimiento de las instituciones europeas o internacionales como una amenaza para la democracia; de lo que se trata es de no perder de vista el objetivo para el que se pusieron en marcha, de impulsar su desarrollo de acuerdo con la naturaleza de los asuntos que tiene que gestionar y de entender la interacción entre los diversos planos institucionales como formando parte de un orden complejo cada uno de cuyos niveles ya no puede funcionar independientemente de los demás.

Esa boutade consistente en afirmar que la UE no sería aceptada en la UE por no cumplir los estándares democráticos exigidos tiene tan poco sentido como afirmar que los actuales estados deberían ser considerados inconstitucionales por no cumplir las condiciones de una estatalidad soberana organizada. Reconozcamos que ambos planos tienen un problema de gobernanza democrática: los estados ya no satisfacen nuestras expectativas y la Unión todavía no las satisface. Dilucidaremos este problema cuando acertemos a identificar lo que unos y otros están en condiciones de proporcionarnos. Y para ello debemos permitir que la democracia –su concepto y sus prácticas– articulen una mayor complejidad; de no hacerlo, estaremos cediendo cada vez más campos de la interacción humana a otras configuraciones en las que hay menos respeto a los valores democráticos.

El déficit interdemocrático de los estados miembros

Mi tesis a este respecto es que el principal déficit democrático europeo debe residenciarse en sus estados miembros, que pusieron en marcha el proceso de integración para corregirlo y que la crisis del euro ha agudizado de una manera particular, principalmente porque su gestión ha sido puesta en manos de una lógica intergubernamental. Sugiero invertir nuestro punto de vista acostumbrado: en la Unión Europea la democracia es difícil; en los estados nacionales, teniendo en cuenta las actuales circunstancias de transnacionalización e interdependencia, la democracia ya no es plenamente realizable. Hay, no obstante, algunos estudiosos de la integración europea que han apuntado ya en esta dirección. Según esta mirada, menos habitual, la UE no haría otra cosa que replicar y amplificar algunos de los problemas democráticos ya existentes en los estados miembros (Eriksen / Fossum 2000, 5; Nicolaïdis 2013). El problema central de la legitimidad reside actualmente «en la inadecuada adaptación del Estado democrático constitucional a la interdependencia social y económica. El llamado déficit democrático de la UE es, antes que nada, un problema del Estado-nación, no de la Unión Europea» (Neyer 2011, 170). De ahí que, en lugar de exigir la democratización de la Unión (aplicando los conceptos y las unidades de medida conocidas), los estados harían bien en considerar a Europa como una oportunidad de compensar los déficits democráticos de los estados nacionales (Joerges 2010, 294).

De entrada, ¿no estaremos pidiendo a la UE en términos de legitimidad democrática –transparencia, participación, control parlamentario, rendición de cuentas– lo que de hecho no están en condiciones de proporcionar los estados miembros? La acusación de burocratización, distancia y elitismo también se dirige a los estados nacionales. En Estados Unidos la democracia de Washington no atrae menos iras que la burocracia de Bruselas. Tal vez estemos buscando en la UE algunas cosas que ni siquiera los estados nacionales están en condiciones de proporcionar: identidades enfáticas, homogeneidad, un sentido de solidaridad especialmente intenso, una opinión pública unificada… Si carecemos en buena medida de tales credenciales en el interior de los estados, si nuestras sociedades están fragmentadas, son plurales y conflictivas, ¿cómo puede extrañarnos que no exista un demos europeo?

Buena parte del «déficit democrático» de la UE está formulado desde una idealización de las democracias nacionales, como si éstas disfrutaran de un demos compacto e indiscutible, tomaran las decisiones óptimas, no tuvieran ningún elemento de delegación y complejidad, sus parlamentos controlaran efectivamente a los ejecutivos… Todas las deficiencias que se achacan a la democracia de la Unión están igualmente presentes, en mayor o menor medida, en las democracias que la conforman, también en aquellas que gozan de mayor reputación histórica.

Examinemos uno de estos lugares comunes: la crítica hacia el escaso poder del Parlamento Europeo comparada con esa «desparlamentarización de las decisiones», que es ya una propiedad general en todas las democracias europeas, como presidencialización o como fortalecimiento del poder ejecutivo en detrimento del legislativo (Poguntke / Webb 2005). El dominio del poder ejecutivo sobre el legislativo caracteriza a todas las democracias y no es un problema distintivo de la UE. La mayor parte de las iniciativas legislativas surgen en los ministerios, no en el Parlamento. Generalmente no es que el Parlamento controle al Gobierno, sino que el Gobierno usa su mayoría en el Parlamento para impulsar su actividad gubernativa. La idea de un papel central del Parlamento se ha convertido en un ejercicio de nostalgia que poco tiene que ver con el modo como funcionan realmente las actuales democracias.

En los sistemas parlamentarios la división de poderes entre legislativo y ejecutivo no es más que una ficción. Lo que ocurre más bien es que se establece en ellos un dualismo diferente, entre el Gobierno y la mayoría que lo apoya, por un lado, y la oposición, por otro. «Lo más destacable del poder legislativo no es su poder de decir que no al Gobierno, sino su reticencia a emplear ese poder» (Norton, 1998, 192). La expectativa de que las mayorías parlamentarias que sostienen a un Gobierno le digan que no a un proyecto de ley responde a una concepción idealizada del parlamentarismo, que no se compadece con la transformación que estas instituciones han llevado a cabo en las actuales sociedades democráticas. En nuestros sistemas parlamentarios «apoyar al propio Gobierno se ha convertido en la principal tarea de la mayoría parlamentaria del Gobierno» (Patzelt 2000, 23).

Pero no pretendo con ello ofrecer el vano consuelo de que si la Unión Europea es poco democrática, fijémonos en que aún lo son menos sus estados miembros. El verdadero déficit europeo es un déficit que propongo llamar «interdemocrático» y que consiste en que los estados miembros, atrapados en una densa red de interdependencias, no son capaces de suministrar a sus ciudadanos algunos de los bienes sin los que una democracia deja de serlo.

Los asuntos sobre los que hay que decidir no coinciden con el alcance de los instrumentos a través de los cuales se llevan a cabo la legitimación y el control democrático de dichas decisiones. Se ha abierto un abismo entre los flujos abiertos y las responsabilidades democráticas delimitadas. Conviene de todas maneras no perder de vista que este desajuste no es algo exclusivo de la Unión Europea, sino de cualquier sistema político que experimenta hoy la desesperante incongruencia entre la territorialidad política y la globalidad de otros sistemas sociales (especialmente el económico-financiero). Precisamente, la UE es un instrumento para combatir esta desproporción y no ganaríamos nada, como si desconociéramos esta peculiaridad, insistiendo en dotar a la UE de instrumentos de estatalidad convencional o juzgando su legitimidad democrática a partir de tales categorías.

Habermas define el déficit democrático del Estado-nación de un modo muy específico y plausible (2011). Los estados-nación, asegura, ya no están en condiciones de cumplir lo que sus sociedades esperan de un gobierno democrático. La erosión de su poder se debe a la creciente interdependencia y a la dinámica de la globalización. Ambos aspectos son razones imperiosas para cooperar transnacionalmente y transferir competencias a las instituciones supranacionales. Mientras esta transferencia no lesione los procedimientos democráticos, puede servir para rescatar el constitucionalismo democrático. La Unión Europea representa este potencial. El proyecto europeo puede ser entendido como un rescate del constitucionalismo democrático respetuoso de los credenciales democráticos de sus estados miembros que institucionaliza al mismo tiempo un poder supranacional. Los pueblos de Europa pueden entender este supranacionalismo como un mandato democrático porque les capacita para llevar a cabo lo que sus estados nacionales son incapaces de proporcionar. Habermas plantea así una reconciliación de lo que suele ser entendido como dicotomía o antagonismo.

La creciente interdependencia significa que los estados miembros padecen cada vez mayores déficits democráticos dado que buena parte de sus decisiones tienen efectos extraterritoriales. Este déficit tiene su origen en que no hay una suficiente reflexión acerca de dichos efectos dado que el único ámbito de referencia es su propio interés y no el de sus vecinos. El derecho europeo y todo el proceso de integración debe ser entendido como una democratización de este fenómeno, como un procedimiento compensatorio que asegura que los efectos extraterritoriales sean tenidos en cuenta en la toma de decisiones de los estados miembros. El proceso europeo de constitucionalización puede entenderse como complementario al constitucionalismo de los estados nacionales con la finalidad de reducir o legitimar las externalidades negativas que se derivan de las operaciones de los sistemas políticos nacionales, es decir, integrar en sus consideraciones normativas lo que en virtud de la creciente interdependencia es una realidad de hecho.

Los estados son cada vez más incapaces de actuar democráticamente porque no pueden incluir en el proceso electoral a todos los afectados por sus decisiones y, a la inversa, los ciudadanos no pueden influir en el comportamiento de aquellos actores que están tomando decisiones en su nombre (Joerges 2007, 317). Este es el principal déficit que la Unión Europea debe corregir. Los efectos extraterritoriales y las cargas que un Estado impone a otros no pueden ser justificados con el recurso a procedimientos democráticos domésticos y requieren otro tipo de legitimación. Por eso cabe afirmar que el hecho de que los actores nacionales tengan en cuenta intereses foráneos puede mejorar la representación de los verdaderos intereses domésticos, que tampoco están ya circunscritos al ámbito estatal. En este sentido, puede considerarse que la UE contribuye a fortalecer la autoridad democrática de los estados miembros, en la medida en que puede servir como un medio para gestionar las externalidades de una manera eficaz. No es exagerado afirmar, desde esta perspectiva, que la institución de la democracia a nivel supranacional es la mejor forma de asegurar la democracia en el nivel nacional (Mancini 1998; Morgan 2005), que la Unión Europea es una condición para que los estados miembros sigan siendo propiamente democráticos (Neyer 2012, 9).

Democratizar la interdependencia

Los tratados establecen claramente que la democracia no es sólo un principio que rige a sus estados miembros, sino una propiedad estructural de la misma UE. Según el Tratado de Lisboa es manifiesto que la necesidad de democracia de la integración no la cubren completamente los estados miembros. Hay un acuerdo generalizado de que «una comunidad supranacional en la que se ejerce un poder autónomo, que determina la vida de los ciudadanos y el derecho que vale para ellos, en una era democrática necesita una estructura democrática» (Böckenförde 1999, 91). Nos queda por establecer qué sentido de democracia es adecuado a una organización política como la Unión Europea, lo que a mi juicio debe determinarse en relación con las posibilidades de democratizar las interdependencias entre sus estados miembros.

Las causas del problema democrático de Europa no hay que buscarlas en una conducta exclusiva de los europeos o en errores cometidos por sus dirigentes (que los ha habido, sin duda), sino en una dificultad de gobernar en un contexto parcialmente inédito que, debido a la interacción transnacional entre diversos ámbitos sociales (particularmente la economía), nos ha expuesto a una serie de efectos cuyas causas están más allá del ámbito de decisión de cada uno separadamente, una situación que los estados sólo pueden gestionar si comparten sus recursos políticos. Esta volatilidad afecta a los estados miembros, a la UE y a otras regiones y estados del mundo. Inevitablemente surgen tareas cuya realización sólo puede ser desempeñada –y con extraordinaria dificultad– por organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Organización Mundial del Comercio, pero también la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), en el plano militar, o las conferencias internacionales y los protocolos, en lo que se refiere a la lucha contra el cambio climático. Estas instituciones actúan en las condiciones de vida de las personas y condicionan el abanico de posibilidades de los estados erosionando el principio de soberanía y los conceptos de legitimidad o justificación democrática que se habían asociado con la figura del Estado-nación.

La primera pregunta acerca de la democraticidad de la Unión debe plantearse comparativamente. Todas las preguntas acerca de si la UE es suficientemente democrática, legítima o eficiente deben responderse, de entrada, con otra pregunta: ¿comparado con qué? (Dinan 2012, 33). Lo sorprendente es que, dada su complejidad, sea tan democrática. Comparada con la organizaciones internacionales, la UE es la más democrática y su método también es más democrático que cualquier procedimiento diplomático (Neyer 2012, 5). Para empezar, porque la Unión Europea está formada por estados democráticos, lo que no es el caso de algunas organizaciones internacionales en las que están representados algunos regímenes autocráticos. No hay ninguna institución supranacional que resista la comparación.

Las credenciales democráticas de la Unión residen también en su propia naturaleza y funcionamiento. No me refiero sólo a que la integración europea haya consolidado la transición hacia la democracia en Alemania, Italia, Grecia, Portugal y España, ni que lo hiciera recientemente con los países del centro y este de Europa (Zielonka 2007). Estoy hablando también de hasta qué punto la integración europea ha mejorado las democracias de los estados miembros (Schmidt 2006).

Ahora bien, la cuestión de la democraticidad de la Unión, en última instancia, no debe plantearse ni comparativamente con otras entidades políticas ni en virtud de su funcionamiento interno, sino en relación a las prestaciones específicas que podemos esperar de ella. Seguramente es cierto que su sistema político es más transparente que los sistemas nacionales (Moravcsik 2002) y las credenciales democráticas de los estados dejan mucho que desear (Mény 2003), pero carece de sentido afirmar que el déficit democrático está justificado porque la UE se basa en un acuerdo confederal cuya calidad democrática reside en los estados miembros democráticos (Majone 1999, 21). De entrada, quienes plantean esta hipótesis lo hacen sin ninguna ambición teórica ni horizonte pragmático de implementación, resignada o satisfechamente. Pero es que la cuestión de la democracia en la Unión depende de que haya una aportación democrática a la tarea que le hemos asignado y que yo he sintetizado aquí en la gobernanza de la interdependencia. La democracia en Europa ha de ser pensada, realizada y juzgada a partir de ese objetivo. Y desde esta perspectiva las normas europeas deberían ser concebidas como una alternativa a las normas nacionales no suficientemente democráticas. Concretamente, a todas aquellas que tienen efectos transnacionales pero en las cuales sólo participan los nacionales.

Europa requiere y supone al mismo tiempo la posibilidad de llevar a cabo una enorme innovación democrática. Por eso, aun entendiendo la retórica que impulsa la idea de Europa como una «democracia inacabada» (Eriksen 2009), considero que esta manera de hablar tiene un sesgo nostálgico, como si diera a entender que todas las otras democracias ya están acabadas, que han alcanzado su plenitud. En último término, «democracia inacabada» es una redundancia o, si se pretende decir en otro sentido, una expresión que culpabiliza a la UE y beatifica indirectamente a las democracias nacionales más allá de lo que parece razonable. En cualquier caso, evidencia cuál es el patrón de medida y no nos permite separarnos de él. Pero si queremos hacer más democrática a la Unión Europea, tenemos que inventar nuevos paradigmas, reglas e instituciones, más que intentar duplicar las recetas nacionales.

Que seamos capaces de extender la responsabilidad democráticamente organizada más allá de los espacios hasta ahora manejables depende, en primer lugar, de que adaptemos los ideales democráticos a las nuevas condiciones, del mismo modo que nuestros antepasados inventaron la idea de representación que les permitió transformar la democracia asociativa de las aldeas o las ciudades-Estado en democracias nacionales. Hasta el siglo XVIII dominaba la idea de que sólo podía haber democracia en comunidades locales; la próxima transformación de la democracia –para la que la UE es un formidable experimento– consiste en hacerla compatible con la realidad de los espacios globalizados. En cualquier caso, conviene medir la intensidad de nuestras decepciones con el alcance de los objetivos y ponderar el valor de nuestros fracasos con la osadía de nuestras ambiciones.

Propongo invertir el habitual punto de vista y pensar Europa como la solución a la crisis de la democracia (y esto no es ni un piadoso deseo ni una provocación, aunque tenga algo de horizonte perseguible y de propuesta contraintuitiva). Uno de los méritos de Alexis de Tocqueville fue precisamente invertir la visión dominante en la época, para la que parecía que Europa era el modelo de América. En aquellos momentos había dos miradas sobre América: la británica, compartida por la opinión legitimista, que veía en América un país frustrado y tan dividido que terminaría un día por fragmentarse, y la tradición de Nicolas de Condorcet, les idéologues, el marqués de La Fayette y el propio Tocqueville, que la consideraban, por el contrario, una prefiguración del porvenir de Europa. El federalismo americano parecía demostrar que era posible el autogobierno democrático a escala continental, un verdadero desmentido del prejuicio según el cual los territorios amplios sólo podían ser gobernados despóticamente. Pues bien, tal vez hoy deberíamos pensar que la democracia europea, en lugar de ser medida por sus democracias nacionales, podría ser pensada como el experimento a partir del cual podría resultar el modelo de democracia transnacional en el que las democracias de los estados-nación deberían mirarse.

Si entendemos la Unión Europea como el proyecto de gobernar legítimamente las interdependencias entre estados postsoberanos, entonces tiene sentido hablar, más que de democratizar la UE, de «europeizar la democracia» (Schmalz-Bruns 2002). ¿Por qué no examinar si algunos aspectos de la construcción europea que consideramos no cumplen los criterios de un Estado democrático –heterogeneidad del demos, soberanía compleja, autodeterminación indirecta– pueden tener una cierta ejemplaridad para las democracias establecidas? Y, al mismo tiempo, la Unión Europea traza un camino muy prometedor para entender y desarrollar la legitimación democrática de las organizaciones transnacionales y la gobernanza global (Bogdandy 2011). Si esto es así, en vez de considerar a la UE como una institución que debería constituirse como Estado, deberíamos ver a los estados como algo que se mueve hacia la UE. En vez de pensar que son los estados quienes hacen Europa, es Europa la que está rehaciendo a los estados y situándolos en el nuevo horizonte global.

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PARTE II

La complejidad de la democracia en Europa

CAPÍTULO 3

¿Qué es lo que hay que democratizar?
La peculiaridad de la democracia en Europa

¿Cuáles son los criterios para juzgar la calidad democrática de la UE? ¿Quién los acredita? ¿Es posible compatibilizar nuestros estándares democráticos con la complejidad intensiva y extensiva de una organización política como la Unión Europea?

Para responder adecuadamente a estas preguntas conviene partir de la constatación de que no disponemos de una teoría de la democracia adecuada a entornos de mayor complejidad que los estados nacionales. Por eso resulta inexcusable un ejercicio de taxonomía política que no sacrifique la complejidad de la Unión a la comodidad de nuestros conceptos conocidos. Sin tomar en cuenta las principales innovaciones democráticas de la UE –que he sintetizado aquí en la pluralización de los criterios democráticos, la indeterminación del poder y la sustitución de la territorialidad por la diferenciación funcional– no es posible criticar sus deficiencias democráticas. Esta falta de consideración acerca del proceso de integración es lo que convierte en algo cuestionable ciertos intentos de controlar nacionalmente la democraticidad de las decisiones comunitarias, como trato de analizar sumariamente a continuación. Concluyo este capítulo señalando que tal vez la democracia en Europa se encuentre en un momento «madisioniano» y algunos de los argumentos de los federalistas americanos pueden servirnos para legitimar instituciones y procesos que tienen más que ver con la distancia republicana que con la inmediatez soberana.

Lost in translation

Si la poesía, como afirmaba Robert Frost, es lo que se pierde al traducir un poema a otra lengua, podría decirse que toda la dificultad del rompecabezas europeo consiste en transitar de un nivel a otro sin perder el horizonte normativo de la democracia ni sacrificar la especificidad de cada plano institucional. No parece ser una tarea fácil, a juzgar por la cantidad de extrapolaciones invasivas que están en el origen de nuestras dificultades conceptuales y pragmáticas a la hora de dar con el formato adecuado de la democracia en Europa.

Es una práctica habitual, tanto en los científicos como entre la gente corriente, partir de lo conocido para entender mejor lo desconocido o nuevo. La comparación es un instrumento generalmente útil para evaluar realidades diferentes. Pero este ejercicio puede acabar mal, intelectualmente y en la práctica, cuando la comparación se refiere a objetos de naturaleza muy diferente y se procede, más que por analogía, por asimilación o extrapolación. Buena parte de las dificultades de entender la novedad de la Unión Europea se deben precisamente al hecho de que muchos de los conceptos que se aplican al estudio de la integración europea proceden de disciplinas como el derecho o la ciencia política, que permanecen básicamente vinculadas al universo conceptual del Estado-nación. En el campo del constitucionalismo europeo es difícil evitar un «toque de estatalidad» (Shaw / Wiener 1998, 65). También la sociología es una hija del Estado nacional y ha acompañado con sus análisis el surgimiento y desarrollo de la estatalidad moderna y la integración social. La filosofía política, en cambio, no está tan condicionada por esa tradición estatal (lo que no le exime de cometer otros errores, por supuesto), y tal vez por ello su enfoque tenga un valor especial para enriquecer los estudios europeos con nuevos conceptos.

De tales errores de traducción no nos han protegido las exhortaciones autorizadas a respetar la peculiaridad del proceso de integración europea. Hace años advertía Niklas Luhmann contra el error de extender nuestras categorías sociales al plano europeo o mundial (1997, 145), y Joseph H. H. Weiler alertaba de los «problemas de translación» (1999, 270). A juicio de Ulrich Beck y Edgar Grande, la dificultad de entender la Unión Europea tiene su causa precisamente en el hecho de que se la contempla con conceptos que provienen del horizonte estatal (2004, 10). La «falacia analógica« (Majone 2009) es la causa de una gran parte de nuestra perplejidad teórica y de nuestra incapacidad práctica para gobernar democráticamente una realidad política que difiere notablemente del Estado-nación.

De este marco conceptual tampoco se libra cierta invocación de la «rareza» europea; cuanto más se alude a la peculiaridad de la Unión, más se da a entender que el Estado-nación sigue siendo el horizonte conceptual triunfante y el punto de fuga de nuestras expectativas normativas. Desaprovechamos así una ocasión para entender hasta qué punto la integración europea es una respuesta a los desafíos de un mundo más integrado y no una reacción contra estas nuevas realidades. Afirmar que la Unión Europea es una realidad sui generis sirve para lograr el encanto de lo inclasificable. El problema es que así no conseguimos librarnos del marco categorial de la estatalidad, porque en el fondo estamos queriendo decir que no es un Estado. Una definición negativa de la Unión afianza el dominio de las categorías negadas. De hecho, nuestros actuales debates están polarizados entre quienes la conciben como un Estado federal o quienes defienden una federación de estados; en uno y otro caso, la estatalidad continúa siendo la categoría dominante. De todas maneras, apelar a que la Unión Europea es una institución sui generis no resuelve mucho, pues habría que decir si se trata de un Estado sui generis o de una institución internacional sui generis (Kumm 2011, 115-116).

Muchos de los equívocos a la hora de pensar la integración europea proceden de estos «errores de traducción». El primer desafío que tenemos que afrontar es de tipo cognitivo y consiste en concebir la integración europea sin categorías estatales. Y es que el debate acerca de la democracia en Europa ha estado polarizado por los intergubernamentalistas y los federales, entre los cuales hay un acuerdo de fondo, una plantilla tácita, en virtud de la cual es el Estado nacional la referencia básica. El intergubernamentalismo no explica suficientemente la dinámica de la integración europea, pero buena parte del transnacionalismo no hace otra cosa que replicar en el nivel europeo los conceptos del Estado-nación. Ambas perspectivas son igualmente estatocéntricas porque o bien consideran a los estados miembros como el protagonista principal o bien aspiran a que Europa se convierta en un Estado.

La analogía con el Estado nacional es equívoca tanto si hablamos del Estado-nación como modelo al que la Unión debería aspirar o como realidad de la que no puede despegarse. Por supuesto que la UE está compuesta de estados, pero su naturaleza se malinterpreta siempre que se la reduce –conceptualmente o en la práctica– a una mera agregación de estados. El hecho de que la UE no sea propiamente un Estado no significa que se limite a mediar entre los estados y que de ello reciba su legitimación. El error básico es entender la Unión Europea como la mera proyección en otra escala de las categorías del Estado nacional o como la reorganización de espacios ya existentes, en lugar de como la configuración de un espacio nuevo y una entidad política diferente.

La UE representa una evolución más en el movimiento que va desde las formas territoriales de diferenciación propias de los estados nacionales hacia la diferenciación funcional del mundo contemporáneo. Su estructura híbrida está vinculada a este proceso. La UE ha venido en ayuda de los estados que eran incapaces de cumplir determinadas funciones y ha proporcionados a sus ciudadanos muchas oportunidades, pero este cambio de escala no se puede hacer sin que se modifiquen algunas cosas a las que estábamos habituados. A pesar de lo cual, la Unión Europea no es un sustituto, ni una mera corrección defensiva, ni una prótesis de los estados. Los equivalentes funcionales son sólo análogos, no remplazan perfectamente lo anterior; nos obligarán a alguna que otra modificación de nuestras expectativas democráticas.

Si concebimos adecuadamente la integración europea, estaremos en condiciones de proponer soluciones adecuadas para sus evidentes deficiencias. Podremos evitar, de entrada, el error que tiene su origen en una translación categorial indebida. Por ejemplo: una gran parte (aunque no todo, ciertamente) de lo que se llama «déficit democrático» de la UE procede precisamente de una indebida proyección del modelo nacional al plano europeo. No es tanto que haya ciertos déficits en la Unión Europea, sino que es imposible crear una entidad política en el siglo XXI a partir de estados nacionales existentes según el paradigma de la estatalidad democrática moderna. En cualquier caso, hay que distinguir siempre entre las deficiencias democráticas que deberían ser corregidas de aquellas que proceden del contraste que resulta entre el formato estatal de la democracia y los nuevos espacios transnacionales.

Quienes reivindican para la Unión momentos constitucionales u oportunidades de democratización están dando a entender que conciben una Europa «lista para Hegel» (Schwengel 1999, 68), como si el concepto y la praxis democrática de los estados-nación fueran los únicos ejemplos posibles que deban imitarse en otros ámbitos con mayor interdependencia y complejidad.

Cuando se afirma taxativamente, por ejemplo, que en Europa no se dan las condiciones para que haya una verdadera democracia o para que pueda darse una efectiva redistribución, ¿a qué condiciones nos estamos refiriendo? ¿A las del Estado-nación? La estatalidad, aunque sólo sea de manera implícita e involuntariamente, sigue siendo el criterio de referencia al que se aspira. Un ejemplo de translación indebida es, por ejemplo, lamentar que no se haya producido una «europeización de las masas» similar a la que tuvo lugar en los procesos de construcción de los estados nacionales (algunos muy deficientes, por cierto, durante el siglo XIX, como lamenta, por ejemplo, Giandomenico Majone [2009, 23]).

Ahora bien, prueba de que los insatisfechos no siempre tienen razón es el hecho de que algunas propuestas de solución sean todavía más insatisfactorias que los problemas detectados. Las protestas apuntan en la dirección correcta –transparencia, participación, control democrático–, pero se equivocan cuando no aciertan a imaginar otra forma de legitimidad que pueda valer para espacios y decisiones que ya no están en el ámbito del Estado nacional y es muy improbable que regresen a ese terreno conocido. En algunas de las propuestas para mejorar la democracia en la Unión –otorgar más poderes al Parlamento Europeo, restringir el veto de los estados en el Consejo de Ministros o hacer que la Comisión sea responsable frente al electorado–, cuya pertinencia no es este el momento de tratar, no hacen suficiente justicia a la complejidad de la UE y revelan que en el fondo se está pensando con categorías estatales y proyectándolas al nivel europeo. Esta translación no es siempre inconveniente, pero debe llevarse a cabo con reflexividad, sin automatismo, respetando la peculiaridad de la construcción europea y la diversidad de valores que están en juego en su delicado equilibrio.

Sólo seremos capaces de resolver estos dilemas políticos si conseguimos liberar a las categorías del pensamiento social y político de su formato estatal, sin ignorar su actual persistencia. La democracia representativa debe ser reinterpretada para entender, describir y valorar la Unión Europea. Para elaborar un concepto de democracia adecuado para Europa –un europafähigen Demokratiekonzept (Benz 1998, 357)– no tenemos otro remedio que redefinir los conceptos, lo que no necesariamente significa una menor exigencia democrática. Implica, fundamentalmente, no generalizar una constelación histórica determinada, como las identidades nacionales construidas en el siglo XIX. En las teorías dominantes, los criterios para juzgar el carácter democrático de la UE se toman, explícita o implícitamente, del ejemplo de los estados nacionales. Esto significa, entre otras cosas, perder de vista el carácter contingente y controvertido de los Estados-nación (Wiesner / Palonen / Turkka 2011, 11). El tipo de configuración del espacio político que realizó la modernidad con la invención del Estado –su contraposición típica entre Estado y sociedad, la relación entre identidad y territorio, la invención de la soberanía– no es ni la única ni la mejor posibilidad de realización de la democracia. Dado que el proceso de integración europea desarrolla una estructura que va más allá de la cooperación entre estados, pero que no se puede asimilar al concepto de estatalidad, puede adivinarse que en dicho proceso aparecerán posibles alternativas al Estado moderno que habían sido marginadas (Diez 1996, 256). Exploremos estas posibilidades en vez de tratar de reduplicar en otra escala los espacios conocidos.

Un ejercicio de taxonomía política

Muchos de nuestros desacuerdos acerca de qué grado de integración es deseable tienen su origen en la discrepancia de partida acerca de cómo entender la Unión Europea. Por este motivo, cualquier reflexión filosófica acerca del futuro de la integración debe estar antecedida por un ejercicio de eurotaxonomía y contestar a la pregunta acerca de qué tipo de animal es la Unión Europea, aclarar en lo posible «la naturaleza de la bestia» (Risse-Kappen 1996, 34). Para no errar en el diagnóstico es necesario hacer justicia al complejo conjunto de prácticas y regulación negociada propio de una entidad política posjerárquica (Tully 2008; Wiener 2008), cuyas estructuras de gobernanza han emergido como respuestas a las necesidades funcionales relativas al manejo de una creciente complejidad social.

La principal complejidad de la UE –sus tensiones a veces contradictorias, el carácter tortuoso de sus compromisos, la institucionalidad multinivel o como queramos llamarlo– procede de la necesidad de compaginar las realidades estatales que la componen con los desafíos de una gobernanza transnacional. La complejidad europea no depende tanto de la cantidad de los agentes que actúan como de la diversa naturaleza de las experiencias y principios que deben ser atendidos si es que estamos ante una verdadera integración. Dicho paradójicamente: no hay ningún camino viable si mantenemos la contraposición entre lo nacional y lo transnacional (pero tampoco si nos desentendemos absolutamente de ella).

Esta complejidad constitutiva nos enfrenta siempre a un dilema: en relación con el «poder constituyente» no es posible escapar de las exigencias consensuales de una comunidad configurada mediante un tratado, mientras que el «poder constituido» tiende a decidir por mayoría, lo que presenta rasgos de federalidad. La obligación consensual asegura la pluralidad multinacional, mientras que la regla de la mayoría proporciona capacidad efectiva de decidir. No se pueden suprimir ambos rasgos sin modificar sustancialmente el carácter de la Unión, su complejidad constitutiva. Por eso la UE no parece que vaya a ser un Estado federal en el sentido clásico, sino un sistema mixto con rasgos cada vez más federales pero que mantenga al mismo tiempo la textura de la cooperación internacional. Helen Wallace la define como «un sistema constitucional que tiene algunos atributos estatales, pero que no desea desarrollar la mayor parte –si no todos– de sus elementos constituyentes para que se transformen en un Estado, incluso aunque mantenga la expectativa de proporcionar resultados que no suelen encontrarse fuera del marco de aquella entidad que reconoceríamos como un Estado (federal)» (Wallace 1994, 272).

La UE es una construcción para acomodar la diferencia que plantea un conjunto de instituciones que combinan el intergubernamentalismo y el supranacionalismo, lo que justificaría a juicio de algunos fusionar ambos términos en la expresión «supranacionalismo intergubernamental» (Ludlow 2005). Su constelación multinivel está compuesta por estructuras de gobierno intergubernamentales, supranacionales y transnacionales. De ahí que pueda definirse a la Unión Europea como una organización política sintética formada por estados constitucionales ya establecidos que se integran a través del derecho (Fossum / Menéndez 2011, 216). Esta gran innovación puede ser calificada de pluralista porque hay un solo derecho constitucional, pero una pluralidad de instituciones que pueden interpretar y aplicar ese derecho con autoridad.

Tener en cuenta este complejo equilibrio plural es básico para diagnosticar bien el llamado déficit democrático y proponer soluciones razonables. El debate que ha generado esta cuestión obedece en buena medida a que la valoración del tipo de gobernanza de la Unión dependerá de que tengamos como modelo el compromiso democrático del Estado nacional clásico o el terreno inexplorado de lo transnacional.

Europa tiene una forma muy compleja de representación compuesta en la que se articula la coexistencia de diferentes canales e instituciones que reivindican la representación de los ciudadanos de Europa (Benz 2003; Lord / Pollak 2010). Básicamente, la estructura de legitimación de la UE procede de la generalidad de la ciudadanía a través del Parlamento Europeo y desde los estados representados en el Consejo Europeo. Los parlamentos nacionales, el Parlamento Europeo directamente elegido, el Consejo Europeo, la Comisión y las organizaciones de la sociedad civil pretenden representar a los ciudadanos en sus diversas facetas. Todo ello hace de la Unión una entidad política multinivel, poliárquica, con un equilibrio institucional fluido y complejo. El concepto de demoi-cracia (Nicolaïdis, 2003 y 2012) tal vez sea el que mejor exprese esta naturaleza dual de la Unión Europa.

En cualquier caso, a la UE le corresponde un concepto de democracia específico a su propia naturaleza. Si se concibe la Unión como algo nuevo, esta novedad debe reflejarse también en las exigencias democráticas que le planteamos. El Tratado de Lisboa así parece entenderlo al plantear un plexo de legitimidad que incluye tanto procedimientos directos como mediados. Pero la complejidad de su equilibrio institucional nos avoca siempre a un dilema, a una tensión no resuelta –y que probablemente deberíamos proteger así, abierta, recordándonos la provisionalidad y revisabilidad de las construcciones humanas– entre la definición de la democracia europea como la articulada por la voluntad de quienes representan a los estados y agregan las voluntades democráticas de sus respectivos electorados y la idea de una democracia europea como expresión directa de la ciudadanía europea. El carácter ambiguo de la Unión Europea, su posición híbrida en la zona que hay entre un Estado federal y una federación de estados, su precario equilibrio constitucional, debería ser considerado como una fortaleza y no como una debilidad, en la medida en que deja abierta la cuestión de cómo articular su unidad política con el mantenimiento de su diversidad.

La Unión Europea es un caso interesante para analizar la complejidad democrática porque en ella se hacen valer toda la riqueza y la dificultad de gobernar democráticamente un entramado institucional complejo. El hecho de que sea una entidad política compuesta obliga a desarrollar una teoría democrática que no parta del axioma de la homogeneidad, sino que articule lo diferencial y lo común como elementos propios de toda entidad política. En ella se trata, como muy bien ha podido formularse, de «moderar la heterogeneidad renunciando a la hegemonía» (Franzius / Jauss 2012, 46). En este sentido, la UE tiene más constricciones que los estados nacionales, fundamentalmente por la estructura plural de su gobierno, repartida en instituciones, niveles y funciones que se limitan entre sí.

Esta complejidad ha sido sintetizada por Heidrun Abromeit en ocho ámbitos categoriales: 1) varios niveles (comunidad, estados miembros, unidades subestatales); 2) varias dimensiones (territorial, funcional); 3) modos de decisión formales complejos (institucionalizados); 4) modos de decisión informales complejos; 5) actores con varios grados de «europeización»; 6) áreas políticas con diversos grados de «europeización»; 7) políticas que agregan diferentes números de participantes; y 8) bajo diferentes reglas de decisión (Abromeit, 1998). Quien se preocupe por cómo articular normativamente esta diversidad debe comenzar renunciando a imponer un principio único de legitimación. «La producción de legitimidad democrática es una tarea tan compleja que no puede llevarse a cabo sin división del trabajo» (Lübbe-Wolff 2010, 280). En una entidad política tan densa las legitimaciones son más complejas y es más difícil articular la responsabilidad democrática.

Podríamos ilustrar esta diversidad de instituciones, planos y elementos ideológicos en el siguiente cuadro (inspirado en Hürrelmann, 2007, y Van Middelaar, 2012). En él se visualiza, sobre la base de los niveles federal, técnico e intergubernamental, qué instituciones son consideradas centrales de acuerdo con la visión dominante de la UE, qué tipos de legitimación, gobierno e idea del pueblo les corresponde, así como los elementos ideológicos dominantes según se tenga una concepción u otra de Europa. Sin poseer la lógica neutra de un puzle, este cuadro pretende llamar la atención sobre la coherencia de ciertas opciones ideológicas en función de lo que se espera de la Unión así como la necesidad de equilibrar las diversas lógicas que están en juego.

Nivel federal

Nivel técnico

Nivel intergubernamental

Principio democrático

Representación directa

Deliberativo

Representación indirecta

Institución central

Parlamento Europeo

Comisión Europea / Tribunal Europeo de Justicia

Consejo Europeo / estados miembros

Tipo de legitimación

Analógica

Complementaria

Derivada

Tipo de gobierno

Mayoritario

Deliberativo

Consociacional

Demos

Pueblo

Los interesados (stakeholders)

Pueblos

Lógica política

Federalismo

Funcionalismo

Confederalismo

Elementos ideológicos

Democracia directa

Aristocracia

Democracia representativa

Ideología

Republicana

Tecnocrática

Liberal

Horizonte cívico

Europa de los ciudadanos

Europa de los expertos

Europa de los estados

Momento ideológico

Madisoniano

Saint-Simoniano

Rousseauniano

La democracia que es posible bajo estas condiciones tiene grandes similitudes con el sistema americano de varios niveles, equilibrios y contrapesos, pluralismo de intereses, diversas opiniones públicas y escenarios. El equilibrio institucional de la UE está más cerca de los conceptos de «gobierno mixto» de la primera modernidad (el republicanismo prehobbesiano) que de la idea posterior de la división de poderes (Majone 2005). Aunque la Constitución americana está basada en la separación funcional de poderes, limitados por los mecanismos de equilibrios y contrapesos, y la UE se caracteriza por el poder compartido, hay muchas similitudes entre ambos modelos, lo que aleja un tanto a la democracia europea de la matriz estatal de Westfalia. En ambos casos, los países pequeños están suprarrepresentados: en la Comisión hay un comisario por Estado y en el Consejo Europeo el peso de los votos no está en función de la población, mientras que en el Senado americano hay dos senadores por Estado, con independencia de su tamaño y habitantes. Esto quiere decir que en ambos casos las decisiones necesitan mayorías muy amplias: una mayoría cualificada en el Consejo y una mayoría de tres quintos en el Senado americano. Esto tiene que ver con el hecho de que las estructuras federales favorecen la sobrerrepresentación de las pequeñas unidades territoriales. El llamado «Compromiso de Connecticut» logrado en la Convención de Filadelfia otorgaba un mayor poder representativo a los estados pequeños en virtud del cual la ratio de sobrerrepresentación del estado menos poblado (Wyoming) frente al mayor (California) es de 70 a 1. En Austria es de 1,5 a 1 y en Suiza, de 40 a 1. La desproporción americana es mayor que en Brasil, Argentina o Rusia (Dahl 2001, 50).

La consecuencia de ello es que las políticas no pueden ser adoptadas a menos que estén apoyadas por una gran cantidad de intereses políticos. El sistema institucional de equilibrios y contrapesos implica una sensibilidad hacia los intereses nacionales. La cesión de soberanía está compensada por el hecho de que se minimiza el riesgo de lesionar los intereses de los países pequeños. Sólo unas instituciones ideadas para ser gestionadas desde el consenso han permitido avanzar en la adopción de políticas comunes, lo que ciertamente nos ha planteado no pocos problemas de indecisión y bloqueo. De ahí que en los últimos años se hayan introducido elementos más propios de una lógica de homogeneidad estatal que de equilibrio interestatal, desde los procedimientos de decisión mayoritarios y que se atienen al tamaño de las respectivas poblaciones hasta la representación directa en las elecciones al Parlamento Europeo. Seguramente será necesario avanzar en esta dirección mayoritaria y federalizante, pero sin olvidar que el tipo de entidad compleja que es la UE no permite imponer completamente esta lógica sobre la del equilibrio interinstitucional, como si estuviéramos ante una organización política de tipo estatal y no frente a una entidad relativamente novedosa que debe reconciliar, dicho paradójicamente, lo estatal y lo posestatal.

La innovación democrática de la Unión Europea

La Unión Europea contiene elementos que la singularizan frente al Estado nacional, si bien estas características son en mayor o menor medida reconocibles en la historia del Estado nacional. Cabría agruparlos en tres características. En primer lugar, la UE radicaliza y complica la diversidad de criterios de democraticidad que ya están presentes en el Estado-nación. En segundo lugar, este pluralismo tiene como reverso la indeterminación del poder, lo que también supone una radicalización del proceso democrático. Y en tercer lugar, la Unión Europea debe entenderse como una respuesta al proceso de diferenciación funcional y globalización que debilita las formas de poder territorial, de manera que posibilita recuperar espacios de configuración política. Así pues, estas tres propiedades permiten entender que el proceso de integración, lejos de condenarnos necesariamente a una disminución de nuestras expectativas democráticas, contiene posibilidades de avanzar en la lógica de la democratización.

a) La pluralización de los principios democráticos

Las democracias se rigen por una pluralidad de principios que no siempre resultan fácilmente compatibles. El progreso democrático no simplifica este plexo de principios, sino que, más bien al contrario, en muchas ocasiones lo vuelve más complejo, por lo que la tarea de equilibrarlos adecuadamente se convierte en su principal desafío. Frente al monismo de algunas de sus versiones más toscas, la renovación de la democracia pasa hoy por la correcta combinación de los diversos componentes de una democracia compleja: representación, efectividad, delegación, elección, participación, asesoramiento, equilibrio, responsabilidad, ninguno de los cuales agota –menos aún bajo las actuales condiciones de complejidad– todas las dimensiones del proceso democrático.

Como el ser de Aristóteles, la democracia se dice de muchas maneras y no siempre es más democrático lo más cercano, inmediato, directo o popular. Hay instituciones que no tienen procedimientos de decisión mayoritaria o cuyos miembros no son electos (o sólo indirectamente), como los tribunales, los bancos centrales o ciertas instituciones regulatorias que no se rigen por la lógica de la decisión popular o la representatividad, sino por otros criterios como la competencia o la independencia. Nadie puede concebir el funcionamiento correcto de una democracia sin estas instituciones cuya democraticidad es muy indirecta.

Esta pluralización de las lógicas democráticas se hace también evidente en el plano de la territorialidad, especialmente cuando examinamos el funcionamiento de entidades políticas compuestas como los estados federales o la Unión Europea. La mayor parte de los estados federales mezclan mecanismos mayoritarios, contramayoritarios y no mayoritarios en un esfuerzo de equilibrar la unidad y la diversidad, según se trate de instituciones diversas como la elección del presidente, un tribunal constitucional, un senado o un banco central. No hace algo muy diferente la UE, con el elemento federal más restringido en función de lo limitado de sus competencias en ese nivel.

La democracia en la Unión Europea (y en otro tipo de entidades políticas) se realiza mediante una pluralidad de estrategias y no exclusivamente a través de la aceptación. Algunos han resumido la pluralidad europea de principios de legitimación en torno a cuatro vectores: indirecto, parlamentario, tecnocrático y procedimental (Lord / Magnette 2004, 188), ninguno de los cuales puede ser tomado en solitario y desconsiderando todos los demás. Por decirlo de una manera gráfica, se podría afirmar que la Unión Europea combina los clásicos elementos de la aristocracia (la Comisión), la democracia directa (el Parlamento Europeo) y la democracia indirecta (el Consejo, es decir, los estados miembros). Mejorar la democracia europea no puede consistir sino en reequilibrar esos criterios conforme al tipo de asuntos que estén en juego.

b) El poder indeterminado

Una de las novedades más destacables y de mayor significación democrática tiene que ver con algo que, según se mire, puede no ser considerado más que como una dificultad. Me refiero al principio de que cuanto más avanzado es un sistema y más democrática su cultura política, más indeterminada resulta la definición última del poder, la supremacía, la identificación de la responsabilidad, la centralidad que convierte todo en inteligible, la fuente originaria de la autoridad o como lo queramos denominar. Este asunto ha sido motivo de múltiples discusiones, que se han ido declinando en torno a la disputa sobre la supremacía, el pluralismo constitucional o el control de democraticidad de las instituciones supranacionales.

Desde el punto de vista de su ontología política, la UE es una entidad política sin centro, una «comunidad política con diversos niveles de agregación» (Schmitter 2001). Las instituciones europeas están fuertemente interconectadas, pero sin un claro orden jerárquico. El sistema combina principios supranacionales e intergubernamentales en una estructura multinivel y pluralista, más consensual y cooperativa que antagonista y jerárquica. No hay un «punto de Arquímedes» desde el que se despliegue toda la autoridad legal y política (Schütze 2012, 211). La UE plantea un desafiante cambio de paradigma frente al monismo legal y la lógica jerárquica que proceden de la tradición estatocéntrica. Las prácticas europeas de gobernanza son «heterárquicas»; la autoridad no está ni centralizada ni descentralizada, sino compartida (Neyer 2003, 689). De ahí la profusión de expresiones como «gobernar sin Gobierno» (Rosenau, Czempiel, Zürn), «derecho más allá del Estado» (Volcanseck, Neyer), o «constitucionalización de la política internacional» (Stone) para tratar de identificar un modelo de gobernanza que relativiza el monopolio de la representación de los propios intereses en el contexto de complejas estructuras multinivel, en medio de redes transnacionales que se solapan sin formar estructuras jerárquicas que se asemejen a las estatales.

Esta circunstancia está en el origen de las quejas acerca de asuntos en apariencia tan diversos como su falta de inteligibilidad, su intransparencia, su difícil rendición de cuentas o su débil liderazgo. En general, la política en sistemas compuestos, con separación de poderes, tiene poca transparencia, baja capacidad de toma de decisiones y rendición de cuentas incierta. Una pluralidad de centros de decisión suele conducir a una atención pública dispersa. Es difícil no pagar con una cierta irresponsabilidad los poderes compartidos. Hay que considerar además «el problema de las muchas manos» (Bovens 1998, 45; Papadopoulos 2007, 473) y los inconvenientes que esto suele acarrear en términos de responsabilidad.

Detrás de esos déficits hay sin duda carencias que deben corregirse, pero también propiedades que, bajo un cierto punto de vista, pueden ser consideradas incluso como conquistas democráticas. Es cierto que «la falta de transparencia de la interdependencia europea incrementa la imposibilidad de sancionar a una persona singular o un partido a causa de una actuación positiva o negativa» (Höreth 1998, 17). Ahora bien, tal vez estemos juzgando esta cuestión desde la matriz del Estado nacional cuando deberíamos aprovechar esta circunstancia para pensar una idea más compleja y menos personalista de responsabilidad, formas de hacer inteligible y responsable el poder compartido (Innerarity 2012). Consideremos también el lado positivo de la complejidad, que es un estado de cosas más republicano que democrático, en la medida en que dificulta la dominación al dificultar, por ejemplo, que se formen coaliciones hegemónicas permanentes (Fabbrini 2007, 197). «La dispersión de la gobernanza a través de múltiples jurisdicciones es más eficiente y normativamente superior que el monopolio estatal central», entre otras cosas porque «puede reflejar mejor la heterogeneidad de las preferencias de sus ciudadanos» (Marks / Hooghe 2004, 16).

A la falta de centralidad y la multiplicidad de niveles de la UE le corresponde ese liderazgo difuso, una escasa polarización y una mayor colegialidad tan poco comprendida. Hay quien interpreta esto como un déficit político, pero también puede verse como un estadio avanzado en la evolución de la política, que ha dejado atrás las formas personalizantes del poder soberano. «El problema no es tanto que sea imposible proporcionar una imagen clara de las distintas políticas europeas como que es imposible vincular tales procesos a un conjunto de autores identificables y, de este modo, resolver el “problema de la inteligibilidad” cuyo equivalente democrático es el problema de “rendición de cuentas”» (Leca 2009). Si falta liderazgo no es tanto por la personalidad de los líderes europeos como porque el actual conjunto de instituciones, reglas y convenciones no permite tal función. En este sentido, Europa es un buen ejemplo de ese «lugar vacío» que según Claude Lefort define el núcleo del poder en las sociedades democráticas, un lugar hoy todavía demasiado monárquicamente ocupado, aunque sólo sea por la nostalgia de jerarquías, liderazgos personificados, momentos fundacionales, soberanías retenidas o aspiraciones de asegurar eso que los constitucionalistas alemanes llaman la Kompetenz-Kompetenz, es decir, la competencia para determinar de quién es la competencia. En la UE no hay un poder central que deba ser conquistado en una competición entre partidos políticos y las políticas no son decididas por un Gobierno mayoritario, sino por una negociación entre el Consejo, el Parlamento y la Comisión. En este contexto, el lenguaje de la política democrática estatal –Gobierno y oposición, competición entre partidos, responsabilidad ante los votantes– sería completamente ininteligible (Majone 2009, 33).

El pluralismo constitucional de inspiración republicana puede ayudarnos a entender el equilibrio institucional de la UE, la coexistencia del derecho comunitario con las constituciones estatales y el derecho internacional de una manera no jerárquica (Zetterquist 2012). Más vale que sustituyamos la metafísica constitucional por la pragmática, podríamos decir. La práctica constitucional puede ser más verdadera que el modelo jerárquico tradicional (Halberstam 2012, 86). Pluralistas constitucionales como Matthias Kumm y Miguel P. Maduro llevan esta idea hasta el punto de considerar que la cuestión de una autoridad constitucional última permanece abierta en el derecho de la UE (Kumm 2002; Maduro 2003 y 2012). Desde este punto de vista, la «heterarquía» –entendida como la red de elementos en la cual cada uno de ellos mantiene la misma posición horizontal de poder y autoridad– es considerada superior a la jerarquía como ideal normativo cuando hay reclamaciones constitucionales en conflicto. Contra la idea clásica de «supremacía», se trataría de pensar la relación entre los sistemas legales de un modo pluralista más que monista, interactivo en vez de jerárquico (MacCormick 1995, 265), lo que equivale a ir hacia una concepción más modesta y limitada de la primacía, como planteó, por ejemplo, el Tribunal Constitucional español en su sentencia sobre el Tratado Constitucional (DTC 1/2004).

Hay una larga discusión en torno a cómo debe ser entendido el principio de supremacía del derecho comunitario o –en la dirección inversa– cómo debe asegurarse el límite de la delegación estatal de soberanía. Para unos esto quiere decir que «no hay un núcleo de soberanía que los estados miembros pueden invocar, como tales, contra la Comunidad» (Lenaerts 1990, 220), mientras que otros piensan que los estados se reservarían siempre un argumento de subsidiaridad o una Kompetenz-Kompetenz. En los últimos años se ha ido asentando este condicionamiento, de lo que son buena muestra, en primer lugar, ciertas sentencias de los tribunales constitucional de los estados, pero también es verdad que esta reserva no sería en ningún caso algo rígido, sino un límite flexible (Young 2000, 1594). No es cierto que los tribunales constitucionales hayan adoptado una posición contraria a la idea de la primacía del derecho comunitario. Generalmente han adoptado una posición intermedia intentando ofrecer la mejor comprensión de los principios rivales que están en juego (Kumm 2005). El otro ejemplo reciente de condicionamiento nacional de la política europea es la reciente introducción de los parlamentos nacionales en la gobernanza europea con el Tratado de Lisboa. Tampoco deberíamos interpretar esta pretensión como el intento de regresar a una Europa controlada por los estados; es mejor entenderla como el rechazo a la concepción de «un orden legal autónomo y jerárquico», pero no como reposición de una relación jerárquica de otro tipo (Maduro 1998, 8). Como puede comprobarse, la cuestión de la soberanía última no es planteable en la UE en su formato tradicional, con seguridad jerárquica, sino mediante una serie de reservas que la hacen «débil» o contestada, es decir, poco soberana.

Así pues, desde la perspectiva del pluralismo constitucional, la primacía comunitaria no establece una especie de soberanía supraestatal, sino que sólo regula la interacción entre los niveles que constituyen el entramado institucional de la Unión. En cualquier caso, podemos decir que o bien la UE no ha encontrado una solución a la cuestión acerca de quién tiene la competencia de determinar a quién corresponde la competencia (Schilling 1996; Weiler / Haltern 1996) o bien ha dejado de considerarla como un asunto relevante y en esto consiste su principal innovación: la posibilidad de constituir una comunidad política poniendo al margen esta cuestión.

Examinemos el asunto, nuevamente, desde una perspectiva práctica. La peculiar estructura de la UE, sus rondas complejas de toma de decisiones e implementación, es lo que hace que el poder aparezca como débil e indeciso. Sin duda hay en ello muchos aspectos mejorables, pero no perdamos de vista que cuando los instrumentos formales del poder son débiles, asegurar el acuerdo es una parte esencial de su toma de decisiones. Como he tratado de mostrar anteriormente, puede que estemos juzgando la calidad política de la Unión desde categorías provenientes del Estado nacional y calificamos como débil su peculiar forma de gobernanza porque estamos demasiado acostumbrados a percibir de ese modo a cualquier instancia de decisión compartida y semi-soberana. Una buena prueba de ello es el hecho de que el énfasis en el monopolio estatal de la violencia infravalora la efectividad de procedimientos no coercitivos de gobernanza (Mitchell 1996; Zürn 2005).

Podemos ver en la Europa compleja una manifestación de ese «descentramiento de las democracias» con que Pierre Rosanvallon (2008) indica la pluralización de la vieja voluntad popular –encarnada en el rey o representada en el Parlamento, ritualizada en el momento de las elecciones– hacia una desconcentración de la soberanía que se diversifica en momentos, instancias, niveles y funciones. «Una democracia razonablemente efectiva se caracteriza por un grado de centralización ambiguo e inestable, la norma es la fluctuación. Dependiendo de la entidad política, el asunto y el tiempo [...], la intrincada interacción de los actores tiende a generar oscilaciones entre la concentración de poder en el centro y su recolocación en los componentes individuales del sistema» (Donahue / Pollack 2001, 117). De nuevo, la profundización en la democracia europea no debe pensarse con el pathos del que surgieron los estados nacionales, a través de algo que visualizara sin fisuras al pueblo soberano; nuestro objetivo consistiría más bien en la tarea menos heroica de garantizar el nivel de complejidad y la cultura política de la limitación, mutualización y cooperación entre los diversos niveles y actores.

c) Diferenciación funcional y territorialidad

Como advertía Luhmann, la peculiaridad de la Unión Europea y su evolución, deben ser explicadas en virtud de su relación con el entorno, más que recurriendo a la memoria de eventos históricos (Luhmann 1994). Y en este sentido su definición más radical sería entenderla como respuesta a la sustitución progresiva de la territorialidad por la diferenciación funcional que caracteriza al mundo contemporáneo. El proceso de integración es la respuesta a una serie de cambios sociales muy profundos que se sintetizan en el hecho de que las formas territoriales de diferenciación están siendo progresivamente reemplazadas por estructuras funcionalmente diferenciadas. La UE ha de ser entendida como una estructura transformativa que ha jugado un papel central en el proceso de aminoramiento de las formas territoriales del Estado-nación y no como una reacción frente a esta evolución.

¿En qué consiste esta evolución? Podemos rastrearla en sus efectos políticos. Las formas territoriales han sido un elemento estabilizador de la primera modernidad, pero cada vez actúan más como limitación para el tipo de operaciones que deseamos realizar. Hoy en día, las estructuras territoriales de organización del poder no son capaces de enfrentarse a ciertas dinámicas que tienen muy poco que ver con la territorialidad. Muchos de los problemas de ingobernabilidad del mundo actual se deben al contraste entre los sistemas funcionales del derecho y la política, que aún se caracterizan por una fuerte implicación territorial, con otros sistemas como la economía, el medio ambiente, la comunicación o la ciencia, que tienen una relación débil con los espacios físicos. Éste es el contexto en el que la UE viene desarrollando unas estructuras de gobernanza que tratan de superar la discrepancia entre unas fuerzas sociales que han impulsado la europeización y una estructura institucional infradesarrollada que es incapaz de gestionar las demandas que se le plantean. En este sentido cabe afirmar que la UE representa el intento de recuperar para la política, por medio de la política supranacional, la expansión desigual de los subsistemas funcionales (Jachtenfuchs / Kohler-Koch 1996).

De todas maneras, cometeríamos un error categorial si nos limitáramos a concebir la UE como una reproducción de las lógicas estatales a mayor escala, ignorando así su innovación institucional. Éste es el planteamiento de Jürgen Habermas, que tiene a mi juicio, en este punto, una escasa ambición teórica: se limita a concebirla como una entidad política que pretende proteger la herencia democrática de los estados nacionales a nivel europeo (Habermas 1998). Esto equivale a considerar la UE como un sustituto de la democracia del Estado-nación, una mera ampliación o una reacción negativa ante los efectos negativos de la globalización. Pero el sistema político de la UE juega un papel distinto del que desempeñaban los estados, precisamente en la medida en que sustituye la lógica territorial por la lógica funcional. Las decisiones adoptadas en el ámbito de los estados estaban orientados hacia problemas de naturaleza territorial, mientras que las de la UE tienen como finalidad la reducción de las externalidades negativas, de las asimetrías entre el nivel de globalización de los diferentes sistemas y de los fenómenos de contagio que emergen entre los sistemas funcionalmente diferenciados (principalmente entre el sistema económico y otros sistemas).

En un mundo interconectado, y todavía más en una Europa integrada, las decisiones propias tienen cada vez más efectos por encima de sus límites. El mandato principal de la UE es precisamente regular las externalidades negativas que resultan de las interdependencias. Si tomamos como hilo conductor de su legitimidad esta tarea, entenderemos que la UE no es un protector contra la globalización ni su propulsor. Es una estructura híbrida estabilizadora dentro de la cual debería ser posible la regulación legal y la adopción de decisiones de acuerdo con las realidades estructurales de un mundo progresivamente global y en espacios desagregados. Así pues, en vez de considerar a la UE como una entidad sui generis, tal vez sería más apropiado entenderla como una nueva solución para un viejo problema (Lindseth 1999, 630) y que no es sino la configuración de una democracia compleja en entornos sociales y políticos que son muy diferentes de aquel en el que nacieron nuestros actuales sistemas democráticos.

¿Quién acredita la democracia en la Unión Europea?

Desde hace unos años se ha acentuado la resistencia a la hora de reconocer cualquier originalidad democrática o constitucional a la gobernanza europea distinta de la mera «delegación» nacional. Ciertos tribunales constitucionales, con ocasión de revisar la constitucionalidad de los tratados en los años 1990 y en los 2000, han exigido para sí una reivindicación de máxima autoridad a la hora de delimitar las transferencias de soberanía hacia la Unión (especialmente en Alemania, Dinamarca y la República Checa). Hay quien suaviza esta pretensión afirmando que está planteada una vez que han declarado su decisión en favor de la integración europea (Lindseth 2010, 135). El problema es si dicha profesión de fe europeísta es compatible con una reserva que conceptualmente y en la práctica la contradice.

El tema vuelve a plantearse con toda su significación histórica en las actuales deliberaciones del Tribunal Constitucional alemán acerca de si el programa de compra de deuda del Banco Central Europeo (BCE) es acorde con su Constitución. Es evidente que en ello se ventila un asunto más decisivo que la legalidad de esa intervención. La cuestión de fondo no es saber si tales operaciones implican mancomunar subrepticiamente las deudas de manera que los contribuyentes alemanes estarían pagando las deudas de otros; tampoco se trata de determinar si las medidas concretas de salvamento contradicen la prohibición expresa del Tratado de Lisboa (la célebre cláusula «no bail-out» [no rescate]) que impide la corresponsabilidad financiera) o fueron adecuadas a la excepcionalidad de la crisis (Sester 2013). Lo que en última instancia se dirime es cuál es la forma de democracia apropiada para la Unión, si la hemos de pensar y configurar conforme al modelo del Estado nacional y quién tiene la legitimidad para asegurar que todo se haga conforme a criterios democráticos.

Los precedentes a este respecto no son muy alentadores. El Tribunal Constitucional alemán, desde su sentencia sobre el Tratado de Maastricht hasta la de Lisboa, ha ido desarrollando una doctrina que desequilibra la doble legitimidad de la Unión en favor de los estados. Los jueces proponen en tales sentencias un control nacional del proceso de integración para evitar que éste pueda erosionar el sistema democrático alemán. El principio que sostienen las sentencias es que el Estado nacional es «el ámbito político primario en el que se realiza la comunidad» (BVerfG, Fn. 301). Esta doctrina se ha ido extendiendo y hay sentencias similares por parte de Polonia, la República Checa, Portugal o Estonia.

Este planteamiento es equivocado conceptualmente, pero también desde un punto de vista normativo y práctico. No entiende adecuadamente la evolución del contexto en el que se desarrolla hoy en día la lógica democrática, no es coherente con los valores que deben regir las relaciones entre los actores políticos y pone en marcha una dinámica que resulta insostenible.

En primer lugar, argumentar de este modo supone, en el plano conceptual, entronizar la democracia que se ha configurado en torno a los estados nacionales como la única forma posible o la forma ejemplar de convivencia democrática, pero no ofrece ninguna indicación acerca de cómo hemos de pensar las transformaciones de la democracia desde el momento en que esos estados sustituyen o complementan su soberana autarquía por lógicas de integración. Aun reconociendo que la Constitución alemana está abierta a la integración, el Tribunal Constitucional alemán piensa la autodeterminación en el contexto exclusivo de la estatalidad soberana; considera que la democracia nacional es el criterio de valoración de la democraticidad de la Unión, lo que tiene una intención descriptiva, de constatar un hecho, pero también, indirectamente, un valor performativo: no puede haber una democracia más allá del ámbito estatal. En el fondo, sus jueces están dando a entender que sólo puede haber democracia con un demos nacional, lo que está lejos de ser evidente. Presuponen que la democracia únicamente es posible bajo el modelo de democracia parlamentaria asociado al Estado nacional soberano y que sólo en el espacio nacional se realiza el tipo de confianza y solidaridad que se requieren para sostener una entidad política democrática.

Hay que abandonar la idea de que la democracia debe implicar los mismos requerimientos a todos los niveles. No es que haya más o menos democracia en un nivel local o en otro transnacional, sino que hay diferentes criterios para valorar la democraticidad según el nivel institucional en el que nos encontremos. «La cuestión acerca de Europa no debería ser si es completamente democrática, sino si es adecuadamente democrática dado el tipo de entidad que consideramos que es» (MacCormick 1997, 345). O pensamos las exigencias democráticas de acuerdo con la especificidad de la Unión o estaremos trasladando indebidamente unas categorías de un nivel a otro en el que resultan inaplicables sin una profunda transformación.

Desde el punto de vista normativo y práctico, las exigencias del Tribunal Constitucional alemán resultan contradictorias ya que, por un lado, su perspectiva es demasiado interna, al mismo tiempo que condiciona demasiado el proceso europeo. Esta contradicción tiene su origen en el hecho de que «el Tribunal se presente a sí mismo como garantía de los valores universales de la democracia más que como garante del particularismo» (Weiler 1995, 222). En la sentencia sobre el Tratado de Maastricht se establece que los actores soberanos extranjeros no pueden pretender validez superior al derecho democráticamente legitimado (o sea, nacionalmente legitimado), pero, como argumenta Christian Joerges, ¿qué pasa si damos la vuelta al argumento? Resultaría entonces el principio de que los estados constitucionales no pueden imponer unilateralmente cargas a sus vecinos (Joerges 1996). Al arrogarse la función de controlar la democraticidad de esa nueva lógica que se configura con el proceso de integración, Alemania plantea exigencias unilaterales a sus socios europeos, exigencias formuladas como si hubiera una perspectiva que le permitiera a Alemania pensarse –aunque sólo en el momento del juicio de constitucionalidad– fuera de la Unión. Imaginemos el efecto cascada y el bloqueo sobre el funcionamiento de las instituciones comunes que tendría además el hecho de que todos los estados se sintieran con la misma obligación de testificar y condicionar la democraticidad de las decisiones comunitarias. La Unión Europea resulta inconcebible e ingobernable como una yuxtaposición de soberanías.

Las sentencias parecen ignorar también a qué necesidades prácticas responde la integración, qué posibilidades ha abierto y hasta qué punto depende Alemania –como los demás estados miembros– del espacio de acción europeo. Da a entender que estamos ante un juego de suma cero entre legitimidades diferentes, como si no hubiera habido una ganancia de espacios y posibilidades de acción para todos los estados gracias a la integración transnacional. El Tribunal Constitucional alemán plantea, en definitiva, la cuestión de la democracia de un modo unilateral a favor del control nacional, mientras ignora la otra cara de la moneda: que la existencia de instituciones capaces de actuar más allá del Estado nacional corresponde a una necesidad democrática.

Muchas de las tareas asignadas al Estado constitucional no pueden ser realizadas más que de manera transnacional. Ningún Estado por sí solo puede asegurar a nivel europeo el mercado interior, la libre competencia, la estabilidad de la moneda, la regulación financiera o la protección del medio ambiente. Las instituciones que hemos diseñado para garantizar estos bienes comunes europeos no deben entenderse como una heterodeterminación, sino como instrumentos de autodeterminación ampliada, para un ámbito de acción al que no llegan los estados, ni por sí solos ni mediante su mera agregación. El futuro de la UE depende de cómo resolvamos la cuestión acerca del adecuado dimensionamiento espacial de una política socialmente relevante.

El proceso de integración ha dotado a los estados miembros de unos espacios de acción a los que no habrían llegado por sí mismos o que se les escapaban. Esos espacios no son meros suplementos o prótesis que se añaden a estados «completos» dejando intacta su constitucionalidad, como sugiere, por ejemplo Peter L. Lindseth (2010, 227), al entender las instituciones comunitarias como «agentes de los estados miembros». Con frecuencia se tiene una idea demasiado «hidráulica» del sistema por el que los estados recuperan a nivel europeo lo que no pueden proporcionar en el plano nacional. Es demasiado estática la concepción según la cual la integración europea sería una tensión entre el autogobierno nacional y la delegación funcional en el nivel europeo. En la teoría política de la integración europea hay mucho funcionalismo compensatorio (la Unión como correctora de las incapacidades de los estados) y poca teorización de su dimensión emergente y transformativa. Es verdad que entender la gobernanza europea como correctivo de las limitaciones funcionales de los estados miembros nos protege frente al error de interpretarla como mera sucesora de los estados, pero también nos impide hacernos cargo de su significación innovadora. Por eso mismo, la construcción de los deberes y responsabilidades de esos ámbitos generados por la integración no puede ser llevada a cabo por la vigilancia de sus tribunales constitucionales. ¿Qué sentido tiene dejar la determinación de la democraticidad de la integración europea en manos de un Estado (o de todos) que ha entrado en la lógica de la integración precisamente porque reconoce que no es capaz de asegurar por sí solo el suministro de determinados bienes democráticos a su ciudadanía? El desarrollo futuro de la democracia en la Unión Europea no puede asegurarse desde el control de constitucionalidad de uno de sus estados miembros, ni siquiera desde el espacio de intergubernamentalidad constituido por todos ellos en su función de «garantes de los tratados». ¿Estamos enfrentados a la alternativa de entender la discrepancia entre el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y los tribunales nacionales como un «diálogo pluralista en el que no hay pretor» (Beck 2005) o como una advertencia de los estados acerca de los límites irrebasables de su delegación (Lindseth 2010)? Mi respuesta a esta encrucijada es que teniendo en cuenta el carácter de entidad política compleja y compuesta que es la Unión Europea, su democraticidad tiene que ser pensada de una manera original en el equilibrio de lo intergubernamental y lo transnacional, equilibrio que actualmente debe ser recuperado con un mayor acento en las instituciones comunes.

Posiblemente sea un poco exagerado considerar que la pretensión de asegurarse una Kompetenz-Kompetenz corresponda a una concepción de la democracia basada en Carl Schmitt (Weiler 1995, 222), pero desde luego no parece tener suficientemente en cuenta las recientes transformaciones de la política democrática sobre todo en espacios de especial interdependencia, como ocurre en Europa. Estas transformaciones están exigiendo que elaboremos una idea postsoberanista del control de constitucionalidad, del interés comunitario y la legitimidad democrática. En vez de pensar la soberanía como una propiedad de los estados, deberíamos considerarla como una capacidad de acción política, por tanto, un problema pragmático. Hay que sustituir la cuestión de la soberanía estatal o interestatal por «las posibilidades reales de autodeterminación de los seres humanos» (Neumann 1980, 57). Si fuéramos capaces de pensar y actuar más allá de la soberanía como propiedad originaria y su lógica de fundamentación, entonces la soberanía, en lugar de ser considerada como un atributo estatal, pasaría a designar una propiedad de las personas en su dimensión colectiva, su capacidad de acción concertada.

No se trataría sólo de proteger espacios de autonomía individual (como suele entenderse desde una perspectiva liberal), sino de diseñar las instituciones desde una óptica republicana para posibilitar espacios de configuración donde frecuentemente la política de los estados chocaba con los límites de su poder. Los estados miembros adquieren poder a cambio de soberanía, intercambian capacidad de actuar a cambio de una titularidad frecuentemente vacía. Por paradójica que pueda parecer, la soberanía popular sólo es realizable en un horizonte de soberanía compartida, donde lo que hace posible el ejercicio del poder lo limita al mismo tiempo.

La cuestión no consiste, entonces, en determinar quién es el titular de la soberanía y tomar partido en el debate que enfrenta a los soberanistas de los estados con los soberanistas federales (pero que suelen estar de acuerdo en el marco tradicional de la argumentación y sólo se distinguen en dónde residencian la soberanía); mucho más relevante es determinar si la Unión Europea constituye o no un marco adecuado para la consecución de determinados objetivos de configuración política que la gente tiene derecho a esperar. La integración europea es precisamente una consecuencia de la constatación de que los marcos estatales son en muchas ocasiones insuficientes para la provisión y aseguramiento de determinados bienes públicos. Si es verdad que la fragmentación del poder normativo ha dado lugar a un complejo sistema regulativo dentro de los estados, de tal modo que ninguna institución singular puede «controlar» la totalidad de los procesos políticos (Lindseth 2010, 23), esta fragmentación es aún más abierta en el caso de la UE, lo que tiene una versión negativa (el enquistamiento de la soberanía residual en los tribunales constitucionales) y una positiva (la apertura de los estados a considerar los efectos de sus decisiones en los demás y, por tanto, a no erigirse como instancia de control de la democraticidad de la Unión).

La construcción europea debe respetar la peculiaridad política que la Unión representa, su lógica, su novedad institucional y su complejidad. Europa no se puede reducir a alternativas simples: estados o integración, lo supranacional contra lo intergubernamental, lo común o lo propio... Pero es indudable que responder adecuadamente a los actuales desafíos requiere conceder un mayor protagonismo a instituciones comunes de la deliberación frente a las instituciones de la agregación.

Un momento madisoniano para la democracia en Europa: democracia XXL

Tratándose de exigencias democráticas, ¿importa el tamaño? (Dahl / Tufte 1973). En un principio, sí, y de hecho la democracia surgió en comunidades pequeñas, sin apenas mediaciones ni complejidad social. Hay una larguísima tradición que comienza con la idea aristotélica de que la democracia requiere entornos donde esté asegurado el conocimiento mutuo hasta la suposición de Joseph A. Schumpeter de que el éxito de una democracia depende de que el ámbito de decisión política no se extienda mucho (1942). La idea de que no hay democracia sin demos, tan recurrente en los debates europeos, vive también de dar por acreditada e inmodificable la vinculación entre democracia y comunidad.

Este prejuicio en favor de la inmediatez puede cuestionarse por razones sociales e históricas. Cabe, en primer lugar, advertir que esta ya no es en absoluto la realidad de nuestros sistemas democráticos, caracterizados más bien por la inabarcabilidad (Habermas 1985). Pero hay un argumento más radical contra el encanto de la micropolítica: su falta de conciencia histórica, que es fundamentalmente una experiencia de la contingencia de nuestras conquistas políticas. La cuestión acerca del tamaño ideal de una sociedad para configurarse democráticamente no ha recibido siempre una misma respuesta. Las ideas acerca del tamaño adecuado de una comunidad política cambian con el paso del tiempo y lo hacen como respuesta a los problemas y necesidades reales. Pues bien, posiblemente estemos hoy en una tercera configuración de la democracia, tras la democracia de las ciudades y la de los estados, frente al desafío de pensarla y realizarla en un formato posestatal o transnacional. En este contexto la UE aparece como un ensayo de singular significación histórica, en la medida en que la democracia europea permite otros experimentos que ya no pueden realizarse (en el plano nacional) o que todavía no pueden realizarse (en el plano global).

Europa es el espacio más adecuado para revisar el lugar común de que la democracia sólo es realizable en el marco del Estado nacional. Debemos reformular los principios mismos de la democracia para que sean acomodados a las condiciones posnacionales y globales, del mismo modo que tomaron una forma representativa cuando la democracia se extendió a las masas en el ámbito de los estados nacionales. No creo que sea muy aventurado afirmar que nos encontramos en un momento madisoniano para la democracia en Europa, pero ¿dónde están nuestros Madison o Hamilton para remplazar a Hobbes, Rousseau, Schmitt y Kelsen?

Vayamos por un momento al hilo argumental del debate que tuvo lugar durante los años 1787-1788 sobre la ratificación de la Constitución americana. En aquel debate, articulado en torno a los Federalist Papers, se hicieron valer muchos argumentos que actualmente están de nuevo en juego cuando se discute sobre la ampliación de la democracia a espacios transnacionales, especialmente en la UE (Jörke 2009). Se trataba de una lucha entre dos principios: la democracia homogénea y la distancia republicana. El debate de Alexander Hamilton contra Thomas Jefferson es la confrontación entre el federalismo de un Gobierno fuerte y con una gran delegación frente a la sospecha hacia los grandes espacios y ciudades, desde la idealización democrática de la vida rural. Con todas las salvedades que sería oportuno introducir, cabe establecer un paralelismo entre los argumentos que se hicieron valer con motivo de la extensión de la Constitución americana a las 13 repúblicas americanas y la institucionalización política de una Europa que abarca a 28 estados nacionales. Es ésta unas de las razones por las que no parece exagerado afirmar que hay más semejanzas que diferencias entre el sistema político de Estados Unidos y el de la Unión Europea (Fabbrini, 2007; Nicolaïdis / Howse 2001; Goldsworthy 2003).

El principio de la democracia homogénea venía respaldado por una honorable tradición: la del autogobierno que sólo resulta posible en un territorio muy pequeño y homogéneo, que permita a los ciudadanos atender sus obligaciones cívicas. No era el Estado nacional en lo que estaban pensando Rousseau, Montesquieu y los antifederalistas norteamericanos cuando defendían la ventaja política de los pequeños espacios, sino en ciudades-Estado o repúblicas como Venecia y Ginebra.

En todos ellos se impone la idea de que los grandes espacios implican una distancia significativa entre los gobiernos y los gobernados, con lo que resulta difícil el control democrático. Así de taxativamente lo afirma Rousseau: «Casi todos los pequeños estados, sean repúblicas o monarquías, prosperan en la medida en que son pequeños, cuando todos los ciudadanos se conocen y se observan mutuamente, cuando los jefes pueden ver ellos mismos el mal que se hace y el bien que deben hacer; cuando sus órdenes se ejecutan bajo sus ojos. Todos los grandes pueblos gimen aplastados por sus propias masas» (Rousseau 1969, 970-971).

El núcleo del argumento en favor de la democracia de tamaño pequeño es que, por el contrario, en los grandes espacios son difíciles la ciudadanía efectiva y la libertad republicana; por eso tienden los estados complejos a la monarquía e incluso al despotismo. Ahora bien, pensemos por un momento lo que significaría defender hoy este argumento: implicaría negar las posibilidades democráticas a Estados Unidos y a la mayoría de los estados de Europa, cuyo tamaño y población sobrepasa con mucho lo que Rousseau y los antifederalistas concebían como la magnitud del gobierno republicano. Sin tratar de abusar del paralelismo, podríamos preguntarnos: ¿por qué la soberanía popular es posible en el Estado nacional y no en un espacio político más amplio o más denso y fragmentado? Rousseau y los antifederalistas hubieran rechazado ambas cosas. El primero habría apelado a Ginebra, los segundos a Pensilvania, si se les hubiera preguntado por la magnitud ideal de una comunidad política.

La lección más importante que podemos extraer de la arbitrariedad de tales suposiciones es que en los formatos políticos se da una contingencia similar a muchas de nuestras conquistas políticas. El espacio político óptimo no es un dato fijo, que pudiera corresponder en una época a las ciudades-Estado o, más tarde, al Estado nacional, no solamente porque hay estados de muchos tamaños, sino porque se trata de una magnitud histórica contingente y variable, sometida a las transformaciones espacio-temporales que promueve el desarrollo tecnológico y social.

Pero el argumento de Madison no es cuantitativo sino cualitativo; su defensa de los grandes tamaños es, en el fondo, una defensa de la distancia republicana: es más fácil imponer una mayoría en los espacios políticos pequeños que en las grandes escalas (Hamilton / Madison/ Jay 1961 [1787], 42). Por eso cabe sostener con buenas razones, históricas y teóricas, que la extensión y heterogeneidad protegen mejor contra la tiranía interna. Las supuestas ventajas de una pequeña república se revelan como inconvenientes que amenazan a la libertad. Únicamente la comunidad ampliada de Estados Unidos puede neutralizar el peligro de la tiranía de la mayoría y de una política corrupta. «Cuanto más pequeña sea una sociedad, menos diferentes serán los partidos e intereses y más frecuentemente habrá una mayoría del mismo partido; y cuanto menor sea el número de individuos que componen una mayoría y más pequeño el ámbito en el que están situados, más fácilmente concertarán y ejecutarán sus planes de opresión. Extended la esfera y tendréis una mayor variedad de partidos e intereses; haréis menos probable que una mayoría del conjunto tenga un motivo común para invadir los derechos del ciudadano» (Hamilton / Madison / Jay 1961, 135). Los Federalist Papers contienen esta observación y otras derivadas, como que en los sistemas amplios es más verosímil el cambio de las mayorías y que saber que uno puede estar en minoría en el futuro promueve la tolerancia y la disposición al compromiso. Hay aquí un cambio conceptual, una verdadera innovación democrática: una república no se define por el autogobierno y la participación inmediata, sino por ser un sistema representativo de neutralización recíproca de los grupos de intereses; es más un sistema de control del poder que de autogobierno inmediato del pueblo. Lo que para Maquiavelo, Montesquieu o Rousseau era la evidencia de que una democracia sólo podía existir en unidades pequeñas, únicamente es posible para Madison en un gran territorio, no tanto a causa del tamaño como por la posibilidad de articular más diversidad y mayor complejidad institucional.

Este enfoque puede ayudar a legitimar las cesiones de soberanía de la integración europea porque las dota de una plausibilidad democrática. Evidentemente estamos todavía muy lejos de haber logrado este equilibrio democrático, de lo que probablemente sea una causa no menor el hecho de que la construcción europea se hace a partir de democracias consolidadas. Algunos insisten en la dificultad de la tarea. Supongamos que la democracia fuera imposible más allá del Estado. Ahora bien, ¿se trata de una imposibilidad de hecho o de una imposibilidad normativa? La diferencia no es un mero matiz porque permite deducir imperativos diversos en relación con la democracia transnacional: es la diferencia que hay entre considerarla algo difícil, muy difícil incluso por motivos prácticos, o un ideal al que ni siquiera deberíamos aspirar.

Hay quien considera que el experimento europeo desafía la ortodoxia democrática, exige una teoría democrática nueva (Bohman 2007); yo prefiero entenderlo como una oportunidad de recuperar toda la complejidad social que ciertas concepciones de la democracia han soslayado. La cuestión de la democracia compleja no se resuelve respondiendo a la pregunta acerca de su tamaño óptimo, sino que tiene que ver con la capacidad de la democracia a la hora de articular una mayor complejidad que aquella para la que había sido pensada. Tal vez el mejor comienzo sea recuperar esa concepción plural de los principios democráticos a la que me he referido anteriormente. Y es que hay problemas democráticos que tienen su origen en una mala realización de ideales correctamente establecidos, pero hay otros cuyo origen es una mala formulación, simplista, de los ideales democráticos. Un ejemplo de ello es la ficción rousseauniana o jeffersoniana, inservible en unas sociedades en las que la participación directa de todos los ciudadanos no es tanto un objetivo difícil como un mal objetivo. La democracia representativa no es un pálido reflejo de la verdadera democracia, sino la mejor forma de que en una democracia se realice la combinación óptima de universalidad, participación, deliberación y eficiencia.

Democracia y complejidad en Europa

Según el Tratado de Maastricht, la Unión se apoya en los principios de la democracia y remite a las estructuras democráticas en funcionamiento de sus estados miembros, de los que recibe una buena parte de su legitimidad democrática, pero no toda. Más aún, con el curso de la integración ha aumentado la necesidad de incrementar sus propios mecanismos de legitimación democrática. Se señala con frecuencia que esa legitimación propia es deficiente y personalmente comparto esta apreciación. Sólo he querido matizar este punto de vista porque no todo déficit democrático es achacable a la UE; algunos responden a unas expectativas desmesuradas en relación con su funcionamiento o a una deficiente comprensión de su complejidad, en buena medida porque se lo compara con el patrón de medida del Estado nacional. En las discusiones acerca de la democracia en Europa hay con frecuencia más crítica que análisis, mucha normatividad con escasa reflexión acerca de sus condiciones de posibilidad. Buena parte de los problemas de gobernanza legítima en la UE no se deben a una inadecuada aplicación de los principios democráticos, sino a una insuficiente conceptualización de la complejidad del ámbito en el que dicha democracia transnacional tiene que realizarse. Por eso quisiera concluir afirmando que para superar esas deficiencias lo mejor es reformular el ideal democrático mismo, no para rebajar sus exigencias a la vista de las actuales dificultades, sino para no plantearlo de manera que resulte incompatible con la complejidad del proyecto europeo.

Por primera vez en la historia estamos ante el proyecto de establecer una democracia compleja, no coercitiva ni basada en un pueblo homogéneo. El interés de la integración europea, desde una perspectiva filosófico-política, procede del hecho de que la reflexión acerca de la naturaleza, instituciones y formas de gobierno de la UE puede contribuir a la conceptualización de una democracia compleja. «Complejidad» no es sólo una designación negativa; puede representar una mayor riqueza o una presencia de más autores en el campo político debido a la apertura misma de la democracia.

Es evidente que esta complejidad no tiene nada que ver con su carácter de «entidad barroca» (Fossum / Menéndez 2011, 4). Complejidad no significa amontonamiento de instituciones de distinta e incluso contrapuesta matriz ideológica, como en buena medida es actualmente el caso (un Tribunal de Justicia de tipo francés, un Banco Central de modelo alemán, un Método Abierto de Coordinación importado de la cultura del New Public Management dominante en Reino Unido y los países escandinavos…), sino equilibrio y tensión entre las varias dimensiones de la democracia, que atienden a niveles y criterios cuya armonización es condición de posibilidad para el desarrollo de una verdadera cultura democrática. Estamos ante un horizonte de confusión, más que de complejidad, y nuestra oscilación entre criterios de democracia nacional (procedimientos mayoritarios, fortalecimiento del Parlamento, representación más directa) y usos de la negociación intergubernamental (papel creciente del Consejo) pone de manifiesto que nos falta un concepto nuevo de democracia aplicable a la complejidad europea.

En un sentido banal, la complejidad de la Unión es la de una toma de decisiones que tiene que acomodarse a una gran variedad de intereses, realidades institucionales y orientaciones culturales. Pero en un sentido más radical, la complejidad procede del carácter dinámico de la UE, del que difícilmente puede hacerse cargo una visión estática de las realidades políticas. Casi todas las dificultades de entender y gobernar la Unión tienen que ver con el hecho de que no nos encontramos ante realidades cumplidas sino ante algunos procesos que tienen una gran dinamicidad y cuyo resultado final desconocemos: fundamentalmente todo aquello que puede convertir unas realidades autosuficientes en algo común. De todas maneras, cometeríamos un error profundo si diéramos a entender que este proceso tiende necesariamente a aglutinar lo disperso. Si he advertido que el final de estas dinámicas nos es desconocido es porque no existe un horizonte en el que todos los principios y experiencias que intervienen en el proceso de integración puedan ser cohonestados armónicamente. Hay realidades que sólo se integrarán polémicamente, en medio de intereses difícilmente conciliables, donde las relaciones de poder no desaparecen mágicamente, lo que obligará a decisiones políticas, es decir, a elegir de manera que alguien o algo no podrá ser atendido como cree que merece. La necesaria politización de la UE no consiste tanto en procedimientos organizativos que hagan valer la escala comunitaria (partidos de alcance europeo o elecciones más directas) como en que seamos capaces de situar esas decisiones que tienen una cierta dimensión trágica en un contexto que las haga inteligibles y aceptables por quienes pueden perder más con ellas.

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Zürn, Michael (2005): «Law and Compliance at Different Levels», en M. Zürn / C. Joerges (eds.), Law and Governance in Postnational Europe. Compliance Beyond the Nation-State, Cambridge University Press.

CAPÍTULO 4

¿Quiénes somos nosotros?
Una democracia sin demos

Todas las nociones que empleamos al pensar y hablar de asuntos políticos se han ido convirtiendo en decepcionantes e inconvenientes. La palabra «pueblo», por ejemplo, tenía un significado exacto cuando era posible juntar a todos los ciudadanos de una ciudad en una plaza pública. Pero el incremento de las cantidades, la transición del orden de los miles a los millones, ha convertido a la palabra «pueblo» en un término monstruoso cuyo sentido depende de la frase en la que se inscriba.

VALÉRY 1996 [1931], 15–16.

Si no existiera el pueblo, ¿quién se daría cuenta?

LUHMANN 2000, 366.

Las principales teorías acerca de la democracia en Europa coinciden en que no existe un demos europeo (lamentable o inevitablemente, según uno sea federalista o intergubernamentalista). En mi opinión, la teoría de la falta de demos (no demos theory), en sus distintas versiones, tiene, al menos tácitamente, un concepto de demos excesivamente exigente, utópico para los federalistas y estático para los intergubernamentalistas, pero en ambos casos tan rotundo que no responde a la historia a partir de la cual se han formado las comunidades políticas, ni a como se establecen realmente los vínculos de la pertenencia, ni al horizonte de expectativas al que es razonable aspirar en Europa. El demos puede ser algo más práctico y contingente, más performativo y vulnerable; algo que por eso mismo se puede construir y perder, más emergente y frágil de lo que piensan quienes lo conciben tan enfáticamente. ¿Y si los pueblos «realmente existentes» no fueran tan solidos o no necesitaran serlo? En ese caso, incluso puede que la integración europea represente una oportunidad para articular unidad y diversidad de una manera más respetuosa con su pluralidad interna, para lo cual evidentemente se requieren conceptos y prácticas muy diferentes de los que dieron origen al Estado nacional.

El pueblo como condición de la democracia

Según el discurso dominante acerca de la no existencia de un demos europeo y sus consecuencias, el déficit democrático no sería tanto una consecuencia de las estructuras institucionales de la Unión como de la falta de determinadas condiciones sociales, históricas y culturales, que no se crean o modifican en un breve espacio de tiempo. Se nos asegura que las decisiones democráticas tienen lugar en el seno de comunidades políticas que se basan en la confianza y la solidaridad, mientras que no existe nada parecido en una comunidad política transnacional. Un demos es «un grupo de personas la mayor parte de las cuales se siente suficientemente vinculada entre sí como para comprometerse voluntariamente en un discurso democrático y en un proceso de decisión vinculante» (Cederman 2001, 224). Donde hay identidad, cabe esperar coherencia, objetivos compartidos y disposición a la solidaridad; cuando no la hay, lo normal es la división y la imposibilidad de construir nada común. «Si no hay demos, no puede haber democracia» (Weiler 1999, 337; Weiler / Haltern / Mayer 1995). Sin demos no hay confianza, reconocimiento, solidaridad, simpatía recíproca, valores que requiere la convivencia democrática. Hay muy pocas excepciones contra esta idea generalmente compartida de que no hay democracia en Europa porque no hay un demos europeo (entre las excepciones más notables: Nicolaïdis 2003).

Esta carencia de una común identidad nacional sería la causa, concretamente, de que la justicia distributiva no pueda aplicarse a nivel europeo (Grimm 1995 y 2012; Streeck 1995; Scharpf 1999; Offe 1998 y 2000). Donde no hay demos los ciudadanos no están dispuestos a pagar la mala fortuna de sus compatriotas, no sería posible el «consentimiento de los perdedores» (Anderson / Blais / Bowler / Donovan / Listhaug 2005). Quienes están en contra del avance en la federalización suelen argüir que falta en Europa un sentido de solidaridad suministrado por una historia común, lo que impediría llevar a cabo políticas redistributivas y otras políticas en las que hubiera claramente ganadores y perdedores, que requieren un régimen mayoritario (Majone 2009, 65). Solo un demos robusto haría aceptable los deberes de justicia. Para que estos deberes sean comprendidos y asumidos es necesario un sentido de copertenencia que ninguna instancia administrativa parece en condiciones de suministrar. Al mismo tiempo, sin un equivalente funcional del vínculo que proporciona la solidaridad, es inevitable que cualquier decisión sea entendida por unos como imposición y por otros como transferencia inmerecida, como si no se ventilara en ello nada común. Mientras tanto, en Europa compartimos vulnerabilidad, pero la solidaridad es insuficiente; es común nuestra exposición a los riesgos, mientras que los procedimientos de protección son particulares (además de muy limitados). En medio de este clima, ¿es posible articular un nosotros, algo realmente común, que nos vincule y dé sentido a nuestros deberes? ¿Hasta qué punto necesitamos ese algo común y de qué debería estar hecho?

Este escepticismo se modula de diversas maneras. Se apoya básicamente en el principio de que cuando se persigue algo así como una redistribución solidaria, el ámbito de legitimación no puede ir más allá de la comunidad preexistente en la que se da un sentimiento cívico «comunitarista» (Scharpf 1998, 89). La nación es el único ámbito posible de la democracia (Miller 2000). De acuerdo con este modelo, las instituciones europeas conformarían un régimen funcional dirigido a tratar los problemas que los estados miembros no pueden resolver cuando actúan independientemente, una especie de prótesis de gobernanza que no configura ninguna identidad común más allá de esa mutua utilidad. Se trataría, afirman algunos, de un régimen regulatorio, que por tanto no necesita propiamente una legitimación popular. Una política común, una solidaridad efectiva, sólo podría realizarse con un soporte democrático paneuropeo, algo innecesario para las políticas regulatorias (Majone 1998 y 2011). Al mismo tiempo, la idea de los federalistas de crear solidaridades de hecho parece haber fallado a la hora de establecer ese tipo de solidaridad espontánea y emocional de la que al parecer han dispuesto siempre los estados.

Según esta manera de ver las cosas, el Estado nacional sería la mayor construcción de democracia y solidaridad que ha sido históricamente posible, y parece poco verosímil que se logre una mejor integración, es decir, una disposición a nuevos sacrificios redistributivos, especialmente cuando se trata de espacios más amplios. Ahora bien, esta contraposición entre espacios nacionales homogéneos y fértiles para la solidaridad frente a espacios transnacionales heterogéneos e incapaces de solidaridad no se compadece con la realidad de los estados nacionales, tanto desde el punto de vista de su construcción histórica como de su actual articulación de solidaridad.

Los estados no han surgido de sociedades en las que ya reinaba la unidad, ni la han producido pacíficamente. Muchos estudios ponen de manifiesto que los estados han precedido generalmente a las naciones (Keating 1988) y que los estados frecuentemente emergen de una multiplicidad de centros, que no siempre consiguen integrar completamente. La idea de que la homogeneidad nacional es una condición para la democracia es históricamente falsa y empíricamente incierta. El Estado-nación ha conseguido muchas veces su uniformidad mediante la asimilación, integración, exclusión e incluso exterminación. Hay muchos ejemplos de democracias compuestas y heterogéneas, en algunos casos con una diversidad extrema. No hay ninguna sociedad completamente homogénea (ni siquiera entre las que forman un Estado democrático) ni es posible determinar abstractamente qué grado de homogeneidad se requeriría para generar una sociedad democrática con la suficiente solidaridad.

Por otro lado, es una evidencia empírica que el hecho de compartir la misma nacionalidad no es condición suficiente (y quizás por ello tampoco sea condición necesaria) para la existencia de confianza mutua y solidaridad. Hay fenómenos de des-solidarización en el interior de los estados, pero también deberes de justicia que se articulan por encima de ellos, todo lo cual nos impide seguir manteniendo la idea de que el Estado nacional es el marco exclusivo de nuestros deberes de justicia. La disposición de ser solidario requiere un sentido de la justicia que no lo proporciona la pertenencia a un mismo pueblo, un sentido que es en buena medida independiente del sentimiento de nacionalidad compartida. La justicia es más compleja en el interior de los estados y más exigente fuera de ellos de lo que estamos acostumbrados a pensar.

De este horizonte conceptual proceden las dificultades a la hora de justificar y llevar a cabo políticas que supongan transferencias de unos estados miembros a otros. Este planteamiento no deja de arrojar sus paradojas, entre otras la de que los federalistas exijan a la nueva construcción europea lo que no siempre está asegurado en los estados que la componen, o que los liberales, paradójicamente, piensen desde un transfondo tan comunitarista. Ahora bien, me gustaría centrarme ahora en lo que considero el núcleo de la cuestión: si es posible mantener las exigencias de redistribución sin un demos unificado.

Frente a la teoría de la falta de demos, que considero demasiado anclada en el marco conceptual del Estado-nación, mi hipótesis es doble: 1) ese tipo de solidaridades pueden construirse en un nivel que presenta unas características diferentes del espacio estatal y, además, 2) tienen un carácter constructivo o emergente que resulta no tanto de viejas identificaciones como de prácticas compartidas a lo largo del tiempo y expectativas futuras. El planteamiento escéptico sobreestima los valores que requeriría una acción colectiva (no son tan sustantivos e inalcanzables, no tiene en cuenta que la cooperación intensa puede crearlos), al mismo tiempo que infravalora la fuerza de las razones en la coordinación de acciones (Eriksen 2005, 15). La historia nos muestra hasta qué punto las identidades y las solidaridades se construyen; advertir esta contingencia nos permite entenderlas como algo que puede erosionarse e incluso desaparecer, pero que puede también nacer y aumentar en virtud de los procesos de colaboración. ¿Por qué no en la Unión Europea? ¿Por qué no puede haber una construcción de comunidad –una construcción de confianza y solidaridad– donde antes hubo construcción de naciones, o al menos la comunidad mínima que requeriría la solidaridad que las actuales circunstancias exigen? El Eurobarómetro es un instrumento de medida, no una instancia normativa.

Es cierto que el concepto de «pueblo» está reservado en el Tratado de Lisboa a los estados miembros (artículo 1), lo que sugiere que el principio de democracia en la Unión debe ser concretado independientemente del concepto de demos. Esto nos invita a pensar una democracia sin demos o, si se prefiere, un equivalente funcional del concepto de demos que tenga sentido a nivel europeo, que no esté anclado en una identidad cultural o un pasado histórico, sino tejido a partir de la movilidad, las interdependencias, la experiencia de la fragilidad mutua y los proyectos compartidos.

En lugar de un demos, deberíamos preguntarnos por las condiciones y procedimientos para que sea aceptable determinado proceso de formación de la voluntad política, por ejemplo, bajo qué condiciones las decisiones mayoritarias pueden ser aceptadas por la minoría perdedora, en qué cuestiones es justificable el recurso a la regla mayoritaria. La «mayoría» tiene que ser de algo que yo reconozca como formando parte de mí, aunque este reconocimiento no suponga la absolutización de un nosotros comunitario. Esto no significa que baste la conformidad con los procedimientos para asegurar la legitimación, lo que seguiría atrapado en una idea tradicional de la soberanía como justificación genealógica. Habría más bien que preguntarse por las razones empíricas y de lógica institucional que aseguran la satisfacción de la gente en relación con sus expectativas tanto de resultado como de participación.

En vez de lamentarnos de que Europa no tenga un demos, deberíamos preguntarnos para qué serviría y qué funciones pueden lograrse por otros procedimientos. Más aún: si ese equivalente funcional a nivel europeo podría pensarse sin los inconvenientes que el concepto de «pueblo» tiene para la democracia, su lógica genealógica, su tendencia a la exclusión, su resistencia a la porosidad, su desconsideración hacia lo distinto de sí. El concepto posnacional de pueblo apuntaría más bien a la comunidad de los afectados, los stakeholders, algo potencialmente más democrático que la comunidad de los autores o la comunidad de los pertenecientes. Por tanto, la cuestión democrática no se plantea como cuál es el pueblo del que procede todo poder, perfectamente identificado y delimitado, sino qué tipo de comunitarización hemos de ir configurando a medida que surjan asuntos que deban ser gobernados con alguna innovación institucional. De alguna manera hemos pasado del esquema de comunidad que se da un Gobierno para resolver determinados problemas al de problemas para los que ha de crearse una estructura de gobierno y configurar así una comunidad.

El concepto de «pueblo» es demasiado simple como para servir de punto de referencia para el tipo de toma de decisiones extremadamente complejas que realiza la UE; es una noción cuyas paradojas no se pueden resolver ni siquiera en el plano de los Estados-nación, como veremos en el apartado posterior. El equivalente funcional que necesitamos para la formación de un espacio público europeo no estará caracterizado por la fuerza de los procesos anteriores de construcción de la identidad; podrá ser más libre y voluntario, pero estará impulsado por alguna necesidad, concretamente la que procede de los riesgos comunes y la constricción que ejercen las interdependencias que nos vinculan.

La paradoja constitucional

Siempre he pensado que la causa profunda de la dominación masculina se explica por un pequeño error de percepción, que se va haciendo grande, dominante y puede incluso terminar siendo agresivo: la idea que los varones tenemos de nosotros mismos como seres asexuados, sin género, que no somos, sino que tenemos sexo, seres «normales», mientras que las mujeres son una rareza que generosamente podemos proteger. Un conjunto de conquistas de la segunda mitad del siglo XX tuvieron su origen en el descubrimiento de la falta de equidad que se escondía en ese tipo de miradas sobre la realidad. Pasa algo similar con las minorías, los acentos, las peculiaridades o las periferias: que son algo propio de otros. Permítaseme esta analogía para hablar de las naciones porque también entre ellas las hay de diversas clases, las de siempre y las advenedizas, las históricamente acreditadas y las que están por construir, las que se defienden solas y las que necesitan nacionalistas que las defiendan… En el caso que nos ocupa: las naciones de los estados miembros, indiscutidas e indiscutibles, articuladas por la solidaridad, en contraste con ese demos europeo inexistente, al que se le exigen unos credenciales que por lo visto no faltan en los estados nacionales. Ahora bien, ¿están tan unidas las sociedades de los estados miembros? ¿Tenemos que esperar tanta cohesión del espacio público europeo? ¿Y si la tensión entre poder constituido y poder constituyente fuera una propiedad de toda comunidad política, en unos casos invisible por el poder ritualizador de la historia, mientras que en otros casos hay una legión de escépticos llamando la atención sobre las carencias?

Propongo examinar sin prejuicios esta paradoja para poder juzgar después si las comunidades en las que vivimos son tan rotundas como parecen y si aquellas que estamos construyendo deben inspirarse en esa misma rotundidad. Partamos del hecho de que hay siempre un punto ciego en la perspectiva desde la que se construye la percepción soberana del mundo y que no puede ser visto ni cuestionado en la construcción de tal percepción (Van Roermund 2002). Hagamos el esfuerzo de iluminar esa zona ciega, para lo cual puede ser de gran provecho mirar con ironía las solemnidades del origen. Y entonces nos encontraremos que, como decía Michel Foucault, en el comienzo de las cosas no está la identidad sino la discordia, el «disparate» (1975, 138). En la realidad política, los compromisos institucionales que una vez se alcanzaron, los tratados y las constituciones, acaban adquiriendo un carácter necesario; pronto olvidan que no eran más que estabilizaciones temporales y configuraciones muy específicas y se transforman en «mistificaciones que funcionan» (Luhmann 1993, 66).

Pero la carrera hacia el origen es una tendencia irreprimible cuando se quiere dar cuenta de una realidad y examinar su justificación. La reconstrucción del origen de las cosas tiene lugar mediante una estrategia ficticia, lo cual no implica impugnar nada, sino reconocer dos realidades: no había nadie en el origen de las cosas, pero al mismo tiempo debemos organizar los acontecimientos de alguna manera que nos permita emitir un juicio acerca de su validez. En el caso de la ficción contractual y la ficción constituyente, lo que ocurre es que no había nacionales con anterioridad a la nación que había de constituirse ni propietarios de cosas que acordaban unos derechos y deberes sobre las cosas poseídas. La democracia ha presupuesto siempre un pueblo como instancia omniabarcante en la que se daría el milagro de la fusión entre la voluntad individual y la voluntad general. Una mirada crítica sobre esta ficción nos permite descubrir que el entrelazamiento entre poder constituyente y poder constituido es «la pieza más frágil del derecho» (Van Roermund 2003, 34).

De entrada, en el origen no hay una situación idealizada, sino «disparatada», por utilizar la formulación de Foucault. El ideal de autogobierno no se ha correspondido con la génesis histórica del poder (Elster 1998), ni deberíamos mitificar la participación de «los muchos» en los procesos de construcción nacional en Europa. Este contraste entre las proyecciones idílicas y las realidades históricas proporciona puntos de crítica y contestación. El principal de todos ellos tal vez sea el hecho de que en Europa la democracia haya sido posterior a las naciones (a diferencia de América, donde la nacionalidad ha sido el producto del proceso democrático, no su precondición). Por eso los europeos tendemos a entender esta correlación histórica como si fuera una necesidad lógica (Fabbrini 2007, 49). Y esto explicaría también que nuestra principal preocupación sea la configuración de un demos europeo, en vez de pensar que lo que sea un demos europeo será más bien el resultado de unos procesos democráticos.

Esta obsesión con el origen –muy propia de la lógica constitucional y de la idea de soberanía– remite a la lógica absolutista de la fundamentación, como si sólo la existencia de un sustrato prepolítico pudiera sostener todo lo demás. De acuerdo con una racionalidad genealógica, a todo poder constituido le ha debido anteceder un poder constituyente. Toda entidad política se refiere a «su» origen, pero este origen es algo extraño a ella en tanto que entidad política. «Por eso su unidad política no es sólo contingente, sino además radicalmente contingente» (Lindahl 2003, 113). Por tanto, la tarea de identificar la fuente originaria de la constitución democrática no puede evitar el espectro de una infinita regresión en busca de una esquiva autoridad primera, ni puede escapar del peligro de escamotear esta dificultad otorgando a una determinada facticidad el carácter de lo definitivo. Los comienzos de las democracias están atrapados en paradojas de este estilo: si queremos que las reglas de la democracia estén sujetas a la determinación democrática, acabaremos en un regreso al infinito (Richardson 2002, 67).

La relación entre poder constituyente y constituido, o entre democracia y legalidad, es un verdadero dilema. Cuanto antes reconozcamos que «en muchas ocasiones la doctrina constitucional presupone la existencia de lo que crea» (Weiler 2001, 56), tanto menos cometeremos el error de otorgar a unas realidades mayor necesidad de la que permite su carácter contingente. Porque tener en cuenta la realidad contingente de los pueblos no significa únicamente aceptar un hecho de la historia, sino que tiene un valor normativo del que se extraen no pocas consecuencias para el presente y el futuro (Näsström 2007).

Tomando como ejemplo la Declaración de independencia americana, Jacques Derrida ha mostrado el carácter circular y contradictorio de los documentos constitucionales, en los que un «pueblo» se constituye como sujeto unitario mediante su firma. Ahora bien, el pueblo no existe antes de su acto de fundación, acto que precede al pueblo como instancia autorizadora. Ocurre algo tan extraño como que el pueblo, mediante su firma, viene al mundo como sujeto libre e independiente, como posible firmante. Esto es, firmando se autoriza a firmar (Derrida 1984). Este es el mito fundador de la democracia: se postula la presencia del demos para que éste pueda venir a la existencia (Offe 2003, 254). Ahora bien, el «nosotros» que se constituye en tales declaraciones «se escapa de sí mismo»; el nosotros que habla no coincide con el nosotros aludido (Waldenfels 1997, 149). La paradoja constitucional consiste en que la autoconstitución de una multitud no constituida sólo puede tener lugar si los individuos se identifican a sí mismos retroactivamente como miembros de una entidad política que se constituye ejerciendo los poderes que le confiere una constitución. «Todas las representaciones de la unidad política se retrotraen a un acto representativo que no está autorizado, pero sin el cual no es posible generar ninguna entidad política. Esto sugiere no sólo que en el corazón de toda comunidad política existe una falta de fundamento irreductible, sino que ninguna entidad política es contemporánea con su propia génesis» (Lindhal 2003, 133). Por eso, en el nosotros congregado en el acto de la fundación se enmascara una heterogeneidad originaria. El pueblo es un sujeto decretante a la vez que un montón empírico de individuos todavía dispersos; es instaurador de una ley a la que él mismo se somete.

De ahí que todas las discusiones en torno a quién es el sujeto del derecho a la autodeterminación no puedan escapar de un círculo vicioso, salvo que reifiquemos al pueblo y le concedamos una entidad indiscutible y por encima de toda contingencia. «El pueblo no puede decidir hasta que alguien decida quién es el pueblo» (Jennings 1956, 56; Whelan 1994). De hecho, cualquier sistema democrático es incapaz de resolver democráticamente la cuestión acerca de «quién decide qué» y remite siempre a un marco previo de soberanía (Walker 2011, 103-104). «Los criterios del proceso democrático presuponen la corrección de la unidad» (Dahl 1983, 103). Esta paradoja hace que la atribución de una acción al «pueblo» sea siempre problemática.

¿Cómo resolvemos este dilema? En una democracia, el único procedimiento para sobrellevar esta paradoja es considerar al pueblo representativamente, destotalizarlo, dejar abierta la cuestión de la pertenencia y pensarlo más como una práctica que como una entidad sustraída de las contingencias históricas. El poder tiene siempre una estructura representativa en virtud de la cual la unidad es siempre unidad representada, fingida. Por supuesto que el sujeto de la legitimidad es el pueblo, pero éste no puede entenderse hoy sino cristalizado en una pluralidad de procedimientos e instituciones que responden a su complejidad. Hemos de pensar el demos como una entidad política reflexiva, discutible, revisable y abierta.

En el seno de todo orden constitucional, de toda convivencia democrática, hay un nosotros inconsistente, un desgarro y una contradicción, que continuamente redefine de manera provisional las dimensiones de la inclusión y la exclusión. Por eso lo político no puede ser monopolizado por las realidades institucionales, por la organización de la sociedad y por la estatalidad ritualizada. Lo político es más bien el lugar en el que una sociedad actúa sobre sí misma y renueva las formas de su espacio público común. La sociedad no ha surgido del colapso de una comunidad, no hay una partición originaria ni una primera unificación, ni inocencia perdida de la vida colectiva o una institución inicial. Esto no quiere decir que el nosotros no exista en absoluto, sino que es una magnitud inestable, una realidad abierta y mutable, arrebatada por los seres humanos al designio del destino y colocada en el ámbito de lo que hacemos con nuestra libertad.

Ese intervalo entre lo constituyente y lo constituido asegura que el pueblo no se agota en ninguna de sus representaciones. La «cuestionabilidad» es parte de la identidad colectiva (Lindhal 2007, 21). Porque en una democracia la totalidad sólo resulta pensable como «totalidad polémica» (Röttgers 1983). Las sociedades modernas no deben su fuerza a determinantes identitarios, sino a la resistencia frente a la hipóstasis de una familiaridad perdida así como frente a la determinación definitiva del campo social. Si una sociedad quiere permanecer libre, ha de rechazar toda unidad totalizadora entre el representante y lo representado.

¿Cómo desparadojizar en la práctica este dilema de la identidad democrática? Niklas Luhmann sostiene que las sociedades complejas lo consiguen desplazando sus paradojas en el tiempo (1997, 1.061). La procedimentalización no resuelve la paradoja constitutiva de lo social, sino que la pospone, traduciéndola en reglas flexibles de inclusión y exclusión, reiterando una y otra vez la pregunta por el nosotros de manera que incluya y atienda a sus externalidades. La irrepetible y ficticia fundación no representa otra cosa que la inicial inidentidad que se fracciona en una continua iteración. Esta identidad imposible recuerda que la fundación de una entidad política no está cerrada de una vez para siempre, que lo común no es ni originario ni presente, ni previo ni deducible, sino algo continuamente desplazado, prorrogado, aplazado. «El sujeto colectivo está siempre en un estado de continua auto-constitución y los juicios que hace tendrán un efecto reflexivo sobre su propia identidad como comunidad» (Beiner 1983, 143). La heterogeneidad de la comunidad que se funda a sí misma le obliga a repetir siempre su fundación.

La diferencia entre poder constituido y poder constituyente sugiere un horizonte normativo que no puede ser reducido a la facticidad legal o al marco constitucional vigente, pero tampoco esta facticidad puede apropiarse de aquel horizonte como si tales valores no pudieran realizarse de otra forma, por lo que el compromiso entre lo uno y lo otro debe renovarse continuamente.

La comunidad como una práctica

Cuando hablamos de democracia y, concretamente, del tipo de articulación entre sociedad, organización política y toma de decisiones, la primera pregunta que debemos hacernos es: ¿qué comunidad para qué democracia? Es fundamental aclarar qué clase de demos requiere el tipo de democracia del que estamos hablando, en este caso, el que conviene a una organización política como la de la Unión Europea. Para abordar bien esta cuestión tenemos que abandonar las concepciones heroicas de la identidad, su rigidez prepolítica y su tendencia a pensarla como una realidad homogénea; en suma: hemos de pasar a entenderla primordialmente como una práctica.

La mayoría de las opiniones y los estudios acerca del demos que corresponde o debería corresponder a la Unión parte de una concepción «heroica» de la identidad, que ha podido ser provocativamente caracterizada con la siguiente pregunta: «¿Quién se sentirá europeo en las profundidades de su ser y quiénes se sacrificarán voluntariamente por un ideal tan abstracto? En definitiva, ¿quién morirá por Europa?» (Smith 1995, 139). Sin embargo, la configuración de la identidad en las comunidades políticas y, especialmente, en la UE es más mundana y banal, contingente y contextual (Cram 2012). ¿Por qué exigimos una identificación con la UE que apenas se verifica en el seno de los estados miembros? Una comunidad reflexiva y posconvencional es aquella en la que estamos dispuestos a sacrificarnos por otros no a causa de que esos otros hayan formado siempre parte de los nuestros, sino porque entendemos que los intereses de esos otros –dados los riesgos que compartimos o las empresas en las que nos hemos embarcado con ellos– se han convertido de hecho en parte de los nuestros. Por supuesto que la madurez política de la Unión implica algo más que ser de una organización que resuelve problemas y requiere un tipo de identificación política (Menéndez 2005, 188). Ahora bien, ese tipo de comunidad que estamos configurando ni tiene por qué imaginarse como una organización política con todos los rasgos de la clásica identidad nacional, ni surge de una entidad prepolítica; será una innovación política diferente de esa réplica del Estado nacional a nivel europeo con que sueñan los federalistas y diferente también del instrumento en manos de los estados miembros a que queda reducida por los intergubernamentalistas.

El otro transfondo de referencia que lastra las opiniones acerca del demos europeo es pensar las identidades como un sustrato prepolítico estable y homogéneo en el que se asienta esa solidaridad elemental sobre la que puede construirse exógenamente una comunidad política. Frente a esta visión hay que destacar el hecho de que las identidades políticas no son categorías estables sino realidades, en mayor o menor medida, emergentes, un «nosotros» formado a través de una relación política intensa, por el intercambio de bienes y servicios, de vecindad, en medio de procesos de confianza recíproca, mediante la interacción sostenida en el tiempo, a través de todo lo cual se va formando algo común.

Esta maleabilidad es especialmente constatable en los procesos de desterritorialización de la democracia, en aquellas áreas funcionales de la gobernanza donde existen demoi que no coinciden con los límites de los estados, comunidades de destino que se solapan de hecho, por lo que sería regresivo anclar la comunidad política a una población estática (Besson 2006, 188). Estos ámbitos abiertos y dinámicos no tienen más remedio que regirse por un cierto experimentalismo. Carece de sentido aplicarles categorías procedentes del Estado nacional o medir su cohesión con criterios de estricta nacionalidad, del mismo modo que tiene poco sentido hablar de áreas monetarias óptimas, que sólo existen en los libros, pero que en la vida real son algo creado. Como escribe Philippe Van Parijs a este respecto: «La cuestión relevante no es si hay uno o más ethnoi implicados (una cuestión de distancia cultural), ni si se confluye actualmente en un demos común, sino si las circunstancias (movilidad, contacto, interdependencias, etc.) son tales que tendría que haber un demos común (aunque solo sea para reforzar los requerimientos de la justicia)» (Van Parijs / Rawls 2003, 7).

Las comunidades son mucho más modificables de lo que acostumbra a enseñarnos nuestra taxonomía institucional. Hay comunidades que se crean, cuya cohesión aumenta o que se fusionan; también las hay que se fragmentan o simplemente se debilitan. No haber advertido esta maleabilidad es uno de los puntos más débiles de la doctrina del Tribunal Constitucional alemán, que excluye la posibilidad de que pueda emerger cualquier gobierno democrático a nivel europeo, dado que Europa carece de la homogeneidad que sería indispensable para el funcionamiento de cualquier sistema democrático. No sólo es que establezca un principio discutible (la democracia necesita un demos homogéneo), sino que hace una profecía para la que no es competente (una excelente crítica al Tribunal Constitucional alemán por su exigencia de demos puede encontrarse en Nicolaïdis 2011, 990).

La identidad europea no es algo estable y definitivo, fijado por categorías prepolíticas, sino configurable por los discursos públicos y las prácticas políticas. Europa no puede ser otra cosa que una entidad política emergente, el resultado de la interacción dinámica entre desafíos externos, contestaciones internas y prácticas ciudadanas, en medio de un proceso en el que se mezclan decisiones, omisiones, proyectos, crisis y efectos no deseados (Olsen 2005; Liebert 2012, 103). La Unión Europea es una estructura «emergente» de modo análogo a como los estados modernos emergieron del viejo orden anterior.

La identidad europea, la emergencia de un proceso de autoidentificación a nivel europeo, depende más de los desarrollos políticos futuros que de factores culturales previamente dados (Cerutti 2008, 7). Deberíamos pensarla menos a partir de un pasado determinante y más en función de proyectos puestos en común, intereses a largo plazo, destinos compartidos, el derecho y los vínculos que crea una larga experiencia deliberativa. No hay demos como algo dado, sino como algo común que resulta del carácter performativo de la política, que reconoce lo común y activa los procedimientos para configurarlo, lo integra y renueva. Entenderíamos mejor la naturaleza de la UE si avanzáramos en la concepción del objeto de la acción política como algo mutable, contingente, incalculable y pluridimensional. Desde esta perspectiva, la necesidad funcional de integración sigue siendo un elemento contingente en la medida en que refleja el nivel de interdependencia, que a su vez depende, por ejemplo, del desarrollo económico y tecnológico. La necesidad de normas y políticas en el plano europeo cambiará con el tiempo debido a que la naturaleza de esas áreas específicas de acción también está cambiando constantemente.

Si no hay demos, ni comunidad de experiencia, ni identidad robusta, ni memoria compartida, ¿cómo pueden los europeos adquirir ese mínimo sentido de compartir algo común que posibilitaría la resolución de sus déficits de democracia o justicia?

La única manera de resolver este dilema es abandonar el prejuicio de pensar que las identidades políticas se constituyen en virtud de una decisión consciente de serlo y dar un giro pragmático, sustituir la metafísica por la pragmática. Somos lo que somos gracias a la comunidad de prácticas que establecemos, a la lógica en la que esta colaboración nos introduce y a las variaciones con las que libremente vamos acentuando ese juego de interdependencias. La identidad es un conjunto de prácticas estables y recíprocas de identificación entre personas e instituciones (Adler 2009). «La coherencia y unidad de la práctica constitucional no está garantizada por la cohesión de un pouvoir constituant, un texto escrito, ni por un árbitro final como el guardián de la constitución, sino por una práctica constitucional diferenciada y comprometida, desarrollada bajo principios comunes» (Kumm 2012, 204). Por consiguiente, Europa no se legitimará sólo a través de reformas institucionales, sino mediante prácticas compartidas. Desde este punto de vista, el hecho de que Europa no sea ya esa comunidad no significa que no pueda serlo. Todo el conjunto de normas, motivaciones y percepciones pueden emerger en virtud de unos procesos que no presuponen identificaciones comunes compartidas.

La construcción de la Unión Europea será más una cuestión de paciencia y adaptación de las instituciones que de imperativos democráticos (Schmitter 1996), más un bricolaje reflexivo que una gran arquitectura (Bellamy / Castiglione 1998) o lo que Bernhard Peters ha llamado «vanguardismo institucional» (2005, 117). No es tanto una cuestión de ingeniería institucional como de reflexividad por parte de los actores.

Por esta razón pragmática, las teorías de la deliberación democrática han permitido avanzar más en la legitimación de sus prácticas que un derecho constitucional generalmente lastrado por una visión estática de la idea de soberanía (Eriksen / Fossum 2011). Debido precisamente a la complejidad provocada por el número de actores que intervienen en los procesos de toma de decisión, la modalidad de la comunicación tiene una función legitimadora. Para el tipo de entidad política que es la UE, resulta fundamental la configuración de su espacio comunicativo y cooperativo. El poder en la Unión Europea no lo ejerce un actor central sino una articulación de diferentes actores gubernamentales, parlamentarios y sociales. Precisamente por ello los destinatarios necesitan entender su sentido y proporción. El instrumento efectivo del gobierno ya no es la orden sino la configuración de formas de interacción política orientadas al entendimiento. Los procesos comunicativos tienen la potencialidad de reducir la alteridad de los otros, construir la confianza recíproca y extender el comportamiento cooperativo. En estos procesos abiertos lo decisivo no es lo que hay, sino lo que puede surgir. La categoría de «emergencia» juega un papel central en las actuales teorías de la complejidad (y la democracia europea tiene que concebirse en este marco categorial de la complejidad).

Frente a quienes, desde una dimensión más bien estática, consideran que el problema es la ausencia de demos a nivel europeo o global, tenemos la experiencia de que las relaciones intensas pueden ir creando elementos de un demos transnacional, como resultado de la dinámica propia de las instituciones o las transacciones, en términos de solidaridad, confianza y construcción de memorias compartidas.

Esta dinámica se puede ver incluso en las instituciones internacionales, que han pasado, aunque todavía de manera débil, de una mera agregación de intereses a comunidades con destinos cada vez más compartidos. Por ejemplo, se ha suavizado la exigencia de unanimidad hacia decisiones mayoritarias en instituciones como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial; hay muchos elementos deliberativos de soberanía compartida en la Unión Europea, por supuesto, pero también en la Corte Penal Internacional, la Organización Mundial del Comercio e incluso, en cierta medida, en el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas.

En la reciente historia europea –aunque sea en medio de avances y retrocesos– se verifica la emergencia de procesos de toma de decisiones cada vez más parecidos a los de un demos nacional. Desde mitad de los años ochenta, la UE ha ido transformándose poco a poco en un sistema mayoritario: la votación por mayoría cualificada (qualified majority voting, QMV) en el Consejo cubre ahora las principales áreas relacionadas con el mercado interno; el Parlamento Europeo tiene el mismo poder de decisión que el Consejo Europeo en casi todas las áreas de la regulación económica y social; si la Comisión presidida por Jacques Santer era lo más parecido a una gran coalición, las de Romano Prodi y José Manuel Durão Barroso han obedecido más a la lógica del centro-izquierda y el centro-derecha respectivamente; el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no se limita a arbitrar entre pretensiones gubernamentales que compiten, sino que añade nuevos elementos al orden legal, de manera que su aplicación teleológica del derecho ha promovido una mayor integración. La UE es cada vez menos consensual y más mayoritaria en virtud de su sistema de adopción de decisiones, el incremento del poder del Parlamento Europeo y el cambio en el modo de elegir a la Comisión Europea y su presidente.

También encontramos un ejemplo de esta emergencia en algunas de las disposiciones con las que nos hemos enfrentado a la actual crisis económica. La gobernanza económica europea requiere instituciones que suministren continuidad y poder de supervisión, de lo que no es capaz el compromiso intergubernamental. Lo interesante de ello es que al exigir más sanciones automáticas en el contexto del reformado Pacto de Estabilidad y Crecimiento, los gobiernos tienen que terminar aceptando, aunque sea a regañadientes, un mayor poder para las instituciones comunes. Es un ejemplo, entre otros muchos posibles, que permite entender la maleabilidad del proyecto europeo, que por las mismas razones por las que puede ser capturado por los estados miembros también permite desarrollos en una evolución federalizante, más por necesidad lógica que por diseño expreso.

La Unión Europea no tiene otro procedimiento más directo e incontestable para construir laboriosamente su compleja legitimidad democrática que poner las condiciones para que se produzca la mencionada emergencia. ¿Por qué no considerar que esta complejidad es su verdadera aportación política en lugar de un penoso inconveniente? No opongamos su fragilidad a una supuesta incontestabilidad de sus estados miembros. La mayor parte de las democracias no han surgido de un pueblo homogéneo, ni han llegado a configurarlo plenamente. No tenemos ninguna razón para dejar de esperar que la acción política común, los destinos que compartimos, la experiencia y la comunicación (también a través de las formas conflictivas de divergencia de intereses) sean capaces de originar una cierta forma de comunidad política, tal vez no demasiado grandilocuente, pero con la entidad necesaria para abordar las exigencias de justicia que se nos plantean.

Este carácter emergente del demos europeo ¿favorece las tesis intergubernamentalistas o las federales? Mi hipótesis es que, aun cuando la historia de la Unión registre movimientos de renacionalización, su maleabilidad es contraria a ser encuadrada en el marco de la gestión intergubernamental y tiende inevitablemente a desbordarlo. Es cierto que en el neofuncionalismo había excesiva necesidad; el intergubernamentalismo, en cambio, tiene una visión demasiado estática de los procesos sociales. Frente a ambos, la idea de emergencia es muy apropiada para procesos complejos como la integración europea, en los que la dinámica social es, al mismo tiempo, imprevisible y gobernable; se puede actuar sobre los contextos y las condiciones de manera que aumente la verosimilitud del resultado deseado. El carácter emergente de la Unión no tiene por qué conducir necesariamente a una profunda federalización, pero cuestiona el cierre intergubernamental como un estatismo que contradice la apertura dinámica de la Unión, su posible desarrollo futuro. Los federalistas no tienen ningún motivo para asegurar que el curso de las cosas les vaya a dar inexorablemente la razón, pero los intergubernamentalistas pueden estar seguros de que su modelo será sobrepasado por los acontecimientos, si es que no lo ha sido ya.

El carácter emergente de la integración europea se pone de manifiesto en el hecho de que no sea ni un proceso en manos de los estados miembros ni un proceso en virtud del cual los estados miembros estén subordinados a la Unión. En el Tratado de Lisboa no hay una apelación enfática a un colectivo unitario, lo que podemos interpretar como una renuncia a disolver en la unidad los elementos que componen Europa. Pero tampoco deberíamos ver en ello que Europa no será legítima sólo porque así lo consideren sus estados. A diferencia de las instituciones internacionales, la UE no deriva toda su legitimidad de los estados miembros, sino de una propiedad emergente de la que ha ido surgiendo una comunidad singular de destino e intereses con su propia lógica (sin configurar un demos en sentido estricto). Es un proceso que tiene lugar al mismo tiempo que esa nueva entidad política ha transformado a los estados que la originaron. Cuando se dice que los estados han pasado de ser estados-nación a estados miembros (Bickerton 2012), se está aludiendo a esta transformación. Frente al modelo «hidráulico» de la UE, según el cual la democraticidad de las decisiones a nivel europeo vendría suministrada por el depósito nacional, habría que hablar más bien de una realidad «gaseosa» o transformativa para explicar el hecho de que en la agregación europea se producen constelaciones nuevas, propiedades emergentes, que deben abastecerse de una legitimidad distinta y específica.

La innovación comunitaria de la Unión Europea

¿Por qué cuando los europeos pensamos en configurar unas instituciones comunes no sabemos hacerlo más que imitando el formato del Estado nacional y sus propiedades, desaprovechando así la ocasión para pensar en algo nuevo y evitar algunas de las peores manifestaciones de lo nacional? Realizar la comunidad política europea sin el pathos comunitarista que ha caracterizado a las construcciones nacionales podría ser una oportunidad para revisar nuestra cultura política y dotarnos, también a otros niveles, de una relación con nuestra comunidad menos enfática y más abierta a entenderse de una manera plural. Estamos frente al desafío de entendernos a nosotros mismos sin un concepto «orgánico», de comunidad o «una robusta identidad pan-europea» (Liebert 2012, 96). A la vieja cuestión acerca de cómo se construye una comunidad, Europa deberá responder de un modo muy diferente a las lógicas de dominación y homogeneización que han caracterizado generalmente los procesos de construcción nacional. O se hace de un modo procesual, discutido, negociado, reflexivo, inclusivo y desapasionado, o no se hará en absoluto.

El problema es que todavía no sabemos cómo actuar juntos y confiamos demasiado en los instrumentos clásicos de la construcción nacional, como la bandera y los himnos, las elecciones directas al Parlamento, las subvenciones o la libre circulación. Andamos a la búsqueda del «santo grial keynesiano-schmittiano» (Weiler 2001, 60) para edificar una comunidad al estilo clásico (una competencia indiscutible, una voluntad general, un momento fundacional, un pueblo homogéneo...) y no sabemos qué hacer al comprobar, desolados, que no hay una Bastilla ni una Filadelfia europea. La propensión a exigir a la UE los atributos de la estatalidad –un pueblo, gobierno jerárquico, voto mayoritario, una voz y un liderazgo– tiene tan poco sentido como si nos encontráramos con un republicano cuyas expectativas manifestaran una añoranza de la monarquía.

Pero es que, además, tomar como modelo el Estado nacional implica de alguna manera idealizar unos procesos históricos contingentes y que, en muchos aspectos, no son especialmente ejemplares. Carece de sentido proyectar nuestras frustraciones comunitarias sobre una idealización –implícita o explícita– de los estados-nación, muchas de las cuales imaginaban un vínculo étnicamente definido, una cultura de contornos precisos, un destino común y un poder estatal incondicionado. Sigue muy vivo entre nosotros el prejuicio de que la democracia y la Constitución sólo pueden tener lugar en un demos delimitado, en el espacio del Estado-nación, homogéneo («relativamente homogéneo», dice la sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre Maastricht) y cohesionado. Ahora bien, las naciones democráticas no tienen necesariamente ese grado de homogeneidad, ni hemos de dar por supuesto que sin esa unidad enfática sea imposible configurar un constitucionalismo democrático.

¿Por qué no considerar la Unión Europea como la oportunidad de crear una comunidad sobre una concepción de lo que es una entidad política más respetuosa con su complejidad y menos obsesionada en producir su unidad como homogeneidad? Del mismo modo que la integración europea es un desafío para la idea misma de derecho constitucional, para su monopolio legal y su organización jerárquica (Maduro 1998, 175), también representa una excelente ocasión para entender de otro modo las identidades colectivas. Gracias al experimento europeo es posible disociar completamente la idea de comunidad de cualquier remisión a un pasado determinante y una identidad homogénea. Es una oportunidad para que las identidades estén equilibradas por la reflexividad, que sean más débiles y autolimitadas, bajo el principio común de la humanidad compartida.

La Unión Europea es un desmentido de la idea de que el Estado-nación es el único lugar de comunidad e identidad políticas. Una identidad nacional uniforme no es un requisito ni para la democracia ni para la solidaridad. Ni el intergubernamentalismo liberal con sus presupuestos en la elección racional o rational choice (Moravcsik 1988) ni el neofuncionalismo con su idea de un proceso de desbordamiento o spill-over (Haas 1961) han sido capaces de explicar cómo ha tenido lugar y, sobre todo, cómo puede seguir desarrollándose en las nuevas condiciones una integración no coactiva entre actores con tan variados intereses. Lo que debe ser explicado empírica y normativamente es cómo puede configurarse una verdadera comunidad europea capaz de afrontar los nuevos deberes de justicia que se han planteado con toda su crudeza en la crisis del euro. El experimento democrático europeo consiste precisamente en intentar realizar ese reparto justo de deberes y oportunidades, de costes y beneficios, sin la garantía de una solidaridad orgánica nacional al viejo estilo.

La comunidad política puede constituirse a partir de tres supuestos: expresión de una comunidad sociocultural, utilidad calculada o la adhesión a unos principios políticos (Olsen 2005). Europa debería entenderse como un equilibrio variable de todos ellos, pero en cuya articulación el pasado compartido juega un papel menor que los futuros pretendidos. La fortaleza de la UE –su cohesión interna y su capacidad de solidaridad– no dependen de ningún pasado determinante, sino de su relación con el futuro. La difícil construcción europea sería entonces una oportunidad para hacer que los proyectos futuros sustituyan a los pasados comunes como fuente de identificación y legitimidad (Müller 2011, 197). En lugar de lamentar nuestras escasas fuentes de cohesión identitaria, tendríamos la ocasión de desarrollar una nueva noción de demos: los que se enfrentan a determinados problemas comunes, al tiempo que preservan e incluso celebran sus diferencias.

La idea de destino compartido nos permitiría construir lo común sin comunidad. Estaríamos hablando de algo para lo que basta la conciencia de «haber sido arrojados juntos por la historia», como diría Hannah Arendt, y compartir un mismo destino, sin armonía preestablecida, con intereses divergentes pero que deben ser resueltos conjuntamente. Podríamos hacer frente así a la idea de que es inviable continuar la democratización de la Unión en ausencia de fuertes identificaciones comunitarias (Theiler 2012, 785). En lugar de hablar de «una comunidad de unidad», deberíamos hacerlo de «una comunidad de destino», como sugirió Raymond Breton (1995), que surge con la política y no la precede, cuando se experimentan las influencias recíprocas, los riesgos que se comparten, las desigualdades percibidas y las redistribuciones que se deben realizar. Para que haya una legitimidad democrática tal vez no sea necesario que haya «un pueblo», pero sí que se requiere algún tipo de reconocimiento de una «comunidad», de que se comparte un destino –aunque sólo sea como fatalidad– y unas ciertas obligaciones recíprocas. Hay que profundizar en «lo común», que no puede ser reducido a la interacción o acuerdo entre elementos autosuficientes, sino que remite a las obligaciones recíprocas y a las responsabilidades que de hecho compartimos.

Europa es una comunidad política, pero no en el sentido de una copertenencia especialmente enfática. El fundamento común de la UE consiste en eso compartido que se ha ido configurando en la medida en que las sociedades europeas han puesto en marcha procesos de integración que ya no permiten pensar el autogobierno y la democracia únicamente en el contexto nacional. Interdependencia significa que los efectos de las decisiones de unos sobre otros han llegado a adquirir una magnitud en virtud de la cual la gobernanza de Europa en su conjunto debe articularse con el autogobierno de cada uno de sus componentes. La idea nuclear de la UE consiste en considerar la identidad de los otros no como un límite, sino como elemento para la construcción de una comunidad política entre diferentes. Es gracias a esta interacción sostenida en el tiempo como se ha ido configurando una razón supranacional que civiliza las pasiones nacionales y las introduce en un espacio de constricciones que moderan el propio interés (Weiler 1999, 341). Considerada desde esta perspectiva, la idea de comunidad ya no está dirigida a la autodeterminación frente a los extraños, sino a «la inclusión de los otros» (Habermas 1999), a la superación de la antinomia entre nosotros y ellos. En este sentido ha podido decir Claudia Jauss que se trata de «un nosotros de otros» (2005, 530). Un nosotros así concebido tendrá que arreglárselas siempre con disarmonías que no son fácilmente reconducibles a una unidad, sino que han de ser entendidas como recursos de democratización en la medida en que a través de ellas se manifiesta la diferente voluntad de unidad de los europeos.

Nos preguntábamos al principio si Europa necesitaba un demos para ser una verdadera democracia, y tal vez podamos concluir hablando de los inconvenientes del concepto de pueblo para la democracia europea. Frente a quienes claman por una identidad comunitaria omniabarcante (overarching communal identity) y frente a quienes la consideran un requisito inalcanzable sin el que no puede hablarse de democracia en la Unión Europea, me permito concluir afirmando que esta carencia puede constituir una ventaja democrática. Y es que la profundización en la democracia tiende a recelar de lo omniabarcante. La misma individualización que desconfía de los procesos de concentración del poder a nivel estatal es la que pone en marcha una resistencia contra cualquier intento de sacralizar lo transnacional, contra cualquier hipóstasis comunitaria, nacional o transnacional. Desde esta perspectiva podríamos entender que algunas de las resistencias a avanzar en la integración, más que ser descalificadas como populismos nacionalistas, pueden ser interpretadas en clave democrática. Nos están diciendo implícitamente que sólo aceptarían una mayor integración si el demos que pretendemos configurar ha sido desustancializado, si lo entendemos como algo más poroso, incluyente y abierto que los demoi nacionales.

La solución al dilema de la imposibilidad de una democracia sin demos ofrece una alternativa que está por hacer: un tipo de comunidad política sin la intensidad nacional, que sustituya la pertenencia por la identificación, con institucionalización de procesos políticos en vez de identificaciones previas, donde la dicotomía nosotros/ellos esté relativizada por los valores del reconocimiento. Hay demos donde hay una comunidad reflexiva y no donde hay unos supuestos de homogeneidad cultural, lingüística o histórica. Lo común se refiere más a los procedimientos que aseguran e institucionalizan esa reflexión que a presupuestos prepolíticos.

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CAPÍTULO 5

¿En nombre de quién? La representación
múltiple de la Unión Europea

A partir de los años 2000 se puede constatar un giro representativo (Bellamy / Kröger 2013) en los estudios europeos, y la cuestión del déficit democrático se plantea menos como una cuestión de procedimientos de participación democrática que como un asunto relativo a la calidad de la representación. De entrada, acerca de cómo articular los múltiples modos de la representación en la Unión Europea: de los ciudadanos directamente o a través de los estados a los que pertenecen, la representación que ejercen el Parlamento Europeo y los parlamentos de los estados miembros, o de qué manera representar a los actores no estatales, los intereses de la sociedad civil, la inteligencia distribuida o la imparcialidad de las instituciones no mayoritarias (Evas / Liebert / Lord 2012).

El Tratado de Lisboa distingue entre representación electoral, territorial, funcional y un canal directo de representación, aunque no precisa las relaciones entre ellos. Se piensa en dos tipos de subjetividad –los individuos y los estados– a los que corresponde un diferente tipo de representación: la soberanía popular y la soberanía de los estados. Si la primera apunta a una organización política europea integrada, la segunda considera a la UE como una organización intergubernamental avanzada. La primera se hace valer a través de la representación electoral, funcional y directa, mientras que la segunda lo hace mediante la representación territorial. La múltiple representación que articulan las instituciones europeas obedece al intento de garantizar la presencia de todos los elementos que forman parte de ellas, tratando de evitar que sus políticas sean capturadas por los estados o por los expertos, que un nivel se imponga injustificadamente sobre otro, que se excluya a las minorías o que se prive de voz a los ciudadanos de otros estados afectados por las decisiones domésticas.

Desde una cierta perspectiva, los votantes y los políticos están actualmente confrontados a una cacofonía de pretensiones de representación, pero, desde otro punto de vista, esta pluralidad de pretensiones puede ser entendida como una oportunidad de enriquecer la representación democrática. La integración europea plantea unos considerables desafíos a la representación política. El Tratado de Lisboa establece en su artículo 10 que el funcionamiento de la Unión debe fundarse en la democracia representativa, pero no sabemos exactamente qué significa este principio más allá del Estado-nación. Por si fuera poco, esta cacofonía tiene lugar en un momento de crisis de la democracia representativa, cuando la política está enfrentada cada vez más a la emergencia de poderosos actores transnacionales y áreas de decisión que escapan del alcance de las tradicionales instituciones representativas.

Estos tres factores –pluralidad, novedad y crisis de la representación– están exigiendo un salto conceptual a la hora de entender y diseñar la representación. Un ejemplo negativo de falta de innovación conceptual lo encontramos en la sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre el Tratado de Lisboa, cuando aboga por optar entre una plena parlamentarización de la UE o por fortalecer los parlamentos nacionales; de este modo deja de tomar en consideración las nuevas posibilidades de concebir la relación representativa. Parece así no terminar de entender que el gran reto intelectual y práctico que tenemos es liberar la noción de representación del vínculo que la asociaba tan fuertemente al territorio y al demos. Los procesos de europeización y globalización plantean enormes desafíos: ya no existe la clara demarcación de los demoi representados, no hay un claro centro de autoridad institucional y el derecho a votar ha perdido su simplicidad como medida de la igualdad política. La tarea que debemos acometer es imaginar cómo volver a pensar las relaciones representativas en medio de tales contextos.

La Europa de los parlamentos

El Tratado de Lisboa ha sido llamado el «tratado de los parlamentos» (Brok / Selmayr 2008) porque introduce muchas consideraciones acerca de la democracia representativa y la función que en ella ejercen los parlamentos, instando a la colaboración entre el Parlamento Europeo y los parlamentos de los estados miembros. Esta declaración no ha servido para desactivar la denuncia de que asistimos –en general, pero muy en particular en la Unión Europea– a un progresivo debilitamiento de los parlamentos, proceso frente al que se ha propuesto la inclusión de los parlamentos de los estados miembros en la toma de decisiones europea así como incrementar las competencias del Parlamento Europeo. Mi hipótesis es que las posibilidades de reparlamentarización de la UE son limitadas, pero hay diversas posibilidades de pensar de una manera innovadora las funciones representativas.

a) La tesis de la desparlamentarización

La denuncia de una progresiva irrelevancia de los parlamentos frente a los poderes ejecutivos es una crítica general en todas las democracias, que parece más verosímil aún en la Unión Europea debido a las peculiaridades de la integración. El parlamentarismo se debilita tanto a nivel nacional como en un parlamentarismo europeo incompleto. Tanto en un caso como en otro, los gobiernos dictan la agenda a los parlamentos y no al revés (Sprungk 2011, 211). En la Unión Europea se constata una captura de los poderes de decisión por parte de las instituciones ejecutivas (Comisión Europea y estados miembros), cuyo resultado es un debilitamiento de los poderes legislativos y, en consecuencia, de los electorados que los eligen (Auel / Benz 2005, 373; Raunio / Hix 2000). Los poderes ejecutivos se constituyen así como los guardianes de la política europea (Schmidt 1999; Maurer / Wessels 2001; Bellamy / Kröger 2012). En el transcurso de la integración europea, los parlamentos nacionales han perdido competencias legislativas; conservan un cierto control sobre los cambios en materia de tratados (al menos cuando la ratificación no tiene lugar mediante referéndum), pero no participan directamente en las negociaciones europeas. Los parlamentos nacionales carecen de control sobre la política europea, sufren una falta de autoridad sobre las políticas transnacionales y se convierten en los principales perdedores de la integración europea. Al mismo tiempo, ésta ha provocado un desplazamiento de poder hacia los ejecutivos nacionales. No parece exagerado afirmar que la desparlamentarización es el elemento más preocupante de la democracia en Europa (Pollak 2014).

La gestión de la crisis económica y del euro no ha mejorado en absoluto la situación. Por la vía de la informalidad y las estructuras ad hoc, Europa ha tratado de responder a la crisis profundizando más en la división entre el espacio de los procedimientos democráticos y el espacio de la decisión política. La crisis ha puesto de manifiesto la enorme debilidad parlamentaria, ya que los controles parlamentarios apenas podían llevarse a cabo en aquellos ámbitos en los que se decidía intergubernamentalmente y que remitían finalmente a los niveles nacionales, como pusieron en evidencia los mecanismos de rescate de 2010 y 2012, el Fondo Europeo de Estabilización Financiera (FEEF), al principio, y el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), después.

Este diagnóstico requeriría no pocos matices, pero trataré de posponer mi punto de vista para cuando examinemos los límites de la parlamentarización de la Unión Europea y las otras posibles innovaciones representativas que deberíamos considerar. De momento nos toca abordar las dos estrategias que se han propuesto para revertir esta situación: asegurar la presencia de los parlamentos nacionales en la toma de decisiones europea y fortalecer el Parlamento Europeo. En el primer caso, se trataría de subrayar el enraizamiento nacional de la democracia en Europa, y en el otro de europeizar la democracia parlamentaria.

b) La implicación de los parlamentos nacionales

La previsión que anima esta propuesta es que una mayor intervención de los actuales parlamentos contribuiría a aumentar la legitimidad democrática de la Unión. Esta previsión se apuntaba en aquella apelación del Tratado de Maastricht (1992) a una mayor colaboración entre los parlamentos (todos los cuales tienen sus Comisiones de Asuntos Europeos y se reúnen en la Conferencia de los órganos parlamentarios especializados en los asuntos de la Unión dos veces al año desde 1989), así como en el Protocolo sobre el cometido de los parlamentos nacionales en la Unión Europea añadido al Tratado de Ámsterdam (1997), pero quien lo plantea abiertamente es el Tratado de Lisboa, que marcó un paso en este sentido unos años más tarde (2007); no sólo es el primero que menciona a los parlamentos nacionales en el texto principal, sino que les confiere un estatuto potencial muy significativo en la gobernanza democrática de la Unión Europea.

La nueva estructura del Tratado de Lisboa ayudó a que los parlamentos nacionales dejaran de ser meras «víctimas de la integración» y se constituyeran en agentes protagonistas (Neunreither 1994 y 2006; Maurer / Wessels 2001; O’Brennan / Raunio 2007). Las enmiendas introducidas en el Tratado de Lisboa implican a los parlamentos nacionales como guardianes de la subsidiaridad en el proceso legislativo europeo (Calliess 2010). Se les confiere la función de «alarma temprana» para vigilar que se cumpla el principio de subsidiaridad (Cooper 2006). Hay discusión sobre el alcance de estas previsiones. Mientras que, por ejemplo, para Berthold Rittberger (2005) esto no supone otra cosa que complementar las funciones legitimadoras del Parlamento Europeo, para Peter Lindseth (2010) es parte de un esfuerzo por reconectar la gobernanza europea con la democracia representativa a nivel nacional. En cualquier caso, aunque estos poderes que se otorgan a los parlamentos son más bien limitados y excepcionales, de este modo quedaría establecido lo que algunos han llamado multilevel parliamentary field o área parlamentaria multinivel (Crum / Fossum 2009), un espacio de interacción entre los parlamentos que comparten la tarea de representar a los europeos en el proceso de decisión de la Unión.

Ahora bien, muchos investigadores son más bien escépticos en relación con el sistema de alarma temprana. En primer lugar porque el sistema ignora el hecho de que raramente la mayoría parlamentaria adopta una posición diferente a la del Gobierno. En los estados miembros la división entre Gobierno y oposición es el principal clivaje, no la división entre Gobierno y mayoría parlamentaria. Por esta razón es infrecuente que el Gobierno y la mayoría parlamentaria tengan una posición diferente, de manera que no es verosímil que en un Parlamento de un Estado se plantee una posición diferente de la que su Gobierno mantiene en el Consejo.

Por otro lado, cabría advertir que esta práctica supondría un debilitamiento de la capacidad deliberativa a nivel europeo. En la literatura que analiza los derechos de codecisión de los parlamentos frente a sus ejecutivos se pone como ejemplo al Folketing (el Parlamento) danés, con capacidad para dar un mandato vinculante a su Gobierno para las negociaciones. Por lo general, los parlamentos nacionales únicamente tienen la capacidad de adoptar resoluciones no vinculantes acerca de asuntos europeos (excepto en Dinamarca y Austria, donde son vinculantes). Aunque la práctica del Parlamento de Dinamarca es encomiable en lo que tiene de responsabilidad y control sobre los asuntos europeos, su mandato imperativo impide la deliberación abierta sobre sus decisiones en el seno de la Unión Europea. La parlamentarización de la Unión Europea no contribuye necesariamente a democratizarla en el sentido de hacerla más deliberativa. Fortalecer el papel de los parlamentos nacionales puede condicionar la posición de los gobiernos de modo que condicionen su posición negociadora y no les permitan margen de maniobra (Auel / Benz 2007). El entramado institucional de la Unión quedaría más vinculado con los electorados nacionales pero menos predispuesto a entendimientos transnacionales. La incorporación de los parlamentos nacionales equivaldría a incrementar la legitimidad nacional cuando lo que hace falta es mayor legitimidad a nivel europeo. No necesitamos agregación parlamentaria sino emergencia parlamentaria; la solución no es conectar con los electorados que ya tenemos, sino con las lógicas transnacionales que deben ir surgiendo de nuestras prácticas. Para impulsar una mayor integración, los parlamentos no deben sólo pensar en líneas rojas, subsidiaridad e intereses específicos, sino también en términos de cómo pueden contribuir positivamente al proceso de integración europea.

Hay otra razón de esta limitada viabilidad de implicar a los parlamentos en los grandes asuntos de la Unión, una razón que tiene carácter funcional, de hábitos y cultura política. Los parlamentos de los estados no están preparados para internalizar las preocupaciones de los otros estados ni articular una forma de solidaridad entre ellos. A diferencia de los jefes de Gobierno, los parlamentarios no están acostumbrados a justificar las decisiones adoptadas a nivel europeo ante sus propios electorados. «Una mayor presencia de las cuestiones de ámbito europeo en los parlamentos nacionales únicamente fomentaría la competición nacional entre partidos sin ninguna fuerza estructural que indujera a considerar con criterios de justicia los intereses del resto de los europeos» (Van Parijs 2015, 256).

Si es que hay un déficit de representación a nivel europeo, implicar más a los parlamentos nacionales no mejoraría las cosas y tampoco es verosímil que esta capacitación vaya a darles un mayor protagonismo, por lo que no es exagerado afirmar que seguirán siendo unos actores bastante débiles en el sistema político de la Unión (Raunio 2007).

c) El fortalecimiento del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo ha evolucionado desde un cuerpo consultativo y no elegido a una de las asambles más poderosas del mundo, más que muchos parlamentos nacionales en Europa, y el único Parlamento supranacional del mundo. Con la decisión de erigir en 1976 un Parlamento Europeo mediante sufragio directo y universal, se crea una institución que pretende articular la voluntad general europea no como una mera agregación de intereses nacionales o equilibrios institucionales, sino a un nivel genuinamente supranacional. Desde 1979 es elegido directamente por los ciudadanos; es colegislador con el Consejo en un amplio número de cuestiones y puede exigir cuentas a la Comisión. Es evidente que esto no ha convertido a la Unión Europea en una democracia representativa plena, pero ha incrementado su carácter parlamentario. No deberíamos subestimar, por tanto, el actual grado de poder del Parlamento Europeo, pese a que parecen razonables muchas de las propuestas de fortalecer sus poderes.

Algunas críticas al déficit democrático se refieren al papel limitado del Parlamento Europeo en virtud de que buena parte de las decisiones han sido transferidas a instituciones solo indirectamente representativas (como el Consejo). No son pocos los que reclaman dar más poder al Parlamento Europeo, entendiendo que así se fortalecería el vínculo entre los ciudadanos y sus representantes, hasta el punto de que las elecciones europeas podrían convertirse en elecciones de primer orden (Follesdal / Hix 2006). En esta línea apunta también la propuesta de elección del presidente de la Comision por los miembros del Parlamento Europeo, que fue introducida por primera vez en 2014 (Decker 2002; Hix 2002). También suelen atribuirse las dificultades para desarrollar la democracia en la Unión Europea a la falta de un sistema de partidos a nivel europeo capaz de generar grupos de Gobierno y oposición dentro del Parlamento Europeo (Follesdal / Hix 2006). Quienes así piensan argumentan que incrementando la competición política a nivel europeo a través del empoderamiento del Parlamento Europeo los votantes estarán más interesados en participar en las elecciones y se disolvería el déficit democrático.

Este análisis es muy cuestionable. La transferencia continua de competencias al Parlamento Europeo ha ido acompañada de una disminución de la participación en dichas elecciones (Weiler 2012, 830). Los poderes del Parlamento Europeo no han dejado de crecer, por ejemplo, en las revisiones de Ámsterdam (1997) y de Niza (2001), a pesar de lo cual la participación electoral no ha aumentado; parece incluso haberlo hecho en proporción inversa al incremento de sus competencias.

Por otro lado, este fortalecimiento del Parlamento Europeo podría producir un déficit de representación de los miembros más pequeños, a los que protege el actual sistema (Dehousse 1995, 118; Schmidt 2006, 273). El fortalecimiento del Parlamento Europeo, que no es un organismo federal sino central, tendría efectos centralizadores (Grimm 2004, 80). Teniendo presente esta posibilidad, la solución de la Convención Europea consistió en fortalecer todas las instituciones de la Unión sin alterar significativamente el equilibrio entre ellas. El hecho de que la representación en el Parlamento Europeo no siga estrictamente el criterio de la población responde a su peculiaridad institucional. La Unión Europea difiere de los estados federales en que su desigual representación no está confinada en una segunda cámara sino en todos sus órganos, desde el Parlamento hasta el Consejo. La diferencia y no la igualdad es el principio organizador de la Unión Europea, lo que no es un déficit, sino el resultado de una historia y un énfasis en la protección de los pequeños estados contra la dominación de los grandes.

Es muy cuestionable que la democratización de la Unión Europea venga de la mano del Parlamento Europeo como su principal actor. Por mucho que se atribuyan al Parlamento mayores poderes, no se creará con ello un demos o un espacio público unificado. Para resolver democráticamente el problema de la representación en Europa se requiere una estructura diferenciada de instituciones y procedimientos. Los poderes del Parlamento Europeo sólo pueden hacerse valer con un alto nivel de consenso y con un acuerdo interinstitucional del Consejo y la Comisión. Estos condicionamientos no responden a una tímida democratización sino a la realidad de una complejidad democrática.

Seguramente habrá que dotar de mayores competencias al Parlamento Europeo, como la capacidad de enmendar todas las áreas del presupuesto o extender la votación por mayoría cualificada a ámbitos fiscales; también ha sido muy positivo que desde 2014 el presidente de la Comisión sea elegido por el Parlamento en vez de por el Consejo. De ese modo puede haber más batalla política y movilización en torno a las decisiones europeas. También pueden mejorarse sus funciones de control. Por ejemplo: aunque el Tratado de Lisboa plantea que las recomendaciones de política fiscal hacia un país en concreto sean llevadas a cabo por el Consejo únicamente, nada prohíbe implicar al Parlamento Europeo en dicha supervisión, a nivel plenario o de comité, lo que estaría más justificado cuando esto implica una modificación del presupuesto europeo (Dawson 2015, 64). Incluso en aquellas cuestiones en las que el Parlamento Europeo no decide, sí que puede adoptar mayores capacidades de supervisión y control sobre las instituciones ejecutivas. Una mayor rendición de cuentas del Consejo Europeo y del Eurogrupo antes y después de sus respectivas cumbres contribuiría a corregir la deriva de la Unión hacia un poder ejecutivo excesivo (Piedrafita / Blockmans 2014, 20).

Pero no pensemos que esos procedimientos van a fortalecer mágicamente la identificación de los ciudadanos con Europa porque la hacen algo más similar a lo que conocemos en el nivel nacional. Además de esta democratización por analogía con lo conocido, es necesaria una forma de democratización en consonancia con la peculiaridad de la Unión que ninguna similitud con la lógica nacional cubrirá completamente.

d) ¿Parlamentarización o innovación representativa?

La extendida frustración pública en relación a la democracia europea no se superará aumentando las competencias del Parlamento Europeo, añadiendo mecanismos de transparencia o cualquier otro procedimiento de ingeniería institucional, sino cuando acertemos a entender su naturaleza compleja y dejemos de medirla con unos estándares que nunca podrá satisfacer. «A los gobiernos les ha resultado extremadamente difícil resistir al incremento del papel del Parlamento Europeo porque no han sido capaces de formular una alternativa para resolver el “déficit democrático”» (Shackleton 2012, 145). El hecho de que no hayamos pensado bien las deficiencias de la democracia en Europa al mismo tiempo que sus potencialidades específicas explica la recurrente falta de originalidad con la que abordamos el asunto y que no haya otras propuestas que introducir procedimientos democráticos convencionales de los estados nacionales al nivel supranacional. Lo hacemos además sin caer en la cuenta de que los procedimientos y las instituciones que parecen más democráticos en un contexto pueden ser inapropiados en otro (Nelson 2000).

Pensemos, por ejemplo, en la estrategia de dar a las instituciones europeas el mismo nombre que a las instituciones nacionales y dotarlas así de un aire de analogía y familiaridad con lo ya conocido. De este modo esquivamos sus características específicas y parecemos desconocer que nos encontramos ante instituciones que se rigen de acuerdo con principios diferentes y que cumplen funciones distintas. La homonimia es una estrategia recurrente pero poco útil cuando se adentra uno en terreno ignoto y suele terminar generando mayores perplejidades. Éste es el caso del Parlamento Europeo, que difiere de los parlamentos nacionales no sólo porque carece de la capacidad de iniciativa legislativa, en materia fiscal y de gasto o por la poca presencia del antagonismo típico entre Gobierno y oposición. Su naturaleza sui generis también se pone de manifiesto en la actitud de sus miembros, muchos de los cuales se consideran más especialistas en determinadas materias que los políticos de partido, o en que se exija de la Comisión Europea una cierta neutralidad, y esto es precisamente lo que explica en parte que nunca se haya contestado seriamente su monopolio de inicitiva legislativa. ¿Por qué insistir en que el Parlamento Europeo se parezca más a los parlamentos conocidos y no indagar si en sus peculiaridades, más que una carencia, lo que se manifiesta es una función inédita sobre la que deberíamos pensar y tal vez potenciar? Sería algo así como una política más allá de las formas clásicas de antagonismo y un Parlamento cuya función representativa es más importante que la de controlar al poder ejecutivo.

Una de las peculiaridades que más inquietud suscita entre algunos es el hecho de que en el Parlamento Europeo haya tan poco antagonismo ideológico y que la división entre Gobierno y oposición juegue un menor papel que en los parlamentos conocidos. Ahora bien, ¿por qué lo sustancial de la política tiene que ser la batalla por el control del poder y la rivalidad? ¿No puede haber otras formas de hacer política más consensuales y menos agonísticas en aquellos espacios que, como la Unión Europea, son más complejos y tienen mayores exigencias de integración? La dimensión consensual de la política europea tiene razones funcionales en una entidad política de cohesión escasa. Si una mayoría tuviera más poder en el Parlamento habría más en juego en las elecciones europeas y tal vez el electorado se movilizaría más, pero la desafección hacia la Unión aumentaría en la minoría perdedora, que podría no sentirse representada y desidentificarse. Se afirma con frecuencia que el espíritu de consenso empuja a los discrepantes a cuestionar las policies rechazando la polity, es decir, en forma de desafección hacia el proyecto europeo, pero pensemos si no sería peor el efecto disgregador si se instaurara una lógica estrictamente mayoritaria que podría suscitar los mismos desafectos en los eventuales perdedores (mayores en número que cuando rige una lógica consensual).

Podemos considerar como ventajas o astucias funcionales lo que comparado con aquello que conocemos se nos presenta de entrada como un defecto. Dado que la división Gobierno-oposición no tiene una importancia decisiva en la gobernanza europea, la deliberación está obligada a jugar un mayor papel que en los parlamentos nacionales (Pekonen 2011). Los poderes de control del Parlamento Europeo son ciertamente limitados, pero deberían ser puestos en el contexto de un sistema semipresidencialista, en el que el Ejecutivo (la Comisión) no es un Gobierno de partido y el Parlamento Europeo, más que una institución de debate, es un Parlamento de trabajo (working parliament) (Tiilikainen 2011, 39). La Unión Europea no es una democracia mayoritaria imperfecta, sino una forma de democracia compleja que limita intencionalmente la aplicación de los principios mayoritarios (Neyer 2012, 161). En virtud de sus propiedades específicas, el Parlamento Europeo tiene una oportunidad de estar más cerca de ciertos principios parlamentarios que los parlamentos nacionales.

Volvamos a la tesis de la desparlamentarización, que se apoyaba fundamentalemente en su escaso poder de control sobre el Gobierno (en este caso, la Comisión Europea). Podríamos comenzar recordando que tampoco los parlamentos nacionales controlan demasiado a sus gobiernos, aunque sea por distintas razones. La función del Parlamento Europeo en la gobernanza europea debe pensarse en consonancia con la evolución de las instituciones parlamentarias en general, que distan mucho de ser el instrumento con el que los estados pretendían controlar a sus gobiernos y dotarse de iniciativa legislativa.

Los parlamentos tienen la doble función de representación y de control del Gobierno, pero esta doble función no tiene por qué ser replicada a nivel europeo. En Europa hay una democracia representativa más que un Gobierno representativo (Mair / Thomassen 2010, 22). El Parlamento Europeo representa a los ciudadanos, pero no controla las acciones del Gobierno. Hay una representación sin conexión con un Gobierno. Pero cabe pensar que un parlamento liberado de la función de sostener a un Ejecutivo puede desempeñar una función de escrutinio más independiente que los parlamentos nacionales, lo que puede fortalecer la democracia representativa en Europa.

Es cierto que para que un poder ejecutivo sea algo diferente de la mera administración, el poder legislativo debe controlar de algún modo al poder ejecutivo, lo que en el caso de la Unión Europea es muy limitado. No es verosímil que la Unión evolucione hacia una democracia plenamente parlamentaria, pero el control sobre el poder ejecutivo por parte de diversos actores –entre ellos, el Parlamento Europeo– puede ser mejorado y ampliado con los criterios de buena gobernanza formulados en el Libro blanco de la gobernanza europea (apertura, participación, responsabilidad, efectividad y coherencia). Además, aunque el Parlamento Europeo sólo tenga formalmente derechos de información y consulta, la intensidad y regularidad del debate con los cargos y altos representantes se traduce en un escrutinio de gran intensidad (Thym 2006, 119). La tarea principal del Parlamento Europeo no es representar a un pueblo europeo que no existe como tal, sino acompañar críticamente el trabajo de la Comisión y del Consejo.

La tesis de la desparlamentarización es incompleta, ya que se centra excesivamente en las funciones legislativas de los parlamentos descuidando otras que son igual de importantes (Auel 2014). La función de control no lo es todo. Están también las funciones de información y las específicamente representativas, que pueden incluso llevarse a cabo mejor si están parcialmente liberados de la obligación de controlar al Gobierno. El control del Gobierno no es necesariamente la finalidad principal de los parlamentos, sino la reducción de la brecha informativa entre los parlamentos y el Gobierno y, en segundo lugar, entre los parlamentos y los ciudadanos.

Podemos concluir afirmando que la parlamentarización no es el único medio de asegurar la representación en la Unión Europea, aunque el potencial del Parlamento Europeo y de los otros parlamentos pueda mejorarse. La democratización de la Unión no equivale a su plena parlamentarización, lo que no es ni posible ni acorde con esa complejidad que debe ser democratizada. La Unión Europea no es un sistema de soberanía parlamentaria, sino de separación de poderes. En consonancia con ello, la Comisión Europea no es un Gobierno parlamentario en una democracia mayoritaria ni el Ejecutivo de un sistema presidencial; es un organismo colegial que plantea no pocos quebraderos de cabeza a la teoría de la democracia, instituido para proteger el bien común europeo y como Ejecutivo autónomo que debe velar para que los intereses particulares nacionales no condicionen en exceso la política europea. La representación en la Unión Europea deberá ser compleja, con equilibrios institucionales sofisticados y procesos deliberativos interconectados.

La representación de la imparcialidad

Aunque no sabemos con certeza si hay vida fuera de nuestro planeta, podemos estar seguros de que hay vida democrática más allá del espacio electoral y sus procedimientos. Ese espacio está poblado por instituciones que llamamos no mayoritarias, independientes o con pretensiones de representar la imparcialidad. La vida democrática en ese espacio depende de que dichas instituciones sean a su vez democráticas, lo que no supone que lo sean al modo y manera como lo son los estados nacionales.

Por lo demás, que una institución tenga legitimidad democrática pero no sea electoral (porque sus miembros no hayan sido elegidos o no rindan cuenta directa ante un electorado) no es algo privativo del ámbito supraestatal. En todos los estados democráticos hay previsiones constitucionales o cuasiconstitucionales que limitan el poder del demos y configuran una serie de instituciones que no representan tanto a las personas –ni como individuos ni como ciudadanos de un Estado– sino a ciertos valores o bienes públicos. Son instituciones que se encargan de velar por determinados asuntos (la estabilidad de la moneda, la interpretación de las constituciones, el saber experto sobre ciertos temas o los derechos de las minorías) y con una autoridad distinta de la inmediatamente democrática (el poder judicial o el saber experto, por ejemplo). Representan de algún modo la imparcialidad y defienden determinado bien público al margen, e incluso por encima, de los electores actuales.

En la Unión Europea, debido a su peculiar naturaleza, este tipo de instituciones abundan más que en el ámbito estatal. Europa confía su suerte a los independientes y a los expertos, mientras la estrategia de la parlamentarización ha tenido un éxito más bien escaso. De ahí que se multipliquen las críticas del llamado déficit democrático, aunque no pocas de estas críticas serían igualmente dirigibles a las instituciones del Estado nacional que cumplen funciones similares. El modo de proceder de estas «instituciones de la imparcialidad» puede ser mejorado desde el punto de vista de las exigencias democráticas, sin duda, pero algunas de las críticas a la falta de democracia de las institucionales transnacionales e internacionales obedecen a una confusión de la racionalidad de la democracia nacional y la racionalidad de las interdependencias globales. Para gobernar más democráticamente estos espacios es de poca ayuda tomar como modelo la democracia de los estados nacionales. Cuanto mayor es la interdependencia, menos ejemplares son los procedimientos democráticos de los estados; cuanto más complejos sean los problemas que hay que resolver, menos útil es la participación formal y más relevante el saber experto y la deliberación.

A medida que avanza la arquitectura transnacional, aumenta la importancia de las instituciones no mayoritarias que toman las decisiones relevantes y ejercen un nuevo tipo de autoridad política. Las instituciones que gobiernan de esta manera tienen otras fuentes de legitimación, como el conocimiento o la protección de los derechos fundamentales. Este desplazamiento dentro de la arquitectura institucional significa que el conocimiento experto y las libertades individuales ganan en importancia en las democracias occidentales, mientras que los parlamentos, los partidos y los gobiernos electos, tradicionales instituciones democráticas, pierden confianza entre la población (Zürn 2011, 622).

Todo esto tiene lugar en un momento en el que los complejos problemas a los que se enfrentan las sociedades contemporáneas han hecho que se incremente el interés por la cualidad de los resultados de sus políticas. Las políticas económicas, laborales, de seguridad social, salud, protección del medio ambiente, etc., se han vuelto tan complicadas y dependientes del saber especializado que es muy difícil que sean entendidas por el elector y gestionadas por la administración tradicional. Interdependencia, complejidad y eficiencia no son realidades incompatibles con las exigencias democráticas, sino circunstancias que ponen a prueba nuestro modo tradicional de entender la democracia y nos sitúan en el horizonte de su futura evolución. La justificación democrática de este tipo de instituciones no mayoritarias es una de las primeras tareas pendientes de dicha transformación.

a) Las instituciones de la imparcialidad

Una característica de la gobernanza de todas las democracias contemporáneas es la delegación de poderes significativos en instituciones que no rinden cuentas ante los votantes o los representantes electos: tribunales, bancos centrales independientes, autoridades regulatorias. Se trata de instituciones políticamente independientes como las agencias especiales, procedimientos jurídicos como la revisión judicial (judicial review) –que puede revisar incluso las decisiones democráticamente adoptadas– o la delegación de ciertas políticas en autoridades regulatorias independientes que operan fuera de las jerarquías burocráticas. Se las ha llamado «el cuarto poder»: autoridades independientes de supervisión y regulación, comisiones de la competencia y tribunales de cuentas se hacen cargo cada vez de más ámbitos de la vida política y económica. Se espera de ellas una especial imparcialidad: la vigilancia sobre los mercados, la movilización del conocimiento, el control y la equidad de los procedimientos... Intervienen allí donde resulta necesaria una dimensión de objetividad (Rosanvallon 2015, 180). Es una cierta forma de poder «desubjetivizado» en las democracias, funcional y circunscrito a determinados ámbitos de intervención. Son instituciones en relación con las cuales la participación de los afectados o la discusión pública acerca de ellas no tiene demasiada significación. Se da así la paradoja de que la democracia depende de algunas instituciones que la sostienen, pero que no están democráticamente configuradas. Por decirlo sucintamente: es como si «la inteligencia de la democracia» (Lindblom 1965) hubiera concluido que la justicia y el dinero son algo demasiado importante como para dejarlo en manos de la mayoría.

Podríamos entender esta lógica como un proceso de despolitización en virtud del cual cada vez más funciones, responsabilidades y decisiones se derivan hacia esferas no gubernamentales, paraestatales, híbridas, regulatorias, transnacionales, no mayoritarias, independientes o judiciales, que están fuera del alcance de la elección y supervisión democrática. La Unión Europea es una de las instancias que cumplen esa función. A esta nueva realidad responde la idea de los «cuasigobiernos» (Koppell 2003) o el incremento de «los no electos», en lo que constituye una nueva división del poder (Vibert 2007). Hay otras versiones de esa «despolitización funcional»: una corrección epistémica de la democracia procedimental para introducir de algún modo el saber experto en nuestras decisiones (Estlund 2009), la defensa de un espacio deliberativo despolitizando algunas cuestiones (Pettit 2001), la propuesta de despolitizar ciertas instituciones mediante criterios burocráticos o el poder negativo de los jueces frente al partidismo (Rosanvallon 2008). Está también el hecho de que los gobernantes aumentan su capacidad discrecional y sus poderes de intervención –incluso su mera posibilidad de actuar– privatizando o por procedimiento de urgencia. No entro a valorar aquí si esas formas de desplazar el poder están justificadas o no; me limito a señalar que hay un desplazamiento del poder hacia lugares menos sometidos al escrutinio y control públicos, y que esa derivación no siempre está motivada por intenciones perversas, sino también por necesidades funcionales que es necesario entender y legitimar.

En la Unión Europea este tipo de instituciones han adquirido poderes más extensivos e intensivos (Chalmers / Chaves 2014), lo cual obedece a una lógica que podríamos sintetizar en la idea de que hay un intento de proteger las policies frente a las politics, es decir, defender a la política del politiqueo. Estas instituciones independientes son el tríptico formado por el Tribunal de Justicia, el Banco Central y la Comisión, a los que se supone una mayor sintonía con el interés general europeo y muy alejados de la legitimidad electoral. Tienen un tipo de legitimidad que procede de una cierta exterioridad respecto de las pasiones democráticas e intereses nacionales, más allá del partidismo y los egoísmos de los estados miembros.

b) Un tipo de justificación democrática no electoral

La justificación de estas instituciones procede de unas fuentes distintas de la democracia electoral. Podríamos agrupar estas justificaciones en su funcionalidad, en la protección del largo plazo, la defensa de lo común, la deliberación y la protección de las instituciones contra el populismo.

1. Comencemos por la justificación funcional. Existe un amplio consenso en torno a la convicción de que, por ejemplo, el control de las normas y la política monetaria o crediticia los desempeñan mejor los tribunales constitucionales y los bancos centrales que los parlamentos. Imaginemos las consecuencias desastrosas que tendría la asunción de estas tareas por los parlamentos. De ahí que la delegación de estos momentos de soberanía no debilite sino que fortalezca la democracia, si es que por democracia entendemos no sólo la formalidad de quién toma las decisiones sino la capacidad de proporcionar determinados bienes públicos. En el caso concreto de la Unión Europea, confiar ciertas políticas a instituciones no mayoritarias es una manera de hacer frente a los bloqueos provocados por unas formas de gobierno demoscópicas y demasiado dependientes de los intereses nacionales.

Hay un ethos no mayoritario profundamente inserto en la Unión Europea desde sus comienzos, a partir de la creencia en que unas instituciones centrales fuertemente ejecutivas y hasta cierto punto sustraídas del control de los estados eran más capaces de gestionar los conflictos derivados de la heterogeneidad de la Unión que la lógica intergubernamental (Haas 1964; Dehousse 2011). Un caso ejemplar de ello son los impuestos a las corporaciones. Durante mucho tiempo los estados miembros fueron incapaces de ponerse de acuerdo y elaborar una legislación común a este respecto. A partir del derecho primario en torno a las cuatro libertades, el Tribunal Europeo de Justicia fue capaz de crear una serie de reglas que situaban esa fiscalidad bajo el paraguas del derecho europeo (Genschel / Kemmerling / Seils 2011). Otro ejemplo de esta legitimidad funcional podemos encontrarlo en la gestión que las instituciones independientes o técnicas desempeñaron en la construcción de la moneda única. En una entrevista publicada por el Süddeutsche Zeitung, el director general de la oficina estadística de la UE, Walter Rademacher, explicaba la responsabilidad de todos los estados miembros al dar por buenas las cuentas de Grecia para su ingreso en la moneda única cuando todos tenían serias dudas acerca de la fiabilidad de las informaciones proporcionadas por el Gobierno griego. Por esta razón, el Eurostat pidió más poderes de control, pero los estados miembros se opusieron a ello. O pensemos en el hecho de que la mayoría de los miembros del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN) decidieran en 2003 suspender los procedimientos iniciados por la Comisión Europea contra el excesivo déficit de Francia y Alemania (Majone 2014, 203). Son dos ejemplos de cómo en ocasiones los niveles institucionales menos dependientes del electorado nacional desempeñan mejor las funciones de control que unos estados miembros vulnerables a las presiones de sus respectivos electorados o al juego intergubernamental. ¿Qué habría pasado en uno y otro caso si estas instituciones de la imparcialidad hubieran tenido un mayor protagonismo frente a los gobiernos que representan directamente los intereses nacionales?

2. Un segundo tipo de legitimidad de esta delegación en instituciones independientes del ciclo electoral procede de la justificación por el largo plazo. Uno de los problemas de las actuales democracias es su inconsistencia temporal, el hecho de que sacrifiquen los proyectos de largo alcance ante el altar de los beneficios electorales inmediatos. Todo lo que tiene que ver con la protección de las minorías, la justicia intergeneracional o ciertos compromisos medioambientales –es decir, con los intereses que por definición están escasamente presentes en nuestros procedimientos de decisión– requieren algún tipo de justificación que no depende de la voluntad de los electorados realmente existentes. Nuestro gran problema es cómo hacemos valer lo común y el futuro cuando los gobiernos no tienen ningún incentivo para tomar en consideración las externalidades negativas que producen con sus decisiones en el espacio y en el tiempo, en otros países y sobre las generaciones futuras. En última instancia, las grandes cuestiones de la redistribución no pueden resolverse en una institución mayoritaria. Las sociedades compuestas, en las que hay una densa interdependencia y cuando se condiciona fuertemente el futuro, no pueden decirse democráticas si no tienen en cuenta los intereses de otros, para lo cual atenerse al propio electorado es claramente insuficiente.

La justicia intergeneracional sólo puede llevarse a cabo cuando una parte de la soberanía se transfiere a un nivel menos «electoralmente democrático» y es adoptada por instituciones más protegidas de las presiones inmediatas. Ciertas decisiones impopulares para limitar las emisiones contaminantes o reformar las pensiones pueden ser adoptadas mejor en un nivel europeo que no tiene la responsabilidad directa de rendir cuentas que en el plano doméstico. Dominique Bourg y Kerry Whiteside han llamado la atención sobre algunos de estos cortocircuitos sistémicos de la democracia en un contexto ecológico (Bourg / Whiteside 2010). Las instituciones europeas fueron creadas en parte para gestionar este tipo de decisiones externalizadas imposibles de adoptar por procedimientos democráticos. Algunas de las acusaciones de tecnocracia o déficit democrático tienen que ver con esta circunstancia; no con que esas decisiones no sean suficientemente democráticas, sino con que no son electoralmente democráticas. Hay decisiones que sólo pueden ser adoptadas en un nivel protegido del electorado, en un plano más «republicano» que de «democracia electoral».

Las agencias, tan presentes en la política europea, ofrecen precisamente una solución al problema del tiempo, una respuesta institucional a la contradicción entre la perspectiva temporal de corto plazo que caracteriza a la política y la necesidad de soluciones a largo plazo en muchas áreas como las concernientes al Banco Central Europeo (BCE), la política de la competencia o la regulación de los riesgos (Majone 1996). Sólo un tipo de instituciones sustraídas del ciclo político pueden representar expectativas y compromisos creíbles de largo plazo. Si hablamos de construir una democracia que represente mejor los intereses de los europeos, su diversidad y complejidad, no debemos olvidar la representación de quienes están de alguna manera «electoralmente ausentes».

3. No podríamos entender la arquitectura institucional europea si olvidamos que ciertas instituciones tienen una justificación por lo común y que es eso precisamente lo que las hace aparecer como lejanas. Decimos de ellas que no nos representan, pero parecemos conceder así que sólo la representación nacional cuenta, es decir, resulta reconocible, capaz de rendir cuentas y políticamente rentable. Puede ser que dichas instituciones nos resulten menos representativas porque representan más lo común que lo propio.

¿Quién nos representa a todos? Este es precisamente uno de los motivos por los que se delegan fiduciariamente ciertos asuntos en la Comisión Europea; aunque los miembros del Consejo, políticos electos, pertenecen a estados que han ratificado los tratados, sus miembros podrían renegar de sus compromisos para obtener ventajas políticas inmediatas. Aquí es donde la Comisión Europea, en tanto que especialmente comprometida con vigilar el cumplimiento supranacional de los tratados, equilibra esta tendencia. El hecho de que el Tratado de Lisboa insista en la limitación de los poderes comunes es, por el contrario, un síntoma de la falta de confianza que los estados miembros tienen en las instituciones comunes y lo difícil que les resulta renunciar al instrumento de las ventajas nacionales en el corto plazo. He aquí otra de las lecciones que una democracia europea renovada podría dar a las democracias nacionales.

Los estados nacionales están insertos en espacios interdependientes y comprometidos con los bienes comunes europeos, pero su fijación electoralista no permite que los compromisos europeos comparezcan más que bajo la autoridad de una institución que aparece como tecnocrática, lejana e insensible a los intereses de la gente. Mientras los estados no introduzcan reflexivamente en su funcionamiento una consideración hacia lo común, estarán promoviendo esta astucia sistémica que luego lamentan como carente de legitimidad democrática.

4. Hay también una justificación deliberativa que sostiene a las instituciones de la imparcialidad. Me refiero a la delegación de asuntos complejos y especializados en instituciones independientes que parecen instituciones impropias de la democracia representativa, pero que revitalizan en cambio su dimensión deliberativa. No son democráticas porque permitan la participación universal, sino porque concretan un ámbito de deliberación. Gracias a ellas, la ficción de una participación ilimitada se sustituye por organismos de deliberación concretos y diferenciados en los que es posible la participación y la competencia. Estas instituciones no se basan en un poder propio, sino en una expresa delegación de tareas. De este modo se garantiza la soberanía del soberano, pero al mismo tiempo se aprovecha el saber distribuido en una sociedad diferenciada.

Se ha hablado de supranacionalismo deliberativo (Schmalz-Bruns 1999) para referirse a elementos de deliberación en las prácticas políticas y administrativas de la UE, principalmente en la llamada comitología. Se trata de una invención de la Unión para responder a los requerimientos de eficiencia y legitimidad. La Comisión Europea necesita información y conocimiento experto, no sólo la legitimación que procede del apoyo de los gobiernos nacionales o de la representatividad del Parlamento Europeo, para adoptar decisiones correctas y legítimas. La comitología es un procedimiento esencial en un sistema de gobernanza que tiene que enfrentarse a cuestiones complejas de una manera racional. Permite establecer áreas embrionarias para las «políticas deliberativas» (Joerges / Vos 1999, 311), posibilitando de este modo una articulación de saber y decisión que no sería realizable en otros formatos.

Es cierto que la comitología puede ser vista como «administración sin gobierno» (Wessels 1999) o como «deliberación tecnocrática» (Schmalz-Bruns 1999). No obstante, la comitología puede tener un efecto legitimador de las prácticas políticas en instituciones complejas. La eficiencia y el recurso al conocimiento experto, la calidad epistémica de las decisiones, lejos de ser una amenaza para la democracia, son esenciales para el buen gobierno. Si las decisiones no son buenas, poco importa que haya sido democrático el proceso en el que se adoptaron. La calidad de las deliberaciones entre expertos no sólo contribuye a la calidad del proceso regulativo, sino también a su legitimidad (Joerges / Neyer 1997). De ahí que un cierto elemento de delegación sea parte integral del proceso político en las sociedades complejas.

5. Tal vez la razón más radical que puede aducirse en favor de las instituciones no mayoritarias es la justificación contra el populismo. Este tipo de instituciones no es muy sexy desde el punto de vista democrático y es un blanco fácil para los que lamentan –en muchas ocasiones con razón– que quienes las conforman son poco controlados o ejercen demasiado poder sobre los representantes electos. Pero también es cierto que gracias a ellas se hace frente a las actitudes populistas que están muchas veces basadas en prejuicios sin fundamento, a los intereses corporativistas y locales o a las resistencias para sacrificar ciertos beneficios a corto plazo a favor de ganancias a largo plazo.

Hay ciertos autores como Philip Pettit, Andrew Moravcsik o Giandomenico Majone que defienden con vehemencia el sentido democrático de que ciertos poderes regulatorios estén aislados de las mayorías democráticas, en general, y en la Unión Europea, en particular. Que las instituciones europeas tengan una rendición de cuentas indirecta o una representación más mediada plantea muchos problemas, pero también permite realizar ciertas políticas que no serían posibles si el único soberano fuera el constituido por los electorados nacionales (siempre con el equilibrio democrático que implica la vigilancia de los ejecutivos nacionales en el Consejo y su fiscalización por parte de las instituciones parlamentarias, en el Parlamento Europeo y por parte de los parlamentos nacionales). Este aislamiento de ciertas decisiones frente a las mayorías democráticas tiene, entre otras, las ventajas de liberar a los ciudadanos del peso que supondría una participación universal, proteger a las minorías de la tiranía mayoritaria y corregir los prejuicios inherentes a la competición democrática. Desde esta perspectiva, «la UE puede ser más “representativa” porque es, en sentido estricto, menos “democrática”» (Moravcsik 2002, 614). Más aún, si pensamos de una manera radical la idea de representación democrática como una representación compleja, se podría hablar de un déficit populista que surge cuando están infrarrepresentados los puntos de vista menos populares, como puede ser el de las minorías o el del conocimiento experto, precisamente aquellos cuya representación compete a las instituciones de la imparcialidad.

Considero que esta defensa de las instituciones no mayoritarias contiene una mayor radicalidad que la parlamentarización de todas las decisiones sostenida, entre otros, por Jürgen Habermas, cuando critica la falta de legitimidad input de los organismos reguladores y sostiene que las estructuras burocráticas deben estar en permanente supervisión por parte de la esfera pública, si es que queremos evitar que la regulación tecnocrática se haga a costa de la verdadera política (Habermas 1992, 452). Por supuesto que Habermas es consciente de que la complejidad social y cognitiva no es incompatible con la práctica parlamentaria, complejidad que muchas veces requiere agencias especializadas o comités autónomos. Pero la legitimidad de sus decisiones exige, según él, que en algún momento las propuestas pasen por las «compuertas» de aquella parte del espacio público que está capacitada para tomar las decisiones que afectan a la sociedad en su conjunto de acuerdo con criterios procedimentales y deliberativos. A mi juicio, Habermas reelectoraliza así (aunque sea a nivel transnacional) este tipo de cuestiones políticas, desdramatizando de este modo un asunto que no tiene una solución de acuerdo con los estándares de la democracia mayoritaria y que nos exige dar cabida a lógicas diferentes.

Los costes de una institución no democrática (o mejor: no electoral o mayoritariamente democrática) tienen que ser sopesados con los beneficios de salvaguardar ciertos bienes colectivos (Coffee 2012). Pensar de este modo no equivale a derogar la democracia, sino más bien a defenderla frente a su debilidad, lo que es más necesario en la medida en que las sociedades nacionales y los contextos globales se hacen más complejos y aumentan los riesgos e incertidumbres que tienen que gestionar. Pero todo esto no sería más que una justificación sofisticada de la tecnocracia y el elitismo si no aspiráramos a considerar qué posibilidades tenemos de mejorar la democraticidad de estas instituciones sin comprometer el desempeño de sus funciones, que es precisamente lo que me propongo ahora.

c) Democratizar las instituciones independientes

Hay funciones sociales que, por razones estructurales, no es deseable que estén politizadas. Éste suele ser el argumento fundamental a la hora de defender la existencia y legitimidad de las instituciones independientes, pero me parece una argumentación insuficiente porque da a entender que la única y más apropiada politización sería la que procede de la lógica electoral y mayoritaria, cerrando así el paso a considerar otras formas de politización más acordes con la naturaleza de ciertos asuntos y particularmente con aquellos que afectan a las instituciones supranacionales. Llevamos mucho tiempo no haciendo aparecer más que la función técnica y apolítica de estas instituciones, lo que nos impide ver hasta qué punto pueden desempeñar una función propiamente política, pero de otro tipo de política. Estas instituciones de la imparcialidad ejercen una función política, y esa función política debería poder mejorarse sin comprometer su naturaleza. No es una despolitización lo que estas instituciones llevan a cabo; proteger a las políticas del politiqueo no equivale a despolitizar; hay una política, pero fuera del formato habitual. Hay un juego concurrencial de las diferentes instituciones que puede ser entendido por analogía con la división de poderes y que representan legitimidades diversas.

Estas instituciones desarrollan en su seno una auténtica política, que no se inscribe en el eje izquierda/derecha (o no sólo) y que se organiza en torno a principios de confrontación específicos de cada institución. Así se puede comprobar si examinamos las instituciones comunes de la Unión Europea. Hay en el Tribunal de Justicia quienes son partidarios de una interpretación «constitucional» de los tratados y quienes defienden una lectura clásica «internacional»; en la Comisión hay partidarios y opositores a la regulación; y en el BCE hay monetaristas inflexibles y otros más pragmáticos. Cualquier propuesta de reformas en Europa ha de ser pensada tomando en cuenta esta circunstancia, la naturaleza de las instituciones que se quiere reformar y, sobre todo, la historia de Europa y la lógica que explica sus instituciones.

¿Es posible «democratizar la independencia» (Vauchez 2014)? ¿Cabe mejorar la representatividad y responsabilidad democrática de los organismos que no dependen de los electores? De entrada, hay que partir de la idea de que ya son instituciones representativas: aunque no representen a los gobiernos de los estados, representan vectores geopolíticos, valores, sensibilidades y culturas políticas. La legitimidad de las instituciones transnacionales o internacionales parecerá siempre deficitaria en la medida en que nunca cumplirán los criterios de rendición de cuentas y participación que esperamos de nuestras democracias, pero pueden compensar estas carencias por reputación, eficacia y justicia (Guérot 2013). Además, cuando nos planteamos cómo asegurar la rendición de cuentas allí donde los tradicionales criterios son inaplicables, lo primero que hemos de considerar es que dar cuenta a los votantes es sólo una de sus dimensiones, muy importante, pero no siempre la más relevante. En el contexto de democracias complejas, dar cuenta a los pares, a la opinión experta, a los interesados, a un segmento particular de la opinión pública, puede ser el modo más apropiado de justificar las razones de determinada decisión (Grant / Kehoane 2005).

La cuestión es cómo introducir estas instancias independientes en el juego político sin que esto signifique hacerlas formar parte del juego electoral nacional, lo que supondría contradecir su naturaleza y función. Se trataría de recuperar el vínculo entre esos poderes independientes y el juego político democrático sin poner en cuestión las garantías de independencia que requiere su mandato. En este sentido podrían llevarse a cabo mejoras en su función representativa reformulando su independencia, que no tiene por qué ser entendida como distancia absoluta respecto de los intereses sociales y políticos hasta el punto de que, por ejemplo, estén tan infrarrepresentadas las mujeres (especialmente en el BCE). Mejorar su representatividad desde este punto de vista no compromete su independencia, pero desabsolutiza su distancia respecto de la sociedad. Cabe también discutir ciertos criterios que pueden hacerlas más democráticas sin comprometer su naturaleza en el momento de su constitución: que no puedan disolverse (sin motivo suficiente), pluralidad y diversidad de sus miembros, imparcialidad, presupuesto autónomo, el derecho a ser escuchados por los parlamentos, el derecho de recurso y competencia para tomar decisiones (Datla / Revesz 2013). Se puede hablar de una democratización basada en la apertura de debates acerca de su misión y mandato, aumentar la publicidad de manera que podamos conocer las divergencias de opinión y asegurar su representatividad social y política (Vauchez 2014, 10).

Igualmente, delegar algunos asuntos en instituciones especializadas o independientes permite un cierto espacio para la rendición de cuentas, no es una licencia para que unos hagan cualquier cosa y otros se desentiendan completamente de sus responsabilidades últimas de supervisión. Por ejemplo, los gobernadores de los bancos centrales, los tribunales supremos o los comités de asesoramiento pueden ser llamados por el Gobierno o el Parlamento, para explicar de qué modo están cumpliendo la función independiente que tienen asignada. En la Unión Europea la comitología ha ido democratizando su funcionamiento en esta dirección. El Código de buena conducta administrativa adoptado por la Comisión trataba de asegurar la equidad, la objetividad, la transparencia y la obligación de justificar las decisiones. Un derecho de este tipo está recogido en la Carta de Derechos Fundamentales (artículo 41), como «la obligación de la administración de dar razón de sus decisiones», o la obligación de rendición de cuentas proclamada en el Libro Blanco de la Gobernanza.

Un capítulo especial en cuanto a la democraticidad de estas instituciones lo constituyen aquellas que representan al conocimiento o al saber experto. Sería una ingenuidad concederles plena neutralidad, por supuesto. Hay una inevitable parcialidad que se traduce en pluralismo también en el seno de los expertos y que se canaliza de una manera específica, diferente del antagonismo político habitual. Aunque en las instituciones sabias no haya conflictos ideológicos en el sentido clásico, sí hay un combate en torno a las cifras y el derecho, a través de los indicadores estadísticos, las comparaciones internacionales, los sondeos y los informes. Mejorar su inserción en una democracia compleja es posible, por ejemplo, limitando la soberanía de la que disponen en la interpretación de su mandato, cuestionando la pretensión de objetividad científica de sus diagnósticos y veredictos o exigiendo la publicidad de sus debates.

Cabría hablar de una peculiar «democracia del conocimiento» (Innerarity 2013) cuyas virtualidades para la vida de una democracia es preciso ponderar adecuadamente. Contra la idea de introducir a los expertos y al conocimiento experto en los procesos de decisión democrática se ha aducido muchas veces que estos expertos no están siempre de acuerdo, que no carecen de intereses y prejuicios ideológicos o que no parten de un saber asegurado e indiscutible. Todo ello es cierto, pero esta prevención puede leerse positivamente: también ellos se mueven en el terreno de la provisionalidad y la revisión crítica; su manera de resolver esas diferencias de criterio es análoga a la política democrática, mediante argumentos y discusión abierta. Lo que hay que conseguir es que esas deliberaciones estén correctamente organizadas y que su lugar en el proceso político sea el adecuado. La política no es un método científico de resolución de los problemas colectivos, pero la historia de la ciencia pone de manifiesto que se han desarrollado muchos procedimientos de gran valor político, como la capacidad de autocontrol y corrección, o la insostenibilidad del dogmatismo, lo que ha conferido a sus actores una autoridad particular. Se trata de una autoridad que está basada, internamente, en el proceso de autocrítica en el que se inscriben las controversias científicas y, externamente, en la posibilidad que la ciudadanía tiene en todo momento de ponderar esa autoridad e incluso retirarle su confianza.

Podríamos concluir afirmando que las instituciones de la imparcialidad (que es como he denominado aquí a las instituciones independientes, reguladoras o no mayoritarias) deben entenderse como un constitucionalismo democráticamente configurado y no como una democracia constitucionalmente restringida (Tully 2009). Serían democráticamente inaceptables si fueran modos de impedir el poder del pueblo y no un modo de canalizarlo adecuadamente o si estuvieran configuradas de tal manera que se encontraran absolutamente fuera del alcance de la discusión pública y la reforma. Son instituciones que se justifican porque garantizan la igualdad de la influencia democrática popular (protegiendo las minorías y los derechos de las generaciones futuras) y tratan de garantizar la máxima objetividad posible (permitiendo la consideración del saber disponible en los procesos de decisión política), pero no serían democráticamente aceptables si estuvieran eximidas de la obligación de justificarse públicamente.

La representación de los intereses

La representación de la ciudadanía europea no sólo se lleva a cabo a través de los procedimientos e instituciones formales; el cuadro de la representación en la UE quedaría incompleto si no incluyéramos también ese tipo variado de representación informal que tiene lugar en el pluriforme mundo de los intereses que englobamos bajo el calificativo de los lobbies. Hay un conjunto abigarrado y disperso de actores que dicen representar intereses de los europeos, cuyas pretensiones de representación son aceptadas, corregidas o rechazadas por otros grupos sociales y públicos diversos. Tomar en cuenta este espacio permite a su vez matizar la estéril contraposición entre participación y representación y plantear un panorama más rico, dinámico y complejo de los procedimientos democráticos. Desde este punto de vista, el cuadro de la representación resulta más dinámico y constructivista que estático, ya que los diversos actores que participan en el juego político plantean determinadas pretensiones que interactúan con otros y enriquecen la discusión pública (Lord / Pollak 2013a, 521; Saward 2006 y 2010; Kröger 2013).

Como consecuencia de todo ello, la representación debe ser entendida como algo más que un proceso formal de autorización y rendición de cuentas. No hay representación política que no incluya procesos de renegociación de esa representación política (Urbinati 2006; Disch 2011) y en esos procesos de renegociación la tarea de hacer valer determinados intereses es fundamental, con independencia del hecho de que la legitimidad de esos intereses no dependa de su capacidad de hacer presión, sino que deba ser ponderada con criterios normativos. Nos tenemos que preguntar ahora precisamente por la cuestión de su legitimidad o, mejor, legitimidades, así como por la posibilidad y los límites de su gobernanza democrática.

Gobernar no es una acción contra los intereses de la sociedad, sino a favor de los intereses de la sociedad, a los que debe atender, ponderar y equilibrar. El sistema financiero global, el equilibrio medioambiental o los intereses de los consumidores son demasiado importantes como para ser abandonados en manos de organizaciones privadas, y demasiado complejos y sofisticados como para ser gestionados por las instituciones públicas. Por eso, el objetivo consiste en configurar un sistema mixto de gobernanza que incluya componentes de autoorganización y de supervisión pública. Se requiere un modo híbrido de ejercer la autoridad en aquellos casos en los que ni la autoridad pública ni la privada pueden hacer la tarea porque, básicamente, a la autoridad pública le falta conocimiento y a la autoridad privada le falta poder.

Los modos imperativos de gobernar son de escasa eficacia en los mercados globales, cuando se trata de regular la propiedad intelectual o la protección del medio ambiente, por poner algunos ejemplos. Aunque es cierto que debemos mejorar el poder de las instituciones, no deberíamos olvidar que buena parte de los componentes de la gobernanza no son un ejercicio de poder, sino un conjunto de incentivos que se realizan a través del argumento racional, la expectativa del beneficio mutuo o el miedo al daño en la reputación. Por eso, además de las instituciones reguladoras de alcance regional o global, son muy importantes las entidades de vigilancia y control como Transparencia Internacional, organizaciones de consumidores o la vigilancia global ejercida por diversos movimientos sociales.

a) Las legitimidades de los intereses

Las posibles justificaciones a la hora de defender la legitimidad de que la organización de los intereses forme parte de los procesos de toma de decisión comunitaria son muy similares a las de las instituciones no mayoritarias y podrían ser agrupadas en tres direcciones de argumentación: cognitiva, democrática y trasnacional.

1. Comencemos con la legitimación cognitiva. Está claro que uno de los problemas que tienen nuestras sociedades democráticas en general, y la Unión Europea en particular, es que los gobiernos deben mejorar la capacidad cognitiva y evolucionar hacia un modo de decisión política basado en el conocimiento. La buena gobernanza depende de que las decisiones estén apoyadas en el conocimiento experto y legitimadas democráticamente. En una sociedad del conocimiento hay una mayor exigencia de que los modos de decisión estén basados en el conocimiento, es decir, más en consideraciones cognitivas que en juicios de valores, lo que no significa que la política haya de sacrificar su función frente a los expertos, sino que la política misma tiene que adoptar un estilo más cognitivo que normativo.

A este respecto, un primer problema de los gobiernos es que no disponen de un diagnóstico completo de todos los problemas de la sociedad o, dicho de otra manera, para realizar ese mapa requieren de informaciones, advertencias e incluso protestas que surgen de la sociedad civil. Aunque estas asociaciones de intereses no tengan una autorización electoral propiamente dicha, pueden ser útiles para llamar la atención sobre asuntos que de otro modo serían desatendidos (Liebert / Gattig / Evas 2013).

Pero tenemos un problema que no tiene que ver sólo con la advertencia de los requerimientos de la sociedad civil, sino con la insuficiente colaboración entre representantes y expertos: en muchas ocasiones quienes pueden no saben y quienes saben no pueden; aquellos que tienen a su cargo la administración de la legitimidad carecen a menudo del conocimiento necesario para adoptar las soluciones eficaces y quienes conocen la compleja realidad de los asuntos que habrían que gobernar no están especialmente interesados en la justificación democrática de lo que hacen; quien no está implicado en los asuntos tiene objetividad sobre ellos, pero sólo quien está interesado en algo es capaz de entenderlo. ¿Cómo salimos de este dilema? Pues fundamentalmente a través de una colaboración en la medida en que, con todas las limitaciones que proceden de sus posiciones, ambos pueden entender que se benefician de ello: unos se enteran de lo que no conocen demasiado bien y otros terminan aceptando que la cuestión de su legitimidad es insoslayable.

Desde esta perspectiva cabe entender que el lobbismo en la UE no es simplemente un ejercicio de una sola dirección, ya que la influencia de los actores privados sobre las decisiones comunitarias está condicionada por su capacidad de proveer información relevante a las instituciones de la UE a la que de otra manera éstas no tendrían acceso. Los actores privados satisfacen una necesidad funcional que las instituciones de la UE no serían capaces de gestionar ellas mismas. Eso explica por qué el lobbismo juega un papel relativamente importante en la UE comparado con la situación de los estados miembros, cuyas administraciones tienen más recursos y no están tan necesitadas de compensar los déficits de información a través de las alianzas con los actores privados.

2. Hay una segunda justificación de carácter democrático sobre la que no hace falta extenderse demasiado porque salta a la vista su pertinencia. No hay sociedad democrática si no hay cauces para la expresión de intereses además de los que se articulan en el espacio formal, electoral, representativo e institucional, y si esos intereses no son tomados en consideración a la hora de adoptar las consiguientes decisiones políticas.

En el caso concreto de Europa, las organizaciones de la sociedad civil han sido consideradas como un medio para superar los déficits democráticos de la UE (Nanz / Steffek 2004). Se entiende que una amplia y plural red de asociaciones equilibraría las deficiencias de la representación política y contribuiría a la creación del llamado «capital social» que se requiere para sostener una democracia viva. Estas asociaciones podrían servir para hacer presentes los intereses y valores de los ciudadanos ante la UE

3. Y estaría finalmente la justificación transnacional. Una justificación adicional de los lobbies, de los intereses, es que introducen transnacionalidad (Tommel 2011). Con su actividad hacen valer además un ámbito transnacional, en la medida en que suelen ser asociaciones desacopladas del espacio electoral-nacional. De este modo, la sociedad civil tendría el papel de mediar entre lo nacional y lo supranacional (Rumford 2003). De alguna manera los lobbies compensarían la falta de partidos a nivel europeo, de una esfera pública propiamente europea, lo que deja a los ciudadanos poco espacio para participar y contestar. Cabría incluso plantear si la participación de grupos de interés organizados en los procesos de decisión de la UE es una fuente de legitimación suplementaria para la gobernanza a nivel europeo; podría inscribirse esta posibilidad en lo que ha venido en llamarse «posparlamentarismo», teniendo en cuenta las dificultades de parlamentarizar plenamente la vida política de la Unión.

b) La gobernanza de los intereses

En virtud del furor de la idea de gobernanza, lo que antes era calificado como grupos de presión se convierte en los interesados (stakeholders) y compiten con la democracia representativa. Que los intereses deben ser introducidos en los procesos democráticos es indiscutible, pero esto no implica que las instituciones representativas y los gobiernos deban renunciar a la tarea de ponderarlos o dimitir ante sus presiones. Aunque las asociaciones civiles y las ONG estén tan plenamente convencidas de que son los legítimos representantes de los intereses públicos, esa pretensión de legitimidad tiene que ser probada empíricamente. La sociedad civil no es lo mismo que la sociedad civil organizada; esta diferencia entre los intereses reales y los más capaces de hacerse valer, por mínima que sea, es lo que justifica el momento de «verticalidad» o responsabilidad institucional y lo que introduce un elemento de escepticismo en relación con una supuesta espontaneidad o armonía resultante del libre juego de los intereses.

Toda gobernanza de los intereses tiene una responsabilidad elemental que se deriva de la obligación de garantizar la pluralidad de los intereses representados y prestar una especial atención a las desigualdades de esa representación informal. Aunque la representación informal enriquece muchas veces la calidad del proceso democrático, el acceso a ella es inevitablemente desigual porque no todas las personas y los grupos tienen las mismas capacidades e incentivos para influir en la política. Por lo general, los más activos en la participación suelen provenir de las capas sociales más favorecidas, con un mejor nivel educativo y mayores ingresos, mientras que los menos privilegiados están escasamente representados (Rose 2006, 40). En cuanto a los grupos, hay una desigualdad de recursos entre las asociaciones generales de intereses y la representación de intereses económicos. La participación no favorece igualmente a los lobbies profesionales que a otros intereses menos organizados; la apertura de espacios de participación para todos no corrige la desigualdad de la representación que existe en la sociedad civil (Kohler-Koch 2007). Quien tenga responsabilidades de gobierno debe conocer estos límites y ha de implicarse en su corrección.

Democracia participativa y representación

La crisis de la democracia representativa es tan vieja como su pretensión de representar a la totalidad de la sociedad. Esta crisis se ha agudizado por muy diversas razones, incluido el hecho de que las utopías digitales hayan pensado que podíamos dispensarnos de la representación. Los discursos dominantes no hablan un lenguaje de mejora de nuestros procedimientos de representación, sino desde un horizonte en el que, sin necesidad de formularlo así expresamente, la representación no sería necesaria o dando a entender que ésta es siempre un inconveniente, una falsificación. El lugar común de nuestro tiempo es la inmediatez, lo directo, la cercanía.

Una construcción tan compleja como la integración europea se convierte en doblemente acreedora de estar tergiversando la voluntad de su ciudadanía: porque en sus errores de diseño y gobernanza no pocas veces se ha hecho merecedora de dicha crítica y porque, aun cuando lo haya hecho bien, su sofisticación la aleja sospechosamente de esa inmediatez que se supone caracteriza a la verdadera democracia. De hecho, la mayor parte de los discursos acerca de cómo democratizar la UE se fijan en los modos de hacer que las voces de los ciudadanos sean más escuchadas, con más frecuencia, más directamente, sobre más cuestiones y con un impacto más inmediato sobre la política. De acuerdo con esta visión, los partidos populistas y los movimientos de protesta defienden el uso de los referendos para un mayor número de asuntos. Por el contrario, los partidarios de la deliberación insisten en mejorar los procesos que anteceden a esas consultas. Hay que configurar las preferencias antes de expresarlas y hacerlas valer. Se configura de este modo una doble solución al problema de la lejanía institucional: la propuesta de acercamiento participativo y la solución por la vía del reconocimiento de la complejidad de la Unión, que exige abordar la cuestión desde una diversidad de estrategias, de las que forman parte las iniciativas de refuerzo de la participación, por supuesto, pero también otro conjunto de valores que, como la representación, contribuyen a mejorar la democracia en Europa.

a) Las aspiraciones participativas

La idea de «acercar» la EU a los ciudadanos fue uno de los principios estratégicos acordados en el Consejo Europeo de Laeken en diciembre de 2001. La idea de democracia participativa estaba en el Libro blanco de la gobernanza europea y en el texto del fallido Tratado Constitucional. Aunque no se conceda el mismo valor a la representación y la participación, en el Tratado de Lisboa se acentúan los trazos de una democracia participativa y se anima a que las decisiones sean tomadas lo más cerca posible de la ciudadanía (artículo 10), aspiración participativa que culmina en la Iniciativa Ciudadana Europea, que permite que un millón de ciudadanos de, al menos, una cuarta parte de los estados de la UE pidan a la Comisión que proponga normas legislativas en ámbitos de su competencia. Esta Iniciativa se presenta como forma de democracia directa, más allá del principio consultativo por el que la Comisión Europea consulta a los grupos de la sociedad civil. Pasados los años y después de un balance muy flojo en cuanto a su utilización y resultados, la pregunta que debemos hacernos es por qué los procedimientos de democracia directa proporcionan legitimidad en una medida menor de lo que solemos pensar.

Abundan los estudios que reducen nuestras expectativas en relación con una posible revitalización de la UE a través de los procedimientos que incrementan la legitimidad de las instituciones más representativas (como el Parlamento Europeo), la democracia participativa o la democracia directa (Abels / Eppler 2011; Mayer 2012; Kohler-Koch / Quittkat 2013). Pero esta decepción no se refiere sólo a la Unión Europea; tiene un carácter más general y se refiere a todas las expectativas que se habían depositado en hacer más directa la democracia.

Hay balances que ponen de manifiesto que la mayor parte de los referenda no suelen hacer sino confirmar el statu quo. En general, la izquierda ha ganado poco a través de las iniciativas de legislación popular. El Estado de Bienestar ha sido mejorado más por las democracias del norte de Europa que por los métodos suizos de la democracia directa. Muchas veces, la clase política ha tenido que tomar decisiones una vez que ha fracasado el voto popular (como bajar la edad de voto a 18 años en Dinamarca, por ejemplo) (Freitag / Wagshal 2007). Las decisiones adoptadas por procedimientos de democracia directa tienen que ser compatibles con los valores del Estado de Derecho, la protección de las minorías y los derechos humanos (Christmann 2012; Lewis 2013).

La solución a los déficits democráticos de las instituciones europeas no puede ser incrementar siempre la participación o disminuir la distancia representativa (dando a entender que lo más democrático es siempre lo más cercano a los procedimientos de democracia directa), sino dilucidando qué tipo de participación popular es necesaria para proporcionar legitimidad democrática sin poner en peligro el actual nivel de integración. Por supuesto que la implicación de la ciudadanía es un valor democrático incuestionable; lo que quiero subrayar es que se trata de un principio que debe ser compatibilizado con otros tan importantes y, desde una idea de democracia como conjunto pluralista de valores, dicha implicación ciudadana debe ser diferente según se trate de cuestiones constitucionales, legislativas o regulatorias, lo cual nos remite a una idea compleja de la democracia, no reducida al momento de la decisión.

En sistemas políticos complejos como la Unión Europea, los procedimientos de democracia directa no están en condiciones, por sí solos, de revitalizar la democracia. Desde este punto de vista, la Iniciativa Ciudadana debería ser entendida en el mejor de los casos como un instrumento del establecimiento de la agenda (agenda setting), no tanto de democracia directa (Plottka / Böttger / Knaut 2012, 21). Lo que carece de sentido es que exijamos a la Unión lo que ni siquiera es posible en el nivel de los estados nacionales. ¿Por qué iba el pueblo a estar más directamente presente en las decisiones de la UE que en las de los estados miembros, ya suficientemente complejos? La democracia directa es demasiado simple para sociedades complejas y demasiado compleja para la ciudadanía.

b) La solución por la complejidad representativa

¿Es entonces la Unión Europea suficientemente democrática desde el punto de vista representativo? Desde luego, la complejidad de la UE parece incompatible con la participación pública directa. El concepto de soberanía popular, entendido desde el único registro de la implicación ciudadana directa, no se presta fácilmente a ser trasplantado de modo inmediato al ámbito europeo. La UE no puede satisfacer una definición «popular» o «participatoria» de la democracia, pero tiene suficientes controles y contrapesos como para satisfacer una definición «protectiva» de la democracia (Mény / Surel 2002, 6). Así es si examinamos la pluralidad de la representación a nivel europeo, la cantidad de actores que tienen acceso a su agenda y a sus decisiones, aunque no es algo automático que la combinación de actores y prácticas conduzca necesariamente a una buena representación. En cualquier caso, la realización del ideal democrático no pasa por la radicalización de uno de sus registros, sino por la articulación de sus diversas exigencias, no siempre fácilmente compatibles. Del mismo modo que no es posible representar y agregar los intereses, opiniones y valores de los ciudadanos a través de simples mecanismos electorales (basados territorialmente) sin tomar en consideración las crecientes interdependencias y el complejo sistema de gobernanza multinivel, tampoco se representa y construye el bien común con la mera agregación de decisiones plebiscitarias, sin tomar en cuenta otros valores democráticos.

La UE está obligada a mejorar la relación entre representantes y representados, de lo que forman parte una diversidad de estrategias, no sólo la Iniciativa Ciudadana. La representación lograda es un proceso que tiene muchas facetas y que obedece a diversos momentos del proceso político: relación, participación, rendición de cuentas, presencia, representación, comunicación. La representación política de la Unión se caracteriza por una simultaneidad de diferentes prácticas representativas: formales, semiinformales e informales a diferentes niveles espaciales y geográficos. Esas múltiples formas de representación tienen la capacidad de expresar la diversidad existente y hacerla visible en la esfera pública. El «derecho a la justificación» (Forst 2005), que es esencial a la vida democrática, puede ser garantizado a través de formas complejas de representación, de diferentes tipos (ideológica, territorial, institucional, formal/informal), con diferentes clases de argumentos y diferentes tipos de mayorías. Conviene tener en cuenta, no obstante, que la cadena de la legitimación popular es larga y débil en la UE, por lo que no carece de lógica el hecho de que el equilibrio del poder se desplace hacia el derecho y la administración. Aquí apunta una de las posibles críticas al Tribunal Constitucional alemán por haberse concentrado sólo en los aspectos técnicos de la elección de los representantes –la traslación de votos en escaños–, desconociendo la dinámica de los modernos sistemas de representación, particularmente la representación que va más allá de la representación formalmente acreditada e incluye estructuras más informales y oportunidades de representación democrática (Lord / Pollak 2013b, 196).

La construcción múltiple de la representación en Europa confronta, a su vez, intereses públicos variados e incluso incompatibles (Bellamy / Castiglione 2013, 207). Aunque los sistemas de «representación compuesta» (Benz 2003) pueden ser criticados porque se multiplican las posibilidades de veto e ineficiencias, tienen la ventaja de que dificultan que las políticas sean capturadas por un interés concreto (gubernamental, transnacional, por los expertos…) más que otros sistemas de representación simple. El sistema político de la UE plantea oportunidades y peligros en relación con la representación democrática. La complejidad del sistema y las numerosas instituciones y actores a través de diferentes niveles pueden favorecer a los intereses fuertes y bien organizados en detrimento de los débiles; sin embargo, esta misma complejidad abre en principio caminos para que las voces de la sociedad civil, también las más débiles, accedan al escenario europeo (Kröger / Friedrich 2012). Pero no haremos justicia al verdadero sentido de la representación si no la entendemos correctamente. «Lo opuesto de la representación no es la participación; lo opuesto de la participación es la exclusión. Y lo opuesto de la participación es la abstención. En vez de oponer participación y representación, deberíamos intentar mejorar las prácticas y formas representativas haciéndolas más abiertas, efectivas y justas. La representación no es un desafortunado compromiso entre un ideal de democracia directa y las modernas realidades mediocres. La representación es crucial en la constitución de las prácticas democráticas» (Plotke 1997, 19).

La UE está llamada a ser una institución que vuelva a articular de un modo inédito democracia y representación una vez que ambas se han distanciado en la vida real de nuestras sociedades. Este ensamblaje no puede llevarse a cabo sin una fuerte innovación democrática. Lo peculiar de la naturaleza de la UE se traduce en el equilibrio entre la necesidad de representación del poder nacional, las demandas del electorado para tener una voz directa a través del Parlamento Europeo y la necesidad de disponer de una capacidad administrativa sin un Ejecutivo tradicional (Sbragi 2002, 396). De que todo ello se articule de forma equilibrada depende que podamos efectivamente considerar la representación europea como un modo de resolver los problemas democráticos que plantean la interdependencia y la globalización.

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CAPÍTULO 6

¿Qué hay de nuevo? La innovación
política de la Unión Europea

Según se afirma frecuentemente, Europa tiene problemas de comunicación. Quisiera comenzar afirmando que no me extraña que haya este tipo de dificultades, teniendo en cuenta la naturaleza misma de esta empresa política. Si el mismo Jacques Delors pudo decir que estábamos ante un Objeto Político No Identificado, no deberíamos sorprendernos demasiado al comprobar que la percepción de la opinión pública es borrosa y confusa. La perplejidad sería mínima si se tratara de una configuración que pudiera orientarse por las categorías tradicionales de Estado nacional o las relaciones internacionales, si estuviéramos construyendo un Estado nacional a escala más amplia o intensificando unas relaciones entre estados soberanos. Pero el proceso de integración es único, inédito; exige conceptos y actuaciones originales. Por eso lo que ahora voy a llevar a cabo es una reflexión sobre Europa que no se dirige tanto al modo de comunicar como a lo que se ha de haber entendido para poder luego comunicar, que no contiene unas instrucciones de uso, sino unas indicaciones para su comprensión.

Entender Europa requiere conceptos audaces, como han de serlo también sus procedimientos de gobierno. Es posible que la Europa del futuro se parezca más al modelo medieval que al de Westfalia, más a las soberanías compartidas, acuerdos institucionales diferenciados e identidades múltiples que a la concentración de poder, jerarquía, soberanía e identidad definida que caracterizaron la época triunfante de los estados nacionales; habrá más fronteras difusas, con oportunidades de entrada y salida, que límites fijos; diferentes tipos de solidaridad en vez de reglas estrictas y sanciones. Se entiende mejor la Unión Europea si la concebimos como una entidad política sin un demos coherente, sin límites territoriales definidos y como un poder sin una finalidad identificable. «Europa se parecerá a un complicado puzle sin una clara estructura institucional, orden legal y consenso ideológico. ¿Es posible un tipo de integración en una Europa de alianzas políticas plurales, jurisdicciones que se solapan y creciente heterogeneidad sociocultural? Mi respuesta es que sí, pero tenemos que modificar nuestra visión de la integración abrazando un genuino pluralismo y diversidad» (Zielonka 2014, 74-75). Desde el punto de vista práctico, la Unión Europea exigirá una «gobernanza exploratoria» (Dawson / Enderlein / Joerges 2015, 16), es decir, un modo innovador de adoptar las decisiones políticas, ad hoc y paso a paso, en asuntos que son muy discutidos y teniendo que decidir bajo condiciones de extrema incertidumbre.

Voy a intentar dar razón de esta originalidad de la Unión Europea en seis aspectos: 1. La identidad europea, compleja y más diversa de lo que solemos suponer; 2. El espacio europeo que, más que límites o fronteras, tiene márgenes; 3. La gobernanza europea que ensaya una forma de organización política más allá del Estado nacional y la soberanía; 4. Una ciudadanía europea que se ha pluralizado y cuya adhesión se requiere para avanzar en el proyecto de integración; y 5. Una Europa mundializada que podría servir de modelo para un mundo interdependiente. Propongo reflexionar sobre estos seis temas (identidad, espacio, gobierno, economía, ciudadanía, mundialización) y dar razón de por qué Europa, formulado de manera un tanto paradójica, tiene una identidad poco definida, un espacio que no se cierra, una forma de gobierno que no es soberana, una economía de riesgos compartidos, una ciudadanía con lealtad condicional y un nosotros sin otros.

La identidad europea: un nosotros hecho de otros

Europa ha sido definida frecuentemente a partir de factores geográficos, culturales, históricos y políticos que formarían la base de una única civilización y de la que surgiría un modelo occidental de modernidad. Pero en cuanto se la examina con detenimiento, la cuestión de la identidad resulta más difícil de determinar. Desde el punto de vista geográfico, Europa carece de unas fronteras naturales: el Atlántico no separa absolutamente sus orillas, sobre todo por la peculiar relación que mantienen Reino Unido con Estados Unidos o España y Portugal con América Latina; el Mediterráneo es un espacio que separa tanto como une y relaciona; hacia el este, Europa no tiene una frontera clara. Si la entendemos como un continente, Europa es aún más imprecisa, lo que comprendió muy bien Paul Valéry al describirla como un pequeño promontorio del continente asiático (1957). En este sentido puede afirmarse que Europa tiene menos consistencia geofísica que, por ejemplo, el subcontinente indio. En términos de civilización, Europa se extiende bastante hacia el continente asiático y no cabe excluir de ella buena parte del Mediterráneo.

Desde un punto de vista histórico, Europa no constituye una civilización unitaria que hubiera desarrollado una trayectoria singular y claramente diferenciada del resto del mundo. La diversidad cultural de Europa es más que la diversidad de sus naciones; Europa ha sido formada en la interacción y fertilización mutua de sus civilizaciones. Por eso puede decirse de ella que, más que una civilización, es una «constelación civilizatoria» (Delanty / Rumford 2005, 37).

Planteadas las cosas desde la perspectiva de la identificación efectiva de los europeos, tampoco existe una identidad omniabarcante en la que, por así decirlo, estén todos los que son y sean todos los que están. Los europeos no están especialmente unidos y menos contra una alteridad por oposición a la cual se definieran a sí mismos. Como ha dicho Rémi Brague, el peligro para Europa no puede venir de fuera por la simple razón de que no puede concebirse a sí misma como un «adentro» (2002, 185). Las fuerzas que nos mantienen unidos no son especialmente enfáticas, como tampoco lo es aquello que nos diferencia respecto de otros.

Tampoco se puede definir a Europa como Occidente. Las raíces históricas de la civilización occidental –Atenas, Roma, Jerusalén– no fueron europeas en el sentido occidental del término. Solemos olvidar que la cultura y la civilización occidentales tuvieron su origen en Oriente. El mundo antiguo era oriental, no occidental (Delanty 1995, 16). La antigüedad clásica y los orígenes del cristianismo eran mediterráneos, en el sentido utilizado por Fernand Braudel (1999). Como los griegos, tampoco los romanos tuvieron un sentido claro de identidad europea, que es algo más bien propio de la Edad Media, sino que concibieron Roma como el centro del mundo. Por su historia, y todavía más por el momento presente, Europa no equivale a Occidente.

Para los pueblos antiguos la división entre el norte y el sur era más significativa que la del este frente al oeste. Durante mucho tiempo los Alpes representaron una frontera geográfica y cultural mucho más que el Mediterráneo, que era el centro de la civilización. La contraposición entre el este y el oeste tiene su origen en el momento en que, desde el siglo VII, la idea de Europa fue articulada contra el islam, una contraposición que continúo a lo largo de la Edad Media, en la era moderna y hasta el final de la Guerra Fría (Delanty 1995, 21).

La ampliación de la Unión Europea hacia el este es cualitativamente diferente de las anteriores; no es sólo un aumento significativo de los estados miembros, sino una reconfiguración de su marco civilizatorio. Con el desplazamiento de las fronteras de Europa hacia Rusia y con la eventual entrada de Turquía, Europa se desplaza hacia Asia y se hace cada vez más posoccidental y policéntrica (Delanty / Rumford 2005, 47). De este modo, se hace posible superar la «pequeña Europa» de la Guerra Fría. La ampliación no sólo hace a Europa más grande; también la transforma cualitativamente. La caída del comunismo no ha suprimido el este, sino que lo ha reconfigurado, un «este» que va a ser cada vez más relevante en la nueva Europa. Desde 1989, tras la caída del Muro de Berlín, ha desaparecido una contraposición con el este y ha comenzado la era de una Europa orientada hacia la construcción del mundo multipolar.

Desde estas premisas puede entenderse mejor cuál es la respuesta más apropiada a la reciente discusión acerca de las «raíces cristianas de Europa». Si la identidad europea no está codificada en un paquete cultural, tampoco puede definirse en términos de identidad religiosa. La identificación de Europa con el cristianismo –que procede de los Habsburgo y sirvió en su momento para oponerla al Imperio otomano– no hace justicia al pluralismo religioso de Europa (tanto en términos históricos como sociológicos), pero tampoco acierta a hacerse cargo de la significación que lo religioso ha tenido y tiene en Europa. El problema no es reconocer u olvidar la importancia que ha tenido el cristianismo como uno de los orígenes de Europa. Este reconocimiento no puede ser justo, de entrada, si olvida que hay otras religiones que han contribuido decisivamente a configurar esa identidad que nos constituye. Ese pluralismo está exigido por nuestra historia (incomprensible sin la influencia del islam o de los judíos), pero también por la actual composición de nuestras sociedades, en las que viven, por ejemplo, más de quince millones de musulmanes. Ahora bien, la cuestión de fondo estriba en que cualquier referencia a una cultura o religión no puede determinar la definición de la ciudadanía. Europa tendrá ciertamente que readaptarse a un pluralismo que no sólo se refiere a la variedad de religiones, sino también a la variedad de significaciones que la religión tiene para nuestros conciudadanos. Pero tendremos que llevarlo a cabo en el seno de esa disociación entre lo identitario y lo público que ha permitido como ninguna otra la coexistencia de creencias y modos de vida.

Europa no es una forma de vida, ni un pueblo, ni una civilización, ni un super-Estado, sino una construcción especialmente original por lo que se refiere a la posibilidad de que se acepten normas vinculantes que proceden de una articulación entre espacios que no son homogéneos ni están plenamente unificados. De este modo, la Unión Europea se diferencia del constitucionalismo tradicional que exigía unidad de demos, lo que muchas veces suponía también unificación lingüística, cultural o religiosa. Esta disociación de lo identitario y lo político constituye una de sus innovaciones más interesantes, planteándose así la posibilidad de una democracia sin demos o con demoi diversos, con un pueblo poco definido, mal limitado, poroso, no contrapuesto necesariamente a otros.

El hecho de que sea tan difícil definir Europa en términos exclusivamente culturales por referencia a una historia compartida o un territorio común definido o unos valores compartidos es lo que hace que la configuración de un espacio público europeo sea de tanta importancia: Europa como una conversación, como un espacio discursivo, que no requiere bases determinantes sino posibilidades de interlocución.

Si en medio de este pluralismo de valores hubiera de destacarse alguno especialmente característico, yo tomaría como punto de partida aquella aguda observación de Montesquieu de que Europa ha estado siempre especialmente interesada en saber qué idea tienen los demás de nosotros mismos (Lucarelli 2008), que no habríamos desarrollado si estuviéramos en un contexto de soberanías indivisibles. Pienso que es esta disposición a verse desde fuera la que está en el origen de nuestras mejores construcciones y no tanto una supuesta defensa de algo propio y exclusivo. ¿Y si nuestros valores fundamentales fueran un conjunto de hábitos que han configurado una identidad que nos inclina continuamente a guardar distancia respecto de la propia identidad? Autorrelativización, reflexividad, distancia frente a uno mismo, curiosidad, respeto, interés por la compatibilidad, voluntad de cooperación y reconocimiento son las propiedades de una forma leve de identidad, pero sin la cual no podría llevarse a cabo el experimento europeo.

Los espacios europeos: unos márgenes que no limitan

Las cuestiones de la espacialidad y el territorio son claves para entender el significado de la integración europea. También desde este punto de vista nos encontramos con algunas peculiaridades que deben comprenderse para entender la novedad del espacio europeo. Europa es un espacio singular. Como espacio político unificado representa una novedad que nos exige reconsiderar los presupuestos acerca del modo de pensar la territorialidad en un esquema convencional. No es extraño que con la UE haya surgido un nuevo vocabulario espacial: redes, geometría variable y niveles múltiples, entre otros términos. Esta innovación pone de manifiesto que estamos ensayando la posibilidad de una ordenación del espacio político que supere también algunos presupuestos territoriales de la nación estado (Barry 2001, 90).

La primera categoría que queda erosionada por la nueva constelación es la idea de un espacio delimitado. Estamos acostumbrados a pensar los espacios políticos como delimitados, estatalmente articulados y divididos por las fronteras. En el caso de Europa, lo que tenemos –hacia dentro, pero también en un cierto sentido hacia fuera– es una pluralidad de espacios que se cruzan y solapan. El espacio europeo, más que límites, tiene márgenes, borderlands. Desde un punto de vista geopolítico, su frontera oriental o la del Mediterráneo no son propiamente límites fijos sino márgenes que no limitan, umbrales de paso, de relativa porosidad, zonas dinámicas en las cuales se articulan continuamente formas de conectividad y discontinuidad (Delanty / Rumford 2005, 135). Los límites de Europa son en todo caso «límites que se mueven» (Bös / Zimmer 2006), que se han ido desplazando de hecho en cada una de las ampliaciones, sin que pueda preverse un estado final de ese movimiento (Zielonka 2002). Los márgenes no necesariamente dividen los espacios; también pueden unificarlos de alguna manera y actuar como lugares de sutura (Hassner 2002, 40). En Europa se da con una especial intensidad algo que también sucede en otros lugares del mundo y en todo el mundo en general. La globalización supone un continuo entrecruzamiento de los espacios, una dialéctica de limitación y deslimitación. Las discontinuidades se dan en un espacio, más que reducirse a una línea divisoria (Sassen 2001). A esto se debe que las fronteras hayan perdido su antigua función estratégica y que los nuevos conflictos no se susciten en las zonas de contacto, sino en el interior mismos de los espacios supuestamente delimitados.

Desde este punto de vista puede afirmarse que la idea de márgenes se asemeja más al limes de un imperio que a la frontera tradicional de los estados modernos. En este sentido, resulta pertinente la comparación de Europa con los viejos imperios, a los que tal vez se parezca más que a los estados nacionales, desde el punto de vista de organización del espacio (Beck / Grande 2004; Zielonka, 2006). Y es que las zonas de contacto no delimitan los espacios como lo hacían las fronteras que salvaguardaban las integridades territoriales. A diferencia de los límites, los márgenes no distinguen completamente a los de dentro y a los de fuera, no los delimitan con absoluta nitidez y definitivamente. Los márgenes son espacios que no están completamente integrados ni son absolutamente exteriores, que no pueden ser domesticados. La naturaleza de los bordes se pone de manifiesto en su carácter «ampliable» o en la posibilidad de tener relaciones privilegiadas con determinados entornos. Es muy significativo, a la hora de entender qué tipo de fronteras tiene la UE, el argumento de que se hizo la ampliación porque no había motivos para oponerse. Europa carece de argumentos incontrovertidos para la fijación de sus límites debido a su peculiar identidad.

Me parece que en las actuales discusiones sobre el futuro de Europa se tiende a descuidar este tipo de cuestiones que son decisivas. Todo el discurso en torno a la «integración», por ejemplo, tiende a ignorar otras cuestiones importantes que pertenecen a su forma espacial: si Europa es una red, tan importante como la coherencia interna es la articulación que se establece con sus alrededores y el resto del mundo. El espacio europeo no se entiende bien si se reduce a un asunto de integración (interior) y se descuida su conectividad (exterior), que lo hace más complejo y dinámico. Precisamente la idea de «los márgenes de Europa» sugiere que hay otra lógica en el proceso de integración: su incapacidad para unificar plenamente su espacios políticos, económicos y sociales o para delimitarlos hacia fuera procede de que la UE está menos separada del resto del mundo de lo que solemos pensar y que la globalización no la diferencia de otras regiones del mundo, sino que supone su interpenetración (Delanty / Rumford 2005, 134). Tal vez por eso tenga sentido definir a la misma Europa, a toda ella, como borderland, como región fronteriza (Balibar 2004, 220), en el sentido de que ella misma es un lugar de cruce y conflicto, un espacio donde se dan con especial intensidad las interdependencias globales.

La Política Europea de Vecindad (PEV) es la más clara manifestación del interés de la UE por actuar más allá de su esfera inmediata de influencia y asumir sus responsabilidades en la gobernanza de la civilización. La Comisión es cada vez más consciente de que, como consecuencia de la globalización, los flujos financieros, las redes comunicativas y los mercados, los límites rígidos son una fuente de potencial inestabilidad, más que una garantía de seguridad. A esto responde la intención de la UE de desarrollar una zona de prosperidad y una pacífica vecindad –un «anillo de amigos»– con relaciones cooperativas (Comisión Europea 2003, 4). Al reconocer la interrelación entre su desarrollo interior y el entorno exterior, la UE admite que no puede concebirse a sí misma a partir de una rígida división entre lo interno y lo externo (Delanty / Rumford 2005, 130). «Nuestra tarea es promover un anillo de países bien gobernados al este de Europa y en el Mediterráneo con los cuales podamos mantener relaciones de estrecha cooperación» (Consejo Europeo 2003). No puede reducirse la seguridad interior de la UE a un asunto de control de fronteras exteriores. Poco a poco vamos dándonos cuenta de que hemos de pasar de la «fortaleza Europa» a una topografía de las zonas fronterizas que reduce la separación entre Europa y el mundo.

Gobernar sin soberanía: más allá del Estado nacional

Hay una dificultad para concebir la UE en otros términos que no sean los del Estado, para no pensarla como una variante peculiar del mismo esquema. Pero no estamos ni ante un super-Estado ni ante una mera articulación de estados. Para los pioneros de la idea europea estaba claro que de lo que se trataba era de sustituir el orden de Westfalia basado en el principio de soberanía ilimitada de los estados, en el que sus relaciones estaban gobernadas por la fuerza, y someterlos a unos principios reguladores comunes. Se trataba de superar los principios puramente declaratorios (como la Declaración Universal de 1948) y comprometer a los estados de manera que estos principios pudieran ser invocados para sancionarles en el caso de que sus actuaciones atentaran contra la democracia y los derechos fundamentales. Esta internacionalización de los derechos fundamentales suponía erigir una regla superior para los estados, similar a la que las revoluciones democráticas habían impuesto en su interior, y apuntaba ya a un constitucionalismo transnacional.

Desde entonces la evolución de Europa ha venido acompañada de una discusión acerca de su naturaleza. Los soberanistas la entienden como una mera federación de estados o desearían limitarla en esta dirección. Los federalistas subrayarán que, de hecho, los jueces ya han adoptado criterios interpretativos más próximos a los de los tribunales constitucionales que a los de las jurisdicciones internacionales. El sistema institucional europeo tiene una autoridad particular, más pronunciada que la del derecho internacional clásico, aunque menos estable que el que deriva de una constitución estatal. En cualquier caso, comprender la UE exige superar ese dilema, teniendo en cuenta toda la adquisición institucional comunitaria y construyendo una forma inédita de poder político no estatal o posestatal, a partir de las estructuras existentes que contienen elementos de federación y de confederación.

Es cierto que la Unión Europea surgió en parte para crear un marco de acción gracias al cual los estados europeos pudieran hacer frente a las exigencias de una economía globalizada. La Unión proporcionaría lo que los estados nacionales ya no podían asegurar, y de este modo salvaría a los estados (Milward 1994). Pero esta salvación no ha podido hacerse más que modificando radicalmente el cuadro definido por los estados, que han dejado de ser actores soberanos. Los estados nacionales ya no pueden estar en el centro del análisis para entender lo que significa Europa. La radical novedad de la Unión Europea no es reconocida cuando se divisa desde el viejo horizonte conceptual, para el que la ampliación institucional y de espacios de acción es entendida como debilitamiento de las soberanías. Las categorías nacionales no son capaces de dar más que una definición negativa de Europa. El nacionalismo metodológico y su fijación en el Estado impide la posibilidad de concebir lo nuevo de la Unión Europea, lo que limita el horizonte y dirige la atención hacia falsas alternativas, hacia juegos de suma cero. Desde esas categorías, Europa se entiende o bien como un «super-Estado» (Siedentop 2001) que suprimiría las naciones o como una federación de estados nacionales que defenderían celosamente sus respectivas soberanías.

Para hacerse cargo de su novedad hay que haber comprendido que la integración europea en su conjunto es un proceso cuya dinámica resulta de la tensión entre la interestatalidad y la supraestatalidad, un movimiento que protagonizan los estados y que al mismo tiempo los supera. La sucesiva adjudicación de políticas, competencias y espacios de acción a nivel europeo, la constitución de procesos de decisión que ya no pueden ser controlados exclusivamente por los estados miembros, sino que obedecen a su propia dinámica, todo ello crea una estructura que no es ni una réplica de los estados nacionales ni una variante de las organizaciones internacionales (Tömmel 2003, 54). Las mejores definiciones de la Unión Europea han tratado de nombrar su radical novedad con alguna categoría inédita: como una red o un set of netwoks (Kehohane / Hoffmann 1990; Castells 2001; Kohler-Koch 1999; Ansell 2000), pero también como un «sistema multinivel de gobernanza» o «consociativo» (Marks / Schapf / Schmitter / Steeck 1996; Grande 2000; Hooge / Marks 2001; Benz 2001). También se ha dicho que Europa es «un equilibrio de desequilibrios» (Hoffmann, 1996). Las innovaciones institucionales y procedimentales del experimento europeo tienen su origen en una manera de gobernar basada en la coordinación y en la interdependencia. Corresponde al tipo de organización propio de una sociedad que ya no tolera ser gobernada desde un centro rígido, con una jerarquía estricta y en orden a producir homogeneidad.

La UE se ha convertido en un orden regulatorio que socava la soberanía de los estados (Majone 1996). Según el Tribunal de Justicia de la UE existe incluso un límite en cuanto al poder de revisión de los tratados constitutivos y, por tanto, una radical limitación de la soberanía de los estados. El principio de primacía del derecho europeo frente al nacional, que no estaba expresamente recogido en los tratados constitutivos, se ha convertido en una formulación jurisprudencial incontestable desde el caso Costa contra Enel en 1964, ha sido introducido en sus constituciones por algunos estados miembros y se intentó codificar en el fallido Tratado Constitucional. No se trata de una primacía incondicional, sino de una primicia en el marco de la subsidiaridad, proporcional y respeto a las identidades de los estados miembros. Pero es un principio lo suficientemente relevante como para haber suscitado la discusión acerca de si existe un derecho de secesión, sin consentimiento de todos los demás y negociación compleja. Aunque la Unión carezca de instrumentos de coerción, hay que tener en cuenta que se trata de un sistema político-jurídico original cuya efectividad no necesita apoyarse en la violencia, sino en la interdependencia (Díez-Picazo 2002, 65).

La idea de un «efecto directo» del derecho comunitario en los estados miembros, por muy matizada que haya sido, es incompatible con la concepción tradicional de la relación entre el derecho doméstico y el derecho internacional, ya que según el planteamiento tradicional son las provisiones constitucionales del Estado las que determinan los efectos internos del derecho internacional. De ahí que un miembro del Tribunal de Justicia Europeo haya podido afirmar que «no hay un núcleo de soberanía que los estados miembros pueden invocar, como tal, contra la Comunidad» (Lenaerts 1999, 220).

En cualquier caso, la Unión Europea, debido a su compleja estructura de gobierno, ha modificado el modo de concebir y ejercer el poder. La misma idea de soberanía, tradicionalmente absoluta e incompartible, se transforma, dando lugar a lo que algunos han llamado «soberanía compleja» (Grande / Pauly 2004): la posibilidad paradójica de que pérdidas de soberanía proporcionen ganancias de soberanía. Es difícil comprender esta peculiaridad del régimen de la Unión cuando se hace un planteamiento tradicional de la soberanía, en virtud del cual lo que uno pierde otro lo gana. Europa es un juego de cooperación que no deja intactos a quienes intervienen en él, sino que los transforma hasta el punto de que aceptan las constricciones institucionalizadas de la acción colectiva. Europa disciplina los intereses y modifica las preferencias en la medida en que los inserta en redes de interdependencia y los hace objeto de discusión y revisión permanente. Todo el genio del «método comunitario» consiste en su capacidad de impedir el liderazgo solitario, la hegemonía o la centralización.

Si el experimento europeo fracasa o sale bien es algo que no se decidirá porque tengamos una idea adecuada de lo que estamos realizando, pero un proceso de tal envergadura no puede llevarse a cabo sin unas categorías que interpreten adecuadamente la situación. Nuestro principal desafío consiste en abandonar los conceptos centrados en la idea tradicional de Estado y desarrollar una comprensión alternativa de las relaciones entre los estados, las naciones y las sociedades. Para entender bien Europa hay que tomar distancia frente al concepto de Estado. Europa no es un Estado, sino una nueva forma de organizar el poder político para la que el concepto de Estado es inapropiado. La integración europea ha desautorizado el viejo argumento según el cual la democracia no puede funcionar más que en territorios nacionalmente homogéneos, los únicos capaces de configurar una identidad común y la confianza mutua indispensable. Aunque el debate sobre la democracia en la UE no haya concluido, la integración ha permitido elevar la cuestión de la democracia a la altura de una discusión sobre la posibilidad de un orden pluralista más allá del Estado-nación.

Al mismo tiempo, el concepto de soberanía ha de abrirse hacia los espacios de poder de la era global. La noción tradicional de soberanía no está en consonancia con el proyecto político de la ciudadanía europea. Planteadas así las cosas, tiene razón Ulrich Beck cuando asegura que una Europa cosmopolita es hoy la última utopía política efectiva (Beck / Grande 2004, 11). Al tener que definir un nuevo bien común europeo frente a los intereses más inmediatos del capital y de los estados, los europeos tenemos la oportunidad de descubrir los grandes fines de la política.

La ciudadanía europea: una pluralidad de lealtades

Lo que podríamos llamar, si se me permite la provocación, la deslealtad de los europeos consiste en que, gracias a la innovación que Europa representa, tenemos un espacio en el que la lealtad política está pluralizada, condicionada al derecho y liberada del monopolio estatal. Algunas de estas cosas se habían dado ya, pero nunca se habían articulado estas tres circunstancias de una manera tan equilibrada y en un marco original de ciudadanía.

Para entender bien esta novedad hay que abandonar la idea de que la sociedad depende única y exclusivamente de la arquitectura del Estado, que ya no tiene el monopolio del que ha disfrutado sobre la identidad, pertenencia, reconocimiento y protección. Al mismo tiempo, la ciudadanía europea tiende a abolir la jerarquía entre las diferentes lealtades (Preuss 1995, 280). Lo que hace más visible esta disociación es la posibilidad de que los ciudadanos recurran a los tribunales comunitarios contra decisiones de sus estados. Sólo esto ya nos permite afirmar que Europa ha separado, por primera vez, los derechos humanos de la nacionalidad y la ciudadanía. De este modo contraviene las pretensiones del Estado de ser la única instancia por la cual los derechos pueden ser preservados.

El abogado general Miguel P. Maduro daba la siguiente explicación de la mencionada «deslealtad»: la ciudadanía europea fortalece los vínculos con nuestros estados (ya que somos ciudadanos de la Unión porque somos ciudadanos de un Estado miembro) y al mismo tiempo nos emancipa de ellos (en la medida en que somos ciudadanos por encima de nuestro Estado). El acceso a la ciudadanía europea se produce a través de la pertenencia a un Estado miembro, pero nos hace formar parte de un espacio en el que hay derechos y obligaciones que están establecidos por el derecho comunitario y no dependen del Estado.1

La construcción de Europa pone de manifiesto que el vínculo entre nación y democracia es de naturaleza coyuntural y no conceptual, lo que nos permite concluir que son posibles identificaciones cívicas más amplias, que el proceso de aprendizaje democrático se puede prolongar más allá del Estado-nación. Hemos conseguido dispersar la soberanía, multiplicar los espacios de la acción cívica, favoreciendo al mismo tiempo el autogobierno y la lealtad hacia conjuntos políticos más amplios (Sandel, 1996, 148). Por eso nos encontramos ante la posibilidad de inventar un nuevo tipo de ciudadanía, más compleja, que no resultaría de la mera ampliación de las actuales hasta la escala europea.

Las cuestiones redistributivas o la definición de una comunidad política se han jugado hasta ahora en el interior de los estados. La tentación mimética no da más que motivos para el pesimismo, pero hay otras formas de identificación y gobernanza diferentes de las del Estado nacional. No hay por qué pensar la democracia en los espacios más amplios (en Europa o en el mundo) como una reproducción a otra escala de los mecanismos representativos del Estado. El porvenir de la UE no pasa por la construcción de un gran Estado, sea federal o confederal, sino por la invención de estructuras inéditas que no tienen un verdadero precedente ni en las experiencias estatales ni en la cooperación internacional organizada (Constantinesco 2002, 139).

Lo que algunos llaman «europeización» es algo muy diferente de las tradicionales construcciones nacionales y debe ser pensada más allá de las categorías del Estado nacional, sobre todo más allá de la idea de que la sociedad es un mero corolario del Estado, por el que ha de ser domesticada. Se trata de pensar las sociedades no tanto como entidades fijas y delimitadas sino como realidades en continua transformación, como «realidades emergentes» (Mellor, 2004). La UE no gobierna como lo hace cualquier Estado. Tiene la peculiaridad de que, por así decirlo, construye los espacios en los que pueden encontrarse soluciones europeas a los problemas europeos (Barry 1993). Su desafío fundamental consiste en construir Europa como algo que ha de ser gobernado, para lo que moviliza a un conjunto de actores, instituciones del Estado, ciudadanos, redes, empresas… Lo innovador no son tanto los procedimientos de gobernanza como el hecho de que se constituya aquello que va a ser gobernado. Como dice Majone (1996, 59), la primera función de la gobernanza es construir las cosas que se quiere que sean gobernadas, en este caso, actividades de alcance europeo.

Se podría decir que Europa es un espacio para la redefinición de lo común y que la ciudadanía europea se dirige precisamente a la configuración democrática de eso común. Se trata de una identificación difícil, a través de los procedimientos de la deliberación democrática y que no debe reducirse a una yuxtaposición rudimentaria de los intereses. El viejo principio ontológico de que el todo es más que la suma de las partes se traduce políticamente en una esfera pública entendida como algo que no se limita a equilibrar sin más las preferencias individuales. La grandeza del proceso de integración europea está precisamente en su inmenso saber cooperativo, pero también su fragilidad cuando no se trasciende el plano de la adhesión implícita o meramente interesada.

Aquí reside, a mi juicio, la crisis de legitimidad que sufrimos desde los años noventa y que ha erosionado el respeto a las reglas comunes, como lo pone de manifiesto el destino del pacto de estabilidad. En un clima general que ha sido desfavorable a los grandes proyectos y con una generación de políticos sin la visión de sus predecesores, Europa ha quedado a merced de la volatilidad de los intereses a corto plazo, subordinada a los objetivos domésticos. Los ciudadanos desconfían de un sistema político que comprenden mal y los gobiernos de los estados desconfían del crecimiento de los poderes de la Comisión. Se reducen las formas de acción al clásico intergubernamentalismo y el liderazgo es ejercido por el Consejo Europeo, que reúne a los jefes de Estado y de Gobierno. Se ha ido instalando poco a poco una voluntad de ruptura con las delegaciones de poder que caracterizan al método comunitario.

Este es el contexto en el que surge la necesidad de volver a definir las finalidades propias de Europa y que culminó en el intento del Tratado Constitucional. La denuncia de Joschka Fischer en su célebre discurso del año 2000 criticaba el «método comunitario», es decir, la idea de que se confiara todo a la integración funcional. Pero el «consenso permisivo» no basta cuando de lo que se trata es de constituir una comunidad política. El pragmatismo promete avanzar paso a paso sin perder el tiempo en interrogarse por la visión de conjunto de la construcción europea, pero cuando topamos con los límites de una integración concebida como un proceso técnico vuelve a comparecer la cuestión de fondo, a saber, la forma de la ciudadanía europea.

Desde este punto de vista, el Tratado Constitucional fue un paso insuficiente. Que fuera «constitucional» sugería una ruptura con el pasado, pero en el fondo era más bien un tratado y estaba en una línea de continuidad y preservación del poder de los estados, a los que no parecía preocuparles otra cosa que asegurarse que no pudiera adoptarse ninguna decisión que afectara a sus intereses esenciales. La negociación acerca de las minorías de bloqueo y las excepciones marginó el debate sobre los procedimientos para la identificación de lo común. La retórica constitucional era engañosa, como puede comprobarse si comparamos, por ejemplo, quién firma la Constitución americana –«We, the people» («Nosotros, el pueblo»)– y cómo, en el proyecto de Tratado Constitucional, se depositaba esa decisión en los estados (Dehousse 2006). La diferencia entre un tratado y una constitución es precisamente la que va entre un acuerdo de estados y un acto de autodeterminación de la sociedad europea. El Tratado Constitucional no representaba un salto cualitativo; los elementos de continuidad eran de más peso que los factores de cambio. Pero al mismo tiempo suscitó en algunos países unos temores y dificultades de aceptación como si fuera efectivamente una gran ruptura con el pasado. Una de las causas del fracaso constitucional ha sido la distancia entre el énfasis de las proclamaciones y la modestia de los objetivos reales. No hay nada peor que concitar al mismo tiempo el miedo y la falta de ilusión.

¿Cómo salir de la actual situación? Sin duda habrá que modificar el procedimiento de revisión de los tratados, aumentar la agilidad decisoria de una Unión ampliada difundiendo la votación por mayoría cualificada, precisar el modelo social europeo, conseguir que el ciudadano encuentre razones positivas para prestar un apoyo activo a una de las empresas más espectaculares de la historia reciente. Será preciso volver a definir los bienes públicos (seguridad, protección social, crecimiento económico…), en orden a los cuales tiene sentido el espacio europeo común, y, mientras tanto, formular proyectos concretos cuyos beneficios puedan ser identificados. Necesitamos un objetivo de integración que resulte legible para los ciudadanos porque Europa sólo es creíble cuando la acción de un órgano reemplaza la de los gobiernos dispersos.

Pero, en última instancia, el futuro de Europa pasa por la recuperación de su fuerza original, que procede, no lo olvidemos, del deseo de acabar con la impotencia de la diplomacia tradicional entre los estados. El proyecto europeo tendría más adhesión si fuéramos capaces de comprender y explicar su enorme capacidad innovadora. Gobernantes y ciudadanos tienen que llevar a cabo el salto conceptual que representa la UE. A los primeros corresponde hacer comprender las exigencias de la interdependencia, explicar los beneficios a largo plazo que pueden justificar las concesiones mutuas y los sacrificios inmediatos. Y los ciudadanos desean que las elecciones se adopten de manera consciente, después de un debate público; rechazan que, bajo el pretexto de Europa o la mundialización, se instale una irresponsabilidad o se dejen los asuntos políticos a la inercia, sin dirección. Incluso el «no» es una manifestación de que el espacio europeo es considerado como una dimensión relevante de la ciudadanía.

En cualquier caso, toda estrategia que se adopte ha de combinar la búsqueda del consenso y la convergencia (sin la cual el procedimiento del referéndum está abocado al fracaso) con la capacidad decisoria de los ciudadanos (donde reside la fuente de toda legitimidad). Visión y participación son los dos principales elementos que deben ponerse en juego en lo que constituye el laboratorio de la mayor democracia supranacional y pluricultural del mundo.

Una Europa mundializada: un nosotros sin otros

A la hora de pensar Europa no basta con fijarse en las estructuras institucionales; hay que prestar atención a la sociedad. Las sociedades se construyen y transforman bajo condiciones que no están fijadas ni son reducibles a las estructuras institucionales. Hay que entender Europa a partir de la sociedad europea, una sociedad que no puede ser comprendida con los métodos de análisis de los estados y su convergencia, que ya no se comprende sin la realidad de la mundialización. Se necesita una perspectiva sobre el espacio público europeo, con todo lo que esto implica de solapamiento e interdependencia. Lo más habitual es hablar de «cambios domésticos producidos por la integración europea» (Vink 2003), pero suele olvidarse el proceso contrario: que es la transformación interior de esas sociedades la que obliga a modificar los marcos institucionales, y esta dinámica social no se explica más que en el contexto global. Por eso resulta más apropiado hablar de «europeización» que de «integración europea». Lo primero hace referencia a la sociedad, en un sentido amplio y que incluye su dimensión global; lo segundo parece reducirlo todo a los estados y a los marcos institucionales.

Pues bien, a pesar del poder regulador de la UE, la europeización está teniendo lugar dentro de la sociedad mundial (Delanty / Rumford 2005, 5). Europa se construye en medio de un proceso en el que intervienen diversas lógicas y se cruzan proyectos, discursos, modelos sociales, imaginarios muy dispares, en medio de contestaciones, identificaciones y en el marco de la globalización. Todo esto se lleva a cabo en un momento en el que el Estado-nación ha perdido el monopolio de la acción colectiva y de las identificaciones sociales. Ya existen una plétora de grupos, instituciones e individuos que piensan y actúan al margen de los estados nacionales, como las migraciones y las diásporas, los movimientos sociales tradicionales, las regiones y las ciudades.

Cuando la Comisión Europea, en su documento acerca de la gobernanza de 2001, se plantea la cuestión de la ciudadanía y el espacio público europeo, presta muy poca atención a dicha dimensión, como si estuviera pensado en una comunidad cerrada y definida del estilo de las que estaban en la base de los estados nacionales, a cuya imagen hubiera que proceder. La cuestión acerca de si existe o no una ciudadanía europea ha de plantearse también de una manera original; más que como una cuestión identitaria, debe afrontarse como un desafío vinculado a la misión civilizatoria que podemos afrontar. El empeño de la Comisión por construir «una sociedad civil organizada a nivel europeo» ha de entenderse en el marco de la sociedad global constituida de la que forma parte. Es una paradoja el hecho de que impulsar una verdadera ciudadanía europea a través de valores universales conduzca a una menor identificación exclusiva con Europa en la medida en que tales valores suministran a los europeos razones para verse a sí mismos como parte del mundo, de una común humanidad.

Lo más interesante de la construcción europea es que permite superar la ficción de que la sociedad puede ser construida estatalmente y con independencia de otras sociedades. No existe una sociedad civil europea que resulte de la mera agregación de sociedades nacionales y desconectadas del resto del mundo. La sociedad europea forma parte de una sociedad global. Es un error subrayar en exceso la diferencia entre Europa y el resto del mundo o pensar que toda la estrategia de la integración se justifica para defenderse de un mundo visto como una realidad amenazante. Si por algo se justifica el experimento europeo, es porque promueve un modelo de identidad que no sólo no requiere anular su diversidad interior, sino que tampoco necesita una oposición a otros para su propia afirmación: es un nosotros sin otros. Uno de los valores fundamentales de Europa es que la identificación con lo propio se hace menos exclusiva y permite una gran complementariedad.

La construcción política de Europa presenta unas singularidades que la diferencian de todos los proyectos de construcción nacional. Probablemente sea la primera entidad política que se configure sin necesidad de un patriotismo ideológico de los que exigían un pueblo delimitado y homogéneo, un origen común, unidad de lengua y cultura y algún enemigo exterior que fuera útil para la cohesión interna. A pesar de que abunde la retórica en esa dirección, la contraposición con Estados Unidos trata de conferir a Europa una legitimidad que no necesita, ya que se asienta en otro tipo de valores. El proyecto europeo no exige, como ha sido habitual en la configuración de las naciones, dramatizar el peligro exterior para asegurar la cohesión interior. Joseph Weiler ha visto, por el contrario, el fundamento de la identidad europea en el reconocimiento de la diferencia del otro y, al mismo tiempo, en mantener esa diferencia y no pretender hacer al otro a semejanza propia (2003, 15).

Europa no puede concebirse como algo separado del mundo. Ese entrelazamiento ha sido una constante histórica; aquí se ha dado siempre con una especial intensidad la conciencia de estar vinculados con el resto del mundo. Esa referencia, que en otras épocas tuvo un impulso civilizatorio pero también comercial y colonial, ha dado a Europa una fuerza que continuamente la sustrae de su posible ensimismamiento. Por eso puede afirmarse que al impacto de la globalización no supone ninguna ruptura especialmente original con respecto a su historia. Esta «Europa cosmopolita» (Beck / Grande 2004) se acentúa en el proyecto de la Unión Europea. Frente a la concepción de una Europa como unidad autárquica claramente separada del resto del mundo y en competencia con él, el experimento europeo no tiene otra justificación que representar el embrión de una verdadera cosmopolítica. Europa, que ha tenido siempre una cultura expansiva, puede encontrar aquí un horizonte de sentido. Frente al tópico que presenta la globalización como una amenaza, frente a la advertencia de que Europa no sea el caballo de Troya de la mundialización (como dijo Nicolas Sarkozy durante la campaña a las presidenciales francesas de 2007, coincidiendo en ello por cierto con buena parte de la izquierda, pues el propio Partido Socialista había utilizado esta misma expresión en su Congreso de Dijon de 2003), urge «desprovincializar Europa» (Chakarbarty 2000), es decir, ponerla en el contexto que le corresponde y frente a sus actuales responsabilidades.

La Unión Europea pone de manifiesto, aunque sea de manera incipiente, que la globalización no es una amenaza para la democracia, sino una oportunidad para extenderla más allá de los límites del Estado-nación. «Europa es una forma especialmente intensa de elaborar un sistema global» (Meyer 2001, 238), una miniatura de la política mundial (world polity). La globalización, más que como una amenaza, como desafío o catalizador, ha de verse como una posibilidad para definir el proyecto europeo en términos globales. No se trataría tanto de tomar partido como actor global, sino de promover otro modo de organización de las relaciones entre los actores. Estamos tratando de buscar el significado de la sociedad en un mundo en el que la coherencia social, la participación democrática y la legitimidad política están siendo redefinidas.

Las prácticas de gobierno de la Unión Europea cultivan una serie de disposiciones de alcance universal: la facultad de ver la propia comunidad con una cierta distancia, la aceptación de las limitaciones, la confianza mutua, la disposición a cooperar, un sentimiento de solidaridad transnacional (Magnette 2006, 154). Europa no es ejemplar por una superioridad de algún tipo, sino porque el espacio público europeo es un caso representativo del hecho de que la mayor parte de las decisiones políticas no pueden adoptarse sin examinar su consonancia con los intereses de los otros. En ese sentido, Europa puede considerarse como paradigma de la nueva política que está exigiendo un mundo interdependiente. «Europa ofrece una experimentación moderna de la formación de un mundo verdaderamente “multipolar” […]. Es, sin duda, uno de los mensajes que la Europa política puede proponer: multipolar ella misma, puede promover ese modo de organización; proyectando al exterior su propia práctica interna puede contribuir a “civilizar” la globalización» (Foucher 2000, 137). Por eso puede afirmarse que la UE es un paso decisivo hacia una sociedad mundial políticamente integrada (Habermas 2012). El proceso europeo de integración política es una respuesta inédita, tal vez un día ejemplar, a las circunstancias que condicionan actualmente el ejercicio del poder en el mundo.

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1. Opinión del abogado general Maduro, Caso C-135/08 Janko Rottmann vs. estado federado de Baviera, 2 de marzo de 2010.

PARTE III

Una Europa verdaderamente común

CAPÍTULO 7

¿En beneficio de quién?
La construcción europea de lo común

En un breve relato del dramaturgo alemán Botho Strauss se describe una situación que refleja muy bien, metafóricamente, una peculiaridad del mundo en el que vivimos y, particularmente, de nuestra Europa: la contradicción entre la convocatoria universal a participar en un espacio público y la fragmentación de los discursos y los intereses, la coexistencia, en todos los niveles de la vida colectiva, de procesos que nos vinculan y hacen interdependientes junto con el enquistamiento de diferencias que parecen insuperables. Hacer política hoy es algo similar a lo que hacía aquel personaje en un restaurante que gritó de pronto «¡pst!» hacia la masa locuaz y dispersa de comensales, en un tono tan alto que todos le miraron y cedió el fragor de voces. Entonces sacudió la cabeza: «no, no era nada». Los comensales se movieron, se rieron tontamente y se burlaron del hombre, que les invitó a escuchar y convirtió, aunque sólo por unos segundos, la más variopinta amalgama en un conjunto que escuchaba en perfecta armonía (Strauss 1981, 9). Algo muy parecido es el llamamiento ritual a una mayor integración europea, que dura lo que el esplendor de la convocatoria y que termina finalmente cuando regresan las rutinas habituales, con su falta de visión y su ignorancia de cuanto nos vincula.

¿Y si el verdadero déficit europeo no fuera tanto de democracia (entendida como procedimiento de participación y legitimación popular) sino más bien un déficit de inteligibilidad de lo común, que es lo que está en el origen del déficit de justicia y cooperación? (Williams 2009; Neyer 2011). Planteo esta cuestión tomando como punto de partida la idea de que las medidas que deberían adoptarse para completar el edificio institucional europeo remiten en última instancia a una concepción de la justicia transnacional cuya concreción en el espacio europeo no terminamos de llevar a cabo, ni en la teoría ni en la práctica, porque arrastramos un pesado lastre conceptual que nos lo dificulta. El modo como se califican los actuales desequilibrios financieros en la zona euro es una elocuente ilustración de lo lejos que estamos de entendernos como un espacio común de justicia y solidaridad. Deberíamos superar la actual cacofonía intergubernamental pensando el nosotros interdependiente desde el que surgen estos deberes, así como los procedimientos de cooperación que permitirían formularlos respetando su complejidad.

La cacofonía intergubernamental

Si, como dice un viejo y acreditado principio, el poder es la capacidad de definir la situación, es decir, de imponer –por la fuerza y la manipulación o argumentativamente– el relato acerca de lo que sucede y está en juego, entonces podría describirse el actual momento europeo como el intento de imponer un discurso muy poco común, articulado en torno a los particularismos nacionales (centro contra periferia, sur contra norte, la austeridad de unos frente al despilfarro de otros…), discurso al que en ocasiones colaboran sus damnificados manteniendo el esquema e invirtiendo el reparto de papeles entre buenos y malos.

La crisis del euro ha tenido como consecuencia un desgarramiento del débil nosotros que se había configurado en torno a ciertos objetivos compartidos y que parecía recuperarse frente a temores igualmente compartidos. Pero esta sintonía es frágil y termina cediendo ante la potente voz de algunos estados. La cacofonía intergubernamental de la gobernanza europea nos impide percibir la reciprocidad de los deberes que nos vinculan, tan real como los beneficios que hemos obtenido en virtud de esa vida común. Las divergencias de intereses se han convertido en discursos contrapuestos y, lo que es más grave, han estabilizado asimetrías de poder. La actual renacionalización de la política europea muestra hasta qué punto hemos sido incapaces de interiorizar nuestra mutua interdependencia, a la que debemos muchos beneficios pero también algunas obligaciones. No habrá solución a la crisis institucional de la Unión mientras no gane un discurso diferente que logre convencer de que los estados miembros ya no son autárquicos, sino interdependientes y por tanto obligados a la cooperación.

El problema que tenemos que resolver está muy vinculado a un proceso por el que aparecen nuevos ganadores y perdedores (Kreisi 2012) y cómo lograr «consentimiento de los que pierden» (Anderson 2005); en el caso de Europa, hemos pasado de una «comunidad de beneficios» a una «comunidad de riesgos» (Chiti / Menéndez / Teixeira 2012 426). Muchas previsiones legislativas estaban pensadas para lo primero y no sirven para lo segundo. El caso más evidente es la cláusula «no bail-out» que prohíbe ayudar a los países con problemas de deuda (el artículo 125 del Tratado de Maastricht, luego corregido por el Mecanismo Europeo de Estabilidad en 2013 para casos de urgencia), que consideraba de hecho la Unión Monetaria como una comunidad en la que todos pueden incrementar sus oportunidades económicas, compartir recursos financieros y una política monetaria común, pero prohibía compartir los riesgos asociados a todo ello.

La Unión Europea no tiene estructuras para resolver las crisis porque el proceso de una mayor integración estaba únicamente diseñado para repartir los beneficios. Se suponía que una mayor integración proporcionaría ganancias para todos. La mayor exigencia de justicia que aparecía en el horizonte de lo posible era que quien había ganado más redistribuyera alguna de sus ganancias. Con esta lógica resultaban aceptables, por ejemplo, los fondos de cohesión.

Tampoco es solamente una cuestión de que las dificultades a corto plazo se hayan impuesto a los posibles beneficios a largo plazo. Lo que está en juego es una cuestión tan incómoda como la de repartir pérdidas por acontecimientos de los que uno no se siente responsable (Mayes 2012, 287). Esto ya no es un déficit que pueda resolverse por la comitología o por la gobernanza participativa; requiere una idea fuerte de la justicia, un concepto de responsabilidad compleja y nos sitúa en un inédito horizonte de repolitización. Hasta la crisis habíamos adoptado nuestras decisiones sobre la base de una identificación incontrovertible (realizada muchas veces a partir del dictamen de los expertos) de los beneficios que todos íbamos a recibir; ahora estamos confrontados a alternativas que implican una competición política en torno a valores discutibles o que suponen algún género de redistribución. Se acabó el recreo de la política sin alternativas, las decisiones sin responsabilidad y la justicia sin inconvenientes.

Crisis del euro y fragmentación del espacio común

La crisis del euro estuvo llena de errores de percepción, agravios y estereotipos nacionales que se extienden e impiden entender lo que está realmente pasando en la eurozona. Destacan, entre otros tópicos, el de un centro trabajador y una periferia vaga, que está vinculado a su vez con el de que se trata de una crisis debida a la deuda pública. Únicamente el examen de ambos lugares comunes puede aportar un buen diagnóstico y una solución apropiada.

Comparados con otros países industriales como Estados Unidos, Reino Unido o Japón, el nivel de endeudamiento de los estados de la zona euro está en un nivel bastante bajo. Si la deuda pública ha aumentado en la mayor parte de los países afectados por la crisis global ha sido a causa del retroceso de la actividad económica, a los programas de rescate financiero, de estimulación o protección. Con la excepción de Grecia, la actual deuda pública no es un problema que procediera de una vieja política de derroche por parte de los estados. En los años anteriores a la crisis, España y Grecia habían cumplido los criterios del Pacto de Estabilidad y consiguieron varios años un superávit presupuestario que Alemania sólo ha tenido un año desde 1970. El nivel de deuda pública no explica suficientemente los actuales problemas de la eurozona.

La crisis del euro tampoco se explica sin más por la heterogeneidad en términos de productividad y las dificultades que tales diferencias plantean para un verdadero ejercicio de solidaridad (Van Parijs 2004). El problema es que no hemos sido capaces de hacer frente a dicha heterogeneidad en el espacio económico común, se han producido flujos de capital tremendamente desestabilizadores y se han generado burbujas que fragilizan la moneda común, todo lo cual ha sido aprovechado por los bancos de inversiones y los gestores de fondos, como era de esperar.

La crisis del euro se explica más bien por el giro dramático en el flujo de capitales que se ha producido en su interior desde el estallido de la crisis, combinado con la falta de competitividad de los países de la periferia. El capital circuló hacia España, Irlanda o Italia con la expectativa de una convergencia económica que debía garantizar la estabilidad de la eurozona. Ciertos bancos de países del centro y del norte de Europa inyectaron excesiva liquidez con el deseo de conceder crédito fácil y obtener grandes beneficios. La crisis financiera sacudió profundamente esta confianza de los inversores. El pánico producido por la crisis de las subprimes americanas impulsó a los inversores a retirar capital de la periferia de la zona euro. El giro repentino del flujo de capitales produjo un ajuste severo en los países deficitarios a la vez que otros se beneficiaron del hecho de haberse convertido en puertos seguros. Mientras que en los orígenes de la Unión Monetaria el capital se dirigía hacia la periferia, el proceso inverso amenaza ahora con una dinámica explosiva. Muchos interpretan esta huida de capital como una respuesta de los inversores a la falta de competitividad de estas regiones (los llamados PIIGS, acrónimo de Portugal, Italia, Irlanda, Grecia y España), lo que es un error similar al que antes de la crisis cometieron quienes habían interpretado el flujo hacia la periferia como una señal de la capacidad de crecimiento de dichas regiones.

El actual destinatario de la ira en países como Alemania es el sistema de balances interbancarios de la eurozona (conocido como el Target 2). En la opinión pública alemana se tiene la impresión (alimentada celosamente por el populismo de economistas como Hans-Werner Sinn) de que con este sistema de pagos se está financiando el consumo irresponsable de la periferia, como si el contribuyente alemán estuviera pagando el sistema de vida de los países del sur (Sinn / Wollmershaeuser 2011). Ahora bien, el incremento del saldo alemán en este sistema se debe a que Alemania aparece como un refugio en la eurozona, es decir, un indicador de la huida de capital y no tanto de un estilo de vida (Illing / Jauch / Zabel 2012, 165). Además, esta huida de capitales no representa una fortaleza de Alemania. Su actual competitividad es tan exagerada como lo era la de los países de la periferia antes de la crisis; refleja la relativa debilidad de otros países de la eurozona, lo que a su vez favorece la capacidad exportadora de Alemania. Es una posición más vulnerable de lo que parece y que podría modificarse con rapidez. Los saldos del Target 2 no son un problema que justificara la salida de Alemania del euro, sino un síntoma de la creciente pérdida de confianza en la continuidad de la Unión Monetaria.

Tampoco la salida del euro es una solución para los países con especiales dificultades. Hay quien la defiende comparando la devaluación de la moneda que esta salida permitiría con la devaluación del peso frente al dólar que tuvo lugar en Argentina a comienzos de los 2000 (Roubini 2011). Esta argumentación desconoce que la salida de un espacio monetario unificado es algo completamente diferente de la devaluación de una moneda frente a otra. Los pocos ejemplos que tenemos de lo primero –la caída del Imperio austro-húngaro o la descomposición de Yugoslavia– fueron acompañados por procesos caóticos de desintegración política. La salida del euro se defiende porque con ello se recupera el instrumento de la devaluación, que favorece las exportaciones y mejora la competitividad económica. Ahora bien, cuando el país en cuestión tiene déficits estructurales, las reformas dolorosas no se evitan, sino que se aplazan.

Para los demás socios de la Unión Monetaria la salida de uno de ellos pondría en marcha una dinámica muy peligrosa en los flujos de capital dentro de la zona restante. La salida del euro de cualquier país supondría un coste enorme especialmente para Alemania, porque los países restantes deberían hacer frente a las correspondientes obligaciones (Alemania con un 27 % de suscripción de capital en el Banco Central Europeo). Tras la salida de un país de la eurozona, los inversores exigirían mayores primas de riesgo y mayores intereses a otros países de la periferia, incrementando así los costes para la financiación de la deuda. Se abriría la puerta a movimientos especulativos de capital y empeoraría la confianza en la competitividad de los países afectados. Se da así la paradoja de que quien pone en duda la continuidad del euro potencia los riesgos que lamenta.

La salida de un país de la zona euro sería un precedente que dañaría mucho y por mucho tiempo la confianza en el espacio monetario. Un espacio monetario común no es una organización cualquiera. La expectativa de duración es una condición necesaria para que un espacio monetario unificado produzca los beneficios para los que fue constituido.

La crisis ha puesto al descubierto las carencias e imperfecciones de la Unión Monetaria europea, de las que se han aprovechado los gestores de fondos y los bancos de inversiones. El libre juego de las fuerzas del mercado sólo produce los efectos deseados cuando se dan las condiciones marco adecuadas; sin estabilidad y regulación de los mercados financieros, las fuerzas del mercado pueden dar lugar a procesos catastróficos. Para ello, necesitamos instrumentos que permitan superar esa heterogeneidad que dificulta la convergencia y que ha favorecido en cambio unos movimientos de capital que están en el origen de las burbujas especulativas.

El fracaso del Pacto de Estabilidad no es la causa de lo que nos pasa, porque sus criterios no eran suficientes para asegurar el necesario nivel de convergencia. El problema ha sido la incapacidad de los estados miembros para dotar al Banco Central Europeo de una instancia fiscal y completar la Unión Monetaria con la correspondiente unión política que pueda equilibrar políticamente los mercados financieros (Bordo / Markiewicz / Jonung, 2011; Marzinotto / Sapir / Wolff 2011). Al BCE le falta ejercer la función de «prestamista de última instancia» para evitar los pánicos bursátiles y las quiebras de los estados, ya que fue construido sobre el modelo del Deutsche Bundesbank, con su peculiar idea de independencia, su política monetaria despolitizada, su fijación en la tarea de vigilar la estabilidad de los precios y contener la inflación.

La Europa actual es el resultado de una larga cadena de crisis. Ya hubo una crisis del acuerdo para los tipos de cambio a finales de los años setenta y otra del sistema monetario a principio de los noventa. Nuestra mejor tradición nos aconseja reaccionar fortaleciendo Europa en vez de buscar protección en las soluciones nacionales. Aunque sea explicable la tendencia a refugiarse en el Estado nacional cuando hay una crisis, cada vez está más claro que un espacio de acción política para gobernar los mercados financieros globalizados sólo puede recuperarse a nivel europeo. Para este nivel de resolución se requiere avanzar en la racionalidad cooperativa, lo cual tiene sus dificultades y sus lógicas.

Racionalidad e inverosimilitud de la cooperación

La cooperación –más aún la cooperación entre entidades habituadas al ejercicio de la soberanía y cuando se ventilan intereses económicos en principio contrapuestos– es algo tan necesario como inverosímil. Examinemos a qué se deben las dificultades y cómo pueden aumentarse las posibilidades de una cooperación efectiva en el seno de los mecanismos de decisión comunitarios. Sólo así podremos afrontar con garantías de éxito la que probablemente sea la gran cuestión que tenemos por delante: fortalecer las relaciones de cooperación en una Europa que ha de aprender a resolver las divergencias de intereses que resultan de su diversidad.

De entrada, conviene no olvidar las razones que nos han llevado hasta aquí y por qué la Unión Europea es tan proclive a una forma de cooperación de muy baja intensidad, como se pone de manifiesto en su lentitud e ineficacia, la fragilidad ante los vetos o su suboptimalidad. La unanimidad tiene sus límites, pero también sus razones que el corazón federal no entiende. Aun con todo, es posible trascender la limitación de los intereses en un horizonte normativo sobre el que daré luego algunas pistas. Intereses, aprendizaje colectivo y universalización componen el cuadro de la racionalidad cooperativa que es necesario repensar y recomponer.

1. Deberíamos comenzar, a mi juicio, tratando de comprender cuáles son las viejas razones de la unanimidad. Como los instrumentos de imposición en la Unión Europea son más bien débiles, asegurar el acuerdo es fundamental en sus procesos de decisión. La mayor parte de los procedimientos de decisión están pensados para evitar el choque de mayorías. Como en las organizaciones heterárquicas, no suele votarse y los procedimienos argumentativos tienen una gran relevancia. El elemento consociativo de la UE explica por qué resulta tan difícil introducir instrumentos mayoritarios de legitimación. La presión para actuar por consenso es muy fuerte, con todas las ventajas de integración y los inconvenientes de la lentitud que esto plantea. Precisamente los acontecimientos provocados por la crisis de la deuda soberana y del euro han producido ya suficiente «destino compartido» como para pensar en que hay que avanzar en la capacidad de decisión mayoritaria en algunos ámbitos que los estados tenían reservados como cuestiones de soberanía. Todo el sistema se ha revelado inadecuado para enfrentarse a las situaciones de crisis debido a la posibilidad que ofrecía de rechazar los compromisos para asegurar la unanimidad o las coaliciones mayoritarias.

2. La razón de lo anterior, desde el punto de vista antropológico y político, estriba en lo que podríamos llamar la inevitabilidad de los intereses. En su nivel más elemental, la naturaleza de la cooperación tiene más que ver con la ventaja mutua y la utilidad que con la reciprocidad o la imparcialidad (Rawls 1993, 17). Me gustaría subrayar, en polémica contra un exceso de normativismo frecuente en la literatura comunitaria, que la utilidad no es una razón despreciable; en muchas ocasiones, grandes avances de la humanidad tenían detrás un cálculo de utilidad y no tanto una generosidad expresa. En Europa todavía somos en cierto modo cautivos de esa imagen del ciudadano abstracto representado en los escritos políticos de los siglos XVIII y XIX, que todavía, según Paul J. G. Kapteyn, caracterizaba a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en el siglo XX: un ciudadano europeo iluminado por «la razón», desembarazado de preocupaciones y prejuicios estrictamente nacionales y dispuesto a considerar los diversos intereses en el seno de la Comunidad desde el ángulo de sus méritos intrínsecos (Kapteyn 1962, 115). Esta idealización ha dejado el camino despejado a los escépticos, y cuando el combate se presenta como una confrontación entre el cinismo ilustrado particularista y el moralismo generoso de los cosmopolitas, es que ya se ha decidido a favor de los primeros.

La batalla por los valores europeos debería comenzar reconociendo los hechos y aprendiendo las lecciones de la historia. En la historia de la Unión Europea, mientras los problemas se han podido resolver de manera competitiva, así se ha hecho; la necesidad de cooperar se impone cuando no hay perspectiva de solución en términos de suma cero. Las teorías de juegos y del comportamiento institucional nos enseñaron hace tiempo que los actores no se rinden a la colaboración mientras tienen una oferta mejor (Olson 1965; Scharpf 1997). El problema es que, en escenarios de crisis profunda, este cálculo puede fallar; frecuentemente los umbrales se descubren cuando se han traspasado. Tal vez estemos ahora bordeando precisamente dichos límites.

Por otro lado, la distinción entre intereses y valores, entre asuntos que pueden resolverse en términos de justicia como ventaja mutua y la justicia que tiene costes de distribución e implica, por tanto, mutuo reconocimiento, no es tan fuerte como algunos piensan (Eriksen 2005, 22). En un contexto de densas interdependencias, a la larga las ventajas de parte implican ejercicios de reconocimiento y comprometen valores sin referencia a los cuales la misma cooperación es insostenible. «Los intereses estratégicos y las normas no pueden distinguirse fácilmente, por lo que la idea de una esfera normativa sin intereses es un sinsentido» (Diez 2005, 625).

Pero es que, además, el cálculo interesado no es algo indigno; lo que ocurre es que con frecuencia suele estar mal hecho. La inmediatez de los intereses y la tiranía del corto plazo tienden a producir encadenamientos fatales, agregaciones indeseables y efectos secundarios. Cuando las decisiones son adoptadas con una visión de corto plazo, sin tener en cuenta las externalidades negativas y las implicaciones a largo plazo, cuando los ciclos de decisión son demasiados cortos, la racionalidad de los agentes es necesariamente miope (Innerarity 2009). No es ésta una ceguera exclusiva de las instituciones comunitarias, sino un problema general de las sociedades democráticas, que apenas tienen procedimientos para institucionalizar la protección del futuro.

El interés propio bien entendido es una construcción muy sofisticada, que muchas veces tiene poco que ver con la primera identificación impulsiva de lo propio. En última instancia, la racionalidad cooperativa madura cuando es capaz de realizar por sí misma un hallazgo a partir del cual podemos afirmar que ha emergido lo verdaderamente común desde lo que tal vez comenzó siendo nada más que un proceso de negociación interesada. Aquí podría aplicarse aquello que decía Kant acerca de cómo la hipocresía puede llevar a la virtud; es posible la transformación del interés en solidaridad y que la fijación en lo propio, en la medida en que se realiza en contextos cooperativos, termine construyendo algo verdaderamente común. Se trata del tránsito desde la «ventaja mutua» a la «ventaja de la mutualidad» (Barber 1984, 118). Pero este tránsito requiere a su vez atenerse a unos principios adicionales.

3. Cabe llamar la atención –aunque así se nos complique todavía más el panorama de la construcción de lo común– de que existe lo que podríamos llamar los inconvenientes de la cooperación, coordinación y armonización. Algunos han mostrado hasta qué punto el énfasis excesivo en la cooperación puede tener efectos contraproducentes (Bryant 1995, 65-73). Los esfuerzos por cooperar pueden distraer la atención de los gobiernos sobre las políticas domésticas prioritarias o incentivar el retraso en las acciones políticas que deben llevar a cabo sin tener en cuenta las consideraciones internacionales. La coordinación internacional de las políticas fiscales presiona con frecuencia a aquellos países que han tenido más éxito a la hora de corregir sus desequilibrios fiscales para que relajen sus políticas fiscales y las rebajen al nivel de quienes han hecho menos ajustes. Incluso hay modelos de teoría de juegos que muestran hasta qué punto la coordinación internacional de las políticas puede perjudicar a terceros. Por estas y otras razones, algunos mantienen que la competición internacional, más que la coordinación, sirve mejor al desarrollo económico.

4. El principal argumento de las teorías deliberativas de la democracia es la indeterminación de los intereses, lo que en el ámbito de la construcción europea se traduce en el hecho de que los actores (principalmente los estados miembros, aunque no sólo ellos), no saben exactamente y con predeterminación lo que les conviene y dialogan no tanto para negociar sobre posiciones cerradas como para superar esa incertidumbre. La deliberación es lo que se hace cuando los actores no saben exactamente quiénes son o qué quieren.

El modelo de negociación intergubernamental contraviene con frecuencia este principio al suponer que los intereses de los estados o están dados o pueden formularse sin necesidad de un proceso de deliberación en el que los interlocutores aprendan o descubran algo nuevo. Los agentes políticos actuarían como meros emisarios de sus electorados, incluso con mandatos estrictos; la autorización democrática estaría limitada a la fijación de este interés en el seno de cada Estado; lo que venga después ya no es democracia, sino negociación entre los estados. La democracia seguiría siendo algo exclusivamente nacional y las relaciones entre los estados estaría regida por la lógica diplomática, que es algo bien distinto. El error de partida de este enfoque es, antes que nada, cognitivo: consiste en pensar que la distinción entre lo propio y lo ajeno o, mejor, entre el interés nacional y el interés europeo es algo evidente.

Uno de sus más destacados representantes afirma, por ejemplo, que los pasos dados en los años ochenta y en los noventa hacia una mayor integración deberían ser entendidos como el resultado de una convergencia de las preferencias de los estados (Moravcsik 1988). Es ésta una visión demasiado estática y previsible de la formación de la voluntad política europea, como si se tratara de una casual constelación astral. Con avances y retrocesos, los procesos de discusión son negociaciones a partir de intereses particulares, por supuesto, pero también deliberaciones gracias a las cuales se identifican esos intereses, se concretan e incluso se transforman; no deberíamos declarar como algo insólito el aprendizaje colectivo (mucho menos en el ignoto paisaje europeo); las rivalidades tejen cuando menos la tenue solidaridad de quienes han discutido mucho; atavismos como el miedo a la soledad terminan siendo a veces más poderosos que la posibilidad de ser acusado de debilidad en la defensa de lo propio. Éstas son las fórmulas en las que va compareciendo lo común, y el intergubernamentalismo haría bien en prestarles una mayor atención si es que quiere comprender la lógica de la cooperación.

Y la cooperación sólo es verdaderamente democrática cuando los agentes tienen la posibilidad de influir en la definición de sus términos, pero también cuando aceptan que se abre un proceso cuyas consecuencias no son plenamente anticipables porque se trata de un aprendizaje colectivo (algo que, en el fondo, el Tribunal Constitucional alemán no reconoce con su idea de control nacional del proceso de integración). Una experiencia de cooperación sostenida en el tiempo implica no tanto una disolución de la propia identidad cuanto un compromiso de internalizar las preferencias de los otros, exponer las propias a la confrontación argumentativa con esos otros y aprender juntos.

La democraticidad de la Unión Europea sólo puede entenderse si concebimos la UE como un sistema policéntrico de gobernanza transnacional, un sistema no jerárquico de cooperación, una comunidad de aprendizaje y adaptación. Su lógica evolutiva implica un tránsito desde la idea de razón de Estado hacia los supuestos trascendentales que están implícitos en la idea misma de cooperación (Schmalz-Bruns 2005, 79). Es la «reflexividad institucional» (Giddens 1991, 20) la que articula este proceso de aprendizaje colectivo. La Unión Europea puede hacer verdadero aquel principio de Klaus Eder de que no sólo los individuos, sino también las sociedades, aprenden.

5. La lógica de la cooperación implica universalización, coherencia y capacitación frente a los procesos de mera agregación. El fuerte elemento de intergubernamentalidad que caracteriza a la Unión Europea no le impide ejercer de hecho un poder que no puede derivarse del poder legítimo de sus estados miembros. La voluntad política que ejerce este poder no es una mera agregación de preferencias nacionales. Las articulaciones meramente agregativas –además de provocar en muchas ocasiones efectos no deseados y de configurar un sistema de decisión claramente subóptima– no representan una verdadera voluntad general.

Cuando los agentes se mueven principalmente por motivos domésticos, es muy difícil que la simple agregación de las distintas representaciones nacionales permita configurar una verdadera voluntad de todos los ciudadanos de la Unión Europea y que lo haga de manera efectiva a la hora de defender eficazmente sus intereses, ahora verdaderamente entrelazados e interdependientes. No es posible tomar decisiones democráticas si quienes intervienen en ellas no amplían el horizonte de sus consideraciones e interiorizan de algún modo el interés de aquellos que, siendo otros, no lo son absolutamente. La primera condición para configurar este horizonte de universalidad es preguntarse por la universalizabilidad de las propias posiciones. Aquí estriba en mi opinión una de las principales debilidades de la argumentación del Tribunal Constitucional alemán. Sus sentencias parecen no haber anticipado la posible cascada que se seguiría de su generalización, su potencial de centrifugación. Si todos los estados hicieran lo mismo, bloquearían el funcionamiento a nivel europeo (Zürn 2010, 51). Un principio de generalidad de tipo kantiano se traduce aquí, por el contrario, en el deber que todo Estado miembro tiene de asumir una responsabilidad por el desarrollo de la Unión, lo que se concreta, formulado negativamente, en evitar enquistarse en posiciones que no sean generalizables. Esta exigencia tiene un pálido reflejo legal en el principio de lealtad comunitaria (artículo 10 del Tratado de la Comunidad Europea). El principio republicano de la no dominación dispone aquí de un espacio conceptual para hacer valer sus posibilidades democratizadoras.

6. Es precisamente el principio de efectividad –no tanto el de democraticidad, dependiente de un demos que aceptara decisiones mayoritarias– el que promueve la transformación de la cooperación para que las viejas razones de la unanimidad le hagan cada vez un hueco más relevante a las nuevas razones de la mayoría.

Lo mejor de la sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre Maastricht era una conclusión que podría deducirse de su defensa del Estado en tanto que «una comunidad capaz de actuar políticamente». Este argumento podía haber servido para legitimar la transferencia de soberanía (sin que la sentencia lo concluya o estuviera en su intención). ¿Y si lo importante fuera el ejercicio de esa capacidad y no tanto quién la realice, quién está en condiciones de gobernar ciertas cosas y no quién debería poder hacerlo según la doctrina constitucional elaborada en un mundo de estados autosuficientes? Si esa capacidad ya no se puede llevar a cabo más que a nivel transnacional, entonces está justificada la transferencia de soberanía que comporta una autorización para que se utilicen procedimientos de decisión mayoritarios. El principio de efectividad implica una verdadera capacitación democrática, que no se entiende en clave de legitimación input directa, pero tampoco es una mera racionalidad tecnocrática. Sólo puede ser democrático el poder, nunca la soberanía impotente. Desgraciadamente, esta idea de intercambiar soberanía por poder no formaba parte del espíritu de aquella sentencia. Y menos aún en la que dictó sobre el Tratado de Lisboa, en la que utiliza el término «soberanía» más de cincuenta veces –considerada como «un mandato constitucional intransferible»–, cuando la palabra no aparece ninguna vez en la Constitución alemana.

Pero la lógica de los procesos que se ponen en marcha, los argumentos en juego y los propósitos que se persiguen son más poderosos que la retórica. Así ha ocurrido en la Unión Europea y en todas aquellas organizaciones internacionales que han ido queriendo ganar en efectividad: que el principio de mayoría se ha ido abriendo paso. Desde la aprobación del Acta Única Europea, la mayor parte de las decisiones que conciernen al Mercado Común, y crecientemente en otros dominios, se ha adoptado con procedimientos no consensuales, con voto mayoritario y la participación del Parlamento Europeo, incluso frente a la resistencia de poderosos estados. El derecho europeo se ha ido emancipando progresivamente de sus fundamentos de derecho internacional y del consenso de los estados. Así ocurre también con la Carta de las Naciones Unidas cuando establece una serie de instituciones con sus propias competencias, que permite al Consejo de Seguridad crear nuevas obligaciones legales siguiendo procedimientos no consensuales.

Toda comunidad que persigue un horizonte democrático lo concibe como un ejercicio de autogobierno. Pero para que haya autogobierno tiene que haber gobierno, del mismo modo que las decisiones democráticas son, de entrada, decisiones. La democracia europea, en consonancia con el complejo pluralismo que la constituye, requiere una capacidad de actuar cuya carencia sería tan letal para sus pretensiones de democraticidad como otros déficits más denunciados.

Una Europa de la solidaridad

Su reiterada invocación indica, por defecto, que nos referimos a un valor más bien escaso. Europa se desgarra a causa de la incapacidad de pensar y actuar conforme a la unidad que de hecho tiene, por la ineficiencia de quienes la componen cuando actúan por separado, por la irresponsabilidad de quienes creen que no tienen nada que ganar respetando las reglas comunes, por la insolidaridad de los estados que han dejado de considerar a otros como parte de los suyos. ¿Es posible todavía identificar y defender un «bien común europeo», aquel «amplio interés común» del que hablaba Jean Monnet? (Monnet 1988; Wydra / Puntscher-Riekmann / Somek [eds.] 2013).

Se está asentando en la Unión Europea una mentalidad de «suma cero»: el miedo a la unión de transferencias (transfer union) en los países prestatarios se corresponde con la resistencia a las políticas de austeridad en los países deudores, es decir, la dificultad de pensar al mismo tiempo en la responsabilidad y la solidaridad, de dar una forma institucional equilibrada a ambos valores, mientras continúa creciendo la divergencia económica entre esos dos tipos de países, los que apelan a la responsabilidad y los que apelan a la solidaridad. Durante los últimos años –debido a que las crisis parecían imposibles, primero, o a que estaban demasiado presentes, después– se han desarrollado muy poco los instrumentos de solidaridad europea transnacional que harían posible complementar la Unión Económica y Monetaria con elementos de una mayor política redistributiva. El resultado es una insuficiente solidaridad intraeuropea en asuntos económicos, pero también en lo relativo a otras crisis como la de los refugiados, porque ambas cosas se refieren a deberes comunes a los que nos hemos comprometido en diversos tratados, a riesgos que compartimos y a oportunidades que podemos entender como comunes en cuanto superemos la miopía del espacio y el tiempo, es decir, la fijación en el interés propio inmediato y a corto plazo.

Con frecuencia se afirma que el problema de Europa es la falta de solidaridad, lo que en buena parte es cierto, pero requiere una clarificación acerca de qué entendemos por solidaridad y cómo ponerla en juego. Algunos malentendidos acerca de lo que este valor significa no ayudan nada a defenderla. La primera dificultad procede de que evoca un concepto que exige demasiado, que irresponsabiliza a los actores y que no tiene ninguna relación con el principio de realidad. Una concepción «moralista» de la solidaridad da a entender que los agentes políticos no tienen intereses propios y que la sociedad se regula por relaciones de generosidad. Entendidas así las cosas, no carece de lógica que los países deudores carezcan de estímulos para cumplir sus compromisos (como los relativos al déficit, especialmente si hay elecciones a la vista) y que los prestatarios sean cada vez más reacios a cualquier tipo de transferencia. Una concepción tan vaporosa de la solidaridad termina promoviendo la falta de responsabilidad por el conjunto al que se pertenece, en uno y otro tipo de países.

Por otra parte, tendríamos lo que podría denominarse la concepción «cínica» de la solidaridad, que subraya los límites supuestamente «naturales» de la solidaridad para no tomar en consideración los intereses de los otros, pero –lo que es peor– impidiéndose a sí mismo la percepción de los propios intereses. Me refiero a quienes consideran que no puede haber solidaridad entre aquellos que no comparten un demos, una «identidad redistributiva» (que suponen ausente entre los estados, pero que tienden, por cierto, a darla por garantizada en el interior de éstos, y tal vez ambas cosas sean demasiado suponer).

Estas dos concepciones de la solidaridad, la moralista y la cínica, tienen en común una falta de autorreflexión acerca de lo que está en juego en esta Europa caracterizada por la heterogeneidad pero también por la interdependencia. Nos encontramos en una situación histórica en la que resulta especialmente necesaria la reflexión acerca del interés propio y su redimensionamiento extensivo. Propongo que consideremos una tercera concepción de la solidaridad como «reflexividad», que nos llevaría a entenderla como institucionalización del «interés propio ilustrado» o del interés a largo plazo en Europa, más allá de las concepciones altruistas que parecen evocar una generosa autoaniquilación y de las cínicas que nos impiden caer en la cuenta de que a veces nuestros intereses inmediatos no coinciden con nuestros verdaderos intereses. La apelación a la solidaridad sólo será entendida y recibirá la correspondiente aprobación popular si la gente entiende que con este valor no se está declarando ilegítimo perseguir el propio interés, pero al mismo tiempo se le proporcionan instrumentos para percibir el verdadero alcance de ese interés, que suele ser más inclusivo de lo que solemos pensar. La solidaridad implica considerar como propios, en cierta medida, los asuntos de otros, caer en la cuenta de que la realización de determinados objetivos individuales depende de ciertos bienes comunes.

Pongamos un par de ejemplos para concretar este principio. Aunque los antagonismos económicos en la Unión Europea parezcan muy poco modificables, tal vez Alemania nos depare alguna sorpresa y no tanto por un arranque de generosidad como por un nuevo cálculo de los intereses. Alemania es el país que más tiene que perder con el retroceso de la UE: tiene más relaciones comerciales que ningún otro con el resto de los países de la Unión y es también el que tiene más fronteras con los otros estados miembros. Si no fuera porque su opinión pública ha sido bombardeada desde hace mucho tiempo con una visión muy excluyente de lo que le interesa, no sería inverosímil aventurar un giro europeísta en la identificación de sus intereses. Otro ejemplo de solidaridad por reflexión: pensemos en el hecho de que los países que, como consecuencia de la crisis del euro, han necesitado ser rescatados no han sido salvados tanto por razones de solidaridad como para llevar a cabo una política de estabilidad que era un objetivo bueno para todos (Gaitanides 2014, 33-42).

En un espacio de crecientes interdependencias seguirá habiendo intereses exclusivos, por supuesto, pero el entrelazamiento de los destinos colectivos nos impide pensar que podemos conseguir nuestro propio bien sin promover, aunque sea de manera lateral e involuntaria, el bien de los otros. En este sentido y contra la teoría de la falta de demos, la solidaridad no es un sentimiento de comunidad, ni mucho menos un espacio de caridad entre iguales, sino una «comunidad de extranjeros» (Nicolaïdis / Viehoff 2012, 40). La solidaridad debe ser entendida como la reflexión acerca del propio interés y sus exigencias de justificación en relación con todos aquellos que se ven afectados por nuestras propias decisiones cuando existen instituciones compartidas, externalidades derivadas e impactos recíprocos. Considerada desde esta perspectiva, la solidaridad no es otra cosa que la reflexión inteligente acerca de nuestros intereses en la dimensión más amplia del espacio y el tiempo, «nuestros extranjeros» y los no contemporáneos, nuestro vecindario compartido (los otros estados miembros, por ejemplo) y la perspectiva a largo plazo (las obligaciones ecológicas o las relativas a las futuras generaciones).

Debemos explorar las posibilidades de institucionalizar una mayor solidaridad entre los estados miembros sin olvidar que será siempre un valor frágil y contestado, un asunto de reflexividad compartida y discutible, porque la identificación de los intereses no se realiza desde una posición abstracta y aséptica. Además, no tiene ningún sentido esperar altruismo de los estados nacionales, como de cualquier actor político. De lo que se trata es de despertar el interés propio por la cooperación y apoyarlo en sólidos argumentos (Keohane 2001). A diferencia de los modelos de mera agregación de preferencias sobre los que se ha construido el derecho internacional, la deliberación transnacional acerca de nuestros intereses, de lo propio y lo común, en la medida en que es más deliberativa que agregativa, nos exige a todos dar cuenta de nuestras preferencias, sustituir la negociación por la argumentación, obligando a reformular las preferencias en el lenguaje del derecho (Kratochwil 1995). El problema para incitar esta reflexión es que la percepción que los electores tienen depende más de las condiciones locales que de los contextos globales. Años de integración europea han modificado poco esta percepción. Lo decisivo a este respecto es crear instituciones y procedimientos que medien entre las preferencias locales y las necesidades globales, de manera que la ciudadanía no vea suprimidas sus preferencias, sino vinculadas a unas instituciones justas que puedan concretarlas en una perspectiva más amplia. Las instituciones son precisamente lugares en los que los procesos democráticos a corto plazo son completados por unas perspectivas de amplio alcance a la hora de formar la voluntad política.

Buena parte de nuestras dificultades para conseguir estos niveles de solidaridad procede de que hemos confiado demasiado en que se produciría de hecho. Los aspectos sociales de los primeros tratados europeos estaban dirigidos fundamentalmente a asegurar la consecución de los fines económicos de la integración; se trataba de conseguir objetivos políticos a través de una economía exitosa. Hoy tenemos una mayor evidencia de que el crecimiento económico y la integración económica son compatibles con un incremento de la desigualdad entre los individuos, los estados y las áreas geográficas, dentro y entre los estados miembros. La convergencia de las políticas sociales ya no puede ser entendida como consecuencia de la integración, sino como una condición para ésta.

La implementación de la solidaridad resulta especialmente costosa cuando las trayectorias económicas son divergentes y esta heterogeneidad no parece que vaya a suavizarse a corto o medio plazo. La Alemania exportadora pone el acento en el coste del trabajo en detrimento de la demanda interior; Francia, por el contrario, mantiene su crecimiento sobre la base del consumo privado; Grecia es una economía de servicios, por definición poco exportadora; España se apoya en el mercado inmobiliario… El banco americano J. P. Morgan ha calculado la heterogeneidad interna de la zona euro y la ha comparado hipotéticamente con otros espacios geográficos de acuerdo con cien indicadores económicos, sociales y políticos. De dicha comparación se puede deducir que los estados de la eurozona son más heterogéneos que la hipotética unión monetaria de, por ejemplo, el Imperio otomano en 1800, de los tigres asiáticos e incluso de la unión de todos los países cuyos nombres comienzan por la letra m (citado por Streeck 2013, 324).

¿Qué hacer entonces con esta heterogeneidad del espacio económico europeo cuando la divergencia acentúa los intereses particulares, cuando el tránsito a nuevas etapas de cooperación implicaría decisiones que tocan a ciertos compromisos profundamente inscritos en la particularidad de cada Estado y sus respectivos contratos sociales? Efectivamente, es difícil pedir a los contribuyentes alemanes, por ejemplo, soportar las consecuencias de la falsificación de las cifras griegas que les permitieron beneficiarse de los tipos de interés muy bajos o facilitar la liquidez de la banca irlandesa cuando todos sabemos que su espectacular despegue de los años noventa se debe a las ayudas europeas, pero sobre todo a un dumping fiscal no coordinado con el resto de Europa. Tan difícil al menos como conseguir que sean aceptadas las políticas de austeridad en los países del sur cuando buena parte de los beneficios de sus burbujas inmobiliarias están en bancos alemanes y franceses.

La solidaridad en la Unión Europea avanzará al ritmo al que lo haga la convergencia de sus economías. Y no se trata de dictaminar aquí si es antes el huevo o la gallina. Es preferible entender que entre la solidaridad y la convergencia existe un juego de mutua realimentación, y que no debemos concebirlas como valores incompatibles que nos obligan a elegir una a expensas de la otra. La crisis económica tal vez nos haya servido para aprender que los salvamentos excepcionales son siempre peores que una actuación habitual de previsión para evitar crisis futuras.

¿Una Europa alemana?

El último libro (2012) del recientemente fallecido Ulrich Beck sostenía la tesis de que la crisis del euro había hecho realidad aquella «Europa alemana» de la que advertía Thomas Mann en 1953. Alemania no sólo se ha beneficiado del nuevo orden europeo sino que se ha convertido de hecho en un poder hegemónico (Schönberger 2012, 25), no sé si «reacio» (Minton Beddoes 2013) o «sobrecargado» (Kleine-Brockhoff / Maull 2011, 50), como sostienen algunos, pero en cualquier caso sin nadie que haga de contrapeso y con una institucionalización débil que apenas equilibra ese poder. Se da la paradoja de que Alemania se ha convertido en un poder hegemónico, pero al mismo tiempo no ha querido ejercer el liderazgo europeo que le correspondería. El Gobierno alemán siempre se ha mostrado reacio a asumir ese liderazgo europeo, lo que no significa que haya renunciado a hacer valer su peso geoeconómico.

Antes de la crisis, Alemania ya dió muestras de que cada vez se entendía a sí misma menos comprometida con el proyecto europeo. La cláusula que prohibía el rescate financiero («no bail-out») fue introducida en el Tratado de Maastricht por presiones del Gobierno alemán en 1992 y ha sido considerada desde entonces como un elemento fundamental para impulsar la responsabilidad económica de los países miembros del euro. Al mismo tiempo, diversas sentencias del Tribunal Constitucional alemán han ido poniendo límites al proceso de integración. Conviene recordar que no fue muy ejemplar el comportamiento de Alemania en relación con los criterios de convergencia y con el mantenimiento de un sistema estable de cambio: Alemania sobrepasó en 1996 el límite del 3 % de endeudamiento que se había acordado en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Todo esto teniendo en cuenta además que la unificación alemana requirió de la solidaridad del resto de Europa. Para financiarla, el Bundesbank subió en los años noventa los intereses hasta tal punto que el capital fluyó hacia Alemania en vez de hacerlo hacia otros países europeos. De este modo, los países vecinos contribuyeron indirectamente a sufragar los costes financieros de la unificación. En el curso de estos años, la economía alemana se ha comportado de manera más procíclica que anticíclica, de manera que no ha corregido las especulaciones financieras y de los mercados de capitales: antes de la crisis, el sector bancario alemán invirtió masivamente en los países del sur de la eurozona y, durante la crisis, redujo fuertemente su compromiso financiero con el espacio del euro.

En la gestión de la crisis del euro Alemania ha sido un actor central. Inicialmente reacia a comprometerse, dispuesta incluso a dejar caer a Grecia (Bini Smaghi 2013, 39), una vez que comprendió que esta salida tendría grandes costes políticos y económicos, Alemania utilizó la crisis para reconfigurar una UE a imagen propia y ponerla al servicio de sus intereses económicos. Estableció una serie de condiciones innegociables para participar en las operaciones de rescate. Con el objetivo de fortalecer el control sobre los países deudores, en mayo de 2010 exigió incluir al Fondo Monetario Internacional (FMI) tanto para las ayudas a Grecia como para la creación del Fondo de Estabilidad. De este modo, se excluyó al Parlamento Europeo y se debilitó a la Comisión. En lugar de fortalecer la capacidad operativa de Europa, el Gobierno alemán prefirió incluir al FMI en los programas de rescate, llevar a cabo una unión bancaria de acuerdo con las propias preferencias y reservarse un poder de veto.

Como es sabido, el Gobierno alemán se incorporó al fondo de rescate a condición de imponer a todos los países del euro una consolidación fiscal, un endurecimiento del pacto de estabilidad y crecimiento, así como el compromiso de limitar el endeudamiento. Esta exigencia obedecía a un diagnóstico de la situación que es muy cuestionable. El Gobierno alemán defendía que los intereses elevados se debían a los riesgos que planteaba un país, y que sin la presión disciplinante de los mercados financieros los países deudores no llevarían a cabo las reformas necesarias. Algunos estudios empíricos ponen de manifiesto, por el contrario, que una parte significativa de los diferenciales de los países periféricos de la eurozona en los años 2010-2011 no tenían relación con el incremento de la deuda y se debían más bien a sentimientos negativos en el mercado que actuaban como profecías autocumplidas y que se hicieron muy poderosos desde finales de 2010 (De Grauwe / Ji 2013, 15).

Alemania no está entre los perdedores de la crisis del euro, sino que en cierto modo se ha beneficiado de ella. De entrada, porque mucho de lo que se hizo para el rescate de Grecia, Portugal, Irlanda o España beneficiaba especialmente a los bancos alemanes. Las empresas alemanas salían ganando también del débil valor de cambio del euro en los mercados internacionales de divisas. Alemania se beneficia igualmente por el hecho de que el aumento del precio de los créditos para los países con una mayor deuda viene acompañado de un abaratamiento de los costes de refinanciación de sus propios bonos. A nadie se le oculta que el modelo de economía mercantilista de Alemania no es un modelo sostenible a largo plazo para la eurozona (Cesarato Stirati 2010). La relativa competitividad y fortaleza alemana no es sólo el resultado de la industria exportadora, sino de los bajos costes laborales y de su situación financiera, que le permite obtener crédito más barato que los otros países de la eurozona. La crisis del euro ha sido un test para la UE, pero también para el liderazgo de Alemania. A este respecto, su empeño por limitar las atribuciones del Banco Central Europeo ha sido muy poco valiente. Haber situado al BCE como prestamista de última instancia hubiera protegido frente a los riesgos de liquidez. De hecho, el mero anuncio del programa OMT (Outright Monetary Transactions o Compras Monetarias Directas) y las correspondientes declaraciones de Mario Draghi hicieron más por salvar el euro que la canciller alemana.

Detrás de estas divergencias hay una falta de acuerdo en torno a cómo entender las relaciones entre solidaridad y responsabilidad en la Unión. La política alemana contra la crisis, tal y como han repetido incansablemente Angela Merkel y Wolfgang Schäuble, se ha basado en un principio muy simple: solidaridad a cambio de solidez. Los estados deudores deben ganarse la solidaridad, lo que significa aumento de impuestos, reducción del sector público y reformas estructurales. Las autoridades alemanas están convencidas de que ciertas formas de solidaridad pueden implicar una pérdida de responsabilidad en los países ayudados. Ahora bien, estos esfuerzos no pueden hacerse a costa de arruinar un país. Los estados en crisis tienen que aplicar ciertas reformas, pero las condiciones tienen que ser realistas. Todo ello dejando a un lado que las medidas de austeridad tienen también un límite de legitimación democrática.

¿Es excesiva la solidaridad alemana en la crisis del euro? Si consideramos los números absolutos, Alemania es con mucho el contribuyente más importante de la eurozona. Su aportación al Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera alcanza los 211 millones de euros. De todas maneras, si ponemos en relación lo que le costaron a Alemania las ayudas a Grecia y los fondos de rescate del euro con su capacidad económica, su crédito supone el 4,5 % de su PIB (una parte menor de la que dedican a ello Malta, Estonia, Eslovaquia, España o Italia). Además, los países prestamistas tienen un interés en que los deudores mejoren su capacidad económica. Si Grecia no pudiera pagar sus deudas, serán los bancos alemanes quienes sufran esa pérdida. Por eso es lógico que el Gobierno alemán tenga un especial interés en que esto no suceda. Si Alemania ha sido la gran beneficiada de la integración europea y la moneda común, también sería uno de los grandes perdedores en una ruptura descontrolada de la eurozona.

Si queremos salir de este atolladero tenemos que pensar de otra manera la relación entre solidaridad y responsabilidad. La solidaridad implica relaciones de reciprocidad y puede estar vinculada a ciertas condiciones. La ayuda mutua que se prestan los estados no tiene por qué ser inmotivada, sino que ha de ser entendida como una contribución a un fin común. La UE no sólo se caracteriza por la densidad de sus interacciones, sino también porque la solidaridad es un principio constitucional (Calliess 2013; Mau 2009; Jones 2012). Pero también es cierto que la solidaridad incluye siempre un elemento de interés propio bien entendido; puede incluso suponer una mejora de las condiciones de quien la ejerce y no únicamente de su inmediato destinatario. Por eso me parece que conviene no hablar tanto de solidaridad como de responsabilidad común.

Si los países deudores tienen que ser más responsables en su comportamiento económico, a Alemania le corresponde una mayor responsabilidad en la estabilización de la eurozona y sobre el conjunto de la Unión. Y aquí es donde la diferencia entre hegemonía y liderazgo resulta fundamental. Charles Kindleberger (1981) la sintetizaba en la idea de que quien ejerce la hegemonía no quiere saber nada ni de responsabilidad ni de obligaciones recíprocas. La función de liderazgo en Europa sólo puede ejercerse si se está dispuesto a realizar una mayor transferencia de soberanía y a asumir una mayor responsabilidad respecto de la comunidad europea. La relación entre quien ejerce el liderazgo y quien lo acepta presupone una cierta comunidad de intereses, riesgos y valores, lo que no es el caso cuando se trata de una hegemonía. Por eso puede afirmarse que el liderazgo de la eurozona es más una carga que un privilegio. Las funciones de liderazgo en una comunidad implican también ciertas obligaciones y, tratándose de una comunidad tan compleja como la europea, sólo puede llevarse a cabo de una manera coordinada.

Alemania no ha tenido ninguna experiencia de liderazgo europeo o internacional y ese concepto está contaminado por su historia reciente. Pero veinte años después de la unificación, la posibilidad de que Alemania asuma una posición de liderazgo se considera algo normal e incluso deseable (Crome 2012). ¿Quién podría hacerlo si no? Es evidente que el eje franco-alemán ya no puede ejercer esa función (Krotz, Schild 2013). Francia no representa ese tipo de autoridad que Alemania reconoció en otro tiempo y se encuentra en una crisis política y económica con resultado incierto. Alemania no parece dispuesta a que su política europea sea conducida por la incertidumbre francesa. Desde que se puso en marcha la Unión Económica y Monetaria, Francia no ha dejado de perder competitividad internacional (también debido al dumping salarial de Alemania, por cierto).

Lo que ahora tenemos en Europa es una situación de hegemonía que consiste en que Alemania ejerce un poder económico sobre el resto de los países europeos como no había tenido desde la unificación, pero ha limitado este poder a la consecución de un interés a corto plazo. Alemania ha renunciado al tipo de liderazgo que se le reconocería si hubiera ejercido una forma de cooperación solidaria con la vista puesta en los posibles riesgos futuros de Europa. Como decía Jean-Claude Juncker cuando era presidente del Eurogrupo, la canciller alemana no ha estado dispuesta a asumir ningún riesgo doméstico en favor de Europa. Si Alemania no asume esta función de liderazgo y responsabilidad, entonces –como sostiene Hans Kundnani (2012)– no tendremos una Europa alemana, sino una Europa caótica.

Tras el Brexit (1): la importancia de poder irse

Todo lo que precedió a la convocatoria de un referéndum sobre la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea en 2016 fue un cúmulo de dislates políticos (demagogia, irresponsabilidad, vergonzosas concesiones) salvo en un aspecto: ha conseguido politizar un asunto que estaba dormido en la plácida necesidad de los mecanismos indiscutibles. No son buenas las consecuencias del Brexit y por eso me permito llamar la atención sobre una de ellas, aunque tal vez sólo sea un efecto no pretendido de una mala decisión: que a partir de ahora va a haber menos excusas para situar las políticas europeas en ese limbo que las protegía de la decisión de los europeos. Vuelve la política a la Unión Europea, aunque no sea gracias al dinamismo de sus instituciones, sino inducida por la presión del populismo.

El proceso de integración ha estado regido por mecanismos que acentuaban la inevitabilidad (integración furtiva, despotismo benigno, irreversibilidad... ). El Tratado de Lisboa admitió por primera vez que un Estado miembro pudiera salirse de la Unión, lo que contrasta con el hecho de que sea irreversible la pertenencia a la eurozona. Hasta ahora, las crisis se han resuelto apelando a que no existe otra alternativa, en su versión optimista (solucionar las crisis avanzando en la integración) o pesimista (advirtiendo del desastre que supondría la parálisis o la desintegración).

Esta manera de pensar tiene su lógica, que no quiero discutir ahora, pero sí llamar la atención sobre su agotamiento para el futuro de la Unión, una vez que ha finalizado el largo periodo de la integración tecnocrática y entramos en una época en la que los diseños de la integración van a ser más explícitos, voluntarios y apoyados por la ciudadanía. El Brexit es precisamente la manifestación más elocuente –y dramática– de que hemos ingresado en esa nueva era; si la posibilidad de la desintegración ha entrado en la agenda política es porque, de hecho, el destino de la Unión Europea está situado en el ámbito de la libre decisión.

Conflictos como el que se plantea abiertamente con el Brexit están volviendo a situar el proyecto europeo en un ámbito de libre decisión. La integración es una opción libre y no la inevitable consecuencia de un proceso que escapa de nuestro control.

Deberíamos pensar Europa como una realidad contingente, aunque estemos convencidos de que es el mejor proyecto para los ciudadanos que la componen. La Europa que podría ser de otra manera es, por las mismas razones, la que no está condenada al éxito, como nos lo ha puesto de manifiesto la crisis, tras decenios de plácida necesidad. No tiene ningún sentido una teoría y una praxis de la integración que no haya imaginado siquiera la posibilidad de un fracaso, que no se plantee la posibilidad de retrocesos e incluso de procesos de desintegración. Sustituir el convencimiento de que todo cambio es necesariamente a mejor por la contingencia de que las cosas pudieran ir a peor es la única perspectiva que nos permite volver a situar los proyectos políticos en el ámbito de la libertad.

No dispongo de una fórmula mágica para conseguir la plena democratización de Europa, pero quisiera hacer una propuesta modesta de democratización centrada en el tipo de discurso que hemos de mantener. Comencemos, pues, abandonando ese lenguaje funcionalista, de lo irresistible y de las necesidades imperiosas sin apenas un tipo de discurso que apele a nuestra libre disposición sobre el futuro. Las prácticas de la Unión Europea, que por un lado son consensuales y graduales, mediante ajustes procedimentales, por otro constituyen también un sistema que favorece las decisiones disimuladas o encubiertas, democráticamente no autorizadas, a veces bajo la forma de «no decisiones» o de sumisión a objetividades técnicas. Incluso el «fedérate o perece» de Alterio Spinelli puede ser cierto, pero habla el lenguaje de la coacción. Todo nuestro léxico es pura necesidad; nada de esto remite a la libre decisión de la ciudadanía; es material inflamable en manos de los populistas que buscan motivos para denunciar una conspiración de las élites.

Frente a estas formas de rendición ante una supuesta necesidad histórica, el único imperativo democráticamente aceptable es que Europa tiene que ser politizada. Desde este punto de vista, la existencia de conflictos, cuestionamientos y tensiones no debería considerarse como un síntoma de que la política está funcionando mal, sino como una oportunidad de politización. Que las decisiones no sean adoptadas ni aceptadas con facilidad es lo que hace de ellas decisiones propiamente políticas, más allá de los expedientes técnicos indiscutibles.

Puede que un día tengamos que agradecer a los británicos su contribución a politizar la Unión Europea. Se lo reconoceríamos más si se hubieran quedado que por haberse ido, y valoraríamos más que se hubieran quedado pudiendo haberse ido.

Tras el Brexit (2): dentro y fuera

Cuando parece que todo el mundo se quiere ir de algún sitio, me atrevo a asegurar que estar dentro o fuera ya no es tan relevante, que en el fondo todos nos encontramos en una zona intermedia renegociando continuamente nuestras pertenencias. Y, además, lo interior y lo exterior son nociones relativas, aunque a veces alguien pueda forzar esta relatividad hasta lo grotesco, como aquel célebre titular de un periódico británico que informaba de una densa niebla en el canal de la Mancha y concluía que el continente se encontraba aislado.

Tenemos una visión monista del espacio político, elaborada desde dicotomías rígidas y presupuestos que distan mucho de ser evidentes. Estamos acostumbrados a pensar, por ejemplo, que nuestros intereses se divisan mejor desde el interior o que las amenazas proceden siempre del exterior. Nuestras categorías políticas nos imaginan como compartimentos estancos y tenemos grandes dificultades para entender aquellas dimensiones de la realidad que no siguen un esquema binario, como la responsabilidad hacia lo común, las realidades entrelazadas o los espacios de tránsito. Todos nuestros conceptos políticos están elaborados desde una geometría euclidiana, y mientras no los pensemos de otra manera menos determinista nos será difícil entender la nueva lógica de los espacios políticos. Propongo que reflexionemos un poco sobre lo que significa irse o quedarse y sobre si ésas son las dos únicas posibilidades, sobre lo poco que explica la dicotomía dentro/fuera y la conveniencia de pensar con categorías más sutiles.

Hay muchos que se quieren ir, de distintos sitios y por diferentes motivos: británicos, franceses y griegos de la Unión Europea o del euro, catalanes y escoceses de sus estados… Ahora bien, ¿qué significa irse? ¿Se va quien se va o también, paradójicamente, quien se queda? Irse no es posible, si entendemos esa operación como un corte limpio en el que uno recupera plenamente su identidad y soberanía, mientras aquello de lo que se ausenta sigue siendo lo que era. Unos y otros sufren ciertas transformaciones que deben ser tenidas en cuenta y ponderadas con criterios estratégicos. En la era del entrelazamiento universal, de lo que llamamos interdependencia, se va constituyendo una nueva topografía política con lógicas que es necesario entender y gestionar. Nadie se queda completamente fuera o, al menos, esa separación no le devuelve la soberanía, ni le proporciona una inmunidad frente a todo contagio; y los que comparten espacios, proyectos y recursos, los que, por así decirlo, están dentro, no forman parte de eso común –a menos que hayamos renunciado completamente al ideal de autogobierno democrático- sin renegociar una y otra vez las ventajas y deberes que dicha pertenencia implica.

Digámoslo de una manera menos abstracta. ¿Qué pasa, por un lado, con los que se van? Empecemos por Grecia. Pese a la retórica al uso, quien se va no recupera su soberanía, salvo formalmente y en un momento de tanta intensidad como de limitadas consecuencias (en términos de soberanía). Un referéndum en Grecia no devuelve la voz al pueblo, sino que le traspasa la responsabilidad. No es un ejercicio de soberanía sostenible, sino un gesto que la teatraliza y después del cual el pueblo griego va a tener todavía menos poder del que antes disponía. Los griegos votaron que no, pero quisieran mantenerse dentro del euro y, por supuesto, de la Unión Europea. Intuyen bien que fuera de la Unión puede haber más soberanía, pero no se está más protegido de los múltiples condicionamientos de la globalización. Es posible que votar que no les haya situado más aún en la periferia, pero no significa necesariamente el no al euro y mucho menos a Europa, pese a lo que trataron de concluir los partidarios del sí, con Jean-Claude Juncker a la cabeza.

Pensemos en los países que se han planteado su posible pertenencia a la Unión Europea y que la han rechazado: mediante rechazo en un referéndum (Noruega en 1972 y en 1994, como también lo hizo Suiza en 1992 y en 2001) o por retirar la candidatura que previamente habían presentado (Islandia en 2015). Tales rechazos parecían salvaguardar sus respectivas soberanías, pero les han sustraído de la posibilidad de codeterminar el proyecto de integración, hasta el punto de que no parece exagerado afirmar que desde muchos puntos de vista (en la medida en que forman parte del Acuerdo de Schengen o del Espacio Económico Europeo) es la Unión Europea la que define el marco de autogobierno de Noruega, Suiza e Islandia (Eriksen / Fossum, 2014).

Pasemos ahora a Reino Unido. Recuerdo haberle preguntado a Anthony Giddens, actual miembro de la Cámara de los Lores, qué pensaba del referéndum sobre la permanencia en la Unión y su irónica respuesta: «¿Pero estamos dentro?». Entre quienes defendían esa consulta, unos pocos lo hacen para salir, otros pocos para quedarse, y la mayoría para conseguir más ventajas a la hora de renegociar la permanencia. Hay quien utilizaba este argumento, un tanto cínicamente, para desaconsejar la salida de Reino Unido: es mejor estar dentro de la Unión Europea e influir que estar fuera y seguir, no obstante, bajo su influencia (Chalmers 2013). No ser miembros tiene algunas ventajas, pero también no pocos inconvenientes que se derivan del hecho de no poder intervenir en tales procesos de decisión. En Europa, la mutua dependencia llega a tales niveles que algunos han podido plantearse el siguiente experimento mental. Incluso aunque un Estado se saliera de la Unión (como ha sido el caso tras el Brexit), buena parte de las normativas y regulaciones europeas no dejarían de afectarle (al igual que ocurre también a muchos otros países que han suscrito tratados comerciales y legislaciones cuyo origen es europeo) ni abandonaría la obligación de seguir colaborando con el resto de miembros. Noruega, Suiza e Islandia han visto hasta qué punto les afectan las presiones de la UE y las oportunidades que ésta representa para ellos. Han tenido y seguirán teniendo que adoptar muchas de las disposiciones decididas por un club al que no pertenecen.

Pensemos en eso que se ha dado en llamar «ampliaciones internas», la posibilidad de que naciones sin Estado abandonen el Estado del que forman parte, pero permanezcan en la Unión Europea: Escocia, Cataluña, Flandes... No voy a abordar aquí la cuestión de si es jurídicamente posible o no esta operación de «salir para quedarse». Me limitaré a llamar la atención sobre algunas paradojas a partir del proceso escocés. Los partidarios de la independencia no cuestionaban ni la pertenencia a la monarquía británica, ni la libra como moneda común, ni la pertenencia a la UE, es decir, pretendían una situación que no es sustancialmente diferente de la actual. Además, de haber ganado el sí, se habría abierto un largo proceso de negociación del que resultaría un acomodamiento de las respectivas aspiraciones. Pero la mayor de las paradojas es que, tras el Brexit, los escoceses tienen más motivos para abandonar Reino Unido, entre ellos el argumento de que buena parte de lo que inclinó la balanza a favor de seguir en Reino Unido fue la expectativa de que esa salida implicaría el abandono de la Unión Europea.

¿Y qué pasa con los que se quedan, con el resto, tras un proceso de autodeterminación a nivel europeo o infraestatal? Pues fundamentalmente que ya no son exactamente lo que eran ni están donde estaban. El ejemplo británico muestra hasta qué punto podría uno sostener que los que se han ido han sido todos los demás, como con la anécdota de la niebla en el Canal. Una salida no deja intacto al resto abandonado. La Unión Europea no es exactamente lo que era tras el Brexit (lo que algunos interpretan como una oportunidad para avanzar en la integración sin la rémora británica). Buen testimonio de ello es el empeño de los países del euro por protegerse de las consecuencias que tendría un Grexit, por establecer cortafuegos y protegerse del contagio. Dicha estrategia obedece a que, tras la eventual salida de Grecia, el resto de la eurozona modificaría su situación y se haría más vulnerable. Se debilitaría el euro porque a partir de ese momento sería una moneda de la que se puede salir. Es curioso el efecto que puede tener sobre el resto de los estados miembros el comportamiento de un país que únicamente representa el 2 % de la economía de la eurozona. Y aunque los mecanismos de protección del euro hayan mejorado en comparación con la posible salida que se planteó al comienzo de la crisis, los riesgos geopolíticos que la salida de Grecia implicaría para el resto de la Unión Europea ponen de manifiesto que esa protección es muy limitada. La lógica de los nuevos espacios políticos implica una conectividad de la que es muy difícil sustraerse, tanto para quienes salen como para quienes se quedan.

En vez de pensar que las operaciones de entrar y salir son acontecimientos excepcionales, entenderíamos mejor lo que pasa si las concibiéramos como operaciones que estamos haciendo todos y continuamente, en la medida en que redefinimos las condiciones de la vida en común y la copertenencia. Hay quien desearía petrificar las actuales circunstancias (continuar con la lógica irreversible de la integración furtiva en el espacio europeo o apelar a marcos constitucionales supuestamente inapelables en el ámbito doméstico) y quien plantea abiertamente y sin demasiados matices la desintegración o la secesión (en uno y otro caso), pero comprenderíamos mejor lo que pasa si nos atuviéramos al hecho de que la gran mayoría lo que pretende es mejorar su situación. Todo el cortejo de acciones políticas que están asociadas con la salida –realizar un referéndum, impedirlo, protegerse para salir o para asegurar a quienes se quedan…–, todo eso no es otra cosa que parte de un proceso por el que unos y otros aspiramos a redefinir y renegociar las condiciones de pertenencia. No es tanto la salida lo que está en juego como las condiciones de la permanencia.

El pluralismo territorial vigente en Europa es una cristalización de ese forcejeo: tenemos el área de Schengen, la zona euro, todo el resto de la Unión, el Espacio Económico Europeo que permite a ciertos estados que no forman parte de la Unión participar en su mercado interior, una multiplicidad de tratados bilaterales… Además de la creciente diversificación en virtud de la integración diferenciada, hay un espacio ambiguo de la política europea de vecindad y las cooperaciones reforzadas. Mantenemos una relación especial con Suiza y Noruega, con los que se verifica una integración flexible, puntual e informal. Existen, además, las «pequeñas salidas», los opt-outs, como por ejemplo en relación con el Acuerdo de Schengen, roto unilateralmente por Dinamarca para reintroducir los controles fronterizos.

Si la distinción dentro/fuera, aun siendo real, no es tan tajante ni tan útil como pretenden los que lo tienen todo claro, entonces habrá que dar soluciones más sofisticadas a los problemas que nos plantea la convivencia política. Por supuesto que habrá siempre gente empeñada en exigir respuestas más nítidas que la realidad social a la que se refieren, que digas sí o no, que te vayas o te quedes, pero que si te quedas aceptes unas condiciones sobre las que no tienes capacidad de decisión. No son buenos tiempos para el matiz, la tan denostada ambigüedad, las terceras vías y los tonos grises, pese a que en el fondo todos sabemos que la vida política discurre siempre por esos derroteros, en la zona imprecisa entre el adentro y el afuera.

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CAPÍTULO 8

¿Hasta qué punto social?
El déficit europeo de justicia

La historia de la integración europea es la historia de sus promesas, explícitas o que se dan por supuestas. Europa se ha construido en virtud del crédito que sus ciudadanos han concedido a determinadas expectativas asociadas a la integración. La ciudadanía ha ido aceptando las modificaciones institucionales o las transformaciones políticas que implicaba el proceso de integración porque las vinculaba con una serie de beneficios comunes, de manera sucesiva o solapándose entre ellos: la consecución de la paz y la seguridad, el establecimiento de un mercado único (con la creación del euro como su mayor innovación), la consolidación de las democracias en Europa, especialmente en el sur y en el este (que fue la gran justificación de las ampliaciones), o el intento de afirmarse como un poder global frente a Estados Unidos o las potencias emergentes.

Sin entrar a valorar ahora hasta qué punto se han cumplido estos objetivos, lo que quiero defender es que estas promesas están actualmente agotadas y el éxito de buena parte de ellas es precisamente lo que las hace ahora inservibles como elemento de legitimación. La consecución de una paz duradera puede haberle servido a la Unión Europea para conseguir el Premio Nobel en 2012, pero ya no le va a ser útil para conquistar nuevas adhesiones o impulsar nuevos pasos de integración. Además, el mantenimiento de la paz en Europa tampoco ha sido un logro exclusivo de la UE, sino de otras instituciones, y el que no haya habido guerras entre estados europeos tiene que ver más con el hecho de que el aventurismo militar sea menos interesante que otro tipo de competición en unas economías abiertas y del conocimiento (Zielonka 2014, 77-78). Por otro lado, las promesas de un futuro mejor en términos de bienestar se han quebrado con la crisis económica y las generaciones futuras ven cómo las realidades socioeconómicas las desmienten. Toda la legislación relativa al mercado único y la política europea de la competencia ha tenido un efecto liberalizador y desregulador, algo agravado con las condiciones que se impusieron para los créditos de rescate durante la crisis económica (Fossum / Menéndez 2014). Por lo que se refiere a la consolidación de las democracias europeas, nadie considera que actualmente estén amenazadas y que su garantía proceda de la pertenencia a la Unión, más bien al contrario: muchos aseguran –con mayor o menor razón– que las exigencias de la UE están erosionando la democraticidad de quienes forman parte de ella. Finalmente, una serie de mutaciones geoestratégicas, pero también y principalmente su propia incapacidad de aprovechar mancomunadamente las oportunidades que le ofrecía el nuevo entorno global, han hecho que se debilite el papel que Europa podía desempeñar en los nuevos escenarios mundiales.

¿Qué nos queda, entonces, que pueda funcionar como elemento movilizador de la voluntad de los ciudadanos? Sólo disponemos de la promesa social –siempre presente en el proyecto de integración, insuficientemente cumplida y actualmente desvanecida– si queremos proveer a las instituciones europeas de la legitimidad y aceptación sin las cuales no puede abordar los desafíos a los que se enfrenta en el futuro. Los últimos años nos hemos preocupado más por el déficit democrático que por las políticas (Cramme 2012, 162). No es que los desafíos democráticos no sean importantes, pero la construcción social de Europa es en estos momentos fundamental para asegurar la aceptación popular. Sólo una Europa en la que Estado y mercado –política y economía– no estuvieran desacoplados permitiría la activación de los elementos de protección social a nivel europeo. Si Europa ofreciera eso, entonces fracasarían los llamamientos nacionalistas a fortalecer los estados, ya que tras esta apelación hay, a mi juicio, más componentes sociales que nacionales. El problema consiste, nada más y nada menos, en determinar en qué medida y bajo qué condiciones puede la UE configurarse como una alternativa posnacional a la política del Estado de Bienestar. La política social es cada vez más importante porque sin ella será imposible mantener el apoyo de los ciudadanos y trabajadores, buena prueba de lo cual es el hecho de que el ámbito social se haya convertido en un espacio de contestación entre los intereses nacionales y supranacionales (Kleinman, 2002, 82).

Una Europa social

La Unión Europea ha seguido un modelo de ingeniería social un tanto rudimentario: la ideología funcional de la integración por el mercado suponía que la integración social se iba a producir automáticamente a continuación. Pero hoy somos conscientes de que ese automatismo no se produce –más bien lo contrario– y hemos llegado a un punto en el que ciertas decisiones ya no son neutras desde la perspectiva de la justicia e implican elementos mayoritarios, de manera que no serán socialmente aceptadas y legitimadas sin un explícito contrato social y un criterio de justicia distributiva (Maduro 2006). Lo social ya no puede ser el resultado mecánico de la integración económica, ni se construye sin decisiones expresas, como han puesto de manifiesto la crisis económica y la crisis del euro. ¿Qué puede significar hoy una Europa social, cuando somos conscientes de que la preponderancia de las libertades de mercado sobre sus condiciones sociales es un problema para el que la UE no ha encontrado aún una solución convincente?

La integración europea se centró casi exclusivamente, por razones bien conocidas, en la integración económica. Se trataba de desarrollar un mercado común interno abierto y competitivo. El objetivo no era establecer un mercado como lo pudo entender más tarde el neoliberalismo, por supuesto, sino desde lo que entonces se entendía como una economía social de mercado. Las reglas del mercado se establecieron para los servicios, los agentes económicos y el capital, pero no para una forma de redistribución mediante la política social o los instrumentos del Estado de Bienestar. La disparidad entre el proceso de integración legal y el político en relación con los ámbitos de la política social redistributiva es la causa de muchas de las ambigüedades en este campo. «En la medida en que el proyecto europeo avanza hacia el objetivo de la integración política, las cuestiones acerca de la naturaleza y el alcalce de la dimensión social de la UE, sobre la “identidad social” de la UE, se hacen más acuciantes» (Maduro 2000, 336). El déficit social de la UE resulta de la discrepancia entre la avanzada unificación del mercado común y la insuficiente cooperación en las esferas de la seguridad social, el derecho laboral y las políticas fiscales. Mientras que los estados miembros han sido capaces de acordar los pasos necesarios para configurar un mercado común, como la liberalización de la competencia, la privatización de las empresas públicas, la estandarización de las políticas financieras o la constitución de una moneda única, han sido bastante ineficaces a la hora de establecer criterios vinculantes en relación con la protección de los trabajadores, la seguridad social y los impuestos (Guibbione 2006).

En los tratados fundacionales el concepto de «política social» únicamente hacía referencia a los derechos de los trabajadores (el derecho laboral) y a algunas cuestiones de igualdad jurídica; la política social se concebía originariamente como una confirmación de la responsabilidad de los estados miembros en relación con los ámbitos regulativos propios. La integración de los sistemas de seguridad social de otros estados estaba en función del objetivo de asegurar la libre circulación de los trabajadores en Europa; era un elemento de integración económica más que de integración social.

El Tratado de Maastricht (1992) introdujo por primera vez previsiones relativas al ámbito de la política regulativa, aunque excluyendo toda armonización a nivel europeo y sólo para promover la cooperación entre los estados miembros. Coincide, además, que los años ochenta y noventa habían sido los de la liberalización del sector público. Los tratados de Ámsterdam (1997) y Niza (2001) fueron más bien reacios a una mayor integración social de la UE, especialmente en los ámbitos de las políticas sociales redistributivas, subrayando sus limitadas competencias en ese nivel y prohibiendo explícitamente cualquier armonización. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea adoptada en Niza no fue vinculante hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. El Tratado Constitucional (2003) también fue insuficiente desde el punto de vista social; sus primeros artículos recogen muchas apelaciones a valores sociales y buscan un equilibrio entre lo económico y lo social, pero en tanto que principios no proporcionan instrumentos legales para una integración positiva a nivel europeo en torno a tales objetivos.

A nivel europeo sólo hay un sistema fragmentado y limitado de redistribución, a través de los fondos estructurales y de cohesión, mientras que los criterios de convergencia del Pacto de Estabilidad limitan las opciones de los gobiernos en su propio marco. En muchos ámbitos las preferencias políticas de la Unión están constitucionalmente preprogramadas. Hay un montón de ejemplos de ello: la política monetaria se dirige a la estabilidad de los precios en vez de al pleno empleo; la política de no discriminación se refiere al acceso al mercado laboral en vez de a la dignidad humana en el puesto de trabajo; la interpretación que hizo el Tribunal Europeo de Justicia del artículo 125 del Tratado de Lisboa vincula las ayudas financieras al cumplimiento de una serie de condiciones y no a la solidaridad; las situaciones de déficit excesivo se afrontan con programas de austeridad en lugar de con soluciones keynesianas… (Dawson / Witte 2016).

Se podría resumir todo ello diciendo que la integración legal ha destruido la vinculación entre las relaciones laborales propias del Estado nacional y la constitución económica europea sin reconstruir las tradiciones europeas del Estado de Bienestar a nivel europeo (Joerges 2013). Lo que ha habido desde entonces ha sido un incremento de casos planteados al Tribunal Europeo de Justicia, cuya tendencia ha sido someter cada vez más el sistema de bienestar de los estados miembros al derecho europeo. En virtud de estos litigios planteados por los actores privados se ha ejercido una notable presión para evitar el futuro desmantelamiento de tales sistemas de bienestar. Si a esto añadimos la neoliberalización de los años ochenta y el modo como la gestión de la crisis del euro ha erosionado los compromisos del Estado de Bienestar, lo que tenemos finalmente es una renuncia a las ambiciones sociales que estaban en el Tratado de Roma.

Ahora bien, ¿es el proyecto de integración europea necesariamente liberal? En mi opinión, no, pero lo parece. Como recuerda Fritz W. Scharpf, antes incluso de la Segunda Guerra Mundial, Friedrich Hayek sostuvo que la integración europea sería buena para el liberalismo de mercado porque reduciría la capacidad institucional del Estado de gobernar la economía y le quitaría el peso de un amplio Estado de Bienestar (Scharpf 2009). Pero una cosa son las intenciones y otra los resultados.

Repasemos varios hechos históricos que pueden darnos alguna pista acerca de si la neoliberalización de la UE es consustancial e inevitable o una versión e incluso deformación del proyecto original. El énfasis que el Tratado de Roma ponía en la integración negativa y la idea del Tratado de Maastricht de que la política monetaria era un ámbito no político que debía ser delegado en expertos independientes ha sido interpretado por algunos comentadores como una evidencia del carácter liberal o neoliberal de las instituciones comunitarias. Ahora bien, que se hayan realizado políticas liberales en su nombre o que la mayoría de los actuales gobiernos europeos sean conservadores no implica que las instituciones surgidas de la integración lo sean necesariamente. Basta con examinar la historia de la Europa de posguerra para caer en la cuenta de la debilidad de esta interpretación. En los años cincuenta, más que liberalismo, lo que había era un acuerdo general en cuanto a la conveniencia de las políticas de planificación y regulación pública. A lo largo de todos estos años, la integración ha sido llevada a cabo por dirigentes de izquierda y de derecha, sostenida por países con diferentes ideologías políticas, desde los liberales hasta los socialistas. Algunas de las medidas liberalizadoras han sido menos consecuencia de un impulso ideológico que el resultado de haberse dado cuenta de que la integración de mercados altamente regulados hubiera sido imposible sin un esfuerzo de liberalización de sus economías. Es verdad que la jurisdicción europea se ha dirigido básicamente a defender un régimen de libre comercio frente a los proteccionismos. Ahora bien, las reglas para asegurar la competencia y contra los monopolios no responden a razones ideológicas sino utilitarias: la imposibilidad de integrar un grupo de economías fuertemente reguladas sin limitar las tendencias intervencionistas de los gobiernos nacionales y sus pretensiones de subsidiar a sus propias industrias y productos. La protección de la competencia frente a las ayudas del Estado tampoco es el resultado de una obsesión neoliberal, sino que responde al deseo de hacer frente al daño causado por los subsidios a la exportación en las industrias de los países importadores. El proyecto de unificación monetaria no fue impulsado por un afán de despolitización neoliberal, sino un proyecto marcadamente político, razón por la cual Reino Unido, el más neoliberal de los países miembros, no se quiso vincular a él o por la que muchos economistas liberales alemanes se opusieron a la unificación monetaria. El modo neoliberal como se ha gestionado la moneda única –el carácter no político de su gestión, su separación con respecto a la política fiscal, la completa independencia del Banco Central Europeo o la absoluta prioridad de la estabilidad de los precios– está en abierta contradicción con la naturaleza profundamente política de una construcción de ese tipo. Lo que es neoliberal no es la integración monetaria, sino el modo como se ha llevado a cabo. Los tratados europeos y las políticas comunitarias son mucho menos liberales de lo que suponen sus críticos.

Es cierto que la dimensión social europea va a convivir por un cierto tiempo con prácticas que la contradicen, que no tendrá demasiada coherencia (de Búrca 2005) y que la diversidad socioeconómica de la Unión excluye la construcción de un modelo social uniforme (Joerges 2014). Ahora bien, no hay ninguna razón para que el avance en la integración europea tenga que seguir una lógica de desregulación neoliberal y sí las hay para suponer que, si queremos que recupere el apoyo popular y la legitimación que requiere, ofrezca una protección social acorde con su naturaleza, algo que en su actual formato parece incapaz de proporcionar.

El combate contra la crisis económica

Cuando se analiza la realidad conviene respetar el principio de que la severidad del juicio deber estar en función de la dificultad de la tarea. En medio de la crisis económica más compleja de la historia de la humanidad, la Unión Europea ha tomado una serie de decisiones que han impulsado de hecho, seguramente más por necesidad que por convencimiento, el proceso de integración. Durante estos meses, y como consecuencia de las decisiones que los diversos estados europeos se ven obligados a adoptar para hacer frente a la crisis económica, están teniendo lugar las transformaciones más profundas de toda la historia de la integración europea. Especialmente con la irrupción de la crisis de la deuda soberana, los proyectos de reforzamiento de la unión económica mutualizando sus riesgos se suceden a un ritmo acelerado y ponen de manifiesto que la Unión Europea es más evolutiva de lo que lamentaban sus críticos.

¿Vamos demasiado deprisa o demasiado despacio en ese proceso de cesión de soberanía? Hay quien piensa que en la crisis del euro se ha reaccionado con extraordinaria celeridad (Gottwald 2012) y otros aducen que tales esfuerzos han sido completamente ineficaces (Mügge 2012). Formo parte de quienes desearían una mayor velocidad y una apuesta más decidida por la integración, pero esta opción no me impide reconocer, frente a una crítica que carece de matices cuando el objeto es la Unión Europea, que hemos realizado unos avances que eran impensables en tiempos de mayor serenidad. Puede bastar este ejemplo para tranquilizar a los más inquietos. Entre el acuerdo del Consejo Europeo de Copenhague (abril de 1978) y su entrada en vigor (marzo de 1979) pasó casi un año. Se trataba entonces de fijar una forma de paridad entre las monedas de la Comunidad Económica Europea para conseguir el objetivo de «una zona europea de estabilidad monetaria». Los nueve países que formaban entonces parte de la Comunidad habían tardado previamente siete años en ponerse de acuerdo. En 2010 han bastado cuatro meses para pasar de las divergencias a un acuerdo de política comunitaria para afrontar la crisis de las deudas soberanas. Mientras tanto, hay un debate en marcha y expectativas de que el Banco Central Europeo adopte un papel más protagonista en la gestión de las crisis financieras. Los dieciséis países de la zona euro y los veintisiete de la UE ponen en marcha, con sus fondos de garantía, una solidaridad presupuestaria y, sobre todo, inequívocos mecanismos de federalismo presupuestario.

Conviene valorar estos avances en su contexto histórico y de acuerdo con unas inercias que son más pesadas de lo que tal vez desearíamos. La Unión Europea es una asociación de estados nacionales posnacionalistas. Si la consideramos con la perspectiva de cinco siglos de historia moderna y contemporánea, la integración europea es una auténtica revolución; examinada desde el punto de vista de las urgencias que plantea la globalización, es una integración muy lenta. Esta lentitud puede explicarse, por supuesto, porque la ciudadanía europea ni puede ni quiere separarse de esos cinco siglos de historia. Mutualizar veintisiete soberanías es un proceso inédito en la historia de la humanidad. Es, sin duda, un proceso de alcance universal. Pero es lógico que se vea acompañado por lentitudes, dudas, retrocesos y sinuosidades.

Es justo que examinemos lo que nos queda por hacer a partir de estos avances. Y lo que hay que hacer es completar el proyecto del euro con un verdadero gobierno económico en la eurozona. Los mecanismos de gobernanza europea se han revelado como dramáticamente inadecuados. Con ocasión del problema griego se puso especialmente de manifiesto que una unión monetaria exige verdaderos mecanismos de coordinación presupuestaria. Estamos percibiendo ahora los problemas de haber creado la moneda única sin la suficiente coordinación presupuestaria y política. Tampoco disponemos de la solidaridad que sería necesaria, ya que las reglas del Pacto de Estabilidad por lo general no han sido respetadas. En el momento de la crisis de 2008, Europa se encontraba con una institución monetaria inacabada, un crecimiento económico débil, importantes deudas privadas y públicas, así como falta de acuerdos en relación con las decisiones económicas, políticas y estratégicas que debía adoptar.

El acoso de los mercados a Europa se debe en buena parte a que la crisis ha tocado una zona monetaria cuya integración es frágil. De hecho, el favor de los mercados de capitales se acabó tras 2008 cuando los inversores comenzaron a temer que los países del centro de Europa podrían no querer o no estar en condiciones de asumir la responsabilidad por las deudas de los países de la periferia. Éste es el motivo de que subieran los intereses, aumentara la deuda pública y la prima de riesgo comenzara a elevarse espectacularmente. Para entender a qué obedece este ensañamiento de los mercados puede ser útil preguntarse por qué la deuda griega o la irlandesa no han sido tratadas como las de Luisiana o California. El 13 de enero de 2010 Standard & Poor’s bajó la nota de California, lo que tuvo graves repercusiones en cuanto a las condiciones para financiar sus necesidades de tesorería, pero el dólar no fue atacado; no hubo ningún anuncio de un plan de ajuste de las finanzas públicas americanas, y eso que el peso de California en Estados Unidos es más fuerte que el de Grecia en Europa. Estados Unidos tiene una deuda pública muy elevada, pero este problema, si se gestiona con seriedad por las autoridades, no puede ser objeto de ataques especulativos con la misma intensidad que una moneda joven y con un entorno de incertidumbre mayor como el euro.

¿A qué se debe esta diferente actitud en uno y otro caso? La respuesta tiene que ver con el hecho de que hay una unidad económica en Estados Unidos más allá de los estados que componen la federación, identidad que falta en Europa. Los mercados no reconocen la unidad de la zona euro y eso nos debilita. Se quejaba Jean-Claude Trichet de que los inversores internacionales no comprendieran los mecanismos europeos de decisión y la dimensión histórica de la construcción europea. Pero a los mercados financieros no se les puede echar en cara esto porque no hacen sino constatar la realidad. Somos una federación monetaria, pero sin el equivalente de una federación presupuestaria en términos de control y de supervisión de la aplicación de las políticas en materia de finanzas públicas. Los países de la Unión tienen por lo general un nivel elevado de regulación de los mercados financieros, pero estos mecanismos no están hoy suficientemente unificados y, sobre todo, no se encarnan en una autoridad que asegure su respeto. Así pues, el problema es la ausencia de identidad económica en la zona euro y su débil gobernanza. Su debilidad se hizo más evidente bajo el impacto de la crisis (Feaetherstone 2011; de Grauwe 2011; Eichengreen 2012). El euro es claramente «una moneda inacabada» (Mayer 2012) y ahora pagamos las asimetrías entre un orden monetario europeo fuerte y unos derechos sociales y democráticos débilmente constitucionalizados (Eder / Giesen 2001; Schieck / Liebert / Schneider 2011).

¿Cómo va a transformar a Europa esta crisis? Hasta ahora, aun siendo mejorable, la coordinación europea ha sido decisiva. Los mercados especulan sobre las divisiones que perciben cuando la gestión intergubernamental es caótica. Hace falta, por tanto, avanzar en la mutualización de los riesgos económicos y completar el sistema monetario con una autoridad reconocible. Es urgente reequilibrar la deliberación política y la realidad de los mercados. Europa es un proyecto interesante también por lo que tiene de ensayo de construir un espacio en el que se reconcilien lo político, lo económico y lo social.

Una política para el euro

La crisis del euro es el típico ejemplo de lo que termina ocurriendo cuando una innovación tecnológica (como la introducción de una moneda común) no viene acompañada por una correspondiente innovación social (en este caso, una gobernanza que equilibre lo monetario con otros criterios de carácter político o social). Las tecnologías sin acompañamiento social son construcciones ininteligibles e ineficaces. La unidad monetaria sin integración política supone compartir vulnerabilidades mientras que la solidaridad es insuficiente; reproduce a nivel europeo esa incongruencia que existe en el plano mundial entre la unificación de los mercados financieros y una escasa gobernanza global.

Ya los primeros planes para la Unión Monetaria en los años setenta se polarizaron en torno a quienes defendían que una unión fiscal y una mayor coordinación económica eran partes esenciales de una moneda común y quienes pensaban que bastaba una tasa de cambio fijo y mecanismos de transferencia en el caso de mayores desequilibrios. En los debates acerca de la introducción del euro ganó esta segunda posición. Muy influyente en este debate fue la visión reductiva de los asuntos económicos que impusieron los ordoliberales, para quienes la política monetaria es un ámbito no político orientado a asegurar la estabilidad de los precios como algo objetivamente dado y gestionado por expertos independientes. La Unión Monetaria se llevó a cabo en un momento en el que además era muy fuerte el prejuicio mercantilista que parecía ignorar las imperfecciones en el funcionamiento de los mercados reales y financieros, en un contexto de valoración máxima de la competencia y de desregulación. Sus creadores cayeron en la ilusión de creer que una unión económica puede ser una unión apolítica cuando se trata de definir y gestionar los bienes públicos. Aunque sea gracias a la experiencia negativa de su crisis, ahora sabemos que el euro no es una simple construcción económica, sino un proyecto político, y que debe ser gestionado como tal. Una Europa despolitizada ha tenido que estar al borde del abismo para entender que se trata de una cuestión que no es técnica, ni siquiera meramente económica, sino de naturaleza doctrinal y política.

Hay quien ha atribuido la crisis a la tópica irresponsabilidad de los países del sur, como si desconocieran los desastrosos resultados de los anteriores planes de rescate así como los beneficios económicos que para los países del norte de Europa ha generado la moneda única. Además, carece de toda lógica que, si un Estado miembro tiene que ser asistido porque ha sido asaltado por las especulaciones de los mercados en virtud de una constelación de la que no es el único responsable, ese rescate deba ser compensado con unas drásticas reformas estructurales únicamente en ese Estado miembro (Menéndez 2013, 133). Hay muchas cosas que deben ser reformadas, en los países del sur de Europa, por supuesto, pero también en un diseño incorrecto del euro y su defectuosa gobernanza.

La raíces de la actual crisis hay que verlas en la contradicción entre una moneda única y unas políticas económicas nacionales, contradicción que no parece resoluble con la mera coordinación de la que se habla en el Tratado de Lisboa. Una moneda que no está respaldada por una estructura verdaderamente federal plantea dudas acerca de su futuro (Dyson 2008; Torres / Verdun / Zimmermann 2006). Estamos pagando las consecuencias de lo que se ha podido llamar la «asimetría de Maastricht»: una combinación de política transnacional, europea, con política fiscal y económica nacional (Tuori 2012). Maastricht fue un tipo de construcción posmoderna que desafía las fuerzas de la gravedad (Tsoukalis 2013, 53). Una unión monetaria no puede sobrevivir a la larga sin algún tipo de unión fiscal, sin un presupuesto propio, estabilizadores automáticos y ciertas transferencias, sin un seguro de desempleo común, incentivos fiscales ligados a las reformas nacionales y la mutualización de los riesgos en relación con el sistema bancario.

En última instancia, la crisis del euro pone de manifiesto los límites de la Europa intergubernamental frente a la Europa federal. Hace tiempo que hemos dejado de considerarnos como el laboratorio para configurar una voluntad común y nos hemos convertido en un simple lugar de arbitraje entre intereses nacionales. Los estados han preferido permanecer en el plano de la coordinación de las políticas nacionales que avanzar en una mayor integración, pese a que era lo exigido por la unidad monetaria.

La Unión ha querido resolver la cuadratura del círculo y conciliar la moneda única con el mantenimiento de las soberanías económicas. Es cierto que los tratados europeos prevén una supervisión multilateral de las políticas económicas nacionales, pero mantienen la preeminencia de lo intergubernamental. El Pacto de Estabilidad tiene muchos mecanismos a este respecto, pero hasta ahora no han sido eficaces. La razón de esta ineficacia estriba en el hecho de que las decisiones estén en manos del Consejo, es decir, de los gobiernos estatales. Aunque el Consejo establezca una mayoría cualificada para estas cuestiones, los estados miembros prefieren negociar antes que poner en marcha procedimientos que les enfrentan a unos contra otros. Siempre era posible recurrir al Tribunal de Justicia, para todo salvo para las cuestiones de disciplina presupuestaria.

La crisis económica ha tenido un efecto paradójico porque si, por una parte, ha revelado las divergencias entre los estados miembros así como las debilidades de la gobernanza económica europea, por otra les ha hecho comprender la profundidad de su interdependencia y la necesidad de encontrar soluciones comunes. Se ha hecho evidente que un euro sin el gobierno económico correspondiente es un marco débil para hacer frente a un mercado que no es autosuficiente, a los riesgos derivados de una regulación escasa o poco respetada y amenazada por el patriotismo económico nacional.

La crisis del euro puede entenderse como una oportunidad para hacer frente a los defectos de la gobernanza del euro, que no fueron abordados durante la creación y los primeros años de la moneda común (Heipertz / Verdun 2010). La gran transferencia de soberanía requerida para una verdadera unión económica era políticamente imposible en los años noventa y de ahí la asimetría de la Unión Económica y Monetaria: integración monetaria sin integración económica. Hasta ahora hemos sorteado las dificultades con fórmulas ambiguas que permiten no tener que elegir. Pero tarde o temprano deberemos enfrentarnos a una decisión política de cuánta soberanía estamos dispuestos a abandonar en Europa y qué mecanismo democrático permitirá justificar estas transferencias de soberanía. El verdadero desafío al que nos enfrentamos es que una moneda única exige transferencias mayores de soberanía de las que hasta ahora hemos estado dispuestos a realizar.

El rescate europeo del Estado de Bienestar

La única fuente de legitimidad funcional que le queda a Europa es la recuperación del equilibrio entre lo político, lo social y lo económico, el rattrapage político de la economía, en un momento en el que tenemos una economía desbocada y una política impotente. Mediante la integración hemos conseguido hacer inverosímiles las guerras en Europa, pero no hemos sido capaces de embridar las dinámicas económicas que se han desatado con la liberalización de los mercados. Se trataría de reconciliar la racionalidad económica y la racionalidad política en vez de preguntarse únicamente cómo la política puede ajustarse a la realidad económica. Y eso pasa por conseguir que la prosperidad económica vaya unida a la inclusión social. Europa necesita una dimensión social y de cuidado si quiere volver a contar con el soporte de amplios sectores de la población.

La tarea no es otra que conseguir una versión posnacional del Estado de Bienestar, lo que no significa ni una sustitución a escala europea de las funciones del Estado nacional ni una mera coordinación entre sistemas autosuficientes de protección y redistribución. «Sería un error pensar que la justicia distributiva pertenece sólo a las políticas que implican transferencias directas de ingresos» (Beitz 1999, 271). Para explorar esta nueva dimensión social nos hará falta una gran esfuerzo de innovación porque no sabemos cómo se llevan a cabo tales funciones en un contexto inédito y qué narrativa puede ponerse en marcha para conquistar la adhesión ciudadana. Las posiciones pesimistas llaman la atención sobre la falta de «identidad redistributiva» (Vobruba 2001, 115) y no es fácil adivinar dónde se encuentran los recursos normativos necesarios para lograr un impulso redistributivo en medio de la heterogeneidad política y social de la Unión Europea. Tampoco ayudan demasiado los optimistas que repiten incansablemente que los problemas y las crisis crean las condiciones estructurales y funcionales que se necesitaban para superarlos, en una especie de efecto Münchhausen que nos permitiría esperar la autocreación institucional de los recursos normativos correspondientes. Probablemente la solidaridad requerida sea, a la vez, un recurso y un resultado, es decir, tanto una realidad previa a su plasmación institucional como el resultado de las instituciones que deberían producirla. En medio de esta paradoja habrá que ponerse a trabajar para producir algo de lo que todavía no disponemos y que tampoco puede concebirse como el resultado automático de los dispositivos institucionales.

Aunque es cierto que tenemos un modelo social rudimentario (Scharpf 2002, 648) y aunque la capacidad de armonizar los distintos modelos de política social es limitada, la UE tiene que asegurar mecanismos efectivos de protección social sobre todo una vez que es ella misma la que ha limitado las capacidades de sus estados miembros. Como consecuencia de las medidas adoptadas para hacer frente a la crisis económica, la percepción pública general es que la UE es un lugar inhóspito, lo que permite alimentar en algunos la expectativa de que sólo un retorno a los espacios nacionales puede proporcionar la protección social que prometían los estados nacionales autárquicos. El entramado institucional europeo ha visibilizado una peculiar división del trabajo entre Estado nacional de Bienestar y liberalismo económico europeo; mientras que el primero establece una relación redistributiva entre sus miembros, el segundo aparece como responsable del impulso de la competitividad económica, que desestabiliza las conquistas sociales de los estados (Puntscher-Rieckmann 2013, 251).

Es difícil desmontar esta percepción recordando, por ejemplo, que hay bastantes casos de redistribución doméstica debidos al derecho europeo o dibujando el escenario social en el que nos encontraríamos si no existiera la Unión Europea. No disponemos de una narrativa embaucadora que permita cambiar mágicamente la percepción pública, pero cabe hacer algunas cosas para modificar lo que, tanto desde el punto de vista fáctico como normativo, es una grosera simplificación. Podemos comenzar por recordar las limitaciones que en materia de política social han tenido y tendrán los estados nacionales etsi EU non daretur, aunque no existiera la Unión Europea. Incluso los estados más grandes son demasiado pequeños para asegurar la protección y el bienestar bajo las condiciones de la globalización. Es cierto que las instituciones europeas no tienen ni las competencias ni los mecanismos para intervenir en el bienestar de sus poblaciones, pero los estados miembros formulan y llevan a cabo sus políticas en un marco de leyes e instituciones supranacionales.

¿Qué narrativa es posible elaborar para suscitar una identificación con la integración europea, sus limitaciones y sus oportunidades? No parece que estemos en condiciones de generar «grandes relatos» y seguramente habrá que confiar en relatos menos épicos que aquellos que legitimaron la construcción nacional de la modernidad. Entre las posibilidades que se nos ofrecen, pienso que la consideración de la UE como una «comunidad de riesgo» es la más adecuada (Beck 1986; Bauer, M. / Bauer, T. / Baumann 2008). Las sociedades contemporáneas –y de manera muy particular las sociedades europeas– producen riesgos –sociales, económicos, ecológicos – y deben organizarse para gestionarlos conjuntamente. Esto resulta especialmente necesario en ámbitos caracterizados por la complejidad y la densidad de las interdependencias, donde son más patentes los límites de la acción soberana. La Unión Europea puede entenderse como un espacio de gobierno de los riesgos a los que se enfrentan sus miembros. Una comunidad de riesgos implica un reconocimiento de que se es vulnerable a similares amenazas a las que sólo cabe hacer frente en común. El objetivo de una Europa social entendida como comunidad de riesgos no sería otro que sostener los estados de Bienestar europeos a nivel sistémico protegiendo, por ejemplo, sus vulnerabilidades asimétricas frente a las poderosas inestabilidades globales (Broucke 2015, 192).

Un lugar destacado en la percepción de tales riesgos está ocupado actualmente por los aspectos económicos de la globalización, desde la volatilidad financiera a las presiones de los mercados, pasando por la transformación del mundo del trabajo. De hecho, la unidad monetaria –de cuyos fallos e insuficiencias somos más conscientes tras el impacto de la crisis– es una respuesta regional al desorden monetario internacional diseñada para proporcionar una estabilidad que beneficie a todos los europeos.

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CAPÍTULO 9

¿Quién decide? La autodeterminación
transnacional

Un presidente del Parlamento alemán, aficionado a hacer coincidir sus visitas oficiales con países en los que había algo que cazar, tuvo una experiencia desconcertante en la antigua colonia alemana de Togo. Mientras era conducido del aeropuerto a la ciudad, la multitud exclamaba algo cuyo significado le intrigaba. Su anfitrión le explicó entonces que el grito uhuru significaba independencia, lo que el huésped no conseguía entender pues Togo ya era independiente. «Sí, pero eso fue hace mucho tiempo y la gente se ha acostumbrado a ello», le aclaró el presidente del país (Blumenberg 1998, 41).

El mundo ha dado demasiadas vueltas en los últimos años, pero muchos siguen entonando su grito particular como si aquí no hubiera pasado nada. Aunque nuestros rituales parezcan no haberse enterado, el mundo de Westfalia ha cambiado mucho en estos casi cuatrocientos años. Están produciéndose actualmente una serie de transformaciones de los espacios políticos en virtud de los cuales el mundo relativamente simple de los estados está siendo complementado por nuevos espacios con diferentes relevancias sociales y políticas. En este mundo cambiante hay muchas cosas que o bien han dejado de tener sentido o únicamente lo mantienen si se modifica el contexto, alcance y significado de lo que en su momento constituyó una evidencia. Conceptos como soberanía, marco constitucional, integridad territorial o autodeterminación necesitan ser repensados si no queremos ofrecer el mismo espectáculo que asombraba al visitante alemán. El Estado nacional se ha convertido en un actor semisoberano. Buena parte de la política que hacen los estados nacionales está encaminada a simular que actúan en un contexto territorial definido y a disimular las implicaciones y relaciones extraterritoriales en que están atrapados. Se trata de un juego entre la ficción de unidad nacional y la realidad de las dependencias transnacionales. Estamos viviendo un momento de profundas mutaciones en la historia de la humanidad, con la peculiaridad de que ciertas formas de organización de la vida en común se nos están volviendo inutilizables a mayor velocidad que nuestra capacidad de inventar otras nuevas. El envejecimiento de los conceptos es más rápido que nuestras capacidades de reposición. En esos momentos históricos entre el «ya no» y el «todavía no», los seres humanos ofrecemos espectáculos diversos que podrían hacer reír a los togoleses, pues hay quien reivindica lo que ya tiene, quien defiende lo que no está vigente o quien promete lo que no puede.

Cuando hacemos amplias comparaciones históricas solemos simplificar hasta el estereotipo lo que ha sido y lo que ha dejado de ser. En beneficio de la claridad expositiva propongo que nos abandonemos un momento al encanto de las simplificaciones. Mi propuesta consiste en hacer una breve referencia a lo que podríamos denominar el mundo de Westfalia, llamar la atención sobre sus actuales desbordamientos y sugerir algún principio que permita pensar el clásico principio de la autodeterminación democrática en las circunstancias actuales. Concluyo sosteniendo que hay que reconstruir la idea de autodeterminación en las actuales condiciones sociales y políticas, en medio de la actual complejidad. Toda la dificultad del asunto consiste en salvar el núcleo normativo de la democracia –el autogobierno del pueblo– en un mundo desterritorializado o transnacionalizado.

Adiós a Westfalia

Los conceptos tradicionales de soberanía y autogobierno presuponían un concepto homogéneo de pueblo y una idea cerrada de espacio político. Me refiero al mundo que consagraba unos estados en los que regía una soberanía interior y que exportaban el caos hacia el exterior. El principio de soberanía territorial se traducía en homogeneidad interna y rivalidad exterior entre los estados. Incluso John Rawls, a quien debemos la formulación más sofisticada de la justicia democrática, imaginaba a los participantes en una hipotética posición original como «un sistema social completo y cerrado» (Rawls, 1993, 40). Se podía sintetizar esta concepción westfaliana en los principios de a) homogeneización, b) externalización, c) distinción neta entre lo propio y lo ajeno y d) congruencia entre los espacios sociales y los ámbitos de decisión. Veámos cómo se concibieron estos presupuestos y hasta qué punto se han ido erosionando.

a) El final de la homogeneidad

La mayor parte de los estados modernos se han construido con una imposición interior que parece desconocer el olvidadizo «patriotismo constitucional». No son únicamente el resultado lógico de procesos equitativos y pluralistas, sino que se han construido sobre el prejuicio de que la unidad sólo era posible suprimiendo la diferencia. Esta manera de concebir la configuración social ha sido muchas veces desenmascarada, y su incapacidad para articular sociedades plurales se hace cada vez más evidente. Hay muchos fenómenos políticos que responden al deseo de entender y organizar las sociedades de una manera diferente: la horizontalización de la sociedad, el cuestionamiento de la representación y las instituciones, la multiplicación de los contrapoderes, la exigencia de participación, las demandas de reconocimiento, las reivindicaciones federales… Todo parece indicar que las sociedades han perdido esa inocente homogeneidad con que se habían revestido en otras épocas, a veces ignorando injustamente las diferencias que contenían.

El actual paisaje político presenta una topografía muy complicada. El antropólogo americano Clifford Geertz (1963) sintetizaba esta situación en la idea de que los países no son naciones y las culturas no son sistemas de vida compartidos. Hay naciones que no coinciden con estados y estados que albergan varias naciones. Hoy existen muy pocos países que coinciden plenamente con comunidades homogéneas: Japón, Noruega, tal vez Uruguay, si prescindimos de los italianos que allí viven, quizá Nueva Zelanda, si dejamos a un lado a los maorís (todo lo cual es mucho prescindir, cuando hablamos de seres humanos). Al mismo tiempo, las culturas están surcadas por desacuerdos profundos y se enfrentan a una serie de conflictos que distan mucho de la idea de una civilización unitaria y armónica que se agrupara en torno a unos valores pacíficamente compartidos.

La obsesión uniformizadora ha dado paso a una heterogeneidad mejor articulada, el centro pierde su antigua significación, las constituciones abandonan su tradicional rigidez, se inauguran posibilidades inéditas de autoorganización. Nos encontramos ante la posibilidad inédita de pensar identidades que no sean excluyentes, unidades flexibles que no necesiten afirmarse contra el valor de la diferencia.

Los procedimientos democráticos deben estar institucionalmente configurados de tal manera que permitan precisar el sujeto de la autodeterminación y lo pongan a disposición de un sujeto plural y descentrado. En sistemas complejos se trata de cómo evitar bloqueos, interferencias o incompatibilidades sin reducir las oportunidades de hacer valer una pluralidad de intereses.

b) La externalización como impotencia e injusticia

El mundo moderno hizo del principio de territorialidad el eje estructurante de las comunidades políticas, sin derivarla de ninguna solidaridad anterior, distinta o que la trascienda. El principio de soberanía implicaba la configuración del exterior como un espacio sin obligaciones, regido por un puro equilibrio de fuerzas.

Dicho planteamiento choca con límites fácticos y normativos. Los estados no pueden mantener esta indiferencia y se ven obligados a ceder cierta parte de su soberanía hacia el exterior para garantizar la provisión de algunos bienes comunes, hacia Europa, en favor de determinadas instituciones internacionales o aceptando las lógicas de la cooperación transnacional. La legitimidad de las instituciones transnacionales consiste precisamente en que capacita a los estados para actuar en ámbitos y asuntos a los que no llegarían con los instrumentos de la soberanía.

Pero es que los estados tampoco deben considerar lo ajeno como un espacio que no les concierne de ningún modo. Ciertas decisiones nacionales tienen, en virtud de la interdependencia global, efectos extraterritoriales que pueden ser muy gravosos para otros. Como ha puesto de manifiesto Charles Beitz (1979), hoy más que nunca resultan inservibles aquellas teorías de la justicia que parten del principio de que las obligaciones de justicia sólo valen para aquellos que viven en una comunidad política o bajo una misma constitución. El deseo de autodeterminación equivale a la pretensión de establecer una congruencia entre economía, sociedad y Estado, lo que evidentemente no puede realizarse en el seno del Estado nacional.

La heterodeterminación adquiere hoy formas bien distintas a las del imperialismo colonial o la homogeneización estatal; se ejerce a través de las externalidades que resultan de muchas decisiones políticas con impactos transfronterizos. Los efectos extraterritoriales de los estados comprometen la capacidad de autogobierno de unos y otros. Pensemos en el caso de los gobiernos alemanes y británicos que durante los años setenta no implementaron ciertas medidas de protección medioambiental que causaron una gran mortalidad de peces por la pesca en aguas de Escandinavia. Los pescadores suecos no pudieron participar en la formación de la voluntad política de Reino Unido y Alemania. Es sólo uno entre los muchos ejemplos posibles de externalizaciones que constituyen verdaderas injusticias. Podríamos añadir que implican un déficit democrático aunque sean plemanente respetuosas con el propio electorado.

Los estados han de pasar de una responsabilidad contractual respecto de sus ciudadanos a una soberanía que les compromete hacia el exterior en relación con determinados bienes comunes. Se trataría de democratizar los impactos, los efectos laterales, la aceleración discriminatoria, las desincronías condicionantes que son hoy la causa de nuestros mayores malestares democráticos, y no tanto, como en otras épocas, la opresión directa o la falta de libertad. Es el nuevo modo de pensar los viejos imperativos de la autonomía, la inclusión y la generalización.

La democracia –menos en Europa– ha dejado de agotarse en la interacción con el propio electorado. Las democracias tienen que abrirse a los intereses extraños, examinar los costes que imponen a otros cuando adoptan determinadas decisiones. Las fronteras y las jurisdicciones deben abrirse a la deliberación democrática (Bohnam 2007, 17). Bajo condiciones de interdependencia no hay justicia nacional sin algún género de justicia transnacional, ni democracia sin una cierta inclusión de los no electores. El principio republicano de la no dominación sólo puede ser respetado si se refiere también a quienes, no formando parte del demos nacional, se ven afectados por nuestras decisiones.

La Unión Europea es precisamente un instrumento para disminuir la intensidad con la que unos estados determinan a otros en la medida en que se ven obligados a respetar ciertas obligaciones recíprocas. La pertenencia a la UE ha introducido estos compromisos en la naturaleza misma de los estados miembros. Como señala Thomas Risse, Francia, Alemania o Polonia ya no son simples estados miembros, sino estados de la UE cuya estatalidad está crecientemente definida por su carácter de miembros de la Unión (Risse 2004, 163). No es posible entenderlos sin advertir que su carácter distintivo es indisociable de esa práctica de limitar su poder como estados en virtud de sus compromisos y obligaciones más allá del Estado (Bickerton 2012, 53).

c) Ontología de la desterritorialización

Desde el punto de vista de la ontología política, el principio de territorialidad está en el origen de casi todas las distinciones que nos han orientado: entre los asuntos internos y los exteriores, entre lo propio y lo ajeno, entre lo nacional y lo internacional. El orden político de la modernidad ha seguido un esquema binario, unas delimitaciones estrictas que distinguían sin ambigüedad entre el amigo y el enemigo, la competencia y la piratería, el señor y el súbdito.

Pues bien, los cambios que estamos experimentando como consecuencia de la desterritorialización han generado una complejidad que afecta a lo que Niklas Luhmann ha llamado «experiencias primordiales de la diferencia», dualidades del tipo de cercano/lejano, propio/impropio, familiar/extraño, amigo/enemigo (Luhmann 1981, 195). Estas experiencias que nos orientaban requieren ahora una redefinición, que afecta especialmente a la distinción entre nosotros y los otros. Por supuesto que siguen existiendo límites que permiten establecer las correspondientes distinciones, pero más imprecisos y porosos, menos operativos. En cualquier caso, esos límites no interrumpen la interdependencia, no funcionan como Interdependenzunterbrecher (Mau 2006, 116) y obligan a pensar la pertenencia, lo común y el autogobierno de otra manera. «El límite no es otra cosa que el modo y la concreción de sus operaciones que individualizan al sistema» (Luhmann 1997, 76).

La globalización desafía al constitucionalismo y la democracia, entre otras cosas porque el «nosotros» cuya identidad se defiende y que se autodetermina ha perdido su referencia fija a un marco estable de identificación y gestión, como pudiera ser el ámbito del Estado nacional o el de una comunidad claramente delimitada; ésta se desborda y se particulariza, a la par que se amplían y fragmentan los sujetos a los que puede referirse. Hay movimientos que obligan a considerar que somos más de los que estamos (emigración, procesos de integración en espacios políticos más amplios, globalización), mientras que en ocasiones nos encontramos con la exigencia de particularizar y atender a una pluralidad mal advertida (procesos de descentralización, atención a las minorías, discriminaciones positivas). En ambos casos, el marco político delimitado se desafía desde dentro o se ve desbordado por las comunidades desagregadas (unbundled communities) (Elkin 1995), que configuran lo que tenemos en común en virtud de los intereses y los riesgos compartidos, y no por la pertenencia estable a un marco estatal. En la medida en que se multiplican las interacciones más allá de los límites establecidos, la idea de un autogobierno en un espacio delimitado parece insostenible, o cuando menos necesitada de una profunda revisión.

En el espacio de la mundialización, con identidades porosas y múltiples, en medio de interacciones complejas, donde rige la contaminación y la interdependencia, cuando todo se contagia y no hay seno protector, el «nosotros» está caracterizado por una gran indeterminación. El Estado nacional, en tanto que forma política del nosotros, está desbordado por la pobreza global, la obligación de proteger a otros, la imperiosidad de los bienes comunes, la complejidad de los acuerdos globales en materia climática o financiera. En un espacio de bienes y males comunes cualquier delimitación demasiado rígida entre nosotros y los otros es inapropiada. Por supuesto que los electorados son algo que debe ser delimitado, pero eso no implica que deban estar cerrados en nombre de la soberanía popular. Debemos pensarnos a nosotros mismos de una manera abierta e incluso potencialmente universal. Al mismo tiempo, hay que construir nuevos sistemas de responsabilidad que sean operativos y reflejen la complejidad de un mundo interdependiente.

d) Políticas de la desterritorialización

Los territorios delimitados fijaron las competencias de los estados, que gracias a esa delimitación se constituyeron como ámbitos de decisión, espacios de seguridad, instrumentos de control y base indiscutible de la obediencia civil. La actual constelación se caracteriza por el hecho de que estamos atravesados por lógicas y flujos que contradicen el principio de territorialidad. Asistimos a una multiplicación de los niveles de territorialidad, frente a la vieja lógica de la mera yuxtaposición, que no significa que un plano suprima a otro, sino que se superponen y no es fácil establecer qué ámbito debe hacerse valer, quién tiene que decidir o a quién debemos considerar responsable. Todo ello tiene como una de sus más notables consecuencias que la relación entre derecho y territorialidad se vaya haciendo cada vez más contingente.

Esta nueva constelación condiciona igualmente los presupuestos de nuestros sistemas de decisión. Ha desaparecido la antigua congruencia entre quienes toman las decisiones y quienes se ven afectados por ellas, autores y destinatarios, nación y democracia, territorio y soberanía. Los afectados por las decisiones públicas deben tener algo que decir en su proceso de decisión (Held 2004, 98). El principio de autodeterminación se lesiona porque no coinciden el ámbito de validez de las decisiones políticas legítimas y los contextos sociales en los que tales decisiones se inscriben y sobre los que repercuten. «La ausencia de una comunidad política transnacional plenamente desarrollada es incongruente con la existencia de espacios sociales transnacionales» (Zürn 2004, 260). Al mismo tiempo, las democracias nacionales no pueden satisfacer nuestro deseo de participar en las decisiones políticas que nos afectan. Ni controlan ni tal vez hayan controlado nunca plenamente el impacto de otras decisiones políticas sobre sus ciudadanos.

Las democracias apenas tienen instrumentos para asegurar que las identidades e intereses «foráneos» son tenidos en cuenta en sus procesos de toma de decisiones. La legitimidad de las instituciones transnacionales viene dada por el intento de paliar estas deficiencias, lo que constituye una corrección del Estado nacional, para superar su cortedad de miras e incluir el reconocimiento de los otros en sus propias estructuras políticas (Joerges / Neyer 1997). Autodeterminación significa hoy, bajo las actuales condiciones, aceptar los efectos que tienen sobre nosotros las decisiones de otros estados nacionales en la medida en que hemos tenido la oportunidad de hacer que nuestros intereses fueran oídos en sus procesos de decisión e, inversamente, estar dispuestos a convertir a otras ciudadanías en sujeto de nuestras decisiones. Hemos de trabajar para que las democracias nacionales se abran a las preocupaciones e intereses de los extranjeros. «De otro modo, los efectos externos de las prácticas internas de nuestras democracias impondrán costes ilegítimos sobre los extranjeros, y las otras democracias sobre nosotros. Bajo condiciones de interdependencia, está claro que la justicia transnacional y la democracia nacional se sostienen y necesitan entre sí» (Neyer 2010, 918). La gobernanza de la Unión o la supremacía del derecho europeo –sin entrar ahora en la discusión de lo que esto pueda significar– es una llamada a identificar reglas y principios que aseguren la coexistencia de diferentes electorados y su compatibilidad con los objetivos comunes que comparten.

Si queremos hacer efectivo el principio de autogobierno democrático, no tenemos más remedio que avanzar hacia una nueva congruencia posterritorial entre los autores de las decisiones y sus destinatarios. Nos encontramos ante procesos y lógicas respecto de los cuales hay que juzgar si se trata de imposiciones frente a las que debemos resistir u oportunidades que deberíamos aprovechar. Los actuales debates en torno al futuro de la Unión Europea deben ser considerados a la luz de estas circunstancias. Puede que entonces descubramos hasta qué punto la UE está llamada a desempeñar un papel esencial en la gestión de los riesgos que implican las interacciones entre los diversos territorios, posibilitando un cierto control colectivo sobre las externalidades. La autoría popular de las leyes o la autodeterminación política en un contexto europeo tienen que ser más indirectas de lo que estamos habituados en el cuadro estatal, lo cual no necesariamente debe significar que sean menos democráticas. El verdadero déficit democrático de la Unión consistiría en no avanzar más allá de las lógicas de la democracia nacional.

En el fondo, el problema no es si en los ámbitos globales puede o no haber una democracia similar a la que se configura en los estados nacionales, sino cómo superar la incongruencia entre los espacios sociales y los espacios políticos. Lo fundamental es que haya gobierno o gobernanza legítimos y no tanto que puedan o no extenderse globalmente los requisitos democráticos que sólo valen, estrictamente hablando, para los espacios delimitados. En este sentido, las instituciones internacionales (también la Unión Europea, que no es propiamente una organización internacional sino algo más intenso) posibilitan que la política recupere capacidad de actuación frente a los procesos económicos desnacionalizados.

El gobierno de los otros

Vivimos con la sensación de ser gobernados por otros. Poderosas presiones exteriores –desde la dudosa autoridad de los mercados desregulados hasta el creciente intrusismo de la llamada comunidad internacional, pasando por los actuales desequilibrios de la Unión Europea que han instaurado una hegemonía alemana o el simple hecho de la afectación, el contagio y la mutua exposición que forman parte de nuestra condición global– parecen convertir el ideal de autogobierno democrático en una promesa que las actuales condiciones no permiten cumplir.

Numerosas materias de decisión se están desacoplando del espacio de la responsabilidad estatal y democrática, lo que plantea dificultades de legitimidad y aceptación. Cada vez hay más políticas intrusivas que la opinión pública tiene dificultades para entender y aceptar (desde las intervenciones militares derivadas de la «responsabilidad de proteger» a las poblaciones hasta el control sobre las economías de otros países con los que se comparte un destino común). ¿Cómo se justifican democráticamente las presiones de los mercados especulativos, las prohibiciones para que ciertos países desarrollen determinados armamentos o las exigencias europeas de austeridad presupuestaria? ¿Quién tiene derecho a decir a Grecia, a Siria o a Irán lo que tienen que hacer?

a) La heterodeterminación inevitable

Seguramente era una ilusión pensar que el mundo se componía de «estados contenedor» (Ulrich Beck) y lo normal ha sido siempre el mutuo condicionamiento, la presión e incluso la abierta intromisión en los asuntos de otros. Lo que ha hecho la globalización es dar una forma nueva y una mayor intensidad a estos condicionamientos entre sociedades cada vez más abiertas y menos protegidas. Nuestra perplejidad ante este inédito entrelazamiento nos hace incapaces de diferenciar sus aspectos emancipadores frente a sus dimensiones ilegítimas, cuándo se trata de exigencias de la cooperación transnacional y cuándo estamos ante un nuevo disfraz de viejas hegemonías.

El mundo de Westfalia (los estados autosuficientes, la soberanía de los electores, el principio de territorialidad) ha sido útil para la construcción de una legitimidad democrática que distinguía con claridad entre lo interior y lo exterior, entre las libres decisiones propias y las ilegítimas injerencias externas, pero en un mundo interdependiente –más aún en la Europa integrada– sólo se pueden mantener estas categorías políticas básicas si aciertan a transformarse profundamente. Tal vez la idea que necesita con mayor urgencia volver a ser pensada es la concepción autorreferencial de la autoridad política que hasta ahora hemos entronizado como un principio indiscutible. Tenemos que reconstruir el concepto de decisión democrática si no queremos vernos abocados a paradojas irresolubles.

Esta mutua dependencia llega hasta el punto de que incluso si un país saliera de la Unión, no dejaría de ser afectado por ella. Es el llamado «efecto Bruselas» (Bradford 2012/13, 3). Hay algunas ventajas en no ser miembros, pero también no pocos inconvenientes en el hecho de no poder intervenir en tales procesos de decisión.

Esta nueva constelación obedece a procesos de alcance global y a la propia dinámica de la integración europea, fenómenos ambos que responden a la creciente interdependencia entre las sociedades y a la necesidad de gobernar de algún modo estas realidades. En el plano global se va configurando una opinión pública mundial más vigilante y una comunidad internacional más intrusiva, con errores por exceso (como la invasión de Irak en 2003) o por defecto (las dudas frente Siria en 2013, por ejemplo). En lo que se refiere a la Unión Europea, basta un examen del vocabulario dominante para entender que la autodeterminación en el formato habitual es una cosa del pasado: no hacemos otra cosa que hablar de supervisión, coordinación, armonizaciones, riesgos compartidos, intervención, exigencias, vigilancia, pactos vinculantes, créditos, regulación, salvamentos, disciplina, sanciones…

¿Cómo podemos calificar este nuevo escenario? De entrada, deberíamos evitar la generalización y valorar toda injerencia como algo negativo y democráticamente inaceptable. Se trata de un fenómeno ambivalente, positivo en unos casos y negativo en otros, como casi todo lo humano. El modo como se impone la austeridad en Europa es un ejemplo de erosión de nuestra comunidad democrática, mientras que la actual vigilancia democrática sobre Hungría constituye un deber para salvaguardar los valores de la Unión Europea y la democracia liberal (Müller 2013). Algún principio habrá que establecer, distinto de la idea clásica de soberanía como no interferencia, cuando Naciones Unidas ha introducido la obligación de proteger a poblaciones civiles que padecen determinadas agresiones o en una Unión Europea en la que nos jugamos un destino compartido.

Comencemos por lo positivo. La idea de que hay deberes entre las naciones es un hecho y, al mismo tiempo, un valor del que se deducen no pocas instituciones, reglas comunes y derecho vinculante. La realidad de nuestros destinos compartidos nos ha situado frente a nuevas responsabilidades. En la medida en que se intensifica la interdependencia, los deberes de justicia dejan de estar circunscritos al marco único del Estado nacional. A una responsabilidad contractual frente a sus ciudadanos, se añade ahora una responsabilidad que compromete a los estados (y a sus ciudadanos) con el exterior respecto de bienes como el medio ambiente, la paz o el desarrollo.

Esta emergencia de nuevos deberes es especialmente intensa en la Unión Europa, cuyos miembros tienen cada vez menos «asuntos interiores». No somos un Estado federal, pero las constricciones que pesan sobre los países son mayores que en muchos estados federales. Los estados miembros deben abrir sus democracias a los ciudadanos y los intereses de otros estados miembros. Si es cierto que gracias al proceso de integración los estados han recuperado una capacidad de intervenir en los procesos transnacionales que se escaparían de su control, también se han impuesto a sí mismos una serie de disciplinas, buena parte de las cuales se sintetiza en la obligación de reconocer y ponderar con criterios de justicia el impacto que las decisiones propias pueden tener en los otros (Maduro 2012b, 77). La lógica de la integración consiste en que sus miembros se benefician de poder gestionar en un ámbito europeo ciertos asuntos que escapaban a sus capacidades como autores soberanos y, al mismo tiempo, reconocen que ciertas disfuncionalidades domésticas se corrigen mejor gracias a que hay determinadas constricciones externas.

Es un error considerar que el fortalecimiento de la Unión Europea y de las instituciones internacionales supone necesariamente una amenaza frente a la democracia. De lo que se trata es de entender el equilibrio entre los niveles nacionales, europeos e internacionales como un desafío para extender la democracia a procesos inéditos. Las interdependencias económicas y sociales (muy especialmente en Europa) hacen que las decisiones de unos tengan efectos sobre otros de manera que la mutualización de los riesgos e incluso la intervención de otros debería ser entendida en el contexto de la propia responsabilidad democrática. La soberanía, que en su momento fue un medio de configuración de sociedades democráticas, actualmente sólo transformada y compartida sirve para encontrar ámbitos de decisión que aúnen eficacia y legitimidad democrática. En un mundo interdependiente hemos de pasar de una soberanía como control a una soberanía como responsabilidad (Deng / Rothchild / Zartman 1996). Desde esta perspectiva cabe legitimar la intervención en espacios que la soberanía quiere exclusivos. Con todas las garantías que sean necesarias, el mismo argumento que se ha desarrollado para legitimar la protección de las poblaciones frente a la violencia debe avanzar también cuando se trata de riesgos económicos que pueden tener consecuencias catastróficas sobre las personas.

La idea de la comunidad o de los bienes comunes no puede realizarse exclusivamente a partir de la autodeterminación de sus estados miembros, sino como «inclusión del otro» (Habermas 1996). La pertenencia a la Unión Europea relativiza la contraposición nosotros/ellos. La aportación política de la UE consiste en posibilitar institucionalmente algo inverosímil: que los ciudadanos de los estados miembros se dejen gobernar por «otros» y que lo vean como algo normal, porque en la constitucionalización de la relación nosotros/ellos reconocen una ampliación de su existencia política (Preuss 2010, 338).

b) Una Europa de la reciprocidad

La otra cara de la moneda de esta nueva intromisión es que no la hemos situado todavía en un contexto de justa reciprocidad. De ahí que haya mucha asimetría, presión, discrecionalidad sin reglas o simple amenaza. El primer problema que esto plantea es la falta de equidad en las decisiones que implican esfuerzos compartidos, la carencia de un marco de gobernanza diseñado con unos criterios de justicia que estén pensados para una redistribución sin hegemonías y más allá del ámbito nacional. El segundo problema consiste en cómo superar la escasa consideración que prestan los estados miembros al impacto que sus decisiones tienen sobre los demás, que para respetar la democracia de unos (el respeto, pongamos, al electorado alemán) se desentiendan irresponsablemente de lo que podríamos llamar «daños colaterales de la propia democracia».

Ser responsable únicamente respecto del propio electorado puede ser una forma de irresponsabilidad cuando se dañan intereses de otros que de algún modo forman parte de los nuestros. ¿Actuaba conforme a los principios democráticos Angela Merkel durante la crisis del euro cuando pretendía asegurarse la reelección a costa de graves daños sociales en los países con los que comparte un proyecto de integración y una larga trayectoria de cooperación? Del mismo modo que ciertas empresas externalizan parte de su trabajo en otros lugares del mundo con salarios mínimos y escasos derechos, tampoco es justo que Alemania asegure su Estado de Bienestar imponiendo cargas que erosionan el contrato social en otras democracias europeas.

La intromisión, dura o blanda, ordinaria o excepcional, no es algo nuevo en la historia de la UE, desde la supervisión multilateral del Pacto de Crecimiento y Estabilidad, con sus métodos duros de sanción previstos en el Tratado de Ámsterdam, hasta el «método abierto de coordinación», que suponía la ausencia de cualquier diferencia de poder entre los actores y los reemplazaba por el mutuo aprendizaje y la revisión mutua sin sanciones, orientaciones, plazos, objetivos y referencias, que no eran más que la peer pressure, la presión de los semejantes (Regent 2003). Ahora bien, las medidas adoptadas en relación con la crisis del euro han llevado esta intromisión a unos límites que requerían una expresa legitimación. El resultado final ha sido, de hecho, una configuración asimétrica entre un centro gobernante y una periferia gobernada

Así pues, el mutuo condicionamiento, el «gobierno de los otros», es un hecho que plantea oportunidades de democratización, pero también amenazas desde el punto de vista de la justicia. ¿Cuáles son las condiciones para que lo inevitable sea además justo? Fundamentalmente se trata de introducir criterios de reciprocidad en unas relaciones que actualmente están regidas por la asimetría y la unilateralidad. El nuevo lenguaje de la interdependencia, especialmente en el seno de la Unión Europea, debería estar articulado por conceptos como deliberación, equilibrio, mutualización, solidaridad, autolimitaciones, confianza, compromisos, responsabilidad… Hemos de hacer verdad aquello de que una democracia compuesta es un sistema de «toma de decisiones antiunilateral» (Fabbrini 2007).

El hecho de que las decisiones de un país tengan efectos inmediatos sobre los ciudadanos de otros países sin que éstos pudieran votar en dicho país o tengan alguna capacidad de codecidir es el núcleo del déficit democrático europeo: la incongruencia entre entidad política (polity) y política (policy): que una entidad política (Alemania, por ejemplo) decida masivamente sobre la política europea. Desde este punto de vista puede interpretarse el hecho de que los parlamentos de algunos estados acreedores estén determinando de facto muchas de las condiciones en las que actúan los parlamentos de los países deudores (Benz 2013). A este respecto, una crítica que cabe dirigir a la jusrisprudencia constitucional alemana es su falta de disposición a considerar el impacto de sus decisiones sobre otras jurisdicciones (Everson / Joerges 2013). Un corolario lógico de la «obligación de colaboración sincera» contenida en el artículo 4 del Tratado de Lisboa es la obligación de los tribunales nacionales de tomar en cuenta los principios constitucionales y los derechos de los otros estados miembros.

Con ocasión de la crisis del euro, este «desequilibrio» (Dawson / Witte 2013) se acentuó hasta el punto de llegar a una situación que puede ser calificada sin exageración como «colonialismo fiscal de la eurozona» (Legrain 2014). Todo esto tiene lugar en medio de una unión bancaria asimétrica, cuya supervisión está europeizada mientras que no hay la correspondiente mutualización que resolvería las situaciones de crisis (Fossum / Menéndez 2014, 15).

Las soluciones pasan por recuperar una lógica de reciprocidad. La creación de una competencia presupuestaria para la eurozona y la transferencia de prerrogativas de política económica al nivel europeo, por ejemplo, sería más fiel a la tradición europea que la actual asimetría o una injerencia más drástica, y por tanto menos democrática, en las decisiones políticas de los estados miembros. Las discusiones acerca de la política fiscal, los desequilibrios macroeconómicos, el sector financiero, las reformas estructurales para impulsar el crecimiento sólo tienen sentido en un proceso interactivo en el contexto del Semestre Europeo. La condicionalidad únicamente puede funcionar si los actores están de acuerdo en los objetivos y los persiguen cooperativamente, es decir, sustituyendo la lógica de la orden y el control por la de la cooperación (Joerges 2015, 91).

En el marco de esta deseable reciprocidad, tiene plena lógica que los países prestamistas cada vez estén menos dispuestos a aprobar transacciones financieras si no tienen la capacidad de codeterminar la política económica de los países deudores, pero también es razonable la reivindicación de los países de la periferia europea de que las exigencias de austeridad hacia ellos se vean equilibradas por el impulso de Alemania a su demanda interna, de que la responsabilidad vaya de la mano de la solidaridad. Lo que carece de toda lógica es que si un Estado miembro tiene que ser asistido porque ha sido asaltado en virtud de una constelación de la que no es el único responsable, ese rescate deba ser compensado con unas drásticas reformas estructurales únicamente en ese Estado miembro (Menéndez 2013, 133). Ya hay alguna propuesta interesante para corregir esa asimetría en relación con los rescates. Por ejemplo, conferir al Parlamento Europeo un poder de escrutino coordinado con los otros parlamentos de la eurozona, en la línea de las conferencias de especialistas en asuntos presupuestarios sugeridas en el artículo 13 del Pacto Fiscal Europeo, a las que se les concediera la potestad de revisar cada paquete de condiciones que la UE establece al otorgar esas ayudas y examinar si son compatibles con el derecho de autodeterminación democrática del Estado correspondiente (Crum 2013).

Esta reciprocidad exigida no va a resultar una construcción fácil por el hecho de beneficiarnos de las ventajas de la moneda común y tener que asumir las responsabilidades derivadas de compartir un espacio también común. Los países donantes deben explicar a sus electorados por qué son necesarias las ayudas financieras entre los estados cuando coinciden con un recorte interno de gastos y los países receptores deberían estar en condiciones de entender que haber renunciado a llevar a cabo devaluaciones competitivas de la propia moneda no permite introducirlas subrepticiamente bajo la forma de un recorte en gasto social (que no es sino el equivalente funcional de la «devaluación interna», que en la jerga neoliberal se llama «reformas estructurales»).

La UE es el mejor laboratorio para llevar a cabo estas formas de gobierno compartido, para institucionalizar procedimientos de autodeterminación transnacional en la medida en que permite la supervisión mutua y exige justificaciones en el caso de que ciertas decisiones nacionales tengan un impacto especialmente negativo sobre otros. Ya decía James Madison que para garantizar el control recíproco entre las instituciones no se podía aplicar el principio de separación sin dar a tales instituciones al menos una capacidad de actuar dentro de la esfera de acción de las otras (Grofman / Wittman 1989). Es el tipo de obligaciones recíprocas que según Joseph H. H. Weiler están en el núcleo de esa «tolerancia constitucional» que configura la organización política de la Unión Europea. «Constituye un notable nivel de tolerancia cívica aceptar ser vinculado por preceptos articulados no por “mi pueblo” sino por una comunidad compuesta de distintas comunidades políticas: un pueblo, si se quiere, de “otros”» (Weiler 2002, 568).

Operativamente esta forma de soberanía compartida se traduce en una reflexividad acerca de su mutua dependencia, su común vulnerabilidad y en la obligación de que al solucionar sus propios problemas tengan en cuenta sus efectos en los vecinos (Scharpf 1999, 181). El derecho de comercio, por ejemplo, con sus provisiones de no-discriminación, anima a que los legisladores sean conscientes de los intereses de los ciudadanos de otros países miembros; el derecho de libre competencia limita los subsidios nacionales para prohibir una distorsión injusta de la competencia; la autoridad europea que regula la política monetaria intenta contrapesar la posición dominante del Bundesbank. En estas y otras áreas, el derecho europeo funciona como un procedimiento para convertir los intereses extraños en intereses propios, con unos procedimientos inclusivos que apuntan a restablecer la congruencia europea entre autoría y afectación.

Si la democracia en Europa es incompleta no es debido a que haya excesiva opacidad, distancia o falta de participación… aunque todo esto pueda y deba corregirse. No habrá democracia en Europa mientras no entendamos la dimensión comunal, colectiva, de una comunidad política europea, algo que implica trabajar en un concepto y una praxis de la autodeterminación que tenga sentido y en una teoría de la soberanía más profunda (Haltern 2007, 51).

Se acabaron los espacios delimitados de la soberanía: tenemos que irnos acostumbrado a que nos digan lo que tenemos que hacer, lo que únicamente resulta soportable si también nosotros podemos intervenir en las decisiones de los otros. En un mundo interdependiente, más aún en una Europa integrada, es lógico que aumenten las exigencias que mutuamente nos dirigimos, en términos de respeto a los derechos humanos, protección del medio ambiente, gobernanza económica o equidad global. En el caso concreto de Europa han aumentado las obligaciones de equilibrio presupuestario y austeridad, lo que plantea problemas no tanto porque sean «otros» quienes nos lo exigen (esa heterodeterminación es inevitable y, bajo ciertas condiciones, justa), sino porque no son decisiones tomadas en estricta reciprocidad, porque implican otro tipo de compromisos en sentido contrario y deberían responder a decisiones adoptadas sin unilateralidad. Ahora bien, una cosa es que esas intervenciones hayan de estar justificadas y equilibradas por una lógica de reciprocidad, y otra que podamos volver a una relación de sujetos soberanos.

¿Por qué tenemos que pagar las consecuencias del despilfarro de nuestros vecinos? ¿Qué derecho tienen otros a decirnos lo que hemos de hacer? Dos preguntas que sintetizan nuestra actual desorientación porque la distinción entre nosotros y ellos ha dejado de ser evidente y operativa cuando nos beneficiamos y nos perjudicamos continuamente unos a otros. Sería un profundo error desperdiciar esas posibilidades de interacción, no establecer mecanismos para evitar que esas influencias se conviertan en vulnerabilidades. Deberíamos aprovechar esta constelación para dar una forma democrática y justa a tales interdependencias, lo que podría quedar formulado en un nuevo derecho a la autodeterminación transnacional en el que el «nosotros» que se gobierna incluya de alguna manera a otros. Esta exigencia de reciprocidad es otra manera de llamar a la necesidad de institucionalizar la interdependencia, que no es sino la voluntad de convertir en institución el plexo de deberes que mutuamente nos vinculan y la estabilización de procedimientos para decidir juntos de una manera equilibrada.

Nuestro ideal de democracia sería completamente irreal si lo pensáramos como un plebiscito permanente de los «nuestros», sin ninguna intervención de «otros». Si la democracia no pudiera ser más que popular, soberana y cercana, si fuera impensable más allá de los espacios y en los asuntos para los que la autodeterminación ha sido hasta ahora efectiva, entonces ya podríamos despedirnos de aventuras más allá del Estado nacional y regresar –si esto fuera posible– a sociedades más simples y en espacios delimitados. Paradójicamente, este abandono no contribuiría a que los problemas globales fueran resueltos con mejores criterios democráticos, sino a que, simplemente, quedaran abandonados a su suerte, que es lo menos democrático que existe.

La construcción transnacional de la democracia

Una sociedad no está suficientemenete autodeterminada cuando sólo está nacionalmemente autodeterminada. Esta insuficiencia tiene su lógica si tomamos en cuenta las condiciones políticas en las que se encuentran hoy las sociedades. Cuanto más determinada está la vida de los ciudadanos por las interdependencias, tantos menos están limitadas sus exigencias de autodeterminación al ámbito del Estado nacional. El deber y el derecho de autodeterminación nos obligan a abandonar el «foco parroquial» de la representación política (Gutmann / Thompson 1996, 146). El carácter abierto de las democracias sería traicionado si la comunidad deliberativa fuera siempre coextensiva con el demos de los procedimientos formales de la toma de decisiones, con la ciudadanía nacional o el propio electorado.

Esto es así hasta el punto de que podemos hablar sin exageración de un déficit de legitimidad democrática cuando una sociedad no puede intervenir en decisiones de otros que le condicionan, pero también cuando impide a esos otros intervenir en las decisiones propias que les condicionan. En un mundo cada vez más interdependiente no tiene ningún sentido la idea de «democracia en un solo país», lo que no significa que una lógica determinista haga inexorable el contagio democrático, ni que las exportaciones de la democracia sean siempre justas y eficaces, sino, formulado más bien de manera negativa, que cuando la democracia en un país se consigue a costa de que no la haya en otro con el que mantenemos relaciones de interdependencia, a costa de lesionar su derecho a la propia determinación, ese condicionamiento socava la apertura e inclusión que debería caracterizar a toda democracia. A diferencia del mundo moderno de estados democráticos no necesitados de entornos democráticos –y a los que incluso podía beneficiarles un exterior bárbaro o un enemigo antidemocrático para mantener la propia cohesión–, en el mundo actual es impensable una democracia que no promueva –y despojemos a esto de cualquier resonancia colonial– la democracia más allá de sus fronteras. Es una cuestión sistémica, estructural, no una misión civilizatoria.

En cualquier caso, este principio de autodeterminación transnacional no podrá ser efectivo sin una gran innovación institucional, lo que seguirá suscitando resistencias e incluso la declaración de imposibilidad por quienes mantienen el marco nacional como la única referencia normativa, ya sea por interés o por simple conservadurismos conceptual.

a) El sujeto de la autodeterminación

El principio de autogobierno es indiscutido en la filosofía política; hay diversidad de opiniones en cuanto al cómo y, sobre todo, lo problemático es identificar el auto de la autodeterminación (Schmalz-Bruns 2011; Innerarity 2016). La identificación del sujeto de la autodeterminación es especialmente difícil en espacios fluidos, transnacionales, ni aislados ni acotados con límites incontrovertibles por enclaves comunitarios o marcos estatales. Siempre hay otros que pueden discutir los efectos negativos de nuestro bien común (obligación de justificación externa) y hay cada vez una mayor pluralidad interna, por lo que resulta más difícil alcanzar un consenso en sociedades complejas, plurales y compuestas (diferenciación interna).

El sujeto de la autodeterminación adopta una forma descentralizada, policéntrica y transversal; se extiende sobre diversos niveles y en distintas direcciones tanto vertical como horizontalmente. El auto de la autodeterminación no es una magnitud indiscutible, sino siempre contextualizada y elástica, como los límites de aquellos que consideramos nuestros en virtud de la interacción que se haya establecido. «La lógica de la representación política, que no puede incluir sin excluir, implica que a todos los niveles del orden legal una entidad política está continuamente confrontada con la cuestión de la unidad. No es ésta una cuestión que se pueda dejar sin respuesta. Por el contrario, toda entidad política debe adoptar una y otra vez una posición que examine el contenido legal de esa unidad, precisamente porque está confrontada con una pluralidad de representaciones de esa unidad» (Lindhal 2003, 105). Somos «nosotros» porque hay algo que nos constituye como tales al afectarnos, de lo que somos responsables, porque nos protegemos, compartimos el mismo miedo, porque estamos igualmente amenazados... Un enfoque de este tipo nos permitiría superar el paradigma del consenso y el contrato para pensar el nosotros como un resultado de lo que está en juego.

La «apertura mutua de las democracias» (Nicolaïdis / Shaffer 2005) comienza por la consideración de que el sujeto que se autodetermina debe estar lo suficientemente indeterminado como para incluir a otros en cada caso. La indeterminación democrática tiene que estar abierta para que formen parte de alguna manera de nuestros procesos de decisión ésos a los que, en la medida en que se establece de hecho una relación de interdependencia, ya no podemos considerar como no concernidos con nuestras decisiones. Se trata de abrir el paso a esa figura híbrida de «mis otros», es decir, «otros», pero «míos» (Shaw 2003).

Desde la perspectiva de una teoría global de la justicia, Nancy Frasser ha llamado la atención sobre el hecho de que la referencia al estado territorial keynesiano permitía responder a la cuestión del «qué» de la justicia obviando el «quién», es decir, quiénes pertenecían a la comunidad a la que se debía algo. Este marco se quiebra irreversiblemente en el momento en que ya no se trata exclusivamente de relaciones entre los ciudadanos de un Estado, sino de actores transnacionales que comienzan a dirigirse a la comunidad internacional sin contornos territoriales determinados. La gramática de la cuestión de la justicia se modifica desde el momento en que ya no hay que preguntarse por lo que nos debemos unos a otros como miembros de una comunidad, sino cuál es la comunidad relevante en cada caso y quién ha de ser considerado como miembro de esa comunidad. Esto explica las nuevas exigencias de representación y justificación que se hacen presentes en el espacio público mundial. «Estos movimientos están pretendiendo tener una voz en el proceso en el que los marcos de justicia se diseñan y revisan. Afirmando su derecho a participar en la constitución del “quién” de la justicia transforman simultáneamente el “cómo” (por lo cual entiendo los procedimientos aceptados para determinar el “quién”)» (Fraser 2005, 84).

b) Un horizonte republicano

El núcleo normativo de la democracia representativa consiste en que los representantes tienen obligación de rendir cuentas frente a quienes representan –y sólo frente a ellos– porque se suponía que no había efectos dignos de consideración hacia «fuera» que no pudieran ser amparados por la razón de Estado o infravalorados como neutra externalidad. A medida que aumenta la interacción entre los estados y sus deberes mutuos, se va ampliando la esfera de aquellos ante los cuales han de justificarse las propias decisiones políticas, en la medida en que les afectan de una manera significativa, que ya no pueden ser descalificadas como mera externalidad. La integración de un proceso político nacional en contextos multilaterales amplía la audiencia política frente a la cual deben justificarse las decisiones políticas (Neyer 2012, 69). Lo público –el ámbito de justificación y decisión– no equivale a lo estatalmente delimitado, sino que incluye a «todos aquellos afectados por un problema» (Dewey 1988). La idea de autodeterminación transnacional plantea precisamente un marco conceptual para pensar cómo deben tomarse las decisiones cuando su alcance desborda los marcos estatales; se refiere a ese nivel adicional de gobernanza que es necesario para dar un cauce estructural a quienes se ven afectados por decisiones ajenas o, inversamente, a internalizar los efectos exteriores de las propias decisiones.

La democracia implica una cierta identidad de los que deciden y los que se ven afectados por esas decisiones. Respetar este criterio significa que son inaceptables los efectos de las decisiones de otras naciones si no hemos tenido la oportunidad de hacer valer nuestros asuntos en «su» proceso de decisión y si no hemos estado dispuestos, recíprocamente, a tomar en consideración a otras ciudadanías en nuestras decisiones. Todos estamos obligados redefinir los propios intereses, incluyendo en ellos de alguna manera los de nuestros vecinos, especialmente cuando nos vincula a ellos no sólo la cercanía física o la interdependencia general, sino la comunidad institucional, como es el caso de la Unión Europea. La promesa de la democracia nacional de promover el autogobierno únicamente puede sobrevivir a la europeización si en ese nivel de interdependencia se exige un discurso justificatorio que acredite el respeto sistemático de los efectos externos de sus decisiones como algo relevante para las decisiones nacionales (Joerges / Neyer 1997). Precisamente, el fracaso de la Unión a la hora de solucionar la actual crisis económica se debe al desfase entre los instrumentos políticos y la naturaleza de los problemas, a que los estados han sido incapaces de internalizar las consecuencias de la interdependencia, continúan imponiéndose externalidades unos a otros y no logran regular las formas transnacionales de poder que se escapan de su control (Maduro 2012a).

Los principios de reciprocidad, justificación, participación e interiorización de las externalidades apuntan a un horizonte republicano en la manera de entender la configuración de las políticas, los sistemas de decisión y sus procedimientos de legitimación. La idea de autodeterminación transnacional se inspira en el republicanismo de Philip Pettit (1997), que otros han desarrollado en la línea de pensar algo así como «una no dominación transnacional» (Bohman 2008; Nicolaïdis 2012).

La hipótesis republicana no considera, como el liberalismo, que los individuos y las sociedades tienen unos derechos con independencia de su pertenencia a una entidad política. La obsesión de un liberal es la validez, mientras que la de un republicano es la realización. Por supuesto que los liberales tienen razón al decir que los derechos son válidos aunque no estén encuadrados en una comunidad política y que incluso se garantizan mejor si no hay ninguna interferencia de una comunidad, pero la preocupación de los republicanos por la comunidad en la que se realizan tiene la ventaja de que permite modular nuestros derechos y obligaciones en función de la comunidad formada por aquellos que se ven afectados por las decisiones que están en juego, quedando así referidos a una comunidad que puede ser más o menos amplia que la estricta comunidad nacional. En una época en la que las políticas no están circunscritas a marcos cerrados, no deberíamos entender esa comunidad de realización de los derechos como adscripción identitaria sino como afectación y responsabilidad. La deliberación republicana, debido al carácter indeterminado de los interlocutores –que no son sólo los compatriotas, ni siquiera los coetáneos– puede superar la noción demasiado limitada e incluso excluyente de la sociedad democrática (Cheneval 2011, 59). En esta línea parece apuntar Jürgen Habermas cuando sostiene que la deliberación no tiene sujeto, pues la comunidad deliberativa es más amplia que la comunidad política (1992, 365). Evidentemente, esta indeterminación es problemática si no implica una concreción formal de los participantes y los procedimientos, pero su carácter abierto es más acorde con los procesos también abiertos de los asuntos transnacionales.

El principio de tomar en cuenta a todos los afectados (Bohman 1996; Dryzek 2001; Gutmann / Thompson 2004) puede ser una rigurosa obligación o una desmesura irrealizable, puede ir desde el mero deber de informar a la estricta obligación de codecidir. En cualquier caso, lo importante de este principio es que, al definir el alcance de la comunidad deliberativa por los afectados y no por los miembros formales, informaliza el espacio de la decisión política y rompe su clausura en los marcos estatales constituidos. El principio de afectación desafía el cierre institucional de las comunidades, que quedan así descentradas, abiertas y revisables en cada caso. Es cierto que esto plantea a su vez un problema de indeterminación, pero impide el cierre de la comunidad que privilegia a sus miembros, la aristocracia de la pertenencia que tiende a cristalizarse en los electorados incapaces de pensarse con alguna responsabilidad hacia los otros.

La democracia se resiente cuando una buena parte de los afectados por una decisión no tiene una voz en su toma de decisiones, lo que ocurre en el espacio y en el tiempo cuando las decisiones que se toman en un país tienen un gran impacto en otro o cuando afectan significativamente a las generaciones futuras, cuyos intereses deben ser anticipados de alguna manera. La justificación que deben los representantes no se resuelve únicamente en el seno de la base electoral, no puede detenerse en sus intereses inmediatos, sino que apunta hacia una obligación general de justificación que incluya a los afectados por sus decisiones y a sus consecuencias. Aunque no siempre sea fácil delimitar este ámbito, esa obligación es potencialmente universal hasta el punto de que lo que tiene que ser justificado, más bien, es por qué se detiene en un «nosotros» particular. Tenemos aquí una referencia que puede servirnos para entender de otra manera el tantas veces referido déficit democrático de Europa.

c) La complejidad de la autodeterminación

¿Cómo conseguir procedimientos que permitan a un pueblo complejo, fragmentado, policéntrico e interdependiente seguir siendo soberano? ¿Es posible mantener el contenido normativo de la autodeterminación democrática en medio de procesos de desnacionalización de la política?

Si hay democracia transnacional debe haber un derecho de autodeterminación transnacional. El surgimiento de un nivel posnacional de política y democracia puede remitir el autogobierno de los ciudadanos a marcos normativos e institucionales más mediados sin que esto suponga necesariamente una pérdida de democracia, del mismo modo que el paso de Atenas a Westminster no es automáticamente interpretable como una pérdida de democracia (Ferrara 2011, 78). La existencia de un nivel supranacional no significa la huida de competencias hacia una abstracta tierra de nadie; por el contrario, multiplica los lugares de negociación y las necesidades de cooperación, lo que comporta para los estados y las entidades subestatales posibilidades de participación (Bohman 1996). Esta apertura mutua tiene un potencial democrático que el Estado cerrado o hegemónico no puede conseguir. La aparente pérdida de autodeterminación nacional se compensa por una mayor participación transnacional, lo que en el fondo aumenta, aunque sea indirectamente, la autodeterminación nacional (Bogdandy 2004, 885). La autodeterminación transnacional así entendida supone una inicial autolimitación y una ampliación del ámbito de lo que consideramos objeto de nuestra responsabilidad, que se traduce finalmente en una ampliación de las propias posibilidades (en términos de seguridad, bienestar, protección, etc.). Para percibir esta ganancia debemos acostumbrarnos a pensar las condiciones democráticas como algo más complejo y menos directo de lo que, en el mejor de los casos, se realiza en los estados nacionales.

El autogobierno de sociedades complejas no tiene por qué seguir el modelo doméstico, sino que puede inspirarse en criterios democráticos policéntricos e indirectos. Si la comunidad que se autogobierna forma parte de varias comunidades –nacional, estatal, supranacional, global–, entonces el lugar de la democracia es lo más parecido a un puzle (Held 1995, 225). Los ámbitos locales, nacionales, regionales y supranacionales deben articularse de tal modo que ningún nivel se imponga o se cierre a otro sin razón suficiente.

Del mismo modo que la autodeterminación individual tiene que lograrse a través de un compromiso con los conciudadanos, la autodeterminación colectiva (a nivel sub o supraestatal) tiene muchas limitaciones que proceden de su complejidad tanto por el entramado de relaciones que deben ser redefinidas conforme a criterios de justicia como por la dificultad de implementación cuando intervienen muchos factores, niveles y elementos. En el caso concreto de la autodeterminación transnacional, nos estaríamos moviendo básicamente en horizontes normativos o principios regulativos en virtud de los cuales los actores políticos deben interiorizar las externalidades y comenzar a considerar –frente a lo que ha sido una rutina inscrita en la lógica del Estado nacional– que un interés propio perseguido a costa de un tercero es ilegítimo y, cuando se da una densa relación de interdependencia, ineficaz o inalcanzable a largo plazo. Como todas las ideas contraintuitivas (mi autodeterminación parece implicar una desconsideración hacia los otros), requiere una visión más allá del corto plazo o del interés inmediato. Pero no es una mera exhortación moralizante, pues su construcción implica finalmente un horizonte de acción ampliado en el que se pueden obtener no pocos beneficios.

A medida que aumentan las interdependencias, la autodeterminación se convierte en algo más complejo, tanto en el espacio como en el tiempo. Hay que avanzar hacia una autodeterminación transnacional del espacio del mismo modo que debemos apuntar a una autodeterminación intergeneracional como horizonte normativo del tiempo (Innerarity 2012). La autodeterminación es un principio que ya no viene simplemente articulado por una delimitación espacial o temporal. Hacer más democrático el autogobierno equivale hoy a hacerlo más complejo, de manera que pueda incluir intereses de lugares lejanos y tiempos distantes con los que mantenemos relaciones de condicionamiento y, por lo tanto, ciertos deberes de justicia. La autodeterminación sigue siendo un principio básico y sin él sería inconcebible la democracia; el problema es que en un mundo de solapamientos y condicionamientos requiere ser pensada con mayor sutileza que cuando los sujetos de tales derechos (pueblos, generaciones, culturas) eran unidades más o menos delimitables y podían ejercer su soberanía de manera aislada.

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CAPÍTULO 10

Conclusión: ¿Qué podemos esperar?
Las promesas europeas después de sus crisis

Los más infatigables optimistas nos recordarán que las crisis no son nada extraordinario en la historia de la Unión Europea, y no les falta razón. El proceso de integración europea ha estado atravesado por diversas crisis, muchas de las cuales han servido como impulso e incluso como motor de la integración. En la historia de la integración europea las crisis políticas no son un fenómeno excepcional: el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa en 1954, la política francesa de «la silla vacía» en torno a las negociaciones sobre política agraria en 1965-1966 y la crisis constitucional de 2004, cuando el proyecto de tratado constitucional fue rechazado en referéndum por los franceses y los holandeses. Estas crisis fueron resueltas sin detener el proceso de integración. La primera abrió el paso al Tratado de Roma, el desafío francés se solucionó con el llamado Compromiso de Luxemburgo y en vez de los plebiscitos constitucionales se procedió a elaborar el Tratado de Lisboa.

Esto ha sido así también en las crisis de carácter económico, que se tradujeron en una profundización de la integración. Las fluctuaciones de las tasas de cambio en los años setenta llevaron a la fundación de los Exchange Web Services (EWS) en 1979; el estancamiento económico estimuló el proyecto de impulsar el mercado interior a mediados de los años ochenta; la Unión Económica y Monetaria fue concluida a comienzos de los noventa a la vista de la inestabilidad de los EWS y la incertidumbre generada por la unificación alemana; la actual aceleración del proceso de integración de los mercados financieros y la Estrategia de Lisboa pueden ser interpretados como reacción a la debilidad de la competitividad europea. En todos esos casos, el fracaso de lo que se había proyectado inicialmente obligó a encontrar una alternativa, de tal modo que uno podría tranquilizarse con categorías de la filosofía de la historia y concluir que los acontecimientos críticos son una condición necesaria del progreso. Desde Jean Monnet en adelante no ha dejado de afirmarse que la integración europea ha progresado gracias a sus crisis y que será la suma de sus soluciones (Monnet 1978, 417).

Voy a examinar hasta qué punto la crisis europea ha desbaratado ciertas imágenes de sí misma y ha puesto en circulación otras nuevas. Trataré de sintetizar este recorrido simbólico a través de la diligencia de la Europa furtiva y mecánica, la lejanía de la Europa sin relevancia, la Europa que espera y la Europa que teme, la Europa voluntarista que asegura que las crisis son necesariamente oportunidades y, finalmente, aquella con la que más me identifico: la Europa contingente, la que podría ser y no ser, o ser de otra manera, cuyo interés estriba en que es un producto incierto de nuestra libertad condicionada y a la que, por esa misma razón, podemos considerar como una Europa politizada.

La Europa furtiva

El método Monnet de la integración burocrática ha sido mecánico y furtivo, dominado por la necesidad. Lo pone de manifiesto el lenguaje de la integración. Examinemos por un momento el vocabulario comunitario: despotismo benigno, integración furtiva, politización automática, desbordamientos (spill over), hechos consumados, ampliación irresistible, acervo comunitario, solidaridades de hecho, irreversibilidad... Jean Monnet vio en los tratados fundacionales de la Unión un proceso dinámico en virtud del cual las políticas europeas irían avanzando gradualmente a través de un engrenage, un término francés para referirse al hecho de quedar atrapado en los engranajes de una maquinaria, traducido al inglés como spillovers y por los americanos como mission creep (un cambio gradual en los objetivos durante el curso de una campaña militar, a menudo consecuencia de una decisión no planificada en relación con el largo plazo). El resultado es que se crea una situación en la que el fin original sólo puede ser asegurado aumentando el número de acciones, que crean a su vez las condiciones y la necesidad de más acciones (Lindberg / Scheingold 1970). En expresión de Aaron Wildavsky, «las políticas se convierten en su propia causa» (1979, 72).

Los principales impulsores de la integración, a derecha e izquierda, se han regido por un crudo determinismo que suponía que tras el desarrollo económico se conseguirían inevitablemente las deseadas mejoras institucionales. La «mano invisible» de los imperativos funcionales ha sido más importante que la reflexividad y las elecciones racionales, como si la integración pudiera llevarse a cabo sin necesidad de tomar decisiones expresas del tipo de las que se contienen en los momentos constitucionales. Todo esto ha dado lugar a un incrementalismo sin decisiones explícitas, que los menos benévolos podrían interpretar como un proceso sin dirección.

La estrategia principal de la integración consistía en conceder una primacía a los procesos sobre los resultados y dar por supuesto que el éxito estaba garantizado (Majone 2014, 216). De ahí la idea de irreversibilidad, la carencia de planes de contingencia o la ausencia de cualquier reflexión sobre un posible fracaso, de opciones de salida o abandono en el caso de que las cosas fueran mal, algo especialmente visible en el caso de la moneda única acordada como un compromiso irrevocable (Tsoukalis 1993). El Comité Delors que diseñó el euro en 1989 también pensó la Unión Económica y Monetaria de la Unión Europea para hacer irreversible el proceso de integración. No deja de ser una paradoja el hecho de que, mientras que el Tratado de Lisboa (artículo 50) admitía por primera vez la posibilidad de que un Estado miembro se saliera de la Unión, aunque fuera de manera temporal, la pertenencia a la eurozona continúe siendo irreversible. No se han diseñado instrumentos apropiados para la gestión de las crisis, incrementando a veces el riesgo de crisis futuras a favor de las ventajas inmediatas a corto plazo o dejando sin resolver una gran cantidad de problemas técnicos e institucionales, lo que es especialmente llamativo en el caso del diseño del euro sin la correspondiente unión política. Cuando ha habido alguna crisis, los líderes europeos no han sabido hacer otra cosa que convencer a sus electorados de que no había alternativa; su estrategia retórica consistía en remplazar el habitual optimismo absoluto por las visiones catastróficas de lo que sucedería si fracasaba la integración o la Unión Monetaria. Éste es el marco conceptual en el que se formula la llamada «teoría de la bicicleta» de la integración europea, de acuerdo con la cual la integración debe avanzar siempre, especialmente en tiempos de crisis, aunque, como decía Ralf Dahrendorf, «yo voy frecuentemente en bicicleta por Oxford y si dejo de pedalear no me caigo; simplemente pongo el pie en el suelo» (citado por Zielonka 2014, 73). El incrementalismo parecía justificarse por la complejidad de los procesos pero, bien mirado, era de una enorme simplicidad.

Todo ello ha tenido su lógica y no voy a discutir a estas alturas ni su conveniencia histórica ni la bondad de sus resultados; me ceñiré más bien a cuestionar su utilidad futura. Su limitación fundamental tiene que ver con el hecho de que un sistema diseñado para minimizar las decisiones no puede hacerlas completamente superfluas, entre otras cosas porque siempre hay decisiones implícitas, del mismo modo que la técnica esconde siempre alguna motivación política. Por eso se ha podido afirmar que en la integración hay un «constitucionalismo velado» (Wiener 2004) e incluso una nueva razón de Estado (Wolf 1999). En los años sesenta y setenta, en la era del «consenso permisivo», cuando sus principales políticas estaban alejadas de los problemas diarios de la gente, el proyecto europeo parecía no necesitar el favor expreso del público. En el contexto actual, bien diferente, el tipo de discurso que aparentemente resulta más movilizador (apelar a la necesidad con que los procesos llevan a los fines establecidos, apostar por la necesidad ganadora, completar lo que se puso en marcha, apelar a algo imparable e irreversible, insistir en que no hay otra posibilidad…) es, precisamente, el que resulta más irritante para la ciudadanía.

Europa, con o sin relevancia

En la época dorada de la integración, la imagen de una Europa técnica y lejana no implicaba ningún reproche, sino una neutra constatación e incluso algo que se pretendía expresamente para obtener los objetivos de la integración. No era necesario contar con el apoyo explícito de la ciudadanía porque los asuntos de la integración parecían no incumbirles ni resultarles comprensibles. Pascal Lamy, antiguo comisario europeo, lo expresaba así: «Europa fue construida desde el principio de un modo saintsimoniano [es decir, tecnocrático], éste fue el enfoque de Monnet: la gente no está preparada para dar su consentimiento a la integración, así que tenéis que hacerlo sin contarle demasiado lo que está pasando» (citado en Ross 1995, 194).

La Europa del «consenso permisivo» no era democrática porque buena parte de sus instituciones con mayor autonomía –como la gobernanza bancaria, los tribunales de justicia o las agencias regulatorias– tienen un alto componente de independencia y delegación, están especialmente protegidas frente a la protesta y menos abiertas a la participación. Toda la discusión acerca del «déficit democrático» de la Unión tiene que ver con el hecho de que gestiona asuntos en los que el elemento de delegación es mayor que en los niveles nacionales (Moravcsik 2006, 239). Mientras las cosas discurren fuera del alcance de la vista de los ciudadanos o sin importarles excesivamente, la legitimidad democrática de la Unión Europea se da por supuesta. De ahí que hasta principios de los años noventa hubiera tan poca discusión acerca de sus credenciales democráticas (Rittberger 2005).

Pero ésta no es nuestra situación. Europa sigue teniendo una dimensión de delegación, por supuesto, pero no puede funcionar sin un mayor consentimiento democrático expreso. La Unión Europea ya no es un conjunto de instituciones y agencias técnicas que resuelven problemas de coordinación entre los gobiernos democráticamente legitimados sin que la población se interese por ellas (Kahler 2004). Ya no es verdad que los asuntos supranacionales carezcan de relevancia política para la ciudadanía, no al menos en los tiempos de la economía globalizada, el cambio climático o la migración global. Se discuten públicamente no sólo las decisiones adoptadas por las instituciones europeas, sino también las no decisiones, pues también éstas tienen consecuencias en la vida diaria de los europeos, las omisiones e inoperancias.

Un indicador del éxito de la integración, de que la transferencia de soberanía, aunque parcial, se ha verificado, es el hecho de que la relación entre los estados miembros y la Unión ya no es la que era. No se puede seguir sosteniendo que en la Unión Europea se gestionan unos asuntos sin relevancia política mientras que en los estados se mantienen las decisiones que realmente nos interesan. Ha dejado de ser cierta la afirmación que «las decisiones críticas siguen siendo algo nacional» (Moravcsik 2006, 225). Aunque disguste a los intergubernamentalistas o simplemente no lo vean así, cada vez hay más cuestiones decisivas que se juegan en el nivel europeo y disminuye la relevancia de las discusiones nacionales. Por supuesto que todavía sigue funcionando el instinto que busca refugio nacional frente a la intemperie global, pero sabemos bien que los estados protegen menos de lo que ellos quieren y nosotros esperamos, que los instrumentos para resolver nuestros principales problemas tienen que ser implementados en un espacio transnacional.

Uno de los efectos indirectos de la crisis de 2008 ha sido la politización de los asuntos europeos. Como advirtió Jürgen Habermas, «la astucia de la (sin) razón económica ha puesto en la agenda política la cuestión del futuro de Europa» (2012, 42). En virtud de la crisis no es posible seguir afirmando que las políticas de la UE son principalmente regulativas sin tomar en consideración sus efectos redistributivos. Por si alguien tenía alguna duda, la crisis ha hecho más evidente nuestra interdependencia. Probablemente la crisis económica ha conseguido una politización de los asuntos europeos que el proceso constitucional apenas logró.

La Europa que espera y la Europa que teme

En el preámbulo del Tratado Constitucional, mantenido en el Tratado de Lisboa, Europa se autodefine solemnemente como un «área especial de la esperanza humana». Buena parte de las esperanzas que la Unión Europea suscitaba han sido satisfechas, especialmente la que tiene que ver con hacer inverosímil la guerra entre quienes habían mantenido entre sí largos y crueles conflictos. Si quiere recuperar su aceptación popular, lo que los ciudadanos tienen derecho a esperar de la Unión Europea debe tener un contenido bien distinto. Se refiere fundamentalmente a un tipo de protección social en un mundo globalizado en el que la economía aparece como una realidad desbocada y que los estados no están en condiciones de proporcionar.

La actual crisis económica ha puesto en cuestión la capacidad de mantener esa promesa de convertirse en un espacio de solidaridad. No sería justo denunciarlo sin plantear al mismo tiempo, aunque sea como una mera hipótesis, qué hubiera sido de nosotros si hubiéramos tenido que afrontar las turbulencias de la crisis en solitario. Pero también es cierto que nada destruye más la esperanza que las promesas no cumplidas. Recordemos una de las más sonadas. Los líderes europeos prometieron que para el año 2010 la Unión se convertiría en «la economía del conocimiento más competitiva del mundo». Para justificar tan ambicioso objetivo se planteaba que la UE crecería en razón de un 3 % anual para crear así veinte millones de nuevos puestos de trabajo; al mismo tiempo mantendría el compromiso de solidaridad e igualdad y, por supuesto, el respeto al medio ambiente. El objetivo para 2010 había sido planteado por los líderes europeos del nuevo siglo cuando la economía estaba creciendo, mientras que sus problemas estructurales básicos seguían en buena medida sin resolverse. Los expertos sabían que el objetivo era inalcanzable: habría requerido un crecimiento de la productividad del 4 %. En cambio, la productividad en Europa ha aumentado entre un 0,5 y un 1 % durante los últimos años, mientras que el crecimiento de la productividad en Estados Unidos ha sido de un 2 % anual. Al igual que ocurrió con el euro, las advertencias de los expertos en relación con la Estrategia de Lisboa fueron ignoradas. Esta estrategia fue declarada muerta en 2011 por José Manuel Durão Barroso, el entonces presidente de la Comisión, quien en vez de explicar las razones de esa muerte anunció el lanzamiento de un nuevo proyecto «Europa 2020».

En cualquier caso, la esperanza de los europeos no puede formularse como un mesianismo (Weiler 2012), ni siquiera bajo su forma secularizada, que lo plantea como una exigencia de liderazgo carismático. Una Europa poco crédula en su cultura política, herida por la crisis, sumida en la desafección política, compleja en su configuración y con múltiples actores no puede confiarse a formas de gobierno sostenidas en una ingenuidad predemocrática. Deberíamos ser capaces de prometer y confiar de manera que no debilitemos la fuerza democrática de la desconfianza (Innerarity 2009, 2012).

¿Y si la mayor fuente de legitimación de Europa no fuera tanto la esperanza (que es siempre algo indeterminado) como el miedo (que hace referencia a realidades más visibles)? Decía Paul Valéry: «Esperamos vagamente, tememos precisamente» (1927, 27). El miedo es más inteligible, movilizador y unificador que la esperanza. Al primero le debemos más cosas que a la segunda. Como afirma Michael Walzer, «las cosas que admiramos en una conquista histórica particular se refieren funcionalmente a cosas que tememos o nos desagradan» (1997, 5). En la historia de la integración europea ha pesado más que nada el miedo a que volvieran a repetirse los penosos acontecimientos de nuestra historia o la incertidumbre ante un porvenir afrontado en soledad, y nada nos impide suponer que no vaya a seguir siendo así en el futuro.

Aunque no hubiera quedado nada bien en el preámbulo de un tratado afirmar que Europa es «un área especial de miedo humano», lo cierto es que entendernos como «una comunidad de riesgo» (Bauer, M. / Bauer, T. / Baumann 2008) ha puesto y seguirá poniendo en marcha más procedimientos de cooperación razonable que cualquier discurso lleno de aspiraciones positivas. Hay otro tipo de «integración negativa» que se debe al hecho de que movilizan más los miedos que las esperanzas; Europa debe su integración más a los riesgos que a los proyectos (Beck 1986). Las sociedades contemporáneas –y de manera muy particular las sociedades europeas– producen riesgos –sociales, económicos, ecológicos– y deben organizarse para gestionarlos conjuntamente. Esto resulta especialmente necesario en ámbitos caracterizados por la complejidad y la densidad de las interdependencias, en los que son más patentes los límites de la acción soberana. La Unión Europea puede entenderse como un espacio de gobierno de los riesgos a los que se enfrentan sus miembros. Una comunidad de riesgos implica un reconocimiento de que se ciernen sobre ella similares amenazas a las que sólo cabe hacer frente en común.

Desde 1945, los europeos no hemos sido tan conscientes de compartir un destino común. La cuestión decisiva es cómo transformar la afectación compartida en acción compartida, convertir la pasividad de los que padecen la misma suerte en una forma de organizarse colectivamente apropiada para enfrentarse a dicho destino.

¿Las crisis de Europa como oportunidades?

«No debemos malgastar una buena crisis», repiten ahora los manuales de gestión y los libros de autoayuda. Esta manera de pensar tiene un tono mecanicista, un lenguaje coactivo y poco político. Como si se tratara de una versión pop de la dialéctica, esta consigna tiene la resonancia hegeliana de aquel «inmenso poder de lo negativo» y de la «comprensión de la necesidad» que recogió Friedrich Engels en su célebre escrito conocido como el Anti-Duhring (Engels 1962, 106). ¿Está justificada tanta confianza en los beneficios de las situaciones desesperadas?

También los manuales de autoayuda para asuntos europeos han declinado de mil maneras esta confianza en que las crisis son las verdaderas causas del progreso de la integración europea. Jean Monnet lo formuló con la solemnidad de los fundadores: la historia de la integración es la historia de sus crisis (1978, 46). De acuerdo con este modo de ver las cosas, las coyunturas críticas serían ventanas de oportunidad para perseguir nuevos objetivos (Pierson / Skocpol 2002; Beck 2011). En plena crisis del euro, el ministro alemán de Finanzas Wolfgang Schäuble declaraba en el New York Times del 18 de noviembre de 2011: «Sólo podemos conseguir una unión política si tenemos una crisis» (Kulish / Ewing 2011). ¿Puede decirse esto de la actual crisis por la que pasa la Unión Europea y cabe esperar que se convierta en una gran oportunidad para profundizar en la integración? (Böckenförde 2012). ¿Es la crisis el estado normal de la integración? (Preuss 2014).

De entrada, hay cosas que no han sobrevivido a sus crisis, por lo que hablar de su virtualidad benéfica es sólo una parte de la historia, la que cuentan los supervivientes. En la historia de la humanidad existen ejemplos de crisis que han acabado literalmente con aquello que supuestamente habría de renacer. Como advertía Paul Valéry, ahora sabemos que las civilizaciones son mortales (o sea, las instituciones, las organizaciones, los proyectos), lo que significa que hay cosas que no sobrevivieron a alguna crisis, aunque conocer únicamente las que han sobrevivido nos lleve a olvidar que muchas posibilidades perecieron. Sólo el tiempo dirá si la agitación que produce la crisis es suficiente para renovar una democracia compleja como la europea, es decir, para aceptar una cierta forma de gobierno de los otros y compartir deberes de justicia más allá del ámbito nacional.

En cualquier caso, está claro que el empuje de la necesidad o el miedo al abismo es, por lo menos, una fuente de aceleración de las decisiones, aunque esto no asegure su racionalidad. Desde lo más banal hasta lo más dramático, la experiencia de compartir destino con otros ha aumentado nuestras escalas de referencia, no sólo en Europa, sino a nivel planetario, fortaleciendo la identificación emocional y ampliando el sentido de responsabilidad. En una configuración poswestfaliana, los elementos no son unidades aisladas y autosuficientes, que agotan las identidades, con políticas exclusivas y una neta distinción entre los asuntos internos y los externos. El solapamiento es más la norma que la excepción y el tipo de políticas que deben llevarse a cabo solamente se explica si se tiene en cuenta la profunda interrelación que existe entre los elementos.

El futuro de Europa no está escrito. En no pocas ocasiones, los actores europeos han logrado aprovechar productivamente las crisis para avanzar en la integración, lo que no asegura que vayan a seguir haciéndolo en el futuro. Las crisis son constelaciones de gran inseguridad, momentos de cambio y decisión, en los que también se pueden cometer grandes errores. Suponiendo que la historia de la integración nos proporcione buenos argumentos para ser optimistas, nadie nos asegura que esta vez pueda ser diferente y que la astucia que suele hacer su aparición en medio de la angustia no comparezca en el momento oportuno.

La crisis económica se ha revelado como un espacio de decisiones en el que coinciden la urgencia del momento y la conveniencia de una visión a largo plazo; si lo primero empuja a salvarse uno mismo como pueda, lo segundo alienta nuestra inteligencia cooperativa. Probablemente sea ésta una de las paradojas más lacerantes de la actual crisis económica: que siendo evidente la conveniencia de revisar todo el sistema de valores que nos ha conducido hasta aquí, la misma inestabilidad parece aconsejarnos que dejemos las cosas como estaban. Las crisis son momentos de cambio por las mismas razones que pueden serlo de conservación. Que nos decidamos por lo uno o lo otro es algo que no nos enseña ningún manual para salir de las crisis, sino que depende de las decisiones que adoptemos, libre aunque condicionadamente.

Walter Hallstein, el primer presidente de la Comisión Europea, pudo decir que, tratándose de cuestiones europeas, quien no cree en milagros no es realista (Hallstein 1979, 467). Efectivamente, el determinismo y la credulidad se llevan muy bien; uno y otro se necesitan para compensar aquello que no son capaces de explicar. ¿Por qué no pensar Europa más allá de la necesidad y la fortuna, como una tarea que interpela a nuestra libertad, como una realidad contingente que requiere nuestra aprobación y decisión?

La Europa contingente

Mi imagen favorita de Europa es la que se sabe contingente aunque esté convencida de ser el mejor proyecto para los ciudadanos que la componen. Esta conjunción entre lo mejor y lo improbable es lo único que puede volver a situar el proyecto europeo en un ámbito de libre decisión. La Europa que podría ser de otra manera es, por las mismas razones, la que no está condenada al éxito, como nos lo ha puesto de manifiesto la crisis, tras decenios de plácida necesidad. Aunque tal vez la primera señal de alarma fue no tanto el rechazo de los votantes franceses y holandeses al proyecto de Tratado Constitucional en 2005 como el hecho de que nos sorprendiéramos tanto; nuestra sorpresa delataba que no estábamos pensando en un proceso libre y, por tanto, reversible y abierto a la contestación e incluso al fracaso. No tienen ningún sentido una teoría y una praxis de la integración que no hayan imaginado siquiera la posibilidad de un fracaso, que no se planteen la posibilidad de retrocesos e incluso de procesos de desintegración. «El hecho de que la Unión Europea no sea perfecta no quiere decir que no pueda ir a peor» (Jolly 2007, 245). Sustituir el convencimiento de que todo cambio es necesariamente a mejor por la contingencia de que las cosas pudieran ir a peor es la única perspectiva que nos permite volver a situar los proyectos políticos en el ámbito de la libertad.

En los célebres Federalist Papers, James Madison recomendaba que entendiéramos las constituciones como resultado de «reflexión y elección» en lugar de como un asunto de «accidente y fuerza» (Madison 1987, 87). Pero una elección implica contingencia, es decir, que el consentimiento no puede darse siempre por supuesto (Weiler 1999). Puede parecer paradójico, pero no lo es para quien conoce la lógica de las construcciones humanas: «Sólo un sentido de libertad hacia la integración europea proporcionará la confianza necesaria para avanzar y profundizar en la integración europea» (Cheneval 2013, 15).

Por supuesto que no deberíamos minusvalorar el contexto condicionante y limitante en el que se mueve la integración europea, con múltiples actores en juego y no pocas constricciones, pero tampoco deberíamos infravalorar la fuerza de la libertad humana. El debate actual oscila entre el funcionalismo que hasta ahora ha prescindido en todo lo posible de la decisión de los ciudadanos, en un extremo, y la ilusión de confiarlo todo a la espontaneidad social o a los momentos fundacionales de naturaleza constituyente. Lo que unos y otros parecen desconocer es que, como todo proceso de naturaleza política, la integración europea es algo que debe ser gobernado, algo que se sitúa entre los imperativos funcionales y la inmediatez de las decisiones.

Se trataría de entender la conveniencia de una mayor integración política como la respuesta democrática a la interdependencia y no como una lógica impuesta por la lógica de la integración. La integración es una opción libre y no la inevitable consecuencia de un proceso que escapa de nuestro control (Maduro 2012). El futuro de Europa es una cuestión de elección, depende de decisiones libres, por mucho que las decisiones hayan de ser tomadas por «unos líderes nacionales débiles, descomprometidos, presionados en direcciones opuestas por movimientos populistas, constricciones europeas y mercados globales» (Mény 2012, 164). Pero el hecho de que las decisiones sean adoptadas en medio de muchos condicionamientos no significa que dejen de ser decisiones libres.

No dispongo de una fórmula mágica para conseguir la plena democratización de Europa, pero quisiera hacer una propuesta modesta de democratización centrada en el tipo de discurso que hemos de mantener. Es posible que no podamos hacer mucho, pero comencemos al menos hablando bien o, mejor, no hablemos como si todo lo referido a la Unión Europea fuera necesario e inexorable. Conseguiríamos al menos paliar el déficit de inteligibilidad en la medida en que dejáramos de dar a entender que todo lo relativo a la integración europea no tiene nada que ver con la libre decisión y la responsabilidad.

Comencemos, pues, abandonando ese lenguaje funcionalista (Hoogue / Marks 2008) de lo irresistible y de las necesidades imperiosas sin apenas un tipo de discurso que apele a nuestra libre disposición sobre el futuro. Las prácticas de la Unión Europea, que por un lado son consensuales y graduales, mediante ajustes procedimentales, por otro constituyen también un sistema que favorece las decisiones disimuladas o encubiertas, democráticamente no autorizadas, a veces bajo la forma de no decisiones o de sumisión a objetividades técnicas (Majone 2005). Incluso el «fedérate o perece» de Alterio Spinelli puede ser cierto, pero habla el lenguaje de la coacción. Todo nuestro léxico es pura necesidad; nada de esto se refiere a la libre decisión de la ciudadanía; es material inflamable en manos de los populistas que buscan motivos para denunciar una conspiración de las élites. Recabar la adhesión popular comienza por la utilización de un lenguaje que apela a la libertad, que deja a un lado lo inexorable, las amenazas y la irreversibilidad.

El debate «más o menos Europa» oculta lo que debería ser el verdadero objetivo: otra Europa, la posibilidad de pensarla y configurarla de otra manera. Lo que está en cuestión no es la profundidad de la integración, sino la calidad de la democracia europea. Planteado en términos de integración, el debate termina siempre en un punto muerto porque, como señaló Ulrich Beck (2012, 33), de este modo se sitúa a los estados en el centro, cuya autoridad decide el grado de integración, y los intereses nacionales se ponen por encima de los de los ciudadanos, como si éstos estuvieran plenamente representados por los estados y cerrados a la consideración de algo común. Si la historia de Europa nos enseña algo es que ni los nacionalismos de Estado ni la integración pueden pretender que tienen a la historia de su parte, lo que también significa que es peligroso que unos u otros se presenten como la única opción sin otra alternativa (Fahrmeir 2014, 72). En ambos casos, el Estado es el protagonista –como punto de partida o como punto de llegada– y se bloquea la posibilidad de pensar de una manera menos determinista, más política y abierta a la imaginación de nuevas posibilidades.

Politizar Europa

El proceso de integración no es un proceso único y homogéneo, sino más bien un conjunto de dinámicas político-institucionales, sociales y económicas, raramente acompasadas, en una variedad de contextos que obedecen a lógicas diferentes e incluso contrapuestas. El estilo europeo de integración ha tenido momentos fundacionales de singularidad constitucional, pero generalmente ha obedecido a una sucesión de ambigüedades, tensiones e improvisaciones en un proceso en el que había tanto diseño como compromiso, adaptación e ir tirando, con más agregación e incrementalismo que planificación, con esferas políticas que, en lugar de estar acompasadas o subordinadas, son en muchos aspectos autónomas o compiten entre sí.

En este contexto, en medio de esta particular complejidad, ¿cómo pensar Europa en tanto que objeto político, es decir, como un espacio configurado por decisiones libres? Como revelan sus discursos, cierto intergubernamentalismo y cierto transnacionalismo se han instalado en un confortable determinismo histórico, a partir del cual se ha establecido una cómoda división entre vanguardias y retaguardias (Piris 2012). Ambos dan por hecho que ése y no otro es el eje de la confrontación. Lo que los diferencia es únicamente qué dirección han creído adivinar en esa determinación: si en la insuperabilidad del marco de negociación entre los estados o en la inevitabilidad con la que ese marco se va a ver desbordado. Frente a estas formas de rendición ante una supuesta necesidad histórica, el único imperativo democráticamente aceptable es que Europa tiene que ser politizada (Hutter / Grande / Kriesi 2016). Y politizar un proceso –al menos en la concepción republicana que comparto– es hacer que haya menos condiciones inmutables y que sea más amplio el ámbito de lo que se debe decidir en común, pero sin cometer la ingenuidad de pensar que todas estas cosas se llevan a cabo en un vacío completamente dócil a nuestras decisiones.

Desde este punto de vista, la existencia de conflictos, cuestionamientos y tensiones no debería considerarse como un síntoma de que la política está funcionando mal, sino como una oportunidad de politización. Que las decisiones no sean adoptadas ni aceptadas con facilidad es lo que hace de ellas decisiones propiamente políticas, más allá de los expedientes técnicos indiscutibles. La existencia de vivos desacuerdos indica que estamos pasando del «consenso permisivo» al «disenso vinculante». En Europa, la política vuelve no como neutralización de las tensiones y conflictos, sino a través de ellos (Van Middelaar 2015, 244).

Comencemos por una constatación que nos recuerda hasta qué punto las cuestiones políticas combinan aspectos de iniciativa humana con procesos que sólo parcialmente son gobernables. «No hay nada en el mundo de la política que no surja de la actividad humana, aunque hay mucho que no es consecuencia del diseño humano» (Oakeshott 1996, 20). La historia reciente de Europa es la historia de comienzos libres y no tanto la de un proceso inexorable al que debiéramos someternos (Van Middelaar 2012). Ningún dispositivo institucional, ninguna teoría de la gobernanza democrática puede anticipar o suplir la creatividad de la historia ni predeterminar las soluciones adecuadas a los problemas políticos con los que vayamos a enfrentarnos.

El proyecto europeo oscila actualmente entre el voluntarismo y la decepción, y sólo saldremos de esta esquizofrenia cuando lo situemos en las coordenadas conceptuales de la política, que es una acción libre desarrollada en medio de múltiples constricciones. Como sugería Habermas, se trataría de despertar del sueño de encontrar unos «mecanismos» que hagan superflua la formación de una voluntad política (2012, 7). No hay una clave secreta, un raíl apropiado en el que abandonar a su propia lógica el proceso europeo, pero tampoco es una cuestión a la que sólo le faltara la voluntad o el liderazgo que reclaman algunos analistas poco respetuosos con la complejidad de las cosas. Suponer que a los gobiernos no les falta más que la «voluntad política» de hacer lo que tienen que hacer implica infravalorar el poder de las condiciones que limitan nuestra acción y sobrevalorar el poder de nuestra voluntad. Hay objetivos que no se consiguen únicamente por la voluntad de alcanzarlos, menos aún cuando se trata de voluntades coordinadas, con intereses que, incluso siendo coincidentes, los actores no los consideran necesariamente así.

Hace años tuvo lugar un interesante debate sobre la politización de la Unión. Se discutía en torno a cómo hacer inteligibles los asuntos europeos e implicar a la ciudadanía en su construcción (Hix / Bartolini 2006; Magnette / Papadopoulos 2008). Las propuestas giraron en torno a categorías conocidas, como recuperar el antagonismo entre derecha e izquierda o introducir procedimientos de participación directa, propiedades ambas que presumiblemente caracterizan a las políticas nacionales. Si el debate no ofreció resultados demasiados novedosos fue, por un lado, porque se limitó a recomendar la transposición al plano europeo de categorías nacionales (precisamente en un momento en el que esas categorías se encuentran allí máximamente desgastadas) y, por otro lado, porque se daba por supuesto que la política sólo puede ser una realidad interesante si incluye momentos de excepcionalidad, algo de lo que, para una buena parte de quienes participaron en la discusión, carecen las políticas consensuales y complejas de la Unión. Únicamente así sería posible la emoción, el antagonismo y la excepción que parecen características de lo político. Mientras que los federalistas añoran estas propiedades para revitalizar lo comunitario, los intergubernamentalistas las consideran irreproducibles en el plácido y tecnocrático nivel europeo. Sin entrar ahora en el fondo de la cuestión con toda la exhaustividad que sin duda se merecería, quisiera simplemente apuntar que hay otras formas de politizar, en lo que llamaría «la normalidad de la libertad» propia de una política «posheroica» (Innerarity 2009).

Es curioso comprobar hasta qué punto somos deudores del excepcionalismo de Carl Schmitt cuando pensamos en cómo revitalizar el espacio público. En las crisis excepcionales, los epígonos de Schmitt crecen como si hubieran sido devueltos al único escenario en el que saben desenvolverse. En esos momentos, la idea de que la política es el poder de definir el estado de excepción suele recuperar una cierta plausibilidad. Personalmente, prefiero entender que la política es la capacidad de volver cuanto antes a la normalidad y por eso soy más bien escéptico ante un supuesto retorno de la sensatez gracias a las sacudidas excepcionales de la historia. Pienso que «lo político» en Europa debe buscarse en otra parte, más cerca de la libertad que de la necesidad. O acertamos a politizar Europa –a hacerla inteligible e interesante– de una manera que no tiene por qué ser épica y dramática, o no lo conseguiremos de ningún modo.

Cuando hablamos del futuro de Europa –como de cualquier cosa cuyo devenir nos resulta particularmente impredecible– solemos responder con disposiciones psicológicas como la que otorga el protagonismo de la discusión a optimistas y pesimistas. En lo que se refiere a la articulación entre los estados nacionales y la Unión Europea, el estado de ánimo suele funcionar como los vasos comunicantes: quien es pesimista en cuanto a las posibilidades de una mayor integración lo es porque tiene un mayor optimismo en la capacidad del Estado nacional de cumplir las funciones que le asignamos, y a la inversa; quien ve con optimismo el futuro de la Unión suele ser pesimista en cuanto al porvenir de los estados nacionales. En este debate todos son optimistas respecto a algo y pesimistas respecto a lo otro. Unos sobrevaloran el poder de los estados miembros y otros tienden a menudo a sobrevalorar el poder de la Unión (Champeau 2014).

Politizar nuestras disposiciones en torno a la construcción europea significa fundamentalmente no desconocer sus límites ni su complejidad. Una cultura política de optimismo exagerado revelaría un desconocimiento total de las muchas constricciones –técnicas, económicas, políticas, institucionales, culturales– que limitan severamente el ámbito de las opciones posibles de los gobiernos democráticamente responsables. Una de las tareas más importantes del análisis político es precisamente identificar todas las limitaciones relevantes, evaluar su significado y estimar los costes y beneficios de ignorar aquellas limitaciones que no sean absolutamente inevitables (Majone 2014, 224).

El optimismo y el pesimismo pueden ser dos formas de rendirse a la necesidad. El lenguaje de la libertad es más bien uno que nos habla de indeterminación del futuro, de incertidumbre, apertura e imprevisibilidad, de lo que puede terminar bien o mal, como cualquier realización humana en la historia. La política es libertad condicionada, elegir en medio de constricciones. La política es siempre, también o incluso más propiamente en entramados tan complejos como la Unión Europea, libertad en contexto.

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