SINOPSIS

A pesar del progreso vertiginoso al que hemos asistido durante las últimas décadas, no todo el mundo está de acuerdo en que estemos mejor. En el libro, los autores abordan la historia y la caracterización de la construcción de la UE, los intentos de estabilización monetaria, la crisis del euro, la ampliación a los países del centro y del este y el Brexit. Plantean los retos que debe afrontar Europa. Hablan de las crisis de refugiados, del problema de legitimidad que tiene Europa y del auge de los nacionalismos. Todos estos conflictos hacen necesario consensuar un modelo económico y de convivencia para un futuro común. Para cerrar el libro fijan una serie de objetivos a largo plazo que se articulan en función de los problemas mencionados y remarcan los riegos a los que nos enfrentamos si no se abordan esos problemas.

Introducción y recomendaciones

Este libro es una reflexión sobre la célebre fotografía que figura en su cubierta: una imagen, tomada el 22 de septiembre de 1984, en la que el canciller alemán Helmut Kohl y el presidente francés François Mitterrand se dan la mano en Verdún, en un acto de homenaje a los muertos de ambos bandos en los diez meses que duró el sitio a dicha ciudad durante la primera guerra mundial; acto cuyo simbolismo representaba también una forma de pasar página respecto a las tres sangrientas guerras franco-alemanas, que tuvieron lugar en un siglo, y que suponía un gesto que cimentaba la paz y la estabilidad en Europa. La reflexión sobre dicha imagen combina muchos elementos de análisis histórico, económico, político, institucional, militar y filosófico. El hilo argumental fluye como contrapunto armónico entre las concepciones de Europa de Edward Gibbon, de Salvador de Madariaga y de Robert Schuman, entre muchos otros.

Es muy probable que, contra lo postulado por los agoreros, Europa haya comenzado ya un nuevo período de aceleración de su integración política. De confirmarse, sería una buena noticia para Europa y también para el mundo. El Viejo Continente aloja al 7 por ciento de la población mundial, produce el 25 por ciento del producto interior bruto (PIB) global y gestiona el 50 por ciento del gasto social del planeta. Es un modelo de sociedad que la gran mayoría de los europeos quiere conservar y profundizar. También es una fuente de inspiración para el conjunto de la humanidad.

La Unión Europea (UE) ha atravesado un largo período de desorientación que, en el contexto de la Gran Recesión, ha desembocado en lo que podríamos llamar una crisis existencial. En años recientes ha crecido la incertidumbre sobre la viabilidad del euro y sobre la conveniencia y el sentido de la continuidad de la Unión Europea. Han proliferado los populismos vocingleros, antieuropeos y antiglobalización que, convenientemente jaleados por los sensacionalistas tabloides, parecían amenazar de muerte el proyecto europeo. Tigres de papel. Las elecciones de 2016 y 2017 han colocado a cada cual en su sitio, poniendo de manifiesto que el populismo sólo ha triunfado en el mundo anglosajón, tradicionalmente el más crítico con la idea de una Europa unida. Donald Trump y el brexit no son vistos hoy día como obstáculos, sino como estímulos para la aceleración de la construcción europea. Las abultadas victorias electorales de Emmanuel Macron en Francia, con un programa abiertamente europeísta, hacen presagiar un nuevo dinamismo del eje franco-alemán. Y ello debería dar un nuevo impulso a la integración política en el seno de la Unión Europea.

¿Por qué es necesaria una Europa unida? ¿Por qué la unidad de Europa no puede construirse en detrimento de su diversidad? Éstas son las grandes preguntas cuyas respuestas se desgranan a lo largo de los nueve capítulos que componen este libro.

Está bien empezar los libros por el final, especialmente los de ensayo. Para ayudar al lector en esta tarea —y también para despertar su curiosidad— resumimos a continuación las principales propuestas y recomendaciones con las que concluye el libro. Pero, para hacerse una idea cabal de por qué estas recomendaciones tienen sentido, es probable que haya que leerse el libro en su integridad.

Un decálogo de recomendaciones

A modo de resumen, he aquí diez recomendaciones referidas al proceso de integración europeo:

1. Siguiendo el ejemplo de Irlanda, la acción estructural de la UE debe dejar de poner énfasis en las infraestructuras de transporte y medioambientales y centrarse en la mejora de la empleabilidad y del capital humano para fomentar la convergencia real de las economías de la eurozona. Sólo así podrá asegurarse la convergencia nominal y la sostenibilidad presupuestaria a largo plazo.

2. Es deseable el establecimiento de un Tesoro europeo con capacidad de endeudamiento que pueda financiar proyectos orientados a acelerar la convergencia real de las economías de la UE. Los proyectos encaminados a mejorar y aumentar el capital humano —desde la I+D más sofisticada hasta la formación de desempleados de baja cualificación— deberían ser prioritarios.

3. Los partidos políticos deberían presentar programas paneuropeos para las elecciones al Parlamento Europeo. Sólo así, cuando las elecciones al Parlamento Europeo se desarrollen en clave europea, se podrá articular una legitimidad democrática en la UE.

4. El Semestre Europeo necesita dotarse de legitimidad democrática. Ello supone dar una implicación mucho mayor al Parlamento Europeo y a los diversos Parlamentos de los Estados miembros en los procesos presupuestarios de cada país.

5. La integración europea en defensa sólo tiene sentido si se hace alrededor de una fuerza nuclear táctica de carácter disuasorio, puesto que Rusia considera explícitamente el uso de dichas armas en posibles batallas convencionales.

6. Es un error que la UE trate a Rusia solamente como se trata a un enemigo. Hace falta una estrategia de palo y zanahoria, en la que la zanahoria sea la posibilidad de un acuerdo comercial preferencial tan ambicioso como sea posible.

7. Hace falta un «FBI europeo». La mera coordinación de servicios de seguridad e inteligencia no funciona ni tan siquiera dentro de cada país; y en ningún país del mundo. La labor antiterrorista debe ser dirigida por un organismo europeo con superioridad jerárquica respecto a los distintos servicios nacionales.

8. El ciberespacio se parece al mar. Por él circulan bienes y servicios, y también todo tipo de piratas, corsarios y hackers. La UE debería aplicar al ciberespacio la ley del mar, impulsando el reconocimiento de la jurisdicción universal para los ciberpiratas y ciberterroristas, y combinándola con un sistema de cuantiosas recompensas para los delatores.

9. También es preciso que se reconozcan a la UE competencias en materia de inmigración. Y ello por razones de eficacia y de equidad, y también para evitar el lamentable espectáculo de mezquindad que algunos Estados miembros están dando en esta cuestión.

10. La UE tiene que hacer un esfuerzo explícito por cimentar el sentimiento de pertenencia a Europa por parte de los europeos. Ésta es una condición de legitimidad muy importante. Si este sentimiento —ese «sense of us» que diría Ricardo Hausmann— crece, se facilitará sobremanera la integración de los inmigrantes en sus países de acogida.

Prefacio

Un fantasma recorre Europa:

el fantasma del pesimismo

Occidente, en general, y Europa, en particular, están atravesando una crisis de desorientación intelectual, contestación política, pérdida de prestigio de las élites dirigentes y pérdida de confianza de los ciudadanos en esas instituciones económicas y políticas que han sido capaces, en las últimas seis décadas, de generar un progreso económico y social sin precedentes en la historia. Crece la inseguridad entre los ciudadanos acerca de las consecuencias sociales y personales de las evidentes transformaciones que está sufriendo la economía. Y crece el miedo a que se inicie una reversión de la mejora continuada del nivel de vida a la que se han acostumbrado tres generaciones seguidas de europeos y norteamericanos, entre otros. Crece la sensación de que el mundo va a peor, salvo para un pequeño grupo de privilegiados y aprovechados, y de que los hijos de las actuales generaciones activas no serán capaces de mantener el nivel de vida de sus padres.

El malestar social es difuso, en el sentido que resulta difícil de definir con precisión, pero es muy intenso. Los síntomas de rechazo surgen por doquier: el fenómeno Trump en Estados Unidos; el auge de los independentismos escocés y catalán; las derrotas gubernamentales en el referéndum del brexit, en el referéndum antieuropeo en Hungría y en el referéndum de la reforma constitucional italiana; el auge de los populismos y la xenofobia en la gran mayoría de los países desarrollados; y la búsqueda de cabezas de turco en quienes descargar todas las culpas. Escocia culpa a Londres; Cataluña, a Madrid; Inglaterra, a la UE y a los inmigrantes... Muchos gobiernos de la UE echan las culpas a Bruselas de todos sus males, sin mencionar que los aspectos más dolorosos de la crisis han tenido y están teniendo lugar en competencias exclusivas de los Estados miembros en las que la UE no tiene ninguna autoridad, como, por ejemplo, en el empleo, en el Estado del Bienestar e incluso en la inmigración. La UE está en el ojo del huracán de una crisis que poco o nada tiene que ver con ella. Lo cual no quiere decir que la UE no arrastre sus propios problemas, que son graves y muy relevantes para entender la complejidad de la situación actual. Estos últimos problemas los analizaremos en la segunda parte de este libro («¿Qué es la Unión Europea?»).

Pero la verdad es que nunca en la historia el mundo había estado mejor, aunque no sea así como lo perciben muchos ciudadanos de Occidente. Nunca los seres humanos habían vivido tantos años; nunca habían pasado menos hambre; nunca habían padecido menos enfermedades infecciosas; nunca había habido menos pobreza; nunca había habido menos violencia; nunca había habido más libertad; nunca había habido más igualdad... En muchas de estas cuestiones básicas ha habido más mejoras en las últimas décadas que en toda la historia previa de la humanidad (véase el recuadro siguiente).

RECUADRO 1. El mundo va a mejor: algunos datos relevantes

• Desnutrición. Desde 1945 a 2015, el porcentaje de la población mundial en estado de desnutrición ha bajado del 50 por ciento al 10 por ciento. Entre 1990 y 2015, la población aumentó en unos 2.000 millones de personas, y, a pesar de ello, la desnutrición se redujo la mitad en términos relativos: del 20 por ciento al 10 por ciento.

• Agua potable y salubridad. Desde 1980 hasta 2015, el porcentaje de población con acceso a agua potable ha aumentado del 50 por ciento al 92 por ciento; y el acceso a infraestructuras de salubridad (alcantarillado, inodoros, etc.) ha pasado del 23 por ciento al 68 por ciento.

• Esperanza de vida. En 1900, la esperanza media de vida al nacer era de treinta y un años. En 1950 era de cincuenta años. En 2015, de setenta y un años.

• Pobreza. En 1990, el 50 por ciento de la población mundial vivía en condiciones de pobreza absoluta (menos de dos dólares al día en términos de poder adquisitivo constante). Este porcentaje bajó al 10 por ciento en 2015, a pesar de que la población había aumentado en unos 2.000 millones de personas.

• Violencia. El siglo XX fue, en términos relativos al tamaño de la población, el menos violento de la historia, a pesar de sus dos guerras mundiales y de la aparición de la bomba atómica, como señala Steven Pinker.¹

• Medioambiente. Como dijo Indira Gandhi, la pobreza y la necesidad son los grandes contaminadores. La contaminación se ha reducido muy deprisa en los países desarrollados. En el Reino Unido, la contaminación del aire cayó un 65 por ciento entre 1970 y 2015. La acidificación del ecosistema europeo cayó del 43 por ciento en 1980 al 7 por ciento en 2010. La superficie forestal europea crece el 0,3 por ciento anual desde 1990 (es decir, ha aumentado un 8 por ciento desde entonces).

• Alfabetización. El analfabetismo cayó del 60 por ciento de la población mundial, en 1950, al 14 por ciento, en 2015.

• Libertad. En 1950, el 31 por ciento de la población mundial vivía en democracias; en 2000, esta cifra se elevaba al 58 por ciento. En 1990, el 25 por ciento de la población mundial vivía en democracias liberales; en la actualidad es el 40 por ciento, cifra a la que se podría añadir otro 25 por ciento referido a quienes viven en países parcialmente libres, como México o Nigeria.

• Igualdad. En 1950, el 44 por ciento de los Estados tenía políticas discriminatorias hacia minorías étnicas; en 2003, ese dato había bajado al 23 por ciento. En 1900, las mujeres no podían votar en ningún país; en 1950 podían votar en cien países; y en la actualidad pueden votar en 188 países; las mujeres sólo están hoy día totalmente excluidas del proceso político en dos Estados: Arabia Saudí y la Ciudad del Vaticano. Actualmente, los varones en Estados Unidos tienen actitudes más feministas que las que tenían, en general, las mujeres en la década de 1970. El matrimonio entre personas del mismo sexo está reconocido hoy en 21 países.

Fuente: Johan Norberg, Progreso, Deusto, Barcelona, 2017.

A pesar de este progreso vertiginoso, no todo el mundo se siente ganador. No todo el mundo lo ha sido. La globalización, en todos sus estadios, ha sido beneficiosa para todos los países, pero, dentro de cada país, especialmente en los más ricos, ha tenido ganadores y perdedores. El coste redistributivo adverso de la globalización es mayor cuanto mayor es la apertura de un país, como argumentó Dani Rodrik. Por este motivo, estos datos, incontestablemente positivos, no parecen relevantes a muchos habitantes de los países desarrollados que —quizá dándolos por supuestos y asegurados— miran al futuro con angustia y con pesimismo, convencidos de que el mundo no va a mejor, sino a peor. La historia no es nueva, ya lo escribió Jorge Manrique: «[...] / cómo, a nuestro parecer, / cualquiera tiempo pasado / fue mejor».

Los episodios de pesimismo son recurrentes en la historia de la humanidad. Florecen sobre un substrato psicológico de carácter evolutivo que lleva a los humanos a ponderar y a recordar más una noticia mala que diez noticias buenas que puedan acompañarla. Esto se refleja en las encuestas de opinión sobre cuestiones tales como la pobreza, la criminalidad, el medioambiente y, en general, sobre el tipo de cuestiones reflejadas en el recuadro 1. Aunque los datos objetivamente muestran grandes mejoras, la ciudadanía opina tozudamente que la pobreza y la criminalidad aumentan, que el hambre crece, que el medioambiente empeora y que todo va a peor. Éstos son los mensajes que los ciudadanos encuentran en los medios de comunicación, que difunden más lo malo que lo bueno porque saben que el público busca, sobre todo, las malas noticias. Esto no debería sorprendernos, porque forma parte de nuestra naturaleza: si los humanos no tuviésemos esa inclinación a «sobreponderar» lo negativo, es probable que nos hubiéramos extinguido mucho antes de la revolución neolítica. Existimos, hemos llegado hasta hoy, porque recordamos más lo malo que lo bueno. Y esto nos lleva fácilmente al pesimismo. Es nuestra naturaleza.

A lo largo de la historia, ese sesgo hacia la negatividad ha sido caldo de cultivo de todo tipo de santones, demagogos y populistas que prometen volver a supuestos paraísos perdidos dándole para atrás a la moviola del tiempo. La historia de la humanidad está llena de agoreros que, sin excepción, han estado equivocados. Centrándonos sólo en los últimos mil años, y mencionando tan sólo unos poquísimos casos, podemos citar los siguiente ejemplos: los profetas del primer milenio, que llegaron a convencer a Europa de que el mundo terminaría el año 1000; Nostradamus, quien, en el siglo XVI, pronosticó una serie de catástrofes terroríficas que algunos siguen aguardado; Thomas Malthus, cuyas sombrías predicciones sobre la evolución de los alimentos y la población fueron universalmente creídas en su tiempo; el Club de Roma, que, en la segunda mitad del siglo XX, predijo que moriríamos de frío debido al agotamiento de los combustibles —según sus cálculos ya deberíamos haber muerto—; los predicadores del cambio climático, emparentados con los anteriores, que sostienen que el problema no es el frío, sino el calor, y que auguran un futuro terrorífico; los funcionarios de la Organización Mundial de la Salud, quienes, hace pocos años, pronosticaron terribles epidemias con la gripe aviar y con el ébola y que, recientemente, han causado gran alarma social previniendo contra el consumo de carne roja; y etc., etc., etc. La monserga viene de lejos. Una inscripción caldea de 3800 a. C. dice así: «Han venido tiempos malvados / y el mundo se ha hecho viejo y siniestro. / La política está corrupta. / Los hijos ya no respetan a sus padres». Hace casi seis mil años ya creíamos que el mundo iba a peor. Y, tozudamente y contra toda evidencia, lo seguimos creyendo.

El actual episodio de pesimismo, extendido en Occidente, tiene sus raíces en este sesgo hacia la negatividad que ha facilitado la supervivencia de la especie humana, y aunque tiene características singulares, también tiene paralelismos con lo ocurrido en anteriores ocasiones históricas. Vayamos por partes.

Las características singulares son las consecuencias sobre los países desarrollados de los procesos de globalización y de cambio tecnológico que se aceleraron en la década de los años ochenta y, sobre todo, desde 1989. Estos procesos, que deberían propiciar un mayor crecimiento mundial a largo plazo y beneficiar a todos los países, han tenido y tienen consecuencias redistributivas dentro de cada país. En líneas generales, en los países ricos, las consecuencias son negativas en términos de renta para los trabajadores menos cualificados, los cuales, además, sufren un alto riesgo de quedar excluidos del mercado laboral. Estos efectos de la globalización sobre los estratos inferiores de la renta se ven agravados por los impactos de la informatización y la robotización, que sustituyen trabajo humano por labor de máquinas y robots. Los salarios bajan, y aumenta la precarización. También las clases medias están afectadas por estos cambios que, en cierta medida, las proletarizan. Éstas son las bases objetivas de la actual ola de pesimismo que insiste en que el mundo (en realidad, su mundo) va a peor y en que los hijos de ese mundo vivirán peor que sus padres.

Por otra parte, los problemas de gobernanza económica que ha puesto de manifiesto la Gran Recesión han agravado la sensación de frustración y descontento de amplios sectores de la sociedad. Los excesos cometidos por el sistema financiero han costado, a los contribuyentes de muchos países europeos, sumas astronómicas sin que se depurasen responsabilidades entre los directivos de las entidades afectadas. Tampoco se han depurado responsabilidades entre los reguladores financieros que toleraron crecimientos vertiginosos del crédito al sector privado que sólo podían terminar de la manera catastrófica en que lo hicieron. Culpa in vigilando. Y tampoco se pidieron responsabilidades a los políticos que permitieron las burbujas inmobiliarias que estuvieron en el epicentro del terremoto de la crisis. La Gran Recesión no tiene culpables o responsables claros, y ello lleva a que la ciudadanía culpe al «sistema» y preste su atención y sus votos a partidos y movimientos políticos que prometen volver a los viejos buenos tiempos. De ahí salen Trump, el brexit, Podemos, Le Pen, etc. En la mayoría de los países occidentales se ha abierto un abismo aparentemente infranqueable entre el establishment y amplios sectores de la población.

Pero no es la primera vez que se da en la historia un cambio económico y social de esta naturaleza. Como analizamos con más detalle en la primera parte de este libro («¿Qué es Europa?»), la primera revolución industrial también ocurrió en un contexto de cambio tecnológico e intensa globalización. Ello no sólo provocó grandes cambios económicos, sino también un cataclismo en la estructura de clases sociales del Antiguo Régimen. Desaparecieron unas clases sociales y aparecieron otras nuevas, como el proletariado. Se hundieron unas ideologías y aparecieron otras, como el socialismo. En los comienzos del proceso, a inicios del siglo XIX, los miembros del movimiento ludita destruían las máquinas porque quitaban el trabajo a los proletarios. La transición fue lenta y compleja, pero el resultado final fue un gran crecimiento del empleo y una espectacular mejora de las condiciones de vida, aspecto este que está, sólo parcialmente, reflejado en el recuadro 1. Esta mejora ha sido el resultado combinado del capitalismo, el cambio tecnológico y la globalización.

Durante la segunda revolución industrial, la interacción del capitalismo con la ideología socialista acabó llevando, sobre todo en Europa, al llamado pacto social del siglo XX: pleno empleo y Estado del Bienestar a cambio de que el socialismo abandonara la revolución y se incorporara al sistema transformándose en la socialdemocracia. Este pacto superó los cambios provocados por la segunda revolución industrial, pero está sufriendo ante los retos que plantea la tercera revolución; y no sólo porque el Estado del Bienestar corra riesgo de debilitarse, sino porque el empleo parece llamado a perder preponderancia como la principal forma de trabajo. En el Occidente de la segunda mitad del siglo XX, el mercado laboral ha sido el gran mecanismo de integración y promoción social y de la formación de una clase media, que es el principal sustento de la democracia. Ahora parece estar ocurriendo lo contrario: el mercado laboral iguala por abajo y precariza lo que parecía seguro. Los nuevos luditas se alzan contra el progreso tecnológico y la globalización y, en Europa, culpan de sus males a las élites dirigentes de sus países y, sobre todo, a la Unión Europea (UE).

Pero este no es un planteamiento justo, ya que la actual crisis económica, social y política se desarrolla básicamente dentro de las competencias de los Estados miembros de la UE, no dentro de las competencias propias de la Unión. Los Estados han conservado celosamente su soberanía en materia de mercado de trabajo y de Estado del Bienestar. Pero sus gobiernos no tienen el menor empacho en culpar a la Unión Europea de la crisis de los refugiados, de las crisis de la deuda y de la falta de solidaridad con los excluidos del mercado laboral. Es una actitud cínica y peligrosa, parcialmente responsable del auge de los movimientos xenófobos, antieuropeos y antisistema que florecen por doquier. Europa debe abordar muchos retos existenciales en los próximos años, y debe hacerlo en un contexto abiertamente negativo, cuando no hostil. Pero, en cualquier caso, el debate está en cuáles de esos retos deben afrontarse con más Europa y cuáles, si hay alguno, con menos Europa. Esta discusión es el objetivo de este libro.

Occidente se enfrenta a la transición de la economía, la sociedad y la cultura hacia un mundo tecnológicamente mucho más complejo del que no hay razones históricas para suponer que vaya a ser peor que el actual. No sabemos qué productos, qué trabajos y qué ideologías nuevas surgirán. Pero, si la historia sirve de alguna guía, surgirán. La gestión de dicha transición puede ser muy compleja, sobre todo por la rapidez con la que aparecen los cambios, pero su resultado ha sido vislumbrado desde hace tiempo: desaparecerán, o se reducirán mucho, las labores alienantes; la riqueza se distribuirá de manera más equitativa y el trabajo será la vía principal de la realización personal. Como escribió Karl Marx a mediados del siglo XIX:

En una fase superior de la sociedad comunista, cuando la esclavizadora subordinación del individuo a la división del trabajo y, con ello, a la antítesis entre trabajo mental y físico haya desaparecido; cuando el trabajo se haya convertido no sólo en medio de vida, sino en la primera necesidad vital; cuando a la par con el desarrollo global del individuo hayan aumentado las fuerzas productivas y los manantiales de la riqueza colectiva fluyan más abundantemente, sólo entonces podrá rebasarse en su totalidad el estrecho horizonte del derecho burgués y podrá la sociedad inscribir en su estandarte: «¡De cada cual según sus capacidades, a cada cual según sus necesidades!». (Karl Marx, Crítica del programa de Gotha.)

Lo que Marx no pudo imaginar es que sería un capitalismo reformado —en parte por la influencia de la ideología socialista— el que acabaría acercando a la humanidad a un tipo de sociedad en la que fuera posible el desarrollo integral de todas las personas. Aunque el capitalismo precisa todavía de muchas más reformas, estamos progresando rápidamente hacia una sociedad cada vez más humana, rica y equitativa. La transición no ha hecho más que empezar, pero, a pesar de todas las dificultades (que son muchas), será muy probablemente mucho menos dolorosa que la de los siglos XVIII y XIX. Hay muchos más motivos para el optimismo que para el pesimismo.

PRIMERA PARTE

¿Qué es Europa?

Capítulo 1

La singularidad de Europa

La primera parte de este libro está dedicada a relatar y analizar los procesos de cambio económico, social y cultural que, desde la primera revolución industrial (a finales del siglo XVIII), condujeron al pacto social del siglo XX y a su posterior crisis a finales de dicho siglo. Estos procesos de cambio conforman la actual situación de desorientación política y económica de Occidente en la que se enmarca la presente crisis existencial de la Unión Europea, cuya discusión es objetivo principal de este libro.

Antes de entrar en este discurso conviene abordar una cuestión previa, una cuestión muy relevante porque aclara un aspecto clave de la naturaleza europea. Se trata del papel único y esencial que tuvo Europa en el desarrollo de una etapa muy singular de la historia de la humanidad. En dicha etapa hubo un crecimiento económico sostenido que permitió que la población del planeta se multiplicase por diez mientras que se lograba erradicar casi por completo el hambre; se llegó a un grado de bienestar social y económico inédito en los milenios anteriores; se desarrollaron ideas y conceptos tales como el de «individuo», «libertad», «democracia», «nación», «ciudadano», «progreso», «ciencia», «conciencia», «sociedad abierta», «optimismo» y otros muchos que eran, y que en buena medida siguen siendo, extraños en otras geografías del mundo. Todas estas ideas y emprendimientos son europeos en origen; todos ellos, por extensión, son occidentales; y unos pocos, por mayor ósmosis, son asumidos ya por una parte relevante, aunque aún minoritaria, de la humanidad en su conjunto.

Las ideas y cambios mencionados en el párrafo anterior —y muchos otros— nacieron y maduraron en una pequeña península sita en el noroeste de Eurasia. Que eso ocurriera allí y no en cualquier otro sitio se debió a razones históricas muy concretas. Estas razones forman parte de la naturaleza de Europa, y eso es algo que conviene no olvidar cuando, como hacemos en este libro, nos planteamos debatir su futuro. ¿Por qué, precisamente, Europa? En síntesis, porque en Europa había una constelación de Estados e instituciones políticas que competían entre sí, en condiciones de un cierto equilibrio de fuerzas, por la hegemonía política, el poder económico y la supremacía cultural, científica y artística. Esta emulación discurría por medios pacíficos o bélicos según las circunstancias. Pero lo relevante es que, incluso en tiempos de guerra, ésta se desarrollaba con moderación y con objetivos políticos limitados, sin tentaciones de exterminar al enemigo. Como dice Gibbon en un famoso pasaje refiriéndose a Europa: «En tiempos de paz, el progreso del conocimiento y de la industria se acelera por la emulación de tantos actores activos; en tiempos de guerra, las fuerzas europeas se ejercen con templanza y en enfrentamientos poco decisivos».² Europa y Occidente, el desarrollo económico, los avances tecnológicos y científicos y el progreso ético y moral son los resultados de esta competencia secular europea. Tanto en la paz como en la guerra.

En otros lugares de Eurasia existían imperios —el chino, el japonés y el otomano— con importantes y, en algunos casos, milenarias tradiciones culturales. En algunas épocas estuvieron más avanzados tecnológicamente que la periférica Europa, pero ¿por qué no fueron capaces de generar crecimiento económico y progreso? Éste es un tema muy debatido en el mundo académico, y no entraremos a tratarlo con detalle en este libro. Baste decir aquí que, en esos imperios, una competencia de ideas y formas políticas a la europea era inimaginable. Eran imperios uniformizadores y rígidos. La naturaleza de Europa se basa históricamente en la diversidad, la heterogeneidad, la disensión, la competencia y la lucha incesante por la hegemonía, todo ello en el contexto de un elevado común denominador cultural y de intensos flujos comerciales y de ideas. Y cuando Europa tuvo un imperio, que lo tuvo durante un milenio, fue un imperio muy flexible, en el que cabían la diversidad, la disensión y el debate de ideas; y también las guerras entre las entidades políticas que lo componían.

En lo que queda de este primer capítulo examinaremos con algo más de detalle cuatro innovaciones que posibilitaron e impulsaron los cambios que acabaron llevando a la Europa actual: el individualismo; el crecimiento económico; las guerras epocales y la sociedad abierta.

1.1. La invención del individualismo

El descubrimiento europeo más antiguo fue el del individuo o, con mayor precisión, el del individualismo.³

Aunque, como discutiremos en el epígrafe siguiente (1.2), la familia nuclear tiene en Europa una base demográfica ancestral, la evidencia empírica del avance del individualismo es más reciente. Tras la caída del Imperio romano, la sociedad europea, dominada por tribus germánicas, era una sociedad agnaticia, o patrilineal, compuesta por familias extendidas, o clanes, no muy diferentes de la gens romana tradicional. Todas las demás civilizaciones, pasadas o presentes, han estado articuladas por este tipo de familias. La familia extendida detentaba la propiedad, cuya titularidad se transmitía antes de hermano a hermano que de padre a hijo. Un ejemplo actual de sociedad agnaticia sería, por ejemplo, Arabia Saudí.

Como señala Francis Fukuyama,⁴ la aparición del feudalismo en Europa fue una respuesta defensiva a las invasiones simultáneas de los vikingos por el norte, los musulmanes por el sur y los húngaros por el este, en un tiempo en que la familia extendida había cedido ya mucho terreno en favor de la familia nuclear y no servía ya como estructura social básica de defensa. Esto ocurría ya en el siglo VIII y, por tanto, estamos hablando de un cambio sin precedentes históricos en la estructura familiar que tuvo que haber tenido lugar en los siglos inmediatamente posteriores a la desaparición del Imperio romano. Ninguna otra civilización ha hecho este cambio de manera endógena. ¿Qué lo causó?

Todo apunta a que el cambio fue impulsado por la Iglesia. Ya en el siglo VI está documentada su oposición a cuatro prácticas fundamentales para la supervivencia de los clanes: 1) matrimonios entre personas con alto grado de consanguineidad; 2) el levirato, o matrimonio de la viuda con familiares del esposo difunto; 3) la adopción de niños; y 4) el concubinato y el divorcio. Las razones por las que la Iglesia provocó el repudio de estas prácticas no son evidentes, aunque sí lo son las consecuencias que estas prohibiciones tuvieron sobre las finanzas de la propia Iglesia. En efecto, la consolidación del matrimonio monógamo e indisoluble, y las prohibiciones del levirato y la adopción generaron en muy poco tiempo una gran cantidad de viudas sin descendencia que quedaban como estación de término de la titularidad de derechos de propiedad. Las mujeres ya eran sujetos jurídicos. La tentación —y la presión— para testar a favor de la Iglesia debieron de ser muy grandes. Cita Fukuyama que, a finales del siglo VII, un tercio de la superficie cultivable de Francia estaba en poder de la Iglesia. Entre el siglo VIII y el siglo IX se doblaron las propiedades eclesiales en el norte de Francia, Alemania e Italia. Por lo que parece, la transferencia de propiedades a la Iglesia fue enorme.

En cualquier caso, las consecuencias sociales del retroceso de los clanes en beneficio de las familias nucleares fueron mucho más trascendentes que el enriquecimiento de la Iglesia. La sociedad europea, ya en la Alta Edad Media, había dado pasos decisivos hacia el individualismo. Las decisiones sobre asuntos muy importantes relativos a la propiedad y al matrimonio se tomaban ya en el seno de la familia nuclear o, incluso, en la esfera individual. Este importantísimo desarrollo social precedió e hizo posibles los desarrollos políticos posteriores. El feudalismo europeo, por ejemplo, hubiera sido imposible en una sociedad tribal de clanes, porque las cadenas de lealtades implícitas en uno y otro caso son demasiado dispares.

En el feudalismo europeo las lealtades eran entre individuos, no entre colectivos. Los feudalismos chinos de la dinastía Zhou (siglo XI a. C.) y japonés del sogunado Tokugawa (siglo XVII d. C.), por ejemplo, se desarrollaron sobre la base de los clanes. En ellos, las lealtades eran entre colectivos. Es difícil exagerar la importancia de esta diferencia. China y, sobre todo, Japón siguen siendo sociedades regidas por la costumbre, debido a la persistencia en ellas del modelo de familia extendida.⁵ Las costumbres son reglas concretas que afectan a individuos concretos, que son educados en ellas a través del ejemplo. Las sociedades occidentales, individualistas y complejas, no pueden regirse ya por la costumbre y han de regirse por la ley. La ley es una regla abstracta que afecta al individuo abstracto de una sociedad igualitaria a través del Boletín Oficial del Estado. Eso hace que, por ejemplo, un concepto fundamental en Occidente como es el de «libertad negativa», acuñado por Isaiah Berlin —nadie puede entrar en mi conciencia, ni en mi dormitorio, ni en mi bolsillo sin mi permiso— sea totalmente extraño e incomprensible en otras civilizaciones. De hecho, es incomprensible en todas las demás civilizaciones pasadas o presentes.

El pobre entendimiento que se tiene en Occidente de la excepcionalidad de su individualismo ha llevado a fiascos y frustraciones muy considerables en sus relaciones con otras culturas, como ilustran las guerras del siglo XXI en Irak y Afganistán, que partían de la hipótesis errónea de que en poco tiempo podían constituirse en estas sociedades Estados democráticos basados en el modelo del Estado liberal. Si se tuvo éxito con Alemania en 1945, ¿por qué no con Irak? Pues porque el Estado liberal presupone una sociedad individualista con altas dosis de libertad negativa⁶ que son muy difíciles de improvisar en unas pocas décadas. Las grandes e infundadas esperanzas generadas por la llamada Primavera Árabe —cuyo desarrollo, tras la sorpresa inicial, era muy previsible— han llevado al mismo tipo de frustración.

El individualismo europeo ha sido la base sobre la que se construyeron posteriormente las innovaciones que se tratan a continuación.

1.2. Crecimiento y desarrollo económicos

Otra vez, ¿por qué en Europa? ¿Por qué el crecimiento y desarrollo económico sostenido acabó ocurriendo en una remota y extensa península en el extremo noroccidental de Eurasia para, siglos después, acabar extendiéndose por todo el planeta? Siguiendo a Eric L. Jones,⁷ veamos varias razones relevantes:

• La demografía europea tenía, desde tiempo ancestral, una dinámica muy diferente a la de otras regiones euroasiáticas, especialmente las del Asia monzónica. Diversos estudios citados por Eric Jones (Jones, 2003) concluyen en resaltar la importancia de las características climáticas a la hora de condicionar las tendencias demográficas. En Europa, por ejemplo, las mujeres comenzaban a tener hijos a una edad mucho más tardía que en Asia, y el número promedio de hijos era claramente menor. Parece como si los europeos hubieran estado dispuestos a sacrificar aumentos de población para mantener unos determinados niveles de consumo per cápita más elevados. En Asia, en cambio, se daba la opción contraria: las mujeres se casaban al llegar a la edad fértil y tenían tantos hijos como fuese biológicamente alcanzable. En este caso parece como si los asiáticos estuviesen dispuestos a sacrificar su consumo per cápita para hacer crecer la población todo lo posible. Una línea imaginaria entre San Petersburgo y Trieste dejaría al este el patrón de comportamiento asiático, y al oeste, el patrón europeo.⁸

Varios autores apuntan a la diferente climatología e incidencia de epidemias y, sobre todo, a la diferente frecuencia e intensidad de sucesos naturales catastróficos como factores explicativos de esta diferencia de comportamientos. A estos factores habría que añadir la incidencia de otros de origen humano, como las guerras. En Asia, la ausencia de monzón en determinados años, por ejemplo, puede provocar hambrunas gigantescas. En Europa las catástrofes naturales son menos severas, lo que posibilita una demografía consistente con la supervivencia de la especie que ajuste la población a la media de los recursos esperados y trate de maximizar el consumo per cápita con una nupcialidad tardía y una baja natalidad. Esto no sería posible hacerlo en Asia por la severidad de las catástrofes, lo que llevaría a un patrón demográfico que ajustase la población a la varianza de los recursos esperados. La supervivencia de la especie en el caso asiático requeriría maximizar la población en detrimento del consumo per cápita, para, tras las catástrofes, asegurar un número de supervivientes suficiente para la reconstrucción de la economía y la sociedad.

El patrón demográfico europeo, por sus características de nupcialidad tardía y natalidad baja, tiene que mantener a menos personas que no participen en la producción de recursos que el patrón asiático, básicamente porque hay menos niños de corta edad y menos mujeres ocupadas exclusivamente en la reproducción. Además, el primero es más propicio a la familia nuclear, mientras que el segundo lo es para la familia extendida porque proporciona mayor cobertura en caso de calamidades catastróficas y mayor sustento para las personas no ocupadas en la obtención de recursos.

• Desde sus inicios, Europa formó una única comunidad tecnológica en la que las innovaciones que se generaban o se importaban en algún país se difundían con rapidez a los demás países del continente. En los primeros siglos después de la caída del Imperio romano, la población europea creció por la incorporación de pueblos provenientes del este. Entre el Imperio carolingio y la primera cruzada hubo un lento crecimiento económico debido a la roturación de tierras adicionales y a la introducción paulatina de granos de trigo (para elaborar pan) y legumbres en la dieta, lo que permitió un aumento del consumo de calorías y un crecimiento de la población. Es a partir del siglo XII cuando se introducen novedades tecnológicas, como la herradura y la collera del caballo, que permiten arar la tierra de manera mucho más eficiente (un ahorro de tiempo del 50 por ciento). También se introduce la rotación ternaria de los cultivos. Todo ello provoca un gran incremento de productividad que permite superar la economía de subsistencia y la creación de excedentes alimentarios, lo que lleva a su vez a la creación de mercados en las ciudades y al desarrollo de actividades económicas no agrícolas. Tres innovaciones tecnológicas en el siglo XV facilitaron el proceso de transformación y desarrollo económico. En primer lugar, la banca europea adquirió un considerable volumen de negocio financiando operaciones durante la primera cruzada en el siglo XI; el primer banco moderno, el Banco de San Giorgio, se funda en Génova en el año 1406. En segundo lugar, la imprenta, elemento clave para la difusión de las ideas, es inventada por Gutenberg alrededor de 1440. Y, en tercer lugar, la contabilidad de partida doble se desarrolla en Venecia en la segunda mitad del siglo XV y es sistematizada por Luca Pacioli en 1496. En los siglos previos a la revolución industrial, Europa tuvo un crecimiento económico muy importante como consecuencia de las transformaciones de la economía. Según Kuznets, la renta per cápita de la Europa preindustrial era varias veces superior a la de muchos países no desarrollados de la década de 1960. No fue la revolución industrial lo que causó el despegue europeo respecto al resto de Eurasia. El despegue se había producido mucho antes.

• Una última característica europea que cabe mencionar es el carácter expansivo de la civilización europea. Tras el primer episodio de invasión y colonización de la primera cruzada llegó el descubrimiento y la conquista de América, la colonización de la India y de buena parte del sudeste de Asia y la colonización de África. En un plano diferente al territorial, al cultural y al científico, la hegemonía de Occidente —liderada por Estados Unidos desde el fin de la segunda guerra mundial— ha sido y es aplastante. Esto tiene mucho que ver con el carácter abierto y optimista de nuestra civilización, algo de capital importancia y sin parangón en el resto del mundo. (Dejamos la discusión de este tema para el epígrafe 1.4 de este capítulo.)

1.3. Guerras epocales y la Paz de Westfalia ⁹

Según Philip Bobbitt, la guerra «es una actividad creativa del hombre civilizado que tiene consecuencias importantes para el resto de la cultura humana, incluidos los festivales por la paz».¹⁰ Esta actividad humana nunca fue tan frecuente y tan creativa como en Europa durante el período que va desde la caída del Imperio romano hasta 1945. Desde entonces, los europeos no han vuelto a ir a la guerra contra otros europeos excepto en los Balcanes. Nunca había habido en el continente un período de paz¹¹ tan prolongado.

De entre la miríada de guerras europeas cabe distinguir las llamadas guerras epocales que son aquellos conflictos bélicos de larga duración que marcan la transición de una época a otra, con distintas formas dominantes de Estado. Las guerras epocales las ganan los contendientes que tienen el modo de organización política más eficiente para movilizar los recursos necesarios para derrotar al enemigo. La guerra de los Treinta Años fue una guerra epocal que finalizó con la Paz de Westfalia en 1648. En esta guerra se dirimió la superioridad política entre los principados, agrupados bajo las dinastías de los Habsburgo en Alemania y en España, y las monarquías absolutas —que tenían como referentes a Francia y a Suecia—. Los Habsburgo eran monarquías limitadas, en las que el poder estaba descentralizado y el monarca tenía que pactar constantemente con príncipes e instituciones representativas de sus reinos. Su autoridad estaba muy limitada a la hora de recaudar impuestos, característica que acabó inclinando la guerra a favor de las monarquías absolutas. La Paz de Westfalia consagró la integridad territorial como principio que determina la soberanía de los Estados, en contraposición a la concepción feudal de que territorios y pueblos son transmisibles por vía hereditaria. Asimismo, los tratados de esta paz de 1648 consagraron en el derecho internacional el principio de equilibrio entre países para prevenir la emergencia de una potencia hegemónica que sobresaliera sobre todas las demás.

Este concepto de equilibrio está incorporado a la naturaleza de Europa desde entonces, de modo que, cuando dicho equilibrio se ha visto amenazado, siempre se ha desencadenado una guerra para restaurarlo. La siguiente guerra epocal, que duró casi todo el larguísimo reinado de Luis XIV, dirimió la supremacía entre la monarquía absoluta y el Estado territorial que ha sido capaz de desarrollar instituciones que la hacen innecesaria. La derrota de las monarquías absolutas se plasmó en el Tratado de Utrecht, que reafirmaba la idea de equilibrio adoptada en la Paz de Westfalia. Las guerras napoleónicas fueron la última guerra epocal limitada al ámbito europeo. El Congreso de Viena de 1815 volvió a restaurar la idea de equilibrio de Westfalia, idea que se mantuvo hasta el comienzo de la gran guerra epocal del siglo XX entre 1914 y 1989. Pero no vamos a entrar aquí en esta historia, que retomaremos en el capítulo 2 de este libro.

La idea de equilibrio entre potencias sigue muy viva en Europa y es uno de los principios más cuidados en el funcionamiento de la Unión Europea. De ahí la preocupación de que la anunciada salida del Reino Unido acabe desequilibrando la Unión y dando mayor hegemonía a Alemania. De esto trataremos en la segunda parte de este libro («¿Qué es la Unión Europea?»).

1.4. El progreso y la sociedad abierta

El primero en definir el progreso —en términos que siguen siendo actuales hoy día— fue Turgot,¹² uno de los fundadores, junto con Adam Smith, de la actual ciencia económica. Como relata Jonathan Israel,¹³ Turgot introdujo la ideología del progreso en dos lecciones magistrales dictadas en 1750 en La Sorbona. «Vinculando epistemología, economía y administración, [Turgot] argumentó que la capacidad del hombre para recibir impresiones nuevas del mundo exterior —y de evaluarlas, combinarlas y analizarlas— había abierto una vía por la que la experiencia absorbe y construye una sucesión ilimitada de mejoras materiales, avances tecnológicos y mejor organización.» Esta mejora de las condiciones de vida es el resultado de «un proceso acumulativo unidireccional que abarca todos los aspectos del desarrollo social [...] al que [Turgot] denominó progreso».¹⁴

En época de Turgot, la evidencia empírica de que estos cambios estaban ocurriendo era ya incontestable. Por una parte, el bienestar material había mejorado ostensiblemente. Por poner tan sólo un ejemplo llamativo, Ian Morris¹⁵ calcula que la ingesta energética promedio diaria de los humanos occidentales durante la época imperial de Augusto era de 31 kilocalorías por persona y día. Esta cantidad fue disminuyendo hasta el siglo IX, en el que marcó un mínimo de 25 kilocalorías. La cifra del período de Augusto no se superó hasta el siglo XVIII, el siglo de Turgot, al final del cual se consumían ya 38 kilocalorías. Por otra parte, en el terreno de las ideas, el ideario de la Ilustración radical había madurado ya, y se anunciaba un cambio de paradigma ideológico que reclamaba una sociedad abierta y optimista; además, en el terreno de la innovación y la organización, la revolución industrial estaba a punto de germinar. El progreso, uno de los rasgos más característicos de Europa, empezaba ya a ser visible, aunque la falta de perspectiva histórica no permitía percibir con plenitud su rasgo más característico, que es su crecimiento exponencial.

El progreso es una acumulación exponencial de conocimiento que da como resultado una rápida sucesión de innovaciones. Este crecimiento exponencial, característico de lo que llamamos progreso, no lo podía observar Turgot porque no tenía suficiente perspectiva histórica: el progreso acababa de comenzar. Las primeras innovaciones tecnológicas de la humanidad estuvieron separadas entre sí por períodos de tiempo muy prolongados. Hace dos millones y medio de años, los homínidos descubrieron cómo afilar una piedra de sílex para hacer un cuchillo. Tuvo que transcurrir casi otro millón de años para que a alguien se le ocurriese que la piedra podía afilarse por los dos lados para hacer una punta de lanza. En 1903, los hermanos Wright pasaron a la historia por un vuelo de unos cien metros, el primer vuelo de la historia pilotado, sostenido y autopropulsado de un artefacto más pesado que el aire. En 1969, sólo sesenta y seis años después del vuelo de los Wright, Neil Armstrong paseaba por la Luna. Hace apenas medio siglo que sabemos de la doble hélice del ADN, y la medicina de base genética está ya muy desarrollada. Hace un cuarto de siglo del primer mensaje por internet, pero la red (web) ya ha cambiado el mundo... Las innovaciones, fruto de la creatividad, que es una adaptación biológica de la especie humana, se aceleran cada vez más: se estima que, en 2026, el 90 por ciento del acervo de conocimiento humano se habrá producido en la última década, o sea que aún no lo conocemos. ¿Es esta aceleración imparable? Si el progreso continúa, sí. ¿Es la sucesión de innovaciones ilimitada? Si el progreso continúa, sí. Siempre cabrá imaginar una innovación más. Entonces, ¿continuará el progreso?

El progreso, como lo conocemos hoy, comienza con la Ilustración en el siglo XVIII. Se caracteriza por ser inseparablemente multidimensional —científico, tecnológico, social y moral—, potencialmente ilimitado, propio de la civilización occidental y... frágil. La fragilidad del progreso se debe a que, para desarrollarse y sostenerse, necesita una sociedad abierta, en el sentido de Popper,¹⁶ y optimista, en el sentido de Deutsch.¹⁷ Una sociedad abierta es aquélla en la que las leyes de la naturaleza y las leyes de la sociedad se conciben como cosas diferentes, de modo que las últimas no están incluidas en las primeras. Eso, por sencillo que pueda parecer, hoy día sólo ocurre en Occidente. Las sociedades abiertas se caracterizan por tener libertades políticas y de conciencia, por poder derrocar un gobierno que ha perdido el apoyo popular (y hacerlo de manera pacífica, sin tener que recurrir a un baño de sangre), por hacer a los individuos sujetos de sus propias decisiones, en detrimento de la costumbre o de la tribu. Además, las sociedades abiertas son optimistas, en el sentido en que favorecen la innovación por creer que, a la larga, ésta aporta más ventajas que inconvenientes.

No puede haber progreso en una sociedad cerrada, regida por el principio de autoridad, en la que están estrictamente limitados los temas sobre los que puede haber debate e intercambio de ideas... No puede haber progreso en una sociedad pesimista en la que las innovaciones no son percibidas como oportunidades, sino como amenazas. El progreso necesita una sociedad abierta, de verdades provisionales, en la que se pueda debatir sobre si Dios juega a los dados, o sobre la conveniencia del matrimonio homosexual. Lo importante no es el tema, sino que pueda existir el debate. Salvo tres excepciones, todas las sociedades de la historia son y han sido sociedades cerradas y pesimistas. Las excepciones son la actual civilización occidental, la Florencia de los Médicis —que fue muy efímera— y la Atenas del Siglo de Oro, cuyo optimismo fue aplastado por Esparta tras perder la guerra del Peloponeso. ¿Qué hubiera pasado si Atenas hubiese ganado la guerra? ¿Qué hubiera pasado si el optimismo ateniense se hubiese mantenido durante mucho más tiempo? Es posible soñar que el comienzo del progreso se hubiese adelantado varios siglos y que, como apunta Deutsch, «ya estaríamos explorando las estrellas y usted y yo seríamos inmortales».¹⁸ Las amenazas a la continuidad del progreso son las amenazas (internas y externas) a la sociedad abierta. Haberlas, las hay. Y muchas. Por ello, la sociedad abierta debe ser defendida, tanto con el debate de ideas como con la disuasión nuclear, sin ir más lejos.

Capítulo 2

La génesis del pacto social del siglo XX

Como hemos mencionado en el prefacio, hay paralelismos muy sugerentes entre las trasformaciones económicas y sociales que tuvieron lugar en Occidente en la época a caballo entre los siglos XVIII y XIX y las que están teniendo lugar a caballo entre los siglos XX y XXI. En ambos episodios históricos aparecieron tecnologías genéricas y disruptivas —la máquina de vapor y la digitalización— sobre las que se desarrollaron industrias globales de costes marginales muy bajos, cuyo rápido crecimiento impulsó nuevas fases de la globalización a escala planetaria y cambió la estructura de la economía y la sociedad.

Durante la revolución industrial desaparecieron unas clases sociales y aparecieron otras; quedaron obsoletas muchas ideologías tradicionales y surgieron otras nuevas que acabaron cambiando el mundo, como el socialismo; la industrialización, la nueva estructura de clases sociales, el movimiento obrero y los movimientos feministas propiciaron que la democracia liberal ampliase su legitimación por el voto ciudadano. Fue un lento y complejo proceso de más de un siglo de duración que llevó a alcanzar en Occidente el sufragio universal en la segunda mitad del siglo XX.

Hoy día, el mundo occidental contempla con perplejidad la amenaza de ruina de la estructura de clases sociales surgida del capitalismo industrial. En la industria manufacturera, los empleos desaparecen con gran rapidez debido a la robotización y la globalización. Es más: el empleo asalariado, como forma predominante de trabajo, parece tambalearse y perder posiciones en favor de nuevos tipos de trabajadores autónomos o de subempleos precarios y temporales, y no sólo en la manufactura, sino en el conjunto de la economía. Además, la reducción del empleo tradicional y el envejecimiento de la población siembran dudas sobre la sostenibilidad del Estado del Bienestar y de los sistemas de protección social, particularmente el de las pensiones públicas. Los dos pilares de la convivencia política y social europea —pleno empleo y Estado del Bienestar— se resquebrajan. Cunde el desconcierto y surgen populismos de todo tipo que, carentes de una visión de futuro, prometen volver a un pasado que se supone mucho mejor que lo que se avecina. Como ocurrió a principios de siglo XIX, los «nuevos luditas» del siglo XXI no se oponen tanto al progreso tecnológico per se como a las consecuencias que las nuevas tecnologías tienen para sus puestos de trabajo y sus propias vidas. Cientos de millones de usuarios de Facebook, por ejemplo, se oponen a las consecuencias de la digitalización, no a la digitalización en sí misma..., por supuesto.

En este segundo capítulo nos centraremos en destacar aquellos rasgos del nacimiento y del desarrollo del capitalismo industrial que más pueden ayudar a comprender la crisis que está sufriendo el capitalismo posindustrial, crisis cuyo análisis abordaremos en el capítulo tercero.

2.1. La formación de la estructura de clases del capitalismo industrial

El capitalismo industrial como modelo económico se extendió con rapidez vertiginosa desde finales del siglo XVIII impulsado por la industria algodonera, la primera industria verdaderamente global de la historia. La confluencia de tres factores formó el caldo de cultivo que propició la expansión del modelo: en primer lugar, la aparición del sustrato ideológico adecuado; en segundo lugar, el abaratamiento y la mejora de la calidad y de la oferta de la materia prima, el algodón; y, en tercer lugar, la quiebra del modelo productivo y de clases sociales del Antiguo Régimen, que facilitó la emergencia de la nueva clase social del proletariado. Vayamos por partes:

• Las teorías económicas y morales surgidas en el contexto de la Ilustración —fisiocracia¹⁹ y liberalismo— dieron soporte ideológico y ético a la abolición de trabas al libre comercio y a la libertad de iniciativa empresarial. Turgot, en Francia, y Adam Smith, en Escocia, serían los máximos exponentes intelectuales del rechazo al intervencionismo mercantilista y a la injerencia de los gobiernos en los asuntos económicos. Libre mercado y librecambismo serían las nuevas banderas ideológicas bajo las que se extendió el capitalismo industrial.

Pero no hay que identificar el capitalismo con el liberalismo: el primero nunca ha sido ni será un modelo económico basado en la doctrina liberal. Por una parte, el interés particular aparece como el motor de la economía desde los inicios de la doctrina, como muestra la siguiente y célebre cita de Smith, extraída de La riqueza de las naciones: «No es por la benevolencia del carnicero, del cervecero o del panadero que conseguimos nuestra cena, sino por su propio interés. No apelamos a su humanidad, sino a su interés egoísta». Pero, por otra parte, el propio Smith fue el primero en defender que el buen funcionamiento de la economía y de la sociedad no puede conseguirse solamente por la resultante de una multitud de intereses egoístas. El buen funcionamiento de ambas necesita de la confianza, y ésta sólo puede conseguirse si los miembros de la sociedad ejercen la probidad y la prudencia. El capitalismo tiene una inclinación genética a olvidarse de esta segunda parte, como muestran los escandalosos comportamientos que llevaron a la Gran Recesión de principios del siglo XXI. Por ello, el capitalismo necesita vigilancia y regulación sistemáticas, cosa que no era en absoluto extraña a las ideas de Adam Smith. Las necesarias y proporcionadas vigilancia y regulación también forman parte de la doctrina liberal.²⁰

• Las reflexiones del punto anterior vienen a cuento para cualificar el desarrollo de la industria del algodón, la primera industria global de la historia y la lanzadera del capitalismo industrial. El algodón era conocido en Europa desde la antigüedad, pero su consumo se dividía tradicionalmente entre tejidos muy lujosos importados de lejanos países exóticos, por una parte, y tejidos muy rústicos elaborados para autoconsumo en zonas agrícolas europeas, por otra. Esta situación, que duró milenios, cambió bruscamente durante la segunda mitad del siglo XVIII cuando la industria del algodón comenzó a funcionar de manera global como una cadena productiva que comenzaba en la India, pasaba por África y Luisiana y terminaba en Mánchester o Barcelona, lo que transformó el tejido de algodón en un producto de gran consumo, el primero de la historia. Como recuerda Sven Beckert en su reciente e imprescindible nueva historia del capitalismo global,²¹ el capitalismo nunca ha sido liberal. Durante los siglos XVII y XVIII surgió en Europa un «capitalismo de guerra» en el que ententes de capitalistas y gobernantes de las potencias europeas, especialmente Inglaterra, adoptaron políticas expansionistas extraordinariamente agresivas que culminaron en un imperialismo colonial sin precedentes en la historia. El cultivo de algodón fue trasladado de sus lugares tradicionales (China, India, Egipto, México, etc.) al Caribe y a Estados Unidos, en una operación global que incluyó el transporte de más de doce millones de esclavos de África a América y que forzó la progresiva expulsión de sus tierras de los nativos norteamericanos para expandir así las plantaciones de algodón. De este modo, la industria algodonera consiguió unos costes marginales bajísimos, porque no tenía que pagar ni el trabajo ni la tierra. Sobre estas bases nació el capitalismo industrial. Su expansión estaba servida.

• En el siglo XVIII se produjo un rápido aumento de la productividad en la agricultura, especialmente en Inglaterra, pero también en el conjunto de Europa, debido a dos razones principales. En primer lugar, porque el descubrimiento de la rotación terciaria de los cultivos, introduciendo las leguminosas, que tienen la propiedad de fijar nitrógeno en la tierra, acabó con la práctica tradicional del barbecho, que dejaba cada año un tercio de la tierra sin cultivar; este cambio contribuyó grandemente al aumento de la productividad de la tierra. En segundo lugar, hubo un cambio importante en los métodos de gestión de las explotaciones agrícolas; si durante el feudalismo hubo una agricultura de subsistencia orientada a mantener al señor y a los campesinos, una vez abolidos los aranceles y peajes internos en el siglo XVIII —otro triunfo de las ideologías liberales—, la agricultura comenzó a producir para vender en el mercado. El sistema de incentivos cambió. Se terminó el régimen de campo abierto y aparecieron los cercados, lo que fomentó el emprendimiento, la innovación y el incremento de la productividad del trabajo. Como resultado, se produjo un excedente de trabajadores en la agricultura que acabó proporcionando mano de obra muy barata a la naciente industria fabril. Una vez cercados los campos, los antiguos campesinos que trabajaban en régimen de campo abierto se acabaron convirtiendo en los nuevos proletarios. Nacía una nueva clase social.

DIAGRAMA 1. El siglo XVIII

Con estos tres mimbres procedemos a relatar cómo la industria del algodón se convirtió en una industria global y en el motor del capitalismo industrial. Este proceso empieza con el algodón y termina con el algodón. El diagrama 1 muestra de manera esquemática la estructura del relato de este epígrafe.

La India era una gran productora de algodón desde tiempos inmemoriales; no sólo producía la materia prima, sino que también manufacturaba tejidos de vivos colores que eran muy apreciados tanto en Europa como en el continente africano. La fundación de la Compañía Inglesa de las Indias Orientales —pieza clave en la construcción del Imperio británico— en 1599 dio un gran impulso al comercio de Europa con la India y multiplicó las importaciones algodoneras europeas. El aumento de la demanda provocó un aumento de precios de estos productos en la India, aumento del que las peculiaridades del sistema manufacturero indio impedían beneficiarse a los mercaderes europeos, que vieron estrecharse sus márgenes. Siguiendo a Beckert,²² la reacción europea ante esta situación fue plantearse la sustitución de importaciones asiáticas por producción doméstica, pero Europa no podía competir con la India en cuanto a precios, aun después de la subida de éstos. La solución que se encontró a este problema fue característica del espíritu de la época del llamado «capitalismo de guerra».

Mercaderes armados europeos intensificaron el comercio de algodón a través del océano Índico. Este algodón llegaba a la costa occidental africana, y allí se utilizaba para comprar esclavos pagándolos con tejidos indios. Los esclavos eran trasladados al Caribe y a las Américas, en donde habían florecido plantaciones de azúcar, tabaco, arroz y otros productos de gran demanda en Europa. A estos cultivos se añadió pronto el de algodón. Sólo en el siglo XVIII, unos cinco millones de esclavos africanos fueron llevados a América. En los dos siglos anteriores, lo habían sido unos tres millones, y en el siglo XIX llegaron unos tres millones más. Con tierra ilimitada y gratis (a base de expulsar a los nativos) y una mano de obra esclava de muy bajo coste, el algodón podía ponerse en Europa a precios muy inferiores al proveniente de la India. Eso se hizo a través, principalmente, del puerto de Liverpool. Sólo quedaba por resolver la cuestión de la manufactura.

Esta parte de la historia es más conocida. A principios del siglo XVII comenzó en Inglaterra, cerca de Liverpool, una actividad artesanal de hilatura y tejido de algodón protagonizada por refugiados religiosos procedentes de diversos países europeos. Con los años, el negocio fue prosperando, y los refugiados originales «se convirtieron en hombres de negocios relevantes» ²³ que extendieron el crédito a un número creciente de hilanderos y tejedores artesanales. Poco a poco, la manufactura algodonera se fue extendiendo por el noroeste de Inglaterra —y también en otros países de Europa— incrementando la producción por acumulación de telares dispersos, aunque sin conseguir grandes aumentos de productividad. Esto empezó a cambiar con la invención de la lanzadera volante en 1733, utensilio que doblaba la producción de los tejedores. En 1764 se introdujo la hiladora Jenny, máquina que multiplicaba por ocho la productividad de los hilanderos. En Lancashire, esto provocó manifestaciones callejeras de trabajadores que veían sus trabajos amenazados por la mecanización. Este tipo de protestas ha sido muy frecuente en los dos siglos y medio siguientes a esa fecha, y resulta muy familiar a principios del siglo XXI, cuando la preocupación es por los efectos sobre el trabajo de la robotización y la digitalización.

¿Desaparecerá el trabajo? Quizá ayude a contestar esta pregunta el recuerdo de que Occidente lleva 250 años con esta preocupación, que ha resucitado, cual ave fénix, con ocasión de todos los grandes cambios tecnológicos que se han producido desde la hiladora Jenny. La experiencia histórica muestra que la tecnología ahorradora de trabajo humano no sólo no destruye empleo, sino que lo acaba creando en cantidades mucho mayores que las que había con anterioridad. En el siglo XXI, las cosas no tienen por qué ser muy diferentes: el pesimismo al respecto no tiene precedentes históricos.

La gran revolución de la productividad llegó en 1784 cuando Samuel Greg ideó dar movimiento a las máquinas giratorias de hilado utilizando la fuerza de la corriente de un arroyo cercano a Mánchester para mover una rueda de palas. Característicamente, la factoría estuvo inicialmente operada por 19 huérfanos de edades comprendidas entre los nueve y los doce años, los cuales fueron contratados en hospicios cercanos, con contratos sin salario, por períodos de siete años.²⁴ Las máquinas ya no necesitaban fuerza humana para funcionar. En 1800, la factoría de Greg ya tenía 110 trabajadores adultos asalariados.

Todas estas innovaciones se propagaron por Europa con mucha rapidez. En 1766, el farmacéutico Joan Baptista Sirés fundó una manufactura de algodón en el barrio del Raval de Barcelona que tenía 24 telares y 19 mesas de impresión de estampados. En 1770, la fábrica de Sirés situada en la calle Trentaclaus, en el barrio del Raval (distrito de Ciutat Vella), disponía de instalaciones para más de cien telares y mesas de impresión.²⁵ A finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX, las fábricas catalanas de algodón se trasladaron a orillas de los ríos, principalmente del Llobregat, para aprovechar la energía hidráulica al modo introducido por Samuel Greg. En 1757, la industria del algodón catalana había obtenido el privilegio del comercio con América, lo que le permitió integrarse en la industria global del algodón. La naciente burguesía textil catalana se enriqueció enormemente gracias a ello. Similares desarrollos ocurrieron en otros países europeos.

Los comienzos de la industria global del algodón estuvieron marcados por la escasez de mano de obra en Europa para atender la demanda potencial de los productos de la manufactura algodonera. La generación del excedente de mano de obra en la agricultura, del que hemos hablado más arriba, transcurrió en paralelo a las innovaciones tecnológicas con las que la industria algodonera trataba de poner remedio a la escasez de fuerza de trabajo para operar sus fábricas. Había una gran resistencia cultural a trabajar en la industria textil porque sujetaba a una disciplina laboral que la población trabajadora en la agricultura consideraba extraña. No es casual que las mujeres y los niños poblaran las primeras instalaciones fabriles de la industria algodonera: las familias agrícolas veían el trabajo en ellas como un complemento de rentas, mientras que el cabeza de familia continuaba trabajando en la agricultura de subsistencia tradicional. Esto, por una parte, aseguraba que el trabajo en las fábricas fuera muy barato, pero, por otra parte, daba lugar a una gran rotación del personal fabril, lo que generaba muchas ineficiencias en el proceso productivo y era un incentivo a la simplificación máxima de las tareas que debían desempeñar las personas y, por tanto, a la mecanización de la producción. Esta situación fue cambiando a lo largo del siglo XVIII a medida que la revolución agrícola expulsaba a más y más trabajadores del campo. Los hombres se acabaron incorporando a las fábricas: nacían las familias proletarias.²⁶ La formación del proletariado tuvo también una importante componente coercitiva a través del aparato del Estado liberal (leyes de vagos, etc.). La agresividad del llamado capitalismo de guerra tenía también un componente interior, adicional al del imperialismo exterior.

La mecanización y la proletarización fueron de la mano. Las tareas en las fábricas eran cada vez menos artesanales y creativas y más sencillas y mecánicas. Los trabajadores acabaron siendo fácilmente intercambiables (no lo eran en la época de Sirés, por ejemplo). Además, la mecanización y el recurso a energías no humanas en el proceso productivo —hidráulica, primero, y de vapor, después— conllevó una mayor concentración de la producción. Los establecimientos fabriles crecieron y se llenaron de proletarios, en contraposición a los centros productivos de la primera mitad del siglo XVIII, que eran pequeños y artesanales. Esta nueva y mayor planta productiva facilitó grandemente la difusión de las nuevas ideologías de clase, muy particularmente la del socialismo.

En 1789, tan sólo cuatro años después de que Samuel Greg consiguiera mover sus hiladoras mediante energía hidráulica, James Watt patentó una máquina de vapor capaz de generar movimiento giratorio continuo. Esta máquina era una alternativa viable a la energía hidráulica para hacer funcionar hiladoras y telares, y tenía la ventaja de liberar a las fábricas de la necesaria proximidad a una corriente de agua. Por otra parte, consumía un combustible costoso y transformaba el paisaje urbano en términos que pueden calificarse como dantescos.²⁷ Hasta la década de 1820, la energía hidráulica mantuvo una posición dominante en la industria europea del algodón, aunque sucesivas mejoras técnicas de las máquinas de vapor la fueron desplazando. Gracias a estas mejoras, el precio del hilo de algodón cayó un 90 por ciento entre 1810 y 1850 en la zona de Mulhouse (Alsacia), una de las primeras ciudades francesas en industrializarse. Ejemplos similares pueden hallarse en muchas ciudades europeas. La máquina de vapor per se no produjo tendencias nuevas en la formación de la estructura de clases del capitalismo industrial, pero aceleró las tendencias existentes por la concentración de trabajadores en fábricas cada vez mayores, lo que facilitó la rápida difusión de sindicatos y nuevas ideologías de clase.

2.2. La aparición del socialismo y la extensión de la democracia

En este epígrafe relatamos cómo el capitalismo industrial tuvo que recurrir al Estado para mantener el orden público tras la insurrección del movimiento ludita ²⁸ en Inglaterra y cómo la clase obrera accedió a las instituciones representativas estatales para, desde allí, impulsar la regulación de la economía y el fin del laissezfaire. El diagrama 2 muestra de manera gráfica la estructura de este relato.

Ya hemos mencionado los primeros movimientos y manifestaciones de protesta que tuvieron lugar en Lancashire tras la introducción de la hiladora Jenny en 1764. Estos movimientos respondían a la sustitución del trabajo cualificado de los hilanderos y tejedores artesanales, que trabajaban en sus casas o en pequeños establecimientos diseminados por los pueblos, por el empleo de máquinas, el trabajo no cualificado y las grandes instalaciones fabriles. Estas protestas pioneras son, en esencia, muy similares a las que han tenido lugar durante los últimos 250 años (hasta nuestros días) cada vez que una tecnología genérica y disruptiva (energía hidráulica, máquina de vapor, electricidad, digitalización o robotización) ha sustituido trabajo cualificado por mecanización y trabajo no cualificado. Inicialmente se reducen los empleos, y los salarios bajan, pero luego aparecen nuevos puestos de trabajo imposibles de imaginar en la situación anterior (telegrafista, ferroviario, programador...), la ocupación aumenta y los salarios suben. Esto ha ocurrido ya varias veces en la historia de la humanidad, y creemos muy probable que continúe ocurriendo.

Lo que diferenció la protesta ludita de otros episodios anteriores —y también posteriores— fue su carácter insurreccional y, en ocasiones, violento. El movimiento ludita comenzó en Nottingham en 1811 y se extendió por comarcas de las Midlands y del noroeste de Inglaterra. Los insurrectos carecían de una organización centralizada. Se reunían de noche para decidir sus acciones, que iban desde la destrucción de telares y otra maquinaria hasta la quema de instalaciones fabriles. También parece ser que enviaban amenazas de muerte a empresarios y magistrados, y hubo algún caso aislado de asesinato perpetrado por luditas. El movimiento no parece haber tenido ninguna motivación política concreta ni tampoco haber puesto en cuestión el sistema político del momento. En cualquier caso, sus consecuencias políticas fueron trascendentales.

Dice un proverbio chino que quien se sube a un tigre no se baja cuando quiere él, sino cuando quiere el tigre. Eso fue precisamente lo que le ocurrió al capitalismo industrial en la Inglaterra del siglo XIX. Ante la violencia ludita, los empresarios textiles recurrieron al Estado no sólo en Inglaterra sino también en otros países, como Francia. Menciona Beckert²⁹ que en Inglaterra se aprobaron leyes en 1799 y 1800 que ilegalizaban los sindicatos y penalizaban la militancia en ellos con duras penas de prisión; en 1812, el Parlamento británico aprobó una ley que castigaba duramente la destrucción de maquinaria llegando, incluso, a la pena capital; en 1812-1813 fueron ejecutados 30 luditas, y 19 más en 1830; el despliegue del ejército en zonas industriales fue muy importante: entre 1795 y 1815 se construyeron 155 cuarteles en dichas zonas; menciona una entrada de Wikipedia ³⁰ que en un momento dado había más soldados británicos combatiendo a los luditas en Inglaterra que combatiendo contra Napoleón en España. La revuelta ludita fue aplastada en 1816 y no tuvo continuidad. Pero sí tuvo consecuencias, como veremos a continuación.

DIAGRAMA 2. El siglo XIX

Como señala Beckert, la transformación de los trabajadores artesanales y de los campesinos en proletarios hizo que el capitalismo industrial fuera más y más dependiente del Estado para regular las relaciones laborales, proteger la integridad de las fábricas, evitar el sabotaje y asegurar el libre funcionamiento de la economía. En 1816, estos objetivos se habían alcanzado dentro de una filosofía de libertad de mercado y de emprendimiento propios del laissez-faire. Pero esa dependencia acabó convirtiéndose, paradójicamente, en la mayor fuerza de los trabajadores. El capitalismo se había subido a un tigre: el Estado.

El movimiento obrero, la emergencia de la ideología socialista (que llegó a alcanzar un alto grado de organización nacional e internacional que pervive en nuestros días) y la emergencia de movimientos políticos reivindicativos (como el movimiento sufragista) consiguieron importantes avances en la democratización del Estado y en la sensibilización de la opinión pública respecto a las condiciones laborales y de vida de los trabajadores. La Inglaterra victoriana de Dickens entraba en Westminster. Ya en 1847, el Parlamento británico legisló la limitación de la jornada laboral a diez horas diarias para las mujeres y los jóvenes menores de dieciocho años de edad; ³¹ la pertenencia a sindicatos se despenalizó en 1867; ese mismo año el derecho al voto se amplió a amplios segmentos de la población trabajadora; militantes obreros fueron elegidos como parlamentarios británicos mediante pactos «Lib-Lab» (de liberales y laboristas) en 1874; la legislación reformista del mercado de trabajo prosiguió de manera acelerada hasta llegar a un grado de control de la economía del laissez-faire que era impensable en la época de los luditas. A través de su creciente influencia en el Estado, los trabajadores consiguieron controlar el capitalismo a través de la regulación. Actualmente, el capitalismo no ha conseguido bajarse del tigre.

Las revoluciones de 1848 y la publicación del Manifiesto Comunista en ese mismo año hicieron cristalizar el movimiento obrero, el socialismo —que, como corriente de pensamiento, se formó en Europa en las primeras décadas del siglo XIX, tras una primera fase (Owen, Fourier, Saint-Simon, etc.) calificada de utópica por los marxistas que la contraponían a su socialismo científico— y el anarquismo, en un proceso muy complejo que culminó con la fundación de la Asociación Internacional de Trabajadores (AIT), o Primera Internacional, en Londres, en 1866. Las divisiones surgidas de las diferencias doctrinales entre socialistas y anarquistas condujeron a la escisión de ambas corrientes en 1872. La Comuna de París de 1871 fue el primer experimento de construcción de una sociedad según principios socialistas. La Segunda Internacional, fundada en 1889, materializó la exclusión de los anarquistas del movimiento socialista organizado. Durante las dos décadas siguientes se materializó la ruptura entre el socialismo reformista y el revolucionario. El primero fue una fuerza decisiva en la construcción del Estado del Bienestar en Europa. El segundo llevó a la Revolución rusa de 1917 y a la extensión del comunismo por Europa del Este y por Asia. El Estado del Bienestar no puede explicarse sin recurrir a la enconada confrontación secular de estas dos corrientes socialistas durante un siglo entero.

2.3. Webb, Bismarck y el Estado del Bienestar

El Estado del Bienestar europeo es la resultante de dos corrientes ideológicas muy distintas: por una parte, la personificada por Beatrice Webb, enmarcada en el movimiento obrero y socialista; y por otra, la encarnada por Otto von Bismarck, surgida de las necesidades de la estrategia militar. El diagrama 3 muestra de manera gráfica la estructura de esta interacción. Vayamos por partes.

Beatrice Webb, uno de los personajes más influyentes en el pensamiento y la acción política de los siglos XIX y XX, nació con el privilegio de pertenecer a una familia de clase alta de la Inglaterra victoriana. Ella misma se describió, con característica inmodestia, como «el miembro más inteligente de una de las familias más inteligentes de la clase social más inteligente de la nación más inteligente del mundo»,³² Inglaterra, por supuesto. La preocupación social de Webb tenía un origen ético, en sintonía con la actitud compasiva de muchos miembros de la élite social británica, entre los que se encontraba, por ejemplo, Winston Churchill. A lo largo de su vida, Webb fue evolucionando hacia posiciones más radicales y de izquierdas.

Beatrice Webb fundó, junto a su marido (Sidney Webb), el movimiento socialista Sociedad Fabiana,³³ y fue miembro fundadora de la London School of Economics and Political Science y del semanario New Statesman. Webb fue la inventora del Estado del Bienestar y del «big government», es decir de la estrategia de que las grandes reformas sociales debían ser acometidas por un sector público cada vez más grande. Su genialidad consistió en «hacer de lo imposible algo plausible y que lo revolucionario pareciese reformista. Y hacerlo a escala global».³⁴ Webb fue la gran impulsora de una nueva forma de gobierno que asegurase a sus ciudadanos un «mínimo vital que permitiese una vida civilizada». Esta frase fue recogida por William Beveridge en 1942 cuando, aún en vida de Webb, diseñó el sistema de pensiones británico con el objetivo de «garantizar unos mínimos vitales por debajo de los cuales no se debe permitir que nadie caiga».

El Partido Laborista británico se fundó formalmente en 1906, y formó gobiernos en minoría en 1924 y 1929, con Ramsay MacDonald como primer ministro. Era la primera vez que un socialista presidía un gobierno en Europa, pero en ninguna de esas dos primeras ocasiones pudo desarrollar políticas de orientación socialdemócrata. La situación cambió en 1945, cuando el laborista Clement Attlee ganó las elecciones por amplia mayoría y formó un gobierno que sentó las bases del Estado del Bienestar en el Reino Unido. Su ministro de Salud Aneurin Bevan construyó un sistema de salud público (el National Health Service) basándose en la filosofía del informe de Beveridge de 1942. Se generalizó el seguro de desempleo y se puso en marcha el sistema de pensiones públicas. El gobierno de Attlee (1945-1951) orientó su política hacia la consecución del pleno empleo. El pacto social del siglo XX —pleno empleo y Estado del Bienestar— tomó cuerpo en la política económica y social de dicho gobierno.

DIAGRAMA 3. El siglo XX

Las preocupaciones del canciller alemán Otto von Bismarck, persona con pocas inquietudes sociales conocidas, eran muy diferentes de las de Beatrice Webb. Sus problemas eran la unificación de Alemania y la construcción de un ejército capaz de ganar una guerra europea por sí solo. No eran objetivos independientes, pues el segundo era clave para conseguir el primero. Nos centraremos aquí en la relación de la guerra con la construcción del Estado del Bienestar³⁵ en el siglo XIX, relación que el canciller debía tener muy clara, a juzgar por las políticas que desarrolló.

El invento de la idea de «nación» por la Revolución francesa cambió radicalmente la guerra y la estrategia militar. Las guerras napoleónicas dirimieron la supremacía entre, por una parte, el Estado territorial (es decir, aquel Estado que tiene unas fronteras bien definidas y unas instituciones que hacen innecesaria la monarquía absoluta para funcionar eficientemente) y, por otra parte, el Estado nación (es decir, aquel que es capaz de poner una nación al servicio de sus objetivos). El Estado nación puede acceder a las rentas, al trabajo y al talento de todas las personas en su territorio, y, por ello, tiene una capacidad de movilización de recursos muy superior al Estado territorial. La movilización general ordenada en Francia por la Convención en 1793, para hacer frente a la Primera Coalición (Gran Bretaña, Países Bajos, España, Portugal, Prusia, Austria y otros Estados menores), era inimaginable en cualesquiera de los países que componían dicha coalición, y supuso una revolución conceptual en el arte de hacer la guerra a la que los enemigos de Francia no podían responder a corto plazo. Las levas masivas francesas se fundamentaban en el concepto de ciudadano, y no en los de súbdito o mercenario, conceptos estos últimos en los que se basaban los ejércitos de la Primera Coalición. Para los franceses, la nación era el conjunto de todos los ciudadanos, y todos tenían la obligación de defenderla. La nación, en Francia, era sujeto activo de la guerra, mientras que en los demás países, con ejércitos profesionales, el pueblo era sólo sujeto pasivo (nunca activo) de la guerra. El ejército francés llegó a tener 1,5 millones de efectivos en 1794, cantidad muy superior a la suma de los de todos sus enemigos.

A los aliados contra Napoleón les llevó más de dos décadas adaptar y hacer operativo el concepto de nación para conseguir derrotar al emperador. Derrotado éste, los vencedores tomaron buena nota de que la capacidad de movilización de la población era el factor clave para afrontar cualquier guerra futura. Por tanto, fortalecer la capacidad militar del Estado pasaba por fortalecer la nación.

Para fortalecer la idea de nación, concepto basado en el sentimiento de pertenencia —algo que se sigue olvidando en la España de hoy día—, resultaba necesario fortalecer la conciencia nacional de los individuos, única manera de hacer posibles las levas masivas. Bismarck fue el primero en tener una estrategia para conseguirlo. Para cohesionar la nación germana puso en marcha medidas precursoras de lo que hoy en día llamamos Estado del Bienestar. Éstas incluían la escolarización obligatoria —la escuela es un instrumento importantísimo para extender el sentimiento nacional—, un sistema de pensiones para la vejez, un seguro de enfermedad, períodos vacacionales, etc. Por supuesto que estas medidas no se tomaron exclusivamente con fines militares: también pretendía el canciller neutralizar la creciente pujanza del movimiento obrero —simultáneamente se prohibió el partido socialista en Alemania—. En cualquier caso, la mayoría de los países europeos acabaron adoptando, en mayor o menor grado, medidas similares, en lo que, no sin cierta ironía, puede calificarse como la carrera de armamento más original de la historia.

Hasta finales del siglo XIX, el Estado nación asumía la tarea de defender el interés nacional o general, entendido éste como el del conjunto de la colectividad, no necesariamente la suma de los intereses de los individuos o grupos que la conforman. La legitimidad del Estado se derivaba, precisamente, de la defensa de ese interés nacional. En el siglo XX, la vía a la legitimación del Estado cambió: el Estado asumió la obligación de promover el bienestar de los ciudadanos, y es el cumplimiento de esa misión lo que le da legitimidad. Antes la conseguía de la nación, un ente abstracto. Ahora la consigue de todos y cada uno de los ciudadanos, millones y millones de individuos concretos. Este cambio del origen de la legitimidad es trascendental para entender el pacto social del siglo XX y para discutir el futuro de la Unión Europea.

2.4. La génesis del pacto social del siglo XX

El pacto social del siglo XX contempla, por un lado, que el Estado asegure el pleno empleo y garantice la protección del Estado del Bienestar; por otra parte, asegura la integración de la socialdemocracia y del movimiento obrero en el marco de la democracia liberal, es decir del sistema político imperante en Occidente. Este pacto hay que entenderlo en el marco de la lucha de las dos corrientes socialistas que se escindieron durante la Segunda Internacional —la socialdemócrata y la revolucionaria—, y también en el contexto de la guerra fría, en la que se dilucidó la gran guerra epocal del siglo XX (1914-1989) en la que se dirimió cuál sería la forma de Estado o sistema político que adoptarían los países europeos: democracia liberal, fascismo o comunismo.

Al estallar la primera guerra mundial, los socialdemócratas se olvidaron del internacionalismo proletario que habían predicado y se dividieron apoyando a sus respectivos gobiernos, en muchas ocasiones desde los respectivos Parlamentos nacionales. No ocurrió lo mismo con la corriente revolucionaria, que, como hiciera Rosa Luxemburgo en Alemania, se opuso a la guerra tachándola de «imperialista» y se organizó alrededor de los partidos comunistas nacionales de nueva creación. El triunfo de la insurrección bolchevique en Rusia en 1917 aglutinó a estos partidos en la Tercera Internacional, fundada en 1919. Se abrió entonces un abismo entre la Segunda Internacional y la Tercera Internacional, brecha que persistió durante todo el período de entreguerras. La Tercera Internacional se acabó convirtiendo en una correa de transmisión del Partido Comunista de la Unión Soviética (PCUS), y se acabó disolviendo tras el pacto de 1939 entre Hitler y Stalin.

El mapa de Europa en la posguerra iniciada en 1945 era muy diferente al de 1939. La esfera de influencia de la Unión Soviética (Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, URSS) llegaba a la Puerta de Brandeburgo, en Berlín, y quedaba muy cerca de las puertas de Viena. No sólo eso. En algunos países europeos occidentales, como Italia y Francia, había partidos comunistas muy potentes que podían ser considerados, y de hecho lo fueron, caballos de Troya de la Unión Soviética. La guerra fría no sólo se combatía en conflictos armados como el de Corea o Vietnam, sino que también se luchaba de manera más pacífica en París y en Roma.

El pacto social del siglo XX no sólo fue una consecuencia de la influencia del movimiento socialdemócrata en el que militó Beatrice Webb. También fue una pieza esencial para mantener la cohesión social en aquellos países del mundo libre más amenazados por el comunismo. El efecto demostración en Europa y en la Unión Soviética fue tremendo: era indudable que la clase trabajadora vivía mucho mejor y tenía muchos más derechos en Italia o en Francia que en la Unión Soviética. En Europa se mantuvo y reforzó la cohesión social, y en la URSS —y muy particularmente en su zona de influencia en Europa del Este— acabó cundiendo la desmoralización.

Las disponibilidades presupuestarias en Europa para construir el Estado del Bienestar se vieron reforzadas por el bajo gasto en defensa en el que incurrieron los países europeos durante la segunda mitad del siglo XX. Y ello a pesar de que la proximidad geográfica con la URSS y sus países satélites en Europa convertía la Europa continental en una zona de máximo riesgo. Ello fue posible por la integración de la mayoría de los países europeos en la Alianza Atlántica (Organización del Tratado del Atlántico Norte, OTAN), en la que Estados Unidos financia casi las tres cuartas partes de los gastos de la organización. Como discutimos en capítulos posteriores, esta cómoda situación es muy probable que cambie. Actualmente, Europa representa el 50 por ciento del gasto social en el mundo, el 25 por ciento del PIB mundial y el 7 por ciento de la población del planeta. No está claro que la primera ratio sea sostenible si hay que aumentar el gasto en defensa.

La guerra epocal del siglo XX la acabó ganando el bando que demostró mayor capacidad de movilización de recursos; como también sucedió en todas las guerras epocales anteriores. Y el factor del pacto social del siglo XX fue uno de esos recursos, entre otros.

Capítulo 3

La crisis del pacto social del siglo XX

El pacto social del siglo XX ha entrado en crisis. La garantía de pleno empleo y de un Estado del Bienestar sin límites a cambio de la integración de todo el arco político parlamentario en la democracia liberal y el capitalismo de mercado hace aguas por todas partes. El empleo pierde protagonismo como principal forma de ocupación y de integración social; el Estado del Bienestar se enfrenta a severos problemas de financiación; y, no por casualidad, por la derecha y la izquierda del espectro político surgen movimientos articulados antisistema con ideario populista, cuando no xenófobo, que proponen dar la vuelta a la moviola de la historia y volver a un pasado que, se supone, era mucho mejor que el futuro que se pronostica.

En este capítulo vamos a analizar la crisis del pacto social del siglo XX tratando, en primer lugar, sus causas objetivas para, después, discutir sus consecuencias tanto objetivas como subjetivas. Dejamos para capítulos posteriores el análisis de sus efectos sobre la Unión Europea porque, en la crisis existencial por la que está pasando, hay tanto factores genéricos que afectan al conjunto de Occidente como factores idiosincráticos que es necesario examinar por separado.

3.1. Las causas de la crisis del pacto social del siglo XX

Podemos mencionar cinco causas objetivas de lo que llamamos crisis del pacto social del siglo XX, las cuales se aplican de manera desigual a los distintos países de Occidente. Estas causas son: 1) la evolución de la demografía; 2) la aceleración de la globalización; 3) el cambio tecnológico resultante de la introducción de la digitalización y la robotización; 4) la victoria final de Occidente en la guerra fría, y 5) la inmigración, muy especialmente el éxodo de refugiados hacia Europa. Hay otra causa adicional, con una dimensión más subjetiva, que es el incremento de la desigualdad en los países más desarrollados. A continuación las examinamos brevemente una por una. (Una representación gráfica se muestra en el diagrama 4 siguiente.)

1) La esperanza de vida a los sesenta y cinco años, en los países desarrollados, está creciendo a un ritmo del 12,5 por ciento anual,³⁶ o, lo que es lo mismo, a un ritmo de tres horas diarias. Esto es una buena noticia, por supuesto, pero plantea serios problemas de sostenibilidad a los sistemas de pensiones tal y como están concebidos hoy día. Un sistema de pensiones de reparto acumula derechos cotizando durante la etapa activa para cobrar una pensión durante la etapa pasiva. Un sistema de capitalización acumula capital para financiar la pensión futura. Los dos sistemas son financieramente insuficientes si la duración de la etapa pasiva va creciendo con respecto a la duración de la etapa activa. No hay soluciones mágicas para este problema: o bien se prolonga la fase activa, o bien se reducen las pensiones, o bien se hacen las dos cosas a la vez.³⁷

DIAGRAMA 4. El siglo XXI

Las pensiones son, desde Otto von Bismarck, la columna vertebral del Estado del Bienestar. La creciente convicción sobre su insostenibilidad —que el oscurantismo de algunos gobiernos no hace más que alimentar— mina la confianza de la sociedad en el futuro y genera buena parte de ese malestar difuso pero intenso al que nos referíamos un poco más arriba. La sensación que pueden tener los ciudadanos de que el Estado no está cumpliendo su parte del pacto es uno de los factores más importantes del crecimiento de la desafección al sistema que se observa tanto en Europa como en Estados Unidos.

2) El fin de la guerra fría, en 1989, y las reformas económicas impulsadas por Deng Xiaoping en China en la década de 1980 —que culminaron en su célebre «viaje al sur» de 1992, en el que el presidente del club de bridge chino³⁸ reorientó la economía hacia la exportación— abrieron la puerta a una etapa de intensa globalización económica. Esta etapa globalizadora abrió los mercados de los países ricos a productos fabricados en países pobres y, por esta vía, permitió salir de la pobreza absoluta a cientos de millones de personas, especialmente en Asia. A escala planetaria, la desigualdad se ha reducido de manera muy importante.

Sin embargo, el proceso ha sido el contrario cuando se observa lo ocurrido a escala doméstica en muchos países desarrollados. La globalización comienza por «deslocalizar» los procesos productivos que requieren puestos de trabajo poco cualificados. Los procesos que permanecen en los países de origen requieren trabajadores con mayor cualificación, lo que dificulta la recolocación de los desplazados por la deslocalización, que acaban siendo excluidos del mercado laboral en muchas ocasiones. Como señala Dani Rodrik,³⁹ la globalización redistribuye siempre: entre países redistribuye a favor de los más pobres, pero dentro de cada país desarrollado lo hace a favor de los más ricos. Es por esta razón que, en los países ricos, desde hace ya dos décadas, van creciendo los movimientos antiglobalización que denuncian, aunque con otra terminología, la ruptura del pacto social del siglo XX en lo que se refiere a la promesa de pleno empleo: no habrá pleno empleo para los menos cualificados, y el umbral de cualificación a partir del cual opera la deslocalización sube rápidamente con el tiempo. El pacto social, habiéndose perfeccionado durante la guerra fría, tiene graves problemas de funcionamiento en un mundo globalizado que ha superado hace tiempo la política de bloques. La pregunta «¿quiénes somos nosotros?»⁴⁰ no tiene respuestas nítidas en un mundo global, y frente a esto reaccionan los nuevos populismos.

3) A los efectos de la globalización hay que añadir los de la revolución digital, que es una tecnología ahorradora de trabajo, genérica y disruptiva, como lo fue en su día la máquina de vapor. En Occidente, todos los empleos orientados a trabajos rutinarios están amenazados a corto o medio plazo debido a la sustitución de trabajadores por máquinas o robots, capaces de hacer las mismas tareas de manera más eficiente y menos costosa. Esta revolución no sólo afecta a los trabajadores poco cualificados, sino también a los cualificados, como los analistas de crédito, los contables o los asesores fiscales. Y también afectará a taxistas y transportistas cuando se generalicen los vehículos autoconducidos. Todo esto genera mucha incertidumbre sobre qué tipo de empleos o trabajos sobrevivirán en el plazo de una década. Y no hay muchas pistas sobre las características de los nuevos trabajos que se crearán en el futuro.

Además, la economía digital funciona de manera muy distinta a la analógica. La primera genera una distribución de la renta mucho más desigual que la segunda. Si un albañil es capaz de colocar 50 ladrillos por hora y otro sólo coloca 40, parece lógico que el salario del segundo sea el 80 por ciento del que cobra el primero. La economía digital, en cambio, es una economía de campeones: el ganador se lo lleva todo. Cuando Instagram fue adquirida por Facebook por 1.000 millones de dólares tenía 15 empleados, que se repartieron el dinero.⁴¹ Nadie está dispuesto a pagar nada por una aplicación (app) que sea «casi» tan buena como Instagram.

En la economía analógica, la educación proporciona el acceso a un cierto nivel económico y social. La regla de «cuanta más y mejor educación, más nivel socioeconómico» es aproximadamente cierta. Esa regla no vale en la economía digital: la educación sigue siendo necesaria, pero no es garantía de nivel alguno. Hay que estar con el producto oportuno en el lugar y el momento oportunos: que se lo digan a los de Instagram. El mismo producto puede no valer nada un año antes o un año después. Siempre la fortuna tiene que acompañar al esfuerzo para conseguir el éxito, pero eso ocurre mucho más en el mundo digital que en el analógico. Todo ello añade mucha incertidumbre y mucha volatilidad a las rentas futuras de las personas que todavía están en fase formativa. Esta mayor incertidumbre también erosiona las expectativas de estabilidad generadas por el pacto social del siglo XX.

4) Desde una perspectiva geoestratégica, la situación de Europa en lo que llevamos de siglo XXI es muy diferente de la que hubo durante la mayor parte del siglo XX. Derrotada la URSS en 1989, la cohesión social ha perdido relevancia desde el punto de vista militar. Occidente no tiene, en estos momentos, amenazas existenciales, y es improbable que las tenga en el futuro previsible. Una amenaza existencial es la que propone un modelo global alternativo de sistema económico, político y social. La URSS proponía precisamente eso: la extensión del comunismo por todo el mundo. Y fue derrotada sin remisión. Ni China ni Corea del Norte ni Irán ni Rusia pretenden imponer su modelo a escala planetaria por las buenas o por las malas. Ese es el fin de la historia que anunció Fukuyama:⁴² no hay alternativa global a la democracia liberal ni al capitalismo, lo cual no quiere decir que tanto una como otro acaben siendo adoptados universalmente, cosa que es también muy improbable.

Esa falta de amenazas existenciales conlleva la pérdida de interés en la cohesión social por parte de la estrategia militar. Contrariamente a lo que ocurría en los siglos XIX y XX, el tipo de guerras que se libran en el siglo XXI no requiere levas ni movilizaciones generales de los ciudadanos. No es necesario que la ciudadanía tenga que apoyar una guerra para que esta tenga lugar. De las dos fuentes de inspiración del Estado del Bienestar que mencionamos en el capítulo anterior —Webb y Bismarck— sólo queda hoy día la primera.

5) Por último, el gran flujo de emigrantes y refugiados que está llegando a Europa procedentes de Oriente Próximo y África está poniendo a prueba no tanto los principios como las prestaciones del Estado del Bienestar. La distinción entre emigrantes económicos y refugiados es, en la práctica, difícil de establecer, lo que ha provocado mucha confusión en las fronteras. También es confusa la distribución de competencias en materia de inmigración entre la Unión Europea (UE) y los Estados miembros, lo que ha llevado a frecuentes cruces de reproches y a episodios poco edificantes, como cierres de fronteras y construcción de vallas y muros, que todo el mundo sabe que son inútiles salvo para encrespar todavía más a los xenófobos.

La situación geográfica de Europa la hace muy vulnerable a oleadas migratorias provenientes tanto de Asia como de África. De momento, la única medida eficaz de control de flujos en la crisis actual ha sido el pacto de la UE con Turquía. Es necesaria una mayor cesión de soberanía de los Estados miembros a la UE para controlar con mayor eficacia unos flujos migratorios que, a la larga, son imparables, pero que se deberían poder dosificar y espaciar en el tiempo.

3.2. Después de la crisis del pacto social, ¿qué?: ideologías y desafección

El panorama económico y social tras la crisis del pacto social del siglo XX recuerda al que hemos descrito en el capítulo anterior relativo al tránsito del Antiguo Régimen a la sociedad industrial. En ambas circunstancias apareció una tecnología que contribuyó a un gran aumento de la productividad del trabajo, poco reflejado en incrementos salariales, pero sí en grandes reducciones de costes. Eso fue posible por la gran abundancia de mano de obra que había a finales del siglo XVIII, como consecuencia del aumento de productividad que experimentó la agricultura, y es posible que en el siglo XXI, por la abundancia de mano de obra sin ocupación en los países desarrollados, causada por la globalización. En los siglos XVIII y XIX desaparecieron los artesanos y apareció una clase social nueva, el proletariado. Es probable que en el siglo XXI, a medida que vayan desapareciendo los trabajos rutinarios, surjan o se consoliden una o varias clases sociales nuevas caracterizadas por ocupaciones creativas, por una gran movilidad internacional y por vinculaciones laborales mucho más flexibles que el tradicional empleo asalariado del siglo XX. En el siglo XIX surgió una nueva ideología, el socialismo, que acabó transformando el mundo tanto en su variante socialdemócrata como en su variante comunista.⁴³ Es muy probable que en el siglo XXI surjan nuevas ideologías económicas y sociales, posiblemente alrededor de la idea de mayor redistribución de la riqueza que posibilite a todos los ciudadanos el acceso a unos recursos económicos suficientes, de los cuales la llamada «renta básica» sería un ejemplo con el que se empieza a experimentar en algunos países.

Pero no estamos todavía en el territorio de las nuevas ideologías. Las que están resurgiendo —y con mucha fuerza— son ideologías viejas. Perdida la capacidad integradora del pacto social, aparecen en Occidente populismos de todo tipo, tanto de derecha como de izquierda,⁴⁴ que comparten la característica de ser «antisistema». También fue antisistema el socialismo organizado del siglo XIX, pero era un movimiento más maduro que los antisistema actuales, porque tenía un proyecto de futuro fácil de entender y fácil de explicar. Esto no ocurre, todavía, con los populismos actuales que, desde Trump a Podemos, carecen de un proyecto de futuro inteligible. Es probable que transcurra bastante tiempo, algunas décadas quizá, hasta que se consolide una ideología con un proyecto de futuro adaptado a la sociedad y la economía de los países desarrollados del siglo XXI y que sea capaz de transformarse en un movimiento o partido político con voluntad de transformar la sociedad para conseguir nuevas cotas de desarrollo y libertad. No estamos todavía en ese territorio. Y, por lo que respecta a los partidos políticos tradicionales europeos, vertebrados por el tándem conservadores-socialdemócratas, tampoco parece haber en ellos proyectos de futuro que permitan liderar la transición a nuevos modelos de trabajo, economía y sociedad. Las ideas parecen estar evolucionando con mayor lentitud que las realidades económicas y sociales.

A partir del período —mal llamado neoliberal por algunos— iniciado por Ronald Reagan y Margaret Thatcher en la década de 1980 del pasado siglo XX, Occidente olvidó el segundo principio básico de Adam Smith, sin el cual el primer principio —la libertad económica— se torna peligroso. Este segundo principio establece que al capitalismo hay que vigilarlo constantemente, porque, si se lo deja suelto, tiende al latrocinio, al fraude y a la opresión. Ésa es la base de la regulación de la economía. El capitalismo actual es genéticamente el mismo que llevó a las Américas a más de doce millones de esclavos africanos en los siglos XVIII y XIX. Es un sistema económico horroroso, y lo único que lo salva es que todos los demás sistemas conocidos son mucho peores. Churchill decía lo mismo de la democracia liberal como sistema político, sin ir más lejos.

Pero todo eso se olvidó, y, al calor del llamado «consenso de Washington»,⁴⁵ los gobiernos occidentales, liderados por Estados Unidos, procedieron, en la década de 1990, a una desregulación muy agresiva de los sistemas financieros nacionales y los flujos globales de capitales, todo ello con el aplauso del Fondo Monetario Internacional (FMI). Los resultados de esta desregulación son de sobra conocidos —la Gran Recesión del siglo XXI—, y no los vamos a analizar en este libro. De lo que sí vamos a decir algo a continuación es de las consecuencias que la Gran Recesión ha tenido sobre la desafección de la ciudadanía y sobre los populismos.

La desafección ciudadana hacia las élites políticas y económicas y hacia las instituciones que encarnaron el pacto social del siglo XX no para de crecer. Y lo hace no sólo por miedo a los cambios que se avecinan, que también, sino por la falta de ejemplaridad, la carencia de escrúpulos, el espíritu de rapiña, la corrupción y la arrogancia que han exhibido las mencionadas élites e instituciones en la mayoría de los países occidentales. Particularmente ha sido así en la gestación, desarrollo y resolución de la Gran Recesión. Nadie ha asumido responsabilidades por la generación de las grandes burbujas inmobiliarias ni por la venta de billones (o millones de millones) de dólares en productos financieros tóxicos. Nadie ha asumido responsabilidades por haber permitido una expansión suicida del crédito bancario, que fue alimentada por la tolerancia de unos reguladores financieros capturados por los regulados. Nadie ha asumido responsabilidades en los países que, al contrario que en Estados Unidos y los Países Bajos, demoraron la necesaria intervención de las instituciones financieras quebradas, lo que redundó en facturas al contribuyente de cientos de miles de millones de euros. Lo extraño, ante estos comportamientos de las élites dirigentes y de las instituciones, no es que los ciudadanos les retiren su confianza. Lo extraño hubiera sido lo contrario. Lo sorprendente no es que surjan populismos de todo tipo; como sorprendente es que sean pacíficos y que estén dispuestos a jugar la partida en el marco de las instituciones representativas existentes. En todo caso, esto último es muy de agradecer.

3.3. Crecimiento de la desigualdad y Estado del Bienestar

El crecimiento de la desigualdad es, por una parte, una consecuencia de procesos como la globalización y la digitalización y, por otra, es el legado que ha dejado la Gran Recesión. La desigualdad en rentas y riqueza ha crecido en Occidente en el siglo XXI, y lo ha hecho se mire como se mire: todos los datos fiables llevan a la misma conclusión. Sin embargo, según unos datos ha crecido más que según otros, y conviene considerarlos todos para tener una comprensión cabal de lo que está ocurriendo. Veamos...

El crecimiento de la desigualdad de la renta puede medirse de dos maneras distintas, y cada una de ellas cuenta historias diferentes. En primer lugar, puede medirse por la evolución de las «rentas brutas, o de mercado», es decir por la evolución de los ingresos de las familias provenientes de su trabajo, de su propiedad y de su capital antes de pagar impuestos y de recibir transferencias. En segundo lugar, puede medirse también por la evolución de su «renta disponible», es decir de la que se obtiene cuando sustraemos de la renta bruta los impuestos pagados y le añadimos las transferencias percibidas. La diferencia entre la renta bruta y la disponible puede interpretarse como la actuación de las redes sociales de seguridad ante las fluctuaciones o las crisis económicas. Dichas redes son parte esencial del Estado del Bienestar.

Un estudio de McKinsey Global Institute,⁴⁶ de muy recomendable lectura, analiza la evolución de las rentas brutas y disponibles entre 1993 y 2014, con estudios muy detallados para las familias de seis países desarrollados —Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, Italia, los Países Bajos y Suecia— en los que se estudiaron casi medio millón de familias. Los resultados obtenidos para estos seis países se extrapolan a un total de 25 países desarrollados, y se sintetizan en las tablas 1 y 2 de este epígrafe.

Lo primero que llama la atención de la tabla 1 es la severidad de los efectos de la Gran Recesión sobre las rentas de los hogares de los países desarrollados. Las rentas brutas se estancaron o cayeron en la mayoría de las familias (65-70 por ciento), con lo que el número de personas afectadas proyectado en los 25 países del estudio de McKinsey estaría entre los 540 millones y los 580 millones.

En términos de renta disponible, el porcentaje de familias afectadas es mucho menor, pero todavía resulta muy importante.

TABLA 1. Porcentaje de hogares con rentas reales estancadas o decrecientes (1993-2014)

| Renta bruta 1993-2005 | 2005-2014 | Renta disponible 1993-2005 | 2005-2014
Porcentaje de población | <2% | 65-70% | <2% | 20-25%
Millones de personas | <10 | 540-580 | <10 | 170-210

Fuente: McKinsey Global Institute.

Nota: Media ponderada por población basada en una muestra de seis países (Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, Italia, los Países Bajos y Suecia) y extrapolada a 25 países desarrollados.

Tras pagar impuestos y recibir transferencias, entre una quinta y una cuarta parte de la población, entre 170 y 210 millones de personas tuvieron sus rentas estancadas o cayendo. Las redes sociales de seguridad han funcionado, pero han dejado fuera un porcentaje todavía muy alto de la población.

La tabla 2 desagrega las diferencias entre renta bruta y disponible en los seis países de la muestra. Varias cosas llaman la atención. En primer lugar, destaca que la mayor reducción del impacto de la crisis por las redes sociales de seguridad tuvo lugar en Estados Unidos, en donde apenas hay diferencias entre lo ocurrido entre el período 2005-2014 y los períodos anteriores. Tampoco las hubo en Suecia, país cuya economía está ya muy adaptada al siglo XXI y donde el impacto de la crisis fue muy pequeño. Asimismo, en Francia, las redes de seguridad actuaron con mucha eficacia. Por el contrario, en Italia y los Países Bajos el efecto redistributivo fue muy pequeño o nulo. El gran efecto redistributivo de la media ponderada se debe al gran peso que tiene en ella Estados Unidos.

Aunque falta mucha más evidencia empírica y mucha más investigación para poder ser más concluyente, resulta tentador aventurar que los países que más corrigieron los efectos de la Gran Recesión sobre la renta de las familias fueron aquellos que tenían más disponibilidad presupuestaria para hacerle frente. En Estados Unidos jugaron a favor la rigidez tributaria impuesta por el Congreso (que impidió subir impuestos para reducir el déficit), la acción libre de los estabilizadores automáticos por el lado del gasto (y también de los ingresos) y la puesta en marcha de programas discrecionales como el «Obamacare». En Estados Unidos, el déficit fiscal del sector público creció del 3 por ciento del PIB, en 2006, al 12 por ciento del PIB, en 2010. De hecho, en Estados Unidos, el único centil de población que vio reducir su renta disponible entre 2005 y 2014 fue el centil superior.⁴⁷ En el extremo opuesto está Italia, donde el déficit pasó del 3 por ciento del PIB, en 2006, al 5 por ciento, en 2010, en medio de subidas de impuestos y recortes de gasto social, sufriendo en 2010, además, una crisis de deuda pública que elevó los tipos de interés a largo plazo hasta el 7 por ciento a principios de 2011. Si esta hipótesis fuera cierta, avalaría la tesis prudencial de las finanzas públicas que aconseja mantener un presupuesto equilibrado a largo plazo para poder dejar que los estabilizadores automáticos actúen cuando las circunstancias así lo aconsejen. Tiene su recompensa actuar como un buen padre de familia, aunque sea en el sector público.

TABLA 2. Porcentaje de hogares con rentas reales estancadas o decrecientes por países (2005-2014)

| Renta bruta | Renta disponible
Media ponderada | 65-70% | 20-25%
Italia | 97% | 100%
Estados Unidos | 81% | <2%
Reino Unido | 70% | 60%
Paises Bajos | 70% | 70%
Francia | 63% | 10%
Suecia | 20% | <2%

Fuente: McKinsey Global Institute.

3.4. ¿Es la desigualdad el concepto relevante?

En el epígrafe anterior hemos visto que el crecimiento de la desigualdad de la renta ha sido un fenómeno relevante en Occidente durante la última década, aunque, probablemente, este crecimiento venía de más lejos. Tanto los partidos tradicionales como los movimientos populistas de izquierda han hecho de este dato una cuestión de capital importancia, y han propuesto un rosario de medidas —unas más atinadas que otras— para revertir o superar el proceso que ha llevado a la situación reflejada en las tablas 1 y 2 (en este capítulo).

El problema es que el concepto de desigualdad está basado en el de igualdad, y este último no tiene una relación clara con los conceptos clave en el análisis político, que son los de justicia y legitimidad. Una sociedad más igualitaria que otra no tiene por qué ser más justa, por ejemplo. ¿Era la Alemania Oriental de Erich Honecker más justa que la Alemania Occidental de su contemporáneo Helmut Kohl? Desde luego, su distribución de la renta era mucho más igualitaria, pero ¿era más justa?, ¿dónde vivían mejor los más pobres?, ¿dónde tenían más oportunidades de desarrollarse como personas? Igualdad y justicia no parecen tener una relación sencilla. La justicia tiene una relación más fácil con la idea de equidad que con la de igualdad: esta última trata a todos por igual, independientemente de sus características personales (todos el mismo salario, trabajen bien o trabajen mal), mientras que la primera trata a los individuos de igual manera en lo que son iguales, y de forma diferente en lo que son diferentes (cobra más salario el que trabaja bien que el que trabaja mal, o el más productivo que el menos productivo). La principal tradición de la filosofía política de Occidente fundamenta la idea de justicia en la idea de equidad. La igualdad no tiene en ella ningún papel relevante.

Basada en la idea de justicia está la idea de legitimidad. Un sistema político es legítimo cuando la población a la que afecta lo percibe como justo y está dispuesta a cumplir sus reglas.⁴⁸ La igualdad vuelve a no tener aquí un papel relevante. Esta discusión es de una importancia trascendental a la hora de analizar los problemas de legitimidad que pueda tener la Unión Europea.

Y, para terminar este epígrafe, un último concepto importante es el de suficiencia, que sí tiene un contenido moral claro, cosa que no ocurre con el de igualdad. En una sociedad justa, todos sus miembros deben tener recursos suficientes para llevar una vida digna, es decir, para desarrollar un proyecto de vida basado en sus necesidades personales más auténticas. Este concepto de suficiencia vuelve a no tener nada que ver con el de igualdad.

Esta discusión tiene consecuencias prácticas del tipo: ¿debe la política social dedicarse prioritariamente a promover la igualdad o a combatir la pobreza?, ¿debe darse una renta universal a todos los ciudadanos o, alternativamente, debe asegurarse una renta mínima suficiente a aquellos que no alcancen determinado umbral?

En el siguiente apéndice técnico de este capítulo se desarrollan con más detalle estas ideas.

Apéndice técnico: justicia y equidad, igualdad y suficiencia

Nota metodológica

El objetivo de esta nota es clarificar un marco conceptual de carácter filosófico que permita usar con rigor los conceptos de justicia, equidad, igualdad y suficiencia en nuestro informe sobre el futuro de la Unión Europea (UE).

Partes esenciales de este libro son los capítulos dedicados a la génesis del pacto social del siglo XX (al calor del cual nació y se desarrolló la UE), los capítulos dedicados a analizar las razones de su crisis y los dedicados a discutir las características que pudiera tener un renovado pacto social para el siglo XXI. En todos estos capítulos, los cuatro conceptos a los que se dedica esta nota tienen un papel muy importante, y por eso conviene acotar su significado.

1. Justicia y equidad

El concepto de justicia tiene gran relevancia en el pensamiento político de Occidente porque, entre otras razones de peso, en él se fundamenta la idea de legitimidad política. Para Fukuyama (2011, p. 42), por ejemplo, un sistema político es legítimo si la población que forma la sociedad reconoce su justicia fundamental y está dispuesta a cumplir sus reglas. Instituciones justas y reglas justas, ésa es la clave de la legitimad. Entonces, ¿qué es la justicia?

Para la corriente dominante del pensamiento político occidental moderno, la justicia tiene un origen contractual. La noción de un contrato social como fundamento de la idea de justicia fue propuesta por Thomas Hobbes, en el siglo XVII, y continuada por Locke, Rousseau y Kant, y después, ya en el siglo XX, por Rawls, Nozick y muchos otros. Para el «contractualista» más influyente del siglo XX, John Rawls (1971, ed. rev. de 1999, p. 10), «los principios de justicia de la estructura básica de la sociedad son el objeto del acuerdo original. Son los principios que personas libres e informadas aceptarían, en una posición inicial de igualdad y en defensa de sus intereses, como definidores de los términos fundamentales de su asociación. Estos principios deben regular cualquier acuerdo posterior. A esta manera de contemplar los principios de la justicia le llamo justicia como equidad». ¿Cómo se llega al acuerdo?

Es muy conocido el limbo rawlsiano en el que este acuerdo primigenio tiene lugar. En un experimento imaginario, que Rawls llamó estado original, las personas, antes de nacer y de saber si serán hombres o mujeres, ricos o pobres, negros o blancos, altos o bajos, más o menos inteligentes, enfermizos o saludables, etc., debaten y eligen en un acto colectivo los principios que conformarán los derechos y deberes básicos y que definirán lo que es justo y lo que es injusto. El debate y la elección tienen lugar sin que se conozcan las futuras características individuales de las personas. Por tanto, los intervinientes no pueden defender ningún interés particular y actúan con total imparcialidad o equidad. En este debate, los individuos conocen dos cosas acerca de sí mismos. En primer lugar, saben que tendrán una idea del bien que será capaz de conformar un proyecto de vida. No saben todavía cuál, pero saben que la acabarán teniendo. Ésta es una hipótesis esencial para articular la discusión entre igualdad y desigualdad en torno a la idea de suficiencia que se aborda en el siguiente apartado de este apéndice técnico. En segundo lugar, los individuos saben que desarrollarán un sentido de la justicia y un deseo de atenerse a él. A partir de estos dos rasgos característicos, en el estado original, las personas deliberan para desarrollar una estructura social que maximice los intereses de todas ellas. De este modo, la justicia deriva de la situación de equidad o imparcialidad que supone el no tener ningún conocimiento de los intereses particulares de cada cual en el momento de la celebración del contrato. Los principios de la justicia, por tanto, responden solamente al interés general.

Amartya Sen (2009 y 2010) reprocha a la corriente contractualista iniciada por Hobbes —que él llama institucionalismo trascendental— su fijación por identificar qué sistemas institucionales serían perfectamente justos olvidando el análisis de la injusticia en sociedades reales y la exploración de vías concretas para mitigar las injusticias que se dan en ellas. «La naturaleza de una sociedad real no emana solamente de la justicia de sus instituciones, sino también de los comportamientos concretos y de las interacciones sociales de los individuos que la componen», (Sen, 2010, p. 57). En línea con otros pensadores como Adam Smith, Bentham, Marx y Stuart Mill, Sen propone un enfoque alternativo basado en comparaciones concretas de situaciones manifiestamente injustas (como la esclavitud) en sociedades reales. La pregunta que se plantea no es cuáles son las instituciones justas, sino cómo se puede hacer avanzar la justicia.

Este enfoque comparativo entre realizaciones sociales concretas también se basa en una manera de plantear la idea de la equidad o imparcialidad que recuerda a la de Rawls. Cualquier idea de la justicia tiene que reflejar el interés general y tiene que eliminar, en su formulación, los diversos intereses particulares de los individuos que componen el estado original de la sociedad. En eso están de acuerdo Kant, Rawls y Sen. La diferencia está en quiénes son los individuos que deben ser tomados en consideración, es decir, quiénes son los individuos que deben incluirse en el estado original. La respuesta convencional del institucionalismo trascendental a esta pregunta ha sido tomar como ámbito relevante el Estado nación, considerando que sus ciudadanos son los únicos cualificados para formar parte del estado original que definirá los principios de justicia que, a su vez, conformarán las instituciones de dicho Estado. De este modo, la construcción del interés general queda restringida a los individuos de una sociedad concreta. El debate en el estado original elimina los intereses particulares de los individuos dentro de esa sociedad, pero no tiene por qué eliminar el interés particular de esa sociedad respecto a otras sociedades, como el floreciente esclavismo en Estados Unidos en el siglo XIX se encarga de ilustrar.

Quizá en el mundo de Kant, e incluso en el de Rawls, la fragmentación de la imparcialidad mencionada en el párrafo anterior pudiera parecer razonable. En el siglo XXI, tras haberse transformado el mundo en la aldea global y haberse globalizado la economía, el comercio y las finanzas, esta fragmentación es mucho más difícil de defender. La interdependencia de países, sociedades y culturas ha aumentado extraordinariamente. Lo que ocurre en un lugar del mundo (en Siria, por ejemplo) puede tener efectos relevantes en cualquier otro lugar (en Europa, por ejemplo). Y esos efectos (un gran flujo de refugiados, por ejemplo) pueden plantear preguntas importantes sobre los principios de justicia que fundamentan las instituciones de los países europeos. Y pueden plantear preguntas también sobre los principios de justicia que fundamentan las instituciones de la Unión Europea. El proceso de construcción del interés general basado en estados originales nacionales parece, por así decirlo, demasiado particular. ¿Se puede atribuir alguna fundamentación en los principios de justicia a la atención de las necesidades de los refugiados? ¿En los principios de justicia de quién? ¿De cada uno de los Estados miembros? ¿Existen unos principios de justicia de la Unión Europea que puedan fundamentar unas instituciones europeas justas y legítimas?

A la imparcialidad cerrada de Rawls contrapone Sen una imparcialidad abierta en la que se puedan incorporar puntos de vista distintos a los de los miembros del estado original rawlsiano. La cuestión a resolver en un paradigma de imparcialidad abierta es qué conjunto de puntos de vista adicionales debería tratar de acomodar una teoría de la justicia. Según Sen, es difícil de hallar respuesta a esta cuestión en el marco conceptual de Rawls, y, por ello, retomando una idea de Adam Smith, propone añadir a los integrantes del estado original la figura de un observador imparcial externo, también imaginario, que aportaría puntos de vista relevantes de individuos no incluidos en el estado original. La adición de este observador imparcial cambia mucho el debate que lleva al acuerdo del contrato. Por ejemplo, hace improbable que este acuerdo pueda tomarse por unanimidad y matiza mucho el concepto de interés general que resulte del acuerdo. También quita sentido a la búsqueda de instituciones perfectamente justas, tarea que ha ocupado de manera prominente a la filosofía política en el último medio siglo, para dárselo a comparaciones binarias de justicia, o injusticia, de situaciones sociales reales y concretas. En palabras de Sen, «cualquier concurrencia que pueda emerger no necesita ir más allá de una ordenación parcial [de preferencias] de articulación limitada que, a pesar de todo, pueda resultar en proposiciones firmes y útiles» (2010, p. 135).

La Unión Europea (UE) es un ejemplo de la interacción de las dos concepciones, cerrada y abierta, de la imparcialidad. Los Estados miembros de la UE derivan su legitimidad de una justicia de imparcialidad cerrada. El interés general de cada Estado no tiene por qué coincidir con el de sus otros socios europeos. El Consejo Europeo es, por una parte, un foro de intereses generales nacionales que pueden estar, o no, en sintonía. Esto explica mucho de lo que ocurre en los debates y decisiones del Consejo Europeo. Explica mucho, pero no todo. En contraposición a los Estados miembros, la UE deriva su legitimidad (escasa, de momento) de una justicia de imparcialidad abierta. Es por eso que el Consejo, depositario (junto con el Parlamento y la Comisión) de la legitimidad europea, tiene también presente un interés general que es más amplio que la intersección de los intereses generales nacionales de sus miembros. Esta interacción de imparcialidades cerradas y abiertas caracteriza a la UE como una construcción política muy original con pocas similitudes históricas que puedan servir de referencia.

El pacto social del siglo XX dio un contenido diferente y muy concreto a las ideas de justicia y de legitimidad. Supuso la sustitución de un interés general abstracto, identificado con el interés nacional, en función del cual las instituciones justas velan por el mantenimiento de las reglas del juego, por un Estado proveedor de servicios y garante del bienestar individual. De este modo se ha originado una sustitución, al menos parcial, de la legitimación del Estado por la nación, cuyo interés debía ser defendido en exclusiva, por la legitimación del Estado por las prestaciones del Estado del Bienestar, es decir, por la defensa de las igualdades básicas de los ciudadanos frente a la educación, el empleo, la enfermedad y la vejez. La idea de justicia se materializa en ideas muy concretas acerca de las obligaciones del Estado no ya con la nación, sino con los individuos que la componen. La cuestión de la igualdad entra en escena.

2. Igualdad y suficiencia

El efecto combinado de la globalización y de la digitalización está provocando una disminución de la desigualdad a escala planetaria y un aumento de la desigualdad en los países desarrollados. El pacto social del siglo XX —basado en el pleno empleo y en el Estado del Bienestar— ha entrado en crisis, tanto por las transformaciones que está experimentando el mercado de trabajo como por los cambios demográficos que amenazan la solvencia de los sistemas de pensiones, sean de reparto o de capitalización. Cunde la percepción social de que el aumento de la desigualdad equivale a un aumento de la injusticia. En Europa, esto lleva a una nueva crisis de legitimidad, tanto a nivel de Estado como de la UE. ¿Cómo pueden ser legítimas unas instituciones que propician o toleran el aumento de la desigualdad? Proliferan los movimientos políticos y sociales de extrema derecha o de extrema izquierda que ponen en cuestión tanto la democracia representativa como las instituciones que encarnaron el modelo político y social europeo de la segunda mitad del siglo XX.

En este segundo apartado de esta nota metodológica argumentamos que la desigualdad puede ser un problema político, pero no es un problema moral. Un aumento de la desigualdad no tiene por qué resultar en mayor injusticia, porque justicia e igualdad son conceptos que no tienen entre sí una relación lógica clara. Es cierto que el estado original de Rawls presupone una situación de completa igualdad entre las personas que participan en el debate que conduce al contrato social. Esta igualdad es necesaria para hacer abstracción de todas las peculiaridades individuales para poder establecer el interés general. Pero, una vez establecido éste en una situación imaginaria, y reintroducidas las peculiaridades individuales para acceder a sociedades reales concretas con instituciones justas, nada hace concluir que estas sociedades tengan que ser necesariamente igualitarias.⁴⁹ Esto no quiere decir que, por otro tipo de razones, una mayor igualdad no sea un objetivo instrumental válido para conseguir otros objetivos de mayor contenido moral, como el de la suficiencia, al que nos referiremos a continuación. Siguiendo a Harry G. Frankfurt (2015) y centrándonos en la igualdad económica, aunque la discusión es válida también para la igualdad de derechos, de oportunidades, etc., empecemos por señalar que una distribución igualitaria de los recursos económicos es muy fácil de conseguir si situamos a todo el mundo por debajo del umbral de pobreza. Experiencias históricas en la Camboya de Pol Pot, en la China de la Revolución Cultural y en determinadas épocas de la URSS, por poner sólo tres ejemplos, muestran que la igualdad puede conseguirse, pero a unos costes que pueden llegar a ser disuasorios. Esto muestra que la igualdad no debería ser nunca concebida como un objetivo moral que deba conseguirse a toda costa. Sin centrarse en casos tan extremos, Frankfurt señala que el igualitarismo prioriza equivocadamente la reducción de las desigualdades, con lo que contribuye a ocultar que el verdadero objetivo de sólida base moral debería ser la eliminación de la pobreza, y no otro. Una redistribución de renta entre Bill Gates y Warren Buffett en favor del segundo, por ejemplo, reduce las desigualdades, pero no reduce la pobreza. La pobreza es injusta en el sentido de Rawls,⁵⁰ mientras que la desigualdad no lo es. Es la pobreza lo que, por razones de justicia, se debería suprimir. ¿Qué debe, entonces, entenderse por pobreza?

La respuesta la da Frankfurt con su doctrina de la suficiencia. Si bien la distribución igualitaria de los recursos de la sociedad no tiene base moral, sí la tiene el asegurar que todos sus miembros tengan recursos suficientes para llevar una vida digna, es decir, una vida en la que «puedan buscar la satisfacción de sus necesidades, intereses y ambiciones más auténticos».⁵¹ Sin esta condición de suficiencia se hace difícil pensar que en el estado original rawlsiano se pueda llegar a un acuerdo sobre los principios de la justicia. La suficiencia es un bien moral porque, en su ausencia, no puede haber una sociedad justa. Esto no ocurre con la igualdad. A mayor abundamiento, como señala Frankfurt, la hipótesis equivocada de que el igualitarismo tiene una base moral lleva a las personas a la alienación, porque los recursos económicos suficientes para desarrollar con éxito un proyecto de realización personal no se calculan por los méritos del proyecto ni por los intereses y ambiciones más distintivos de la persona, sino por la cantidad de dinero que poseen otras personas. El igualitarismo aparta a la persona del entendimiento de qué es lo que realmente necesita para realizarse como tal, es decir, del concomimiento profundo de sí mismo, y, en definitiva, es alienante.

El igualitarismo puede ser alienante, pero es muy popular. Ello se debe, en buena parte, a un conjunto de hipótesis que parecen intuitivas y evidentes, pero que son equivocadas y falsas. A continuación, siguiendo también a Frankfurt, presentamos contraejemplos de dos de las proposiciones más representativas de la doctrina igualitaria: 1) una distribución igualitaria de los recursos siempre maximiza el bienestar de la sociedad; y 2) el dinero, como todos los demás bienes, tiene una utilidad marginal decreciente. Por tanto, una distribución igualitaria del dinero maximiza la utilidad del conjunto de la sociedad.

• Contraejemplo 1. Imaginemos una sociedad compuesta por 10 personas. Todas ellas sufren de una enfermedad potencialmente mortal para la que existe un remedio del que se dispone de 40 dosis. Hace falta tomar cinco dosis para asegurar la curación. ¿Cómo distribuimos las dosis entre los 10 habitantes? En este caso —estilizado, pero no tan alejado de nuestras realidades sociales como pudiera parecer a primera vista—, la distribución igualitaria del recurso, cuatro dosis a cada persona, es la que peor resultado social tiene, porque mueren todos. Trasladándonos al mundo real, si los beneficios para la población de la investigación biomédica se hubiesen tenido que distribuir de manera igualitaria entre toda la población desde el principio, probablemente la medicina no hubiera mejorado desde Hipócrates. Como señala Deaton (2013), la introducción de los avances de la higiene pública y de la medicina siempre ha supuesto, en la historia, un aumento inicial de la desigualdad en la salud y en la esperanza de vida que, seguidamente, se ha traducido en un beneficio para el conjunto de la población. Ésta es una de las condiciones de Rawls que hacen que un aumento de la desigualdad sea justo.⁵² Es la demanda inicial de los ricos lo que permite llevar al mercado sanitario los nuevos avances científicos. Desde la segunda mitad del siglo XVIII, los ricos viven más que los pobres y ello ha redundado en aumentos sostenidos de la longevidad tanto de los ricos como de los pobres.

• Contraejemplo 2. El primer contraejemplo histórico es el del rey Midas. Richard Seaford (2009), en uno de los ensayos cortos mejor escritos de todos los tiempos, analiza la convulsión que ocasionó en la sociedad de la Grecia antigua el descubrimiento del dinero, un bien fungible cuya demanda individual es potencialmente infinita. Era la primera vez que el hombre se enfrentaba al infinito como hecho social. El personaje Tío Gilito (Scrooge McDuck, en su versión original) existe, y se le puede poner la cara de cualquier supermillonario del planeta. No es tanto una cuestión de avaricia (porque hay supermillonarios muy generosos) como de la naturaleza del dinero, que lo hace diferente a cualquier otro bien porque puede tener una demanda infinita y una utilidad marginal que no decae. Si bien parece razonable pensar que la mayoría de la población tiene un nivel de suficiencia finito (es decir, que a partir de determinado umbral no se preocupará por obtener más),⁵³ también hay que admitir que hay personas cuya utilidad marginal del dinero no decae. Ante esta situación no está nada claro que una distribución igualitaria del dinero tenga, necesariamente, que maximizar la utilidad de la sociedad. Una vez más, la cuestión se dirime entre igualdad y suficiencia.

Para terminar este apéndice técnico haremos unas observaciones sobre la relación de la igualdad con la equidad. En la primera parte hemos explorado las relaciones entre la justicia y la equidad mostrando cómo, en el pensamiento contractualista, la justicia emana de la equidad, entendida ésta como imparcialidad, en el contexto imaginario del estado original rawlsiano en donde hay una situación de igualdad entre todos los participantes. Discutiremos ahora el papel de la equidad en una sociedad en donde todos los miembros pueden ser desiguales. ¿Cuál es la manera justa de distribuir los recursos económicos, los derechos, las oportunidades, la consideración social, etc.? Siguiendo otra vez a Frankfurt, podemos afirmar que el reparto igualitario no tiene especial relevancia moral. Un reparto igualitario puede ser conveniente en aquellas situaciones en las que las peculiaridades que conforman la unicidad de las personas sean desconocidas, pero ello se debería a la ignorancia de los detalles, no a una pretendida superioridad moral del igualitarismo. Pensemos, por ejemplo, en el derecho a la libertad. El reparto igualitario acordado en el estado original se ve profundamente alterado por las circunstancias personales de cada cual: hay gente en la cárcel, otros en instituciones psiquiátricas...; hay países en los que se restringe el derecho a portar armas; en casi todos los países conducir un automóvil no es un derecho sino un privilegio, lo mismo que tener un pasaporte... ¿Cuáles deben ser los criterios para conseguir un reparto justo?

Aquí entra de nuevo la idea de equidad, acompañada de una idea nueva que Frankfurt denomina respeto. Para Frankfurt, tratar a una persona con respeto quiere decir tratarla exclusivamente en base a sus peculiaridades personales que sean relevantes para el asunto en cuestión. Nadie puede ser excluido de un bar por razón de su raza, por ejemplo, pero sí por estar borracho. El respeto lleva a repartir conforme a las peculiaridades relevantes de los individuos y, en caso de que estas peculiaridades no existan o no se conozcan, es decir, en el caso de que a los efectos pertinentes las personas sean todas iguales, el reparto debe ser igualitario, sin que ello suponga otorgarle al igualitarismo ninguna superioridad moral. Es un caso particular del reparto equitativo. El respeto lleva a la equidad y a la imparcialidad, que son los criterios con base moral suficiente para conseguir repartir con justicia.

Referencias bibliográficas del apéndice técnico al capítulo 3

DEATON, ANGUS, The Great Escape: Health, Wealth and the Origins of Inequality. Princeton University Press, Princeton (Nueva Jersey), 2013. Versión castellana de Ignacio Perrotini, El Gran Escape. Salud, riqueza y los orígenes de la desigualdad, Fondo de Cultural Económica, Madrid y México D. F., 2015.

FRANKFURT, HARRY G., On Inequality, Princeton University Press, Princeton (Nueva Jersey), 2015. Versión castellana de Antonio F. Rodríguez Esteban, Sobre la desigualdad, Paidós, Barcelona, 2016.

FUKUYAMA, FRANCIS, The Origins of Political Order: From Prehuman Times to the French Revolution, Farrar, Straus and Giroux, Nueva York, 2011. Versión castellana de Jorge Paredes, Los orígenes del orden político: desde la Prehistoria hasta la Revolución francesa, Deusto, Barcelona, 2016.

RAWLS, JOHN, A Theory of Justice, Harvard University Press, Cambridge (Massachusetts), 1971. [Ed. rev. de The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge (Massachusetts), 1999.] Versión castellana de María Dolores González, Teoría de la justicia, Fondo de Cultura Económica, Madrid, 1997.

SEAFORD, RICHARD, «Money makes the (Greek) world go round», The Times Literary Supplement, 17 de junio de 2009.

SEN, AMARTYA, The Idea of Justice, Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge (Massachusetts), 2009. Versión castellana de Hernando Valencia Villa, La idea de la justicia, Taurus, Madrid, 2010.

—, «Adam Smith and the Contemporary World», Erasmus Journal for Philosophy and Economics, vol. 3, n.o 1, primavera de 2010, pp. 50-67. Véase: <www.gc.cuny.edu/CUNY_GC/media/CUNY-Graduate_Center/PDF/Center/LIS/Milanovic/reachings/2.2/sen_on_rawls.pdf>. [Consulta 20/07/2017.]

SEGUNDA PARTE

¿Qué es la Unión Europea?

Capítulo 4

La construcción de la Unión Europea:

del sueño a la realidad

En este capítulo analizamos cómo el sueño de un reducido grupo de activistas políticos del período de entreguerras del siglo XX, aglutinados en torno a la Sociedad de Naciones, acabó convirtiéndose en una realidad política que integra a fecha de hoy a 510 millones de ciudadanos europeos, el 7 por ciento de la población mundial, que produce el 25 por ciento del PIB global y cuyos Estados miembros gestionan el 50 por ciento del gasto social del planeta.

El objetivo de este capítulo es resaltar la relación entre el sueño inicial de los padres fundadores de la Unión Europea (UE) y las sucesivas decisiones políticas que han llevado a la construcción de la Unión tal y como la conocemos hoy día. En otras palabras, nos centramos aquí en entender por qué se tomaron las decisiones que se tomaron cuando se tomaron. Dejamos para el capítulo siguiente la discusión sobre las consecuencias políticas, económicas y sociales que tuvieron y sobre los problemas de todo tipo que originaron. La relación entre un sueño y su realización es siempre la misma, y puede sintetizarse con la famosa cita de Friedrich Hölderlin en su Hiperión: «El hombre es un dios cuando sueña y un mendigo cuando reflexiona». En la construcción de la UE se ha manifestado y se manifiesta con mucha fuerza la tensión entre el sueño inicial, que sigue muy vivo, y seis décadas de realizaciones concretas fruto de la reflexión y del posibilismo. Este capítulo narra la historia de esta tensión.

4.1. Unos orígenes conspirativos

Las naciones modernas, en muchos casos, han tenido en sus orígenes a grupos de intelectuales y activistas que supieron catalizar y dar forma a percepciones nacionales difusas mediante la creación o el fortalecimiento de sentimientos de pertenencia. Por poner sólo unos pocos ejemplos, en la Francia revolucionaria estarían Diderot, el barón de Holbach y el conde de Mirabeau, entre otros muchos; en los Estados Unidos de la independencia estarían Jefferson, Hamilton y Washington, también entre muchos; y en la Italia de la unificación, Mazzini, Cavour, Garibaldi y muchos otros.

También la idea de una Europa unida comenzó a ser impulsada por pequeños grupos europeístas, muy interrelacionados, que reaccionaban a la experiencia traumática de la primera guerra mundial.⁵⁴ Entre ellos se encontraban el ministro francés de Asuntos Exteriores Aristide Briand, quien, en 1929, propuso la creación de los Estados Unidos de Europa y, en 1931, impulsó la creación de la Comisión Europea de la Sociedad de Naciones con la colaboración de Jean Monnet, a la sazón secretario general adjunto de la Sociedad. En 1929, el ministro de Asuntos Exteriores alemán Gustav Stresemann⁵⁵ se preguntaba: «¿Dónde están la moneda europea y el sello de correos europeo que necesitamos?».⁵⁶ Poco después de que se formulasen estas preguntas tuvo lugar la crisis bursátil que desencadenó la Gran Depresión de la década de 1930. En este contexto económico deprimido se produjo el ascenso del nazismo y el fascismo, lo que imposibilitó cualquier progreso de unión europea y propició el estallido de la segunda guerra mundial. Dos guerras europeas que se transformaron en mundiales dieron alas a los movimientos europeístas en la posguerra de la década de 1940. No podía volver a ocurrir.

En el primer grupo de europeístas de entreguerras figuraba también el conde Coudenhove-Kalergi, austríaco, fundador del movimiento paneuropeo en 1923, propagandista infatigable de la idea de una Europa unida y primer premio Carlomagno en 1950. En 1947, el conde fundó la Unión Parlamentaria Paneuropea, en cuyo primer congreso defendió la creación de un amplio mercado interior europeo con una moneda estable como la mejor vía para la integración política. También estaba en este grupo el español Salvador de Madariaga, que recibió el premio Carlomagno en 1973. Madariaga fue funcionario y dirigente de la Sociedad de Naciones, colega de Jean Monnet, amigo de Aristide Briand y de Coudenhove-Kalergi, dinamizador del Congreso de la Haya de 1948, del que surgió el Consejo de Europa, y uno de los activistas europeos con mayor claridad de ideas sobre los principios en los que debía basarse la unión entre países europeos.

Para Madariaga, Europa debe construirse a partir de la diversidad de sus naciones y sus culturas, no para suprimirlas, sino para preservarlas e integrarlas en una unión basada en el principio de «la comprensión del otro». Solamente así, sólo haciendo una relectura de la historia europea desde la óptica de la comprensión del otro, podrá desarrollarse una identidad común europea y un sentimiento de pertenencia común que haga posible una unión política. Como hemos tratado en el capítulo 1, la diversidad geográfica, cultural, religiosa y política de Europa no es sólo una característica de los europeos, sino que forma parte de su misma esencia. De esta heterogeneidad y de la competición que provocó surgieron el crecimiento económico y el progreso por primera vez en la historia de la humanidad. Sin ellas, el crecimiento y el progreso podrían no haberse dado.

No es posible ni deseable una unión política europea uniformizadora. Por ello ha adoptado una forma política novedosa en la historia, y es muy improbable que evolucione hacia alguna de las formas conocidas de unión política, como las federaciones o las confederaciones. Éste es un tema importantísimo, fuente de innumerables malentendidos entre el mundo anglosajón. La UE debe integrar sin suprimir, de ahí su riqueza y también su lentitud. Terminemos este epígrafe recalcando la importancia que otorga Madariaga al crecimiento de una identidad europea como condición necesaria para el desarrollo de un proceso de unión política. Esa identidad no debe oponerse a las existentes identidades nacionales, sino complementarlas, como diría Madariaga. Las identidades culturales y políticas no tienen por qué ser excluyentes, como señala repetidamente Amartya Sen.⁵⁷ Al contrario, la proliferación de identidades enriquece a las personas. Las que se definen por una sola identidad acostumbran a conllevar algún tipo de peligro para el resto de la humanidad.

4.2. Desde los comienzos hasta el Tratado de Roma: por qué la vía funcionalista

La Conferencia de Potsdam, de julio de 1945, consagró la división de Alemania y Austria en cuatro zonas y estableció la separación geográfica planetaria entre capitalismo y comunismo en dos bloques cuya frontera partía Berlín en dos. Esta división iba a durar cuarenta y cuatro años. El ejército soviético ocupaba Alemania Oriental, Polonia, Checoslovaquia Hungría, Rumanía, Bulgaria y los Estados bálticos. Ya en Potsdam, Stalin había dejado claro que no permitiría la democracia liberal en los países bajo ocupación o influencia soviética, con lo que la división entre los dos bloques no sólo era de sistema económico, sino también de sistema político. Empezaba la guerra fría, el último acto de la gran guerra epocal del siglo XX (1914-1989) en la que se dirimió cuál sería la forma de Estado predominante en Occidente entre las tres opciones en contienda: fascismo, comunismo y democracia liberal. Eliminada la primera, quedaba por ver cuál iba a acabar triunfando entre las dos últimas.

La primera cuestión que debía abordarse era qué hacer con Alemania: ¿había que tratarla como un país derrotado o como un país liberado? ⁵⁸ El comienzo de la guerra fría y de la política de bloques precipitó las decisiones al respecto: la supremacía ideológica de Occidente debía fundamentarse en una supremacía económica. La Alemania ocupada por las potencias occidentales no solamente debía ser democrática, sino, además, económicamente exitosa para diferenciarse de la ocupada por la Unión Soviética. En mayo de 1946, Estados Unidos abolió de forma unilateral las reparaciones de guerra en su zona, y, en junio de 1947, el secretario de Estado George Marshall anunció un plan para la recuperación económica de Europa en general y de Alemania en particular. Marshall estaba convencido de que la recuperación del poderío industrial de Alemania era imprescindible para la recuperación de Europa occidental y que, además, la mejor forma de contener la amenaza expansionista de la Unión Soviética en Europa era su fortalecimiento económico, incluida Alemania. Había un sentido de urgencia histórica que se fundamentaba en un temor real a una confrontación inminente con la URSS, a la cual había que hacer frente con todos los instrumentos políticos y militares disponibles. Y uno de esos instrumentos políticos era el europeísmo.

Al terminar la segunda guerra mundial, la mayoría de los personajes mencionados en el epígrafe anterior estaban vivos y proseguían su activismo político para conseguir la unidad política de Europa. El Congreso de La Haya de 1948, que estuvo presidido por Winston Churchill,⁵⁹ dio forma material al espíritu europeísta y llevó a la fundación del Movimiento Europeo y del Consejo de Europa. Todos los grandes nombres del europeísmo estuvieron presentes, acompañados de personajes como Adenauer, Mitterrand o Spinelli, que tuvieron gran relevancia en años posteriores. A instancias de la Comisión de Cultura del Congreso de la Haya, presidida por Madariaga, se fundó el Colegio de Europa, con sede en Brujas (Bélgica), cuya destacada trayectoria educativa europeísta ha pervivido hasta nuestros días.

La integración política propuesta por el Movimiento Europeo y por el Consejo de Europa tuvo una primera plasmación en los intentos de integración de la defensa de los países europeos que comenzaron con el Tratado de Bruselas, también de 1948 (el cual propició la Unión Europea Occidental), que era un tratado de defensa colectiva firmado por el Reino Unido, Francia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo para unir fuerzas ante la eventualidad de tener que afrontar la contención de una Unión Soviética expansionista. Los firmantes de dicho pacto se comprometieron a la mutua defensa ante una agresión exterior.

Los temores al resurgimiento de Alemania, aunque no habían desaparecido, habían pasado a un segundo término. En 1950, Francia, inspirada por Jean Monnet, y con Robert Schuman ⁶⁰ como ministro de Asuntos Exteriores, propuso la creación de unas fuerzas armadas europeas que excluyesen la capacidad de los Estados miembros de dotarse de ejércitos propios. El plan fue apoyado por Estados Unidos porque suponía el mantenimiento de la política de contención de la URSS con una menor presencia de tropas norteamericanas en Europa. En mayo de 1952, Francia, Italia, la República Federal de Alemania, los Países Bajos, Bélgica y Luxemburgo acordaron la constitución de la Comunidad Europea de Defensa. El Reino Unido no quiso compartir su soberanía en materia de defensa y no participó en el proyecto. El plan no llegó a ver la luz porque, a pesar de haber sido impulsado por mandatarios franceses, la fuerte oposición del sector gaullista a la pérdida de soberanía, la reticencia de amplios sectores al rearme de Alemania, la falta de apoyo de Estados Unidos a Francia en el final de la guerra de Indochina y las presiones soviéticas sobre los franceses en la conferencia de paz de Ginebra que ponía fin a la guerra de Indochina⁶¹ impidieron que la Asamblea Nacional francesa lo ratificara en agosto de 1954.

La vía directa, o federalista, para conseguir una unión política europea había fracasado. Ni tan siquiera la opresiva amenaza soviética fue capaz de poner de acuerdo a los países europeos para construir una defensa común que requiriese mayor integración política. Los nacionalismos eran demasiado fuertes, tanto a nivel de élites políticas como de sentimiento popular. Éste fue el primer choque del sueño europeo con la realidad. No existía una identidad europea lo suficientemente potente como para cimentar un proceso de unidad política. Los europeos se sentían franceses, británicos, alemanes o belgas, pero no europeos. El sueño de Coudenhove-Kalergi, Madariaga, Monnet y tantas otras personalidades eminentes debería esperar y, sobre todo, adaptarse a la realidad política, económica y social de Europa. Eso fue, precisamente, lo que hizo. Se imponían la reflexión y el reconocimiento de la necesidad de una fase mendicante para que el sueño se mantuviera vivo. Se tenía que transformar la realidad.

De ese reconocimiento de la realidad sin renunciar al sueño europeo surge la vía funcionalista⁶² para conseguir la unión política. Los últimos procesos de unificación nacional en Europa —Alemania e Italia— habían comenzado como uniones aduaneras, y las integraciones económica y política habían procedido de manera simultánea, cada una de ellas complementando y reforzando la otra. Así comenzó también el proceso de construcción de la Unión Europea. La esperanza era que la integración económica fuese asentando las bases de una identidad política común. No debe perderse de vista este propósito porque es el que motiva el impulso integrador y de cesión de soberanía económica y política que lleva en marcha más de seis décadas. El objetivo último es el de siempre: la unión política. Los primeros tratados que consolidaban la vía funcionalista no se hicieron esperar:

• En abril de 1951 se firma el tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). Tuvo como finalidad crear la interdependencia en el sector del carbón y del acero, de tal modo que, a partir de ese momento, no pudiera suceder que un país movilizara sus fuerzas armadas sin que los demás países tuvieran conocimiento de ello. Con ello se mitigaron las desconfianzas y las tensiones surgidas tras el final de la segunda guerra mundial, especialmente entre Francia y Alemania.

• En marzo de 1957 se firman los Tratados de Roma por los que se constituyen la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM). La CEE incluía una unión aduanera (el Mercado Común) y la Política Agrícola Común (PAC). El prólogo al Tratado de constitución de la CEE incluye la famosa cláusula que insta a los Estados miembros a «promover una unión cada vez más estrecha».

La CEE creó un conjunto de instituciones supranacionales a las que los Estados miembros hicieron cesiones limitadas de soberanía en materias concretas. Estas instituciones eran la Comisión Europea, el Consejo Europeo, la Asamblea Europea (hoy, Parlamento Europeo), el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y el Comité Económico y Social Europeo. En consonancia con el enfoque funcionalista, la Comisión es el organismo ejecutivo y tiene carácter tecnocrático. Esto debería ser recordado por los que critican el exceso de burocracia de Bruselas: es una opción de diseño, deliberada, consistente con la vía funcionalista.

Puede y debe discutirse si la Comisión tiene un exceso de burocracia o desarrolla un exceso de reglamentación. Lo hacemos en el capítulo siguiente, en donde argumentaremos que, al no existir en la Unión Europea una instancia política superior de carácter federal (como la que existe en Estados Unidos), la regulación por el ejecutivo de las competencias técnicas que le han sido cedidas tiene, necesariamente, que ser mucho más prolija y detallada que las cesiones de soberanía en el caso federal.⁶³

4.3. La carrera hacia el euro, a puerta cerrada

¿Es el euro un error? Pues, depende. ¿Depende de qué? Pues depende de los objetivos que uno crea que debe tener la UE. Para muchos de los que creen que el esfuerzo de unificación europea debería poder describirse sólo en términos económicos, el euro es un error: tiene un diseño defectuoso y fracasará, según ellos, inevitablemente. En cambio, para los que creen que la integración de Europa tiene objetivos políticos y que la integración económica es un medio para conseguirlos, el euro no es un error, porque sus defectos de diseño, innegables, se subsanarán por la mayor integración política conseguida. Éste es un debate de mucho calado que aplazamos hasta el capítulo siguiente. Lo que queremos resaltar aquí es que la decisión de avanzar hacia la moneda única se tomó por motivos políticos y no por motivos de eficiencia económica, aunque por el camino se utilizaran argumentos de este último tipo para justificar los pasos que se estaban dando en materia de integración de la política monetaria.

Conviene señalar, además, que la elección de la vía funcionalista también influyó, y mucho, en los métodos de trabajo de la instancia política por excelencia de entre las que surgieron del Tratado de Roma: el Consejo Europeo. Desde sus inicios, esta institución ha encarnado el ideal político de los padres fundadores; y también, de manera más controvertida, ha mantenido algunos de los métodos de trabajo que exhibía el movimiento europeo en sus etapas iniciales «conspirativas». Durante toda la etapa de construcción del euro, los jefes de Estado y de gobierno constituidos en Consejo Europeo se han reunido a puerta cerrada, sin asesores o ayudantes, asistidos tan sólo por sus ministros de Asuntos Exteriores, para tomar las grandes decisiones políticas. Ellos encarnan el sueño europeo, y dejan la labor del mendigo —la defensa de los intereses nacionales— a subalternos que no están presentes en la sala. Típicamente se llega a las reuniones del Consejo tras miles de horas de discusiones en los Coreper,⁶⁴ en el Ecofin y en docenas y docenas de comités comunitarios. En la mayoría de las grandes ocasiones, los temas trascendentes llegan al Consejo sin acuerdo previo y, típicamente, las distintas posiciones de los Estados miembros parecen demasiado alejadas. Cunde el pesimismo sobre un posible acuerdo que, típicamente también, acaba teniendo lugar detrás de las puertas cerradas de la sala de reuniones.

Los jefes de Estado y de gobierno tienen una idea muy vaga de los detalles técnicos que dificultan los acuerdos en los distintos comités, pero tienen las ideas muy claras sobre las prioridades políticas de la unificación europea. De este modo, el Consejo continúa liderando el impulso político que iniciaron los padres fundadores. Esto fue particularmente así durante la presidencia de la Comisión Europea de Jacques Delors (1985-1994) y la pertenencia al Consejo, en el mismo período, de líderes de gran peso político y fuertemente europeístas como Helmut Kohl, François Mitterrand, Felipe González y otros. La entente Delors-Kohl-Mitterrand hizo posible el avance hacia el euro y la reunificación alemana, sucesos históricos que no pueden entenderse el uno sin el otro, amén de muchos otros avances históricos. Dicho en otras palabras: sin este liderazgo y sin la apuesta por la moneda única, la superación de las consecuencias de la segunda guerra mundial y la reconciliación definitiva entre Francia y Alemania no hubiesen podido tener lugar. El euro y una Alemania reunificada fueron de la mano, como ilustra la célebre fotografía que aparece en la cubierta de este libro, una imagen de Kohl y Mitterrand en Verdún, en 1984, ante un ataúd cubierto por las dos banderas, en un acto para enterrar las secuelas de tres sangrientas guerras franco-alemanas en un siglo. Eso no podía volver a ocurrir. Con la UE, no volverá a ocurrir. La integración política europea es la mejor garantía.

El pacto europeo incluía que, para poder reunificarse, Alemania tenía que renunciar al marco e integrarse en el euro. Nadie quería una Alemania reunificada, hegemónica y que gestionase su moneda conforme solamente a sus propios intereses. Sin el sueño europeo no hubiese sido posible la nueva realidad alemana. La relación entre sueño y reflexión es quizá más compleja que lo que creía Hölderlin: hay veces que el sueño hace posible una realidad que antes parecía imposible.

Todos estos avances a puerta cerrada propiciaron acontecimientos históricos en la construcción de la UE, pero fueron acumulando un fuerte déficit de explicación pública. Las primeras elecciones democráticas por sufragio universal al Parlamento Europeo no tuvieron lugar hasta 1979, pero aún hoy día las elecciones se dirimen en todos los países en clave nacional, no europea. Y ello a pesar de que los partidos políticos representados en Estrasburgo se organizan en amplios grupos paneuropeos y de que, gracias al procedimiento de codecisión con el Consejo introducido en el Tratado de la Unión Europea (o Tratado de Maastricht), de 1992, y al todavía más reciente poder para elegir al presidente de la Comisión Europea, el Parlamento ha adquirido verdadera relevancia en la vida comunitaria. Este déficit de explicación es una de las causas del débil crecimiento del sentimiento de pertenencia a Europa entre la ciudadanía del Viejo Continente. A Madariaga no le hubiese gustado esta debilidad del proceso de unificación, un aspecto que, como se ve hoy día, debe corregirse para que el proceso de construcción de la UE no acabe descarrilando.

En el contexto político que acabamos de comentar —y recordando que estamos dejando para el capítulo siguiente una discusión de mayor profundidad—, los hitos de la carrera del euro desde el Tratado de Roma de 1957 son los siguientes:

• En la cumbre de diciembre 1969 en La Haya, el Consejo Euro peo decidió marcar como nuevo objetivo de la integración europea la construcción de una Unión Económica y Monetaria (UEM). Como primer paso se encargó un informe a un grupo de alto nivel presidido por el primer ministro de Luxemburgo Pierre Werner.⁶⁵ El informe se presentó once meses más tarde, y proponía la liberalización de los movimientos de capital, la plena convertibilidad de las monedas y la fijación irrevocable de los tipos de cambio, todo ello en un plazo máximo de diez años. No se proponía explícitamente la instauración de una moneda única, pero no se descartaba esa posibilidad. Era un plazo muy ambicioso, dado que las unificaciones monetarias de los procesos de integración nacional del siglo XIX llevaron varias décadas. En marzo de 1971, el Consejo aprobó el proyecto con unos plazos más relajados y empezando con un plan experimental de reducción de las fluctuaciones monetarias. En agosto de ese mismo año se derrumba el sistema de Bretton Woods, lo cual provoca grandes turbulencias cambiarias. En 1972, la Europa de los Seis responde con la creación de la llamada serpiente monetaria, que era un mecanismo de fluctuación limitada de las monedas de los seis países entre sí y respecto al dólar. Debido a los embates de la primera crisis del petróleo y a la debilidad del dólar, no llegó a durar dos años.

• En 1979 se crea el Sistema Monetario Europeo (SME) que era un sistema de cambios fijos pero ajustables que, en cierto modo, era una reedición de Bretton Woods a escala europea y en el que el papel del dólar lo tenía el ecu (european currency unit). Salvo el Reino Unido, se adhirieron todos los demás Estados miembros. En sus primeros años, el SME consiguió reducir de manera sustancial la volatilidad cambiaria, pero ese éxito, en el contexto de libertad de movimientos de capitales, facilitó la financiación de desajustes crecientes en la cuenta corriente de los países participantes, lo que, en ausencia de incentivos para hacer ajustes, hacía previsible la aparición de crisis periódicas. Por ello surgió una propuesta lanzada por el entonces ministro de finanzas francés Édouard Balladur para una mayor integración monetaria europea. La idea fue bien recibida por Alemania, y el presidente de la Comisión Europea Jacques Delors lanzó un llamamiento a los gobernadores de los bancos centrales de los países de la UE para preparar un plan y un calendario a fin de conseguir una unión monetaria europea. El denominado «Plan Delors» para alcanzar la UEM vio la luz en 1989. El Tratado de Maastricht, firmado en 1992, fue el pistoletazo de salida del tramo final de la carrera del euro. Dicho tratado sentaba las bases para la creación del Sistema Europeo de Bancos Centrales y especificaba los famosos criterios de convergencia que debían satisfacer los países que se adhiriesen a la moneda única. Estos criterios exigían convergencia en tasas de inflación y en tipos de interés a largo plazo y ponían límites al déficit y a la deuda públicos, así como a la volatilidad cambiaria de las monedas nacionales, en los años previos a la adopción del euro.⁶⁶ Estas condiciones, ya en 1992, se veían como insuficientes para asegurar un funcionamiento óptimo de la eurozona desde el punto de vista económico. Pero es que, además, se toleraron todo tipo de triquiñuelas para manipular los números. La prioridad política fue comenzar la moneda única con un número amplio de países. En 1998, el Consejo Europeo decidió que, desde el 1 de enero de 1999, empezarían 11 Estados miembros. Este número ha aumentado hasta 19 desde esa fecha.

• En 1989 cayó el Muro de Berlín y comenzó el proceso de reunificación de Alemania, proceso que tuvo una inmensa repercusión tanto en la volatilidad monetaria de la década de 1990 como en los ajustes por el sector real de la economía que debieron realizar los países que adoptaron el euro en 1999. Tras la decisión del canciller Kohl de cambiar los marcos orientales por occidentales a una paridad de 1:1, el Bundesbank comenzó una escalada de tipos de interés para controlar la inflación que resultaba de esa paridad, lo cual culminó con un tipo repo del 9,70 por ciento en agosto de 1992. Esto provocó una gran depreciación de las monedas del SME frente al marco alemán, que llegó a ser del 7 por ciento en el caso francés y del 24 por ciento en el caso español (las bandas de fluctuación eran del 2,25 por ciento). La lira italiana y la libra esterlina abandonaron el SME, con alivio en el primer caso, y con una fuerte humillación nacional en el segundo. La consecuencia fue que, al acordarse las paridades irrevocables entre las monedas el 1 de enero de 1999, la mayoría de los países participantes entraron en la moneda única con una paridad muy favorable frente al marco alemán. Esto, a su vez, provocó que, para corregir el deterioro competitivo provocado en última instancia por la reunificación, Alemania tuviera que hacer un plan de ajuste rebajando salarios y prestaciones públicas y aumentando la precariedad laboral (minijobs) y la eficiencia de su economía. Éste fue el plan Agenda 2010 que impulsó el canciller Gerhard Schröder en 2002, y que le costó perder las elecciones de 2005. La Agenda fue proseguida por su sucesora Angela Merkel sin grandes cambios. Entender todo este proceso es muy importante para valorar en su justo contexto la exigencia alemana de que otros países con problemas de competitividad realicen ajustes similares a los impulsados por Schröeder con la Agenda 2010.

• La complejidad del entorno político en el que se desarrolló la carrera del euro aumentó mucho tras el colapso de la URSS. ¿Qué hacer con los países del centro y del este de Europa que se desligaban o desgajaban del Imperio soviético? En la última década del siglo XX, el debate se centró en los plazos de admisión en la UE de dichos países, dando por supuesto que todos los candidatos compartían los valores fundacionales democráticos y cívicos de la Unión. Esto último no ha sido necesariamente así en todos los casos, pero no ha ocasionado mayores problemas en el funcionamiento de las instituciones comunitarias adicionales al incremento de la complejidad de su gestión. Entre 1999 y la actualidad, los países que han adoptado el euro han pasado de ser 11 a 19. La mayoría de los países que adoptaron el euro después de 1999 son muy pequeños —el mayor es Grecia (en 2001), seguido de Eslovaquia (en 2009)— y tienen un potencial desestabilizador de la moneda única bastante limitado y, en todo caso, muy inferior al de Grecia.

4.4. La Gran Recesión y la integración de Europa

La crisis financiera que comenzó en el verano de 2007 provocando la Gran Recesión acabó causando un inesperado aumento de la integración política de la UE como respuesta a una situación desesperada que podía haber desembocado en el derrumbe del sistema financiero en Europa. Esta integración ha procedido, en unos casos, al margen de lo previsto en los Tratados de la UE y, en otros casos, abiertamente en contra de lo previsto en dichos tratados. La reflexión sobre la realidad de la crisis ha llevado a la UE a ser más ambiciosa con el sueño europeo.

Cuando quebró Lehman Brothers, en septiembre de 2008, los bancos europeos estaban regulados y supervisados por sus autoridades nacionales respectivas. Esta regulación, que era más estricta en unos países que en otros, se atenía, en principio, a las recomendaciones del Banco de Pagos Internacionales (BPI), con sede en Basilea, y a las recomendaciones y los consejos que el Comité de Supervisores Bancarios Europeos ⁶⁷ consideraba oportuno emitir. Cada Estado miembro era un mundo que se coordinaba con los demás de manera más o menos laxa según las circunstancias o preferencias de cada cual. La consecuencia de esta situación descentralizada era que ninguna autoridad supervisora tenía una idea cabal de la situación de solvencia y liquidez de las entidades financieras supervisadas, sobre todo de las de mayor tamaño.

En el verano de 2007 había empezado a manifestarse la crisis de los productos financieros estructurados y derivados relacionados con las llamadas «hipotecas basura» de Estados Unidos. Esto llevó a una brusca caída de precios de todos los productos financieros relacionados con las burbujas inmobiliarias estadounidense, española e irlandesa. Los bancos de los países europeos con exceso de ahorro (típicamente, países del norte) habían invertido ese exceso en productos financieros de los países con déficit de ahorro, especialmente de los tres países de las burbujas. La normativa regulatoria exigía valorar a precios de mercado los productos financieros en el balance de los bancos, mientras que los activos reales no estaban sujetos a semejante disciplina. Esto motivó que los bancos del norte tuviesen que ser rescatados antes que los del sur, a pesar de que el riesgo básico que tenían unos y otros era el mismo: el sector inmobiliario. En otoño de 2008, en Europa, tuvieron que ser rescatados bancos en los Países Bajos, Bélgica y Alemania, además del conjunto del sistema bancario irlandés. Las cajas de ahorros españolas fueron rescatadas o liquidadas en un largo proceso que se extendió desde 2008 hasta 2013 y que, en el momento de escribir este libro, todavía colea. El sistema bancario italiano está todavía por sanear. Y no es el único que queda. Esta situación reclamaba a gritos la constitución de autoridades capaces de tener una información centralizada y de actuar con contundencia cuando fuese necesario.

La crisis financiera fue una y trina. Al comienzo conoció una primera encarnación en el deterioro del balance de los bancos por el pinchazo de las burbujas inmobiliarias. La segunda encarnación se produjo en el mercado interbancario, que es donde se negocian a muy corto plazo las necesidades y los sobrantes de liquidez. La opacidad sobre lo que estaba ocurriendo con los balances originó una crisis en dicho mercado por el crecimiento del riesgo de contrapartida. El deterioro comenzó en 2010, y, en 2011, el mercado interbancario en euros había casi desaparecido. Alguien (no estaba claro quién) tenía que hacer algo para evitar el derrumbe del sistema financiero por falta de liquidez. El Banco Central Europeo (BCE) decidió articular operaciones especiales para dotar de liquidez a los bancos que lo necesitasen. Para ello organizó provisiones de liquidez a muy largo plazo que fueron decisivas para tranquilizar los mercados financieros. La tercera encarnación fue la deuda soberana, que figuraba como activo seguro, sin riesgo asignado, en el balance de los bancos. Era notoria la exposición de cada banco a la deuda soberana de su país. Al extenderse las dudas sobre la solvencia de los países periféricos de la UE, con el consiguiente aumento de los diferenciales, se agudizó la percepción de insolvencia de sus bancos respectivos, porque tenían en balance mucha deuda de sus gobiernos. Otra vez el BCE, con su programa de compras masivas de deuda pública y privada, fue decisivo para estabilizar la situación. Los siguientes son los principales movimientos de integración propiciados por la Gran Recesión:

• El Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) fue constituido en marzo de 2011 para proporcionar ayuda financiera en forma de préstamos a los países de la eurozona que tengan graves problemas de financiación. Funciona bajo el principio de caja por control, es decir que la financiación del MEDE se obtiene a cambio de un compromiso para cumplir un determinado programa de ajuste. Ha intervenido en Grecia, Portugal, España, Irlanda y Chipre. Las actuaciones del MEDE suponen una flexibilización de facto de las cláusulas de no rescate (no bail out) que figuran en los tratados. El capital del MEDE es de 700.000 millones de euros, del cual 80.000 millones de euros están desembolsados y el resto son exigibles. El MEDE ha utilizado hasta la fecha el 25 por ciento de su capital en rescates a distintos países. En el período 2011-2015, el MEDE prestó a países con problemas de financiación un 250 por ciento más que el Fondo Monetario Internacional (FMI).

• Se ha puesto en marcha, en una primera fase, la Unión Bancaria (UB). Ésta consiste en tres organismos diferenciados. En primer lugar está el Mecanismo Único de Supervisión (MUS), operativo desde noviembre de 2014 y que concentra en el BCE la supervisión directa de los 128 mayores grupos bancarios de la eurozona, los considerados sistémicos; los bancos no sistémicos siguen supervisados por las autoridades nacionales. En segundo lugar tenemos el Mecanismo Único de Resolución (MUR); su objetivo es asegurar que las quiebras bancarias que puedan suceder en el futuro en la Unión Bancaria se gestionen de forma eficiente, con costes mínimos para el contribuyente. Hay una autoridad central, la Junta Única de Resolución (JUR), que es la responsable de la decisión de iniciar un proceso de resolución de un banco;⁶⁸ las decisiones operativas se adoptan en cooperación con las autoridades nacionales de resolución. Además, se modificó la Directiva sobre reestructuración y resolución bancarias (DRRB), conforme a la cual serán los accionistas y acreedores quienes soporten principalmente los costes de la resolución. Esta norma se ignoró en la primera ocasión en que hubo de ser aplicada, en el rescate del banco Monte dei Paschi di Siena por el gobierno italiano, con lo que ha quedado muy debilitada. Dicha directiva se aplicó en el caso del Banco Popular en España, pero volvió a ignorarse a los pocos días en la resolución de dos bancos italianos. Por lo que parece, casos similares en países diferentes tienen tratamientos diferentes, lo que cuestiona la credibilidad e imparcialidad del MUR y del JUR. Y, en tercer lugar, está el Fondo Único de Resolución (FUR) que es un fondo creado recientemente y dotado por los propios bancos para ayudar a financiar resoluciones bancarias futuras. Está previsto que se dote a lo largo de ocho años y que en 2023 alcance su objetivo de financiación de 55.000 millones de euros, lo cual es una cantidad poco ambiciosa. El FUR es un posible embrión de un fondo de garantía de depósitos de la Unión Bancaria.

Adicionalmente, hay que mencionar que el programa de compra masiva de bonos por parte del BCE para expandir su balance y aumentar la oferta monetaria puede interpretarse, por lo que respecta a las compras de deuda pública, como una monetización del déficit público de los miembros de la eurozona, algo que está explícita y terminantemente prohibido por los Tratados de la UE. Con todas estas medidas, la UE ha demostrado que, como en otras circunstancias históricas, las crisis no detienen el proceso de integración, sino que lo aceleran. La duda es si esta aceleración será suficiente para prevenir y tratar futuras crisis. Como veremos en los capítulos siguientes, aún hay retos en el presente que requerirán aceleraciones semejantes.

Capítulo 5

Los problemas de diseño

de la Unión Europea

En el capítulo anterior hemos tratado del origen e intencionalidad políticos de la construcción europea y del carácter instrumental de la vía funcionalista para conseguir una unión política que evitase nuevas guerras entre países europeos. Desde la constitución de la CECA en 1951 hasta el Tratado de Lisboa en 2007, pasando por la introducción del euro en 1999, los sucesivos pasos de integración económica han tenido una clara intencionalidad política de integración en la Unión Europea (UE). El Tratado de Maastricht, de 1992, por ejemplo, acordó introducir la moneda única y, también, la ciudadanía europea. Desde dicho tratado los ciudadanos de cualesquiera de los países de la UE son también ciudadanos europeos, y lo son de manera complementaria, no sustitutiva, de la del Estado miembro cuya ciudadanía ostentan.

Esta intencionalidad política contribuye a explicar en gran medida decisiones que son muy discutibles desde un punto de vista estrictamente económico, como la selección del grupo original de países de la eurozona o, desde un punto de vista de cumplimiento de criterios democráticos, como la rápida integración de los países del centro y este de Europa que estuvieron tras el Telón de Acero hasta 1989. Un grupo de economistas competentes, por ejemplo, hubiese diseñado el euro de manera diferente, con un grupo inicial de países más reducido y unas condiciones de convergencia muy distintas de las del Tratado de Maastricht.

La foto fija del euro, tal y como está, lo muestra técnicamente inviable. Pero eso no implica necesariamente que vaya a fracasar. Lo que dice la foto es que, para sobrevivir, el euro necesita mayor integración política entre sus miembros. La respuesta de la eurozona a la crisis financiera de la Gran Recesión es un buen ejemplo del proceder europeo en situaciones críticas. Como hemos mencionado en el capítulo anterior, se creó un fondo de rescate, el MEDE, para ayudar a los países de la eurozona que tengan graves problemas de financiación; se puso en marcha la Unión Bancaria, que, en su primera fase, ha centralizado la supervisión de los grandes bancos europeos en el BCE, ha establecido mecanismos de resolución bancaria comunes para la eurozona y ha comenzado a proyectar un fondo de garantía de depósitos común. En términos históricos es un ritmo de integración vertiginoso: a Estados Unidos le costó un siglo y una guerra civil tener un Tesoro federal potente y un siglo y medio tener un banco central común (la Reserva Federal) y una policía federal (el FBI). El desarrollo de un sentimiento de pertenencia y de la aceptación de la legitimidad de una nueva organización política es lento en términos históricos, y, desde esta perspectiva, la UE y el euro avanzan a ritmo rápido, y lo hacen a pesar de su actual crisis existencial.

En este capítulo discutimos las razones y las consecuencias de los problemas de diseño de la UE y de la eurozona que tienen su origen en la heterogeneidad cultural y económica de los Estados miembros; además, ponemos énfasis en que avanzar hacia la unidad política mediante la creación de organismos supranacionales dirigidos por tecnócratas no es sólo una peculiaridad europea.⁶⁹ Dejamos para el capítulo 6 la discusión de las cuestiones de legitimidad y la importancia de fortalecer el sentimiento de pertenencia de la ciudadanía europea.

5.1. Lecciones de la historia

Europa tiene una larga tradición de construcción de uniones monetarias. Desde 1850 ha habido siete intentos de construir una, siendo el del euro el último de ellos. De los seis intentos anteriores (enumerados junto a una breve explicación en el recuadro 2 siguiente), tres tuvieron éxito y tres fracasaron.⁷⁰ Los proyectos que se demostraron irreversibles compartieron la característica de formar parte, en el tiempo y en el espacio, de procesos de construcción nacional. Tuvieron lugar, por orden cronológico, en Suiza, Italia y Alemania. Los tres proyectos que fracasaron no estuvieron integrados en proyectos de unificación nacional, sino que perseguían objetivos diferentes.

Un denominador común importante de las uniones monetarias fracasadas fue la ausencia de una política monetaria común, aunque el grado de coordinación monetaria fue elevado en algún caso. Las disparidades entre las políticas monetarias de los países miembros provocaron, una y otra vez, la fuga de las monedas de alta calidad de los países que practicaban las políticas monetarias más expansivas y su concentración en los países que practicaban las políticas más restrictivas. Estos flujos monetarios responden a la llamada ley de Gresham.⁷¹ La coexistencia de moneda metálica con moneda fiduciaria en uniones monetarias en las que los compromisos de convertibilidad afectaban sólo a la primera acabó provocando que, en los países con política monetaria más expansiva, sólo circulase la moneda «débil» (la fiduciaria), mientras que la moneda «fuerte» (la metálica) se utilizaba, inevitablemente, para los pagos internacionales debido a su convertibilidad. Esto llevó a la desestabilización progresiva de todas las uniones monetarias interestatales. En este sentido, puede afirmarse que la Unión Monetaria Austro-Alemana, la Unión Monetaria Latina y la Unión Monetaria Escandinava mencionadas en el recuadro 2 perecieron víctimas de la ley de Gresham. Las economías más débiles, que necesitaban políticas monetarias más expansivas, se vaciaban de moneda de alta calidad. Las disparidades entre las políticas monetarias de los Estados miembros de las distintas uniones no eran caprichosas, sino que obedecían a las diferentes situaciones económicas de los distintos países, y estas diferentes situaciones no tenían un carácter cíclico, sino estructural. Esto mismo está ocurriendo en la actualidad en la eurozona, aunque al existir una única moneda fiduciaria no pueda manifestarse la ley de Gresham. En cualquier caso, no fueron sólo las diferencias entre las diversas políticas monetarias las que causaron el fracaso de las uniones interestatales: también las tensiones puramente políticas entre los miembros fueron relevantes en algunos casos.

RECUADRO 2. Uniones monetarias en Europa desde 1850 hasta el euro

1. Suiza (1850). La unión política suiza data de 1850. El nuevo sistema monetario estuvo basado inicialmente en el franco francés. La regulación de la emisión de billetes bancarios, cuya aceptación como medio de pago no era obligatoria, fue prerrogativa de los cantones suizos hasta 1905. Suiza formó parte de la Unión Monetaria Latina entre 1866 y 1926.

2. Italia (1862). La unión política data de 1862. El nuevo sistema monetario se basó en el patrón bimetálico francés. La unificación de los billetes bancarios no se consiguió hasta 1926. Italia también participó en la Unión Monetaria Latina entre 1866 y 1926.

3. Alemania (1871). La unión aduanera (Zollverein) empezó en 1834. El Tratado de Dresde establecía tan sólo dos monedas: el Thaler, en el norte, y el Guilder, en el sur, cuya paridad era fija. Ambas monedas formaron parte de la Unión Monetaria Austro-Alemana entre 1857 y 1867. La unión política y monetaria comenzó en 1871. La unificación de billetes bancarios no se consiguió hasta 1921.

4. Unión Monetaria Austro-Alemana (1857-1867). Nació del deseo de Austria —potencia dominante en Centroeuropa— de estabilizar su moneda frente a las dos monedas alemanas. Participaron Austria, Prusia, los Estados alemanes del sur y Liechtenstein. Se introdujo una moneda fuerte paralela, el Vereinsthaler, de curso legal en toda la Unión. Los billetes bancarios debían ser convertibles en todos los países participantes. Los problemas surgieron de la escasa integración de las economías de Alemania y Austria y de las políticas monetarias divergentes seguidas por los países miembros. Austria no fue capaz de asegurar la convertibilidad, y la moneda de alta calidad fue expulsada por los billetes bancarios que circulaban a descuento. La Unión acabó tras la guerra austro-prusiana (1866).

5. Unión Monetaria Latina (1865-1926). Nació como intento de crear una amplia zona de estabilidad monetaria bajo el patrón bimetálico oro-plata. Participaron Francia, Bélgica, Suiza, Italia y Grecia. La base fue el patrón bimetálico francés. Las monedas de los distintos países no eran de curso legal en los demás, pero cada Estado se comprometía a cambiarlas a paridad fija por moneda nacional. No había reglas para billetes bancarios o coordinación de políticas monetarias. Los problemas surgieron de la existencia de políticas monetarias divergentes: los sucesivos estadios de no-convertibilidad de billetes bancarios en Italia y Grecia expulsaron sus monedas de alta calidad a los demás países (ley de Gresham). La Unión pereció por las situaciones del tipo dilema del prisionero que sufrían sus miembros: los Estados que cumplían las reglas se inundaban con las monedas metálicas de los que no las cumplían.

6. Unión Monetaria Escandinava (1872-1931). Nació para contribuir a la unidad cultural y política de los países escandinavos creando una zona de estabilidad monetaria. Estuvo basada en el patrón oro, y su principio funcional era que los países miembros tuviesen monedas idénticas aunque con distintas acuñaciones. No había reglas para los billetes bancarios, pero los bancos centrales se comprometieron a aceptar los emitidos por los demás a valor facial. Los problemas surgieron con el fin de la unión política entre Noruega y Suecia en 1905, y también debido a la divergencia de políticas monetarias, restrictiva en Dinamarca y expansiva en Noruega y Suecia, lo que provocaba que las monedas de alta calidad se acumulasen en el primer país.

Fuente: Vanthoor, European Monetary Union since 1848, opus cit.

La historia muestra que, tanto en los casos de éxito como en los de fracaso, las uniones monetarias causaron tensiones muy considerables. En los primeros casos, la convertibilidad de la moneda fiduciaria fue un proceso que duró décadas y que sólo pudo culminarse cuando se consolidaron las instituciones políticas de los nuevos Estados. En los casos de las uniones interestatales, la ausencia de autoridades políticas supranacionales, de objetivos políticos comunes y de voluntad política de ajustar las economías para lograr una mayor homogeneidad sobre la que fundamentar políticas monetarias menos dispares acabaron conduciendo al fracaso y al abandono de la unión monetaria.

El séptimo intento de unión monetaria europea, la actual Unión Económica y Monetaria (UEM), no encaja bien en ninguna de las dos categorías en las que hemos clasificado los seis intentos anteriores. Por una parte, es cierto que la Unión Europea no es un intento de construcción nacional como lo fueron los de Suiza, Italia o Alemania en el siglo XIX. Pero, por otra parte, también es cierto que la UEM forma parte de un proyecto de integración política de nuevo tipo, con pocos precedentes históricos, si es que tiene alguno. La UEM no se basa en un acuerdo de convertibilidad, sino que tiene, de partida, una moneda única y una política monetaria única establecida por una institución política supranacional, el Banco Central Europeo (BCE). Esto da a la UEM una gran ventaja sobre los intentos supraestatales anteriores que sucumbieron ante la divergencia de las políticas monetarias de sus miembros. Pero eso no quiere decir que la irreversibilidad del euro esté asegurada. Persisten, como veremos en el epígrafe siguiente de este capítulo, grandes diferencias estructurales entre las economías de los miembros. Estas diferencias no han desaparecido por el hecho de compartir moneda y banco central, y dan pie a la pregunta de si estas economías tan dispares podrán adaptarse a una política monetaria única, especialmente si no existe un presupuesto central que pueda realizar transferencias para compensar el distinto esfuerzo de ajuste estructural que necesitan hacer los Estados miembros. Estas dudas aumentan en la actual situación de debilitamiento del sentimiento europeísta entre la ciudadanía. Cualquier intento de integración política —desde el ámbito comarcal hasta el continental— necesita desarrollar un sentimiento de pertenencia y de legitimidad que lo haga democráticamente posible. Éste es uno de los puntos más débiles de la UEM. De estas últimas cuestiones trataremos en el capítulo siguiente, el sexto de este libro.

5.2. La heterogeneidad de la eurozona: el problema de la convergencia

En 1969, cuando el Consejo Europeo encargó a Pierre Werner la elaboración de un informe sobre la construcción de la UEM, los economistas llevaban ya algunos años elaborando una teoría de las áreas monetarias óptimas, entendiendo por tales aquellas regiones geográficas en las que una unión monetaria maximizaría la eficiencia económica de una unión aduanera o de un mercado común. El trabajo pionero sobre este tema se atribuye a Robert Mundell, quien, en 1961, publicó un artículo⁷² sobre áreas monetarias óptimas que acabó llevándole a obtener el premio Nobel de Economía en 1999. Entre los economistas se conoce a Mundell con el sobrenombre de «padre del euro», lo que es cuanto menos una exageración, porque la eurozona no cumple varias de las condiciones básicas establecidas por Mundell para la «optimalidad» de un área monetaria. Estas condiciones, en su versión más elemental, son:

1. En una unión monetaria debe haber un elevado grado de movilidad del factor trabajo entre los distintos países que la componen para evitar que las tasas de desempleo sean muy diferentes entre los países participantes. Trabajar en un país o en otro debe ser equivalente para la oferta de trabajo (los trabajadores), y emplear a trabajadores de uno u otro origen debe ser equivalente para la demanda de trabajo (las empresas). Existe cierto grado de movilidad del trabajo en la eurozona y la UE, pero es mucho menor que el que requiere la teoría económica de las zonas monetarias óptimas. Hay una multitud de factores por los que la eurozona no cumple esta condición. En los 19 países de la eurozona se hablan al menos 15 idiomas oficiales diferentes, lo que representa una barrera formidable para la movilidad; además, hay otros factores idiosincráticos importantes que también la dificultan, como la diversa interpretación que tiene el concepto de trabajo en las distintas culturas; también hay factores institucionales, como el limitado reconocimiento de los períodos de cotización a la seguridad social entre distintos países; y también hay resistencias en algunos Estados miembros de la UE a aceptar inmigración de manera indiscriminada.

2. Entre los países de una unión monetaria debe haber libertad de movimientos de capital y flexibilidad de precios y salarios. Estas condiciones son las que mejor se cumplen de entre las señaladas por Mundell, y no sólo en la eurozona, sino en el conjunto de la UE. La moneda única ayuda a disminuir las fricciones inherentes a la circulación de capitales, aunque su contribución al crecimiento de la economía de la eurozona parece haber sido modesta.⁷³

Aunque la flexibilidad de precios y salarios no es total en ninguna economía desarrollada, en la eurozona no parece ser particularmente mala. Las disparidades de nivel de precios a escala regional son grandes —pueden alcanzar hasta el 50 por ciento—, pero también lo son en Estados Unidos. En cambio, las disparidades de inflación son muchísimo menores. La condición de Maastricht de convergencia en inflación se ha incumplido la mayor parte del tiempo, pero es una condición errónea en una unión monetaria en la que hay economías con grados de desarrollo muy dispares.

3. El ciclo económico de los países participantes debe estar lo suficientemente sincronizado como para hacer posible y efectiva una política monetaria única. En este aspecto, la sincronización cíclica de los países de la eurozona parece aceptable. Difícilmente podía ser de otra manera teniendo en cuenta la elevada cifra de comercio que tienen unos con otros. Pero es que, además, los distintos países gestionan su política fiscal de manera autónoma,⁷⁴ cosa que permite contrarrestar con una política fiscal restrictiva una política monetaria única que para un país determinado resulte demasiado expansiva. Esto es, por ejemplo, lo que ha hecho Alemania en 2016, año en el que ha registrado un superávit presupuestario para contrarrestar una política monetaria del BCE que juzgan demasiado expansiva.

4. Debe existir un sistema de solidaridad entre países o regiones que permita la transferencia de recursos monetarios a aquellas zonas que hayan sido afectadas por shocks negativos asimétricos (que hayan afectado a unas zonas pero no a otras) o que necesiten recursos adicionales para hacer las reformas estructurales necesarias para mejorar la competitividad de su economía. Con los tratados de la UE en la mano, esta condición no es posible en la eurozona. Es más, la posibilidad de estas transferencias está expresamente prohibida por el artículo 125 del Tratado de Lisboa. Sin embargo, esta prohibición, llegada la crisis de 2010 que puso en peligro la continuidad del euro, se trató con mucha flexibilidad, y se crearon las instituciones y mecanismos de rescate detallados en el epígrafe 4 del capítulo 4 anterior. Ello permitió que el rescate a Grecia, Irlanda, Chipre, Portugal y España —la cuarta parte de los miembros de la eurozona— no se produjera mediante transferencias, sino otorgando créditos a muy largo plazo en favorables condiciones financieras. No se violó la letra del Tratado de Lisboa, pero su artículo 125 quedó, en la práctica, muy vacío de contenido. La solución dada a la crisis del euro está fundamentada en una mayor integración política de la eurozona, pero sigue estando muy distante de una solución típicamente federal, a la que quizá no se llegue nunca; y, además, dicha solución aplaza los problemas hasta un futuro indeterminado en vez de afrontarlos directamente.

Los puntos anteriores ilustran que la eurozona dista mucho de ser una zona monetaria óptima. Esto quiere decir que cabe esperar en el futuro la recurrencia de las crisis provocadas por una política monetaria única sobre un grupo de países —19 hoy día— a los que, desde un punto de vista estrictamente económico, convendrían políticas monetarias diferentes. La ausencia de mecanismos fiscales de redistribución, sólo parcialmente compensada por el MEDE, agrava esta situación y provoca que las crisis sean más agudas. Cabe imaginar un futuro en el que la respuesta a estas crisis sea, como en la de 2010, una mayor integración política de la eurozona. Pero, actualmente, una estructura federal de Europa no parece posible y, como hemos dicho antes, tampoco está claro que sea deseable, con lo que esta integración tiene sus límites. Alternativamente, también cabe imaginar que los países del euro acabarán convergiendo hacia estructuras económicas y sociales más homogéneas y que eso les proporcionará un mejor acomodo bajo el manto de una política monetaria única.

El resto de este epígrafe se centra en discutir la problemática de esta convergencia. La convergencia económica, en niveles de renta, es más fácil de medir que la convergencia en otras materias relevantes, como el capital humano o la cultura. Pero estas últimas son las causas finales de la primera. Empezamos por la renta y dejamos para el siguiente epígrafe el capital humano y la cultura.

GRÁFICO 1. Convergencia de la UE8, España e Irlanda con Estados Unidos

Fuente: BBVA.

Tras la segunda guerra mundial y hasta mediados de la década de 1980 se produjo en Occidente una pronunciada convergencia en términos de renta per cápita. Después de ese período, en los albores de la globalización, esta convergencia se frenó. Esto puede verse en el gráfico 1, en el que se muestra la renta per cápita de un grupo de países avanzados del norte de la Unión Europea, que llamamos UE8 (Suecia, Reino Unido, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Países Bajos, Austria y Bélgica), así como de España y de Irlanda. Estas rentas se representan como porcentaje de la renta per cápita de Estados Unidos.

Si bien la falta de convergencia entre Europa y Estados Unidos es decepcionante, su ausencia en la eurozona es, además, muy mala noticia. Las condiciones de Mundell son condiciones teóricas que ningún país, incluido Estados Unidos, cumple al ciento por ciento, pero su incumplimiento no aclara cuál es el origen de las dificultades. El verdadero problema de la eurozona, el origen de las dificultades del euro, es la heterogeneidad de sus miembros tanto en cuanto a sus grados de desarrollo económico y de capital humano como de cultura. Éste es el factor más importante de entre los que provocan la inestabilidad del euro. Una política monetaria única para un conjunto de países tan dispares como los de la eurozona —desde Finlandia a Chipre— inevitablemente provocará que para unos países sea demasiado laxa y para otros demasiado restrictiva. Los problemas de ahora son la imagen especular de los que encontraron las uniones monetarias europeas comenzadas en el siglo XIX mencionadas en el recuadro 2 (capítulo 5, epígrafe 1). Entonces, cada país tenía su propia política monetaria, y la ley de Gresham actuaba en contra de aquellos con política más laxa. Hoy día, la política monetaria es única y los países de la eurozona no pueden recuperar competitividad devaluando su moneda. Por tanto, todos los ajustes hay que hacerlos a través del sector real de la economía reduciendo costes y salarios, como hizo Alemania en la primera década del presente siglo. De este modo, el euro acaba actuando contra los países que tienen una economía menos flexible, los cuales, no por casualidad, son los que en el siglo XIX necesitaban una política monetaria más laxa. La única solución a largo plazo que tiene esta asimetría es la convergencia estructural de las distintas economías, sobre todo en materia de flexibilidad, y eso es algo que la ausencia de convergencia en el PIB per cápita indica que no está ocurriendo.

El gráfico 1 muestra también la evolución de la renta per cápita de Irlanda como porcentaje de la de Estados Unidos. Utilizamos la renta per cápita en vez del PIB per cápita por la situación especial de este último país, cuya diferencia entre el PIB y la renta nacional es muy grande dada su peculiar condición de paraíso tributario en el que las empresas soportan tipos impositivos extraordinariamente bajos. De este gráfico cabe extraer las siguientes reflexiones:

1. En las tres décadas transcurridas desde 1950 a 1980, el proceso de convergencia de Europa con Estados Unidos en renta per cápita fue muy rápido. En parte se debió a la reconstrucción de Europa en la posguerra, acelerada por vehículos como el Plan Marshall. España, aunque no se benefició de dicho plan, convergió aún más rápido que la EU8, pasando de tener el 30 por ciento de la renta per cápita de Estados Unidos, en 1950, al 65 por ciento, en 1980. A partir de esa fecha, la convergencia se estanca para la UE8 y España, pero no para Irlanda. La convergencia de este último país fue muy lenta entre 1950 y 1980, pero después se acelera hasta llegar al 90 por ciento de la renta per cápita de Estados Unidos en la actualidad, a pesar de la gravísima crisis financiera y económica que sufrió en la Gran Recesión. En la actualidad, la renta per cápita irlandesa, que en la década de 1970 era un 15 por ciento inferior a la española, es un 50 por ciento superior. ¿A qué se debe este despegue extraordinario?

2. Medir la convergencia en términos de renta nacional, y no de PIB, debería corregir la mayor parte del «efecto fiscal» espurio que tiene en Irlanda el bajo impuesto de sociedades. Por tanto, ha tenido que haber otras causas que lo expliquen. En primer lugar, Irlanda es una economía extraordinariamente flexible. Cuando, en 2010, el país celta pidió a la UE y al Fondo Monetario Internacional un rescate de 80.000 millones de euros —el 50 por ciento del PIB irlandés de ese año— para reflotar su sistema financiero, acompañó esta petición con el despido de 25.000 funcionarios,⁷⁵ un fuerte recorte del gasto público que incluía el gasto social y el militar, la reducción del salario mínimo y el aumento de los impuestos sobre salarios y pensiones y del IVA. En 2015, la renta per cápita había alcanzado sus niveles previos a la crisis. En ese año, la economía creció un 7,8 por ciento; en 2016, un 5,2 por ciento; y se espera que en 2017 crezca por encima del 4 por ciento. La tasa de paro alcanzó el 15 por ciento en 2012 y se redujo hasta el 7,3 por ciento en 2016. La deuda pública cayó desde el 125 por ciento del PIB, en 2010, hasta el 91 por ciento, en 2016. Tanto en la UE8 como en España no se han alcanzado todavía los niveles de renta a la crisis. Cierto es que la coalición gobernante en Irlanda que puso en marcha la dura política de austeridad en 2010 (Fianna Fáil y Green Party) perdió las elecciones de 2011, pero la coalición que le siguió (Fine Gael y Labour Party) no cambió lo esencial de la política estructural para conseguir una pronta recuperación. Una de las ventajas comparativas de Irlanda es que las políticas de Estado son compartidas por la mayoría el espectro político.

3. Pero la flexibilidad de la economía es sólo una parte de la historia, y no la parte más relevante. Irlanda, desde mediados de la década de 1980, hizo una enorme inversión en capital humano, que es el principal determinante del crecimiento de la productividad. Esta inversión fue posible gracias a los Fondos Estructurales Europeos (FEE) que Irlanda, miembro de la UE desde 1973, negoció hábilmente con la Unión ante la perspectiva del acceso de España y Portugal en 1986. Los FEE se constituyen en 1975, sobre una base regional, para ayudar al ajuste estructural y corregir los desequilibrios regionales. Desde esa fecha, los FEE han tenido importantes incrementos presupuestarios y se han convertido en el principal instrumento de cohesión de la UE. Irlanda ha sido el principal beneficiario de estos fondos en términos per cápita, y, negociando desde dentro, consiguió que la mayor parte de estos fondos se invirtiese en el sistema educativo y, muy especialmente, en la formación profesional y en el reciclaje y formación permanente de los trabajadores.

El contraste con lo ocurrido en España no puede ser más acusado. España ha sido, en términos absolutos, el país más beneficiado por la acción estructural europea. Desde 1987 ha recibido, en términos corregidos por inflación, el equivalente a dos planes Marshall.⁷⁶ Sí, el doble que lo que transfirió el Plan Marshall, que tan decisivamente contribuyó a la reconstrucción de Europa tras la segunda guerra mundial. Parece increíble, pero es cierto. Y, ¿en qué ha usado España esta ingente cantidad de dinero? Pues en construirse la mejor red de transporte terrestre y aeroportuaria del mundo. Sólo China tiene más kilómetros de vía de tren de alta velocidad que España. La mayor parte de los trenes españoles tienen tasas de ocupación muy bajas; los 52 aeropuertos internacionales de España, de los que 44 están muy infrautilizados, contrastan con los 39 que tiene Alemania. La mayor parte de los proyectos realizados tiene una utilidad dudosa y ha sido objeto de una adjudicación, cuanto menos, discutible.

Como resultado de estos dos enfoques tan dispares, Irlanda tiene uno de los peores sistemas de transporte terrestre de Europa, pero tiene uno de los mejores sistemas educativos del mundo, especialmente en todo lo relacionado con la formación profesional y la formación permanente. Por contra, España tiene el mejor sistema de transporte del mundo, pero uno de los peores sistemas educativos de Europa. La escuela y la universidad españolas son máquinas de generar parados.⁷⁷ Por ello no es de extrañar que la tasa de desempleo estructural en España sea superior al 17 por ciento mientras que la irlandesa es inferior al 6 por ciento.

La comparación de estos dos países de tradición católica muestra el camino a seguir para acabar superando la heterogeneidad desestabilizadora de la eurozona. No va a haber milagros a corto plazo. Hay que actuar sobre los sistemas educativos disfuncionales de los países mediterráneos, que son los que tienen mayores problemas de capital humano, y hay que hacerlo inspirándose en la experiencia irlandesa. Volveremos sobre este tema en la tercera parte de este libro («¿Qué debe ser la Unión Europea?»).

5.3. La heterogeneidad de la Unión Europea: un problema que debe reconocerse

La Unión Europea (UE) tiene en la actualidad 27 miembros⁷⁸ que se han unido a los seis miembros fundadores en diversas oleadas.

• En 1973 se unieron el Reino Unido, Irlanda y Dinamarca. Esta ampliación se retrasó hasta ese año debido a la oposición de la Francia gaullista a la incorporación del Reino Unido, cuya solicitud inicial de ingreso data de 1961. El año siguiente, el Reino Unido convocó un referéndum para ratificar su ingreso, obteniendo un resultado favorable.

• En 1981 se incorporó Grecia, cuya admisión fue retrasada por la llamada dictadura de los coroneles (1967-1974). Grecia, un país oriental, siempre ha tenido un trato muy favorable por parte de la UE a pesar de pertenecer a una civilización diferente ⁷⁹ (la ortodoxa) a la de la mayoría de los países europeos. Este trato favorable volvió a darse en 2001 con su admisión en la eurozona —aunque no cumplía ninguna de las condiciones del Tratado de Maastricht—, con las desastrosas consecuencias por todos conocidas. Las razones geopolíticas de este trato tan favorable son claras y comprensibles y se analizan en el epígrafe siguiente.

• En 1986 ingresaron en la UE España y Portugal, países que también salían de dictaduras muy recientes. Ambos países se incorporaron al euro en 1999, España con un tipo de cambio de la peseta muy favorable, y Portugal con un tipo de cambio del escudo muy desfavorable.

• En 1990, como resultado del proceso de unificación y de manera automática, se incorporó a la UE la antigua Alemania Oriental. La decisión de cambiar los marcos de la Alemania Oriental y la Alemania Occidental con una paridad 1:1 provocó una gran inestabilidad cambiaria en la UE durante la década de 1990 como consecuencia de la agresiva política monetaria del Bundesbank.

• En 1995 se incorporaron a la UE Austria, Finlandia y Suecia. Los dos primeros países se incorporaron al euro en 1999, pero Suecia no lo hizo, en primera instancia, y tal opción fue finalmente rechazada en referéndum en 2003.

• En 2004 se unieron a la UE Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y la República Checa. Salvo Polonia, Hungría y la República Checa, los demás adoptaron el euro entre 2007 y 2015.

• En 2007 se adhirieron a la UE Rumanía y Bulgaria, países que a lo largo de la historia han tenido poco contacto con los valores sociales, económicos y políticos que configuran Occidente y que, como los países balcánicos y Grecia, formaron parte o estuvieron fuertemente influidos por el Imperio otomano durante siglos.

• Finalmente, por el momento, en 2013 se incorporó a la UE Croacia, país balcánico fuertemente castigado por las guerras y la violencia civil desencadenadas por el colapso de la antigua Yugoslavia.

La Unión Europea que surge tras esta sucesión de ampliaciones es culturalmente mucho más heterogénea que la Europa que maravilló a Gibbon en el siglo XVIII.⁸⁰ La Europa de entonces era una pequeña constelación de sociedades abiertas que compartían una misma cultura y una misma ciencia, y que competían entre sí emulándose en las artes, las ciencias y la economía en tiempos de paz, mientras que en tiempos de guerra ejercían esta con templanza. La UE se fundó hace sesenta años tras dos guerras europeas en las que no se ejerció la templanza, sino todo lo contrario, por los Estados nación beligerantes; pero el núcleo de países fundadores era el de Gibbon, con un grado de homogeneidad cultural similar al que pudo observar éste en su siglo. Eso, hoy en día, ha cambiado mucho.

Conviene, antes de continuar, hacer algunas precisiones terminológicas para aclarar la relevancia del discurso sobre las consecuencias de la heterogeneidad de la UE. Inspirándonos en Kathleen McNamara⁸¹ podemos definir una cultura como una estructura social generadora de significados. En concreto, una cultura permite dar significado a las palabras. En los 24 idiomas oficiales hoy en la UE hay palabras y conceptos que pueden traducirse fácilmente de un idioma a otro, como «trabajo», «solidaridad», «esfuerzo», «democracia», «patriotismo», «libertad», «Estado de derecho», «compromiso», etc. La heterogeneidad no surge de la no existencia de vocablos de este tipo, que existen en todas las lenguas, sino de que las diversas culturas les dan significados diferentes. Y esto es fuente de muchos malentendidos y de muchas frustraciones en la UE. Valga como ejemplo lo ocurrido con la sucesión de rescates a Grecia financiados por la UE y el FMI: aunque probablemente las negociaciones transcurrieron en inglés, hoy día parece obvio que a los compromisos a los que se llegó se les atribuyó un significado por parte de los rescatadores y otro distinto por parte de los rescatados, no tanto por traducir el inglés de manera diferente, sino porque en las respectivas culturas hay palabras clave que tienen significados diversos.

Este problema de mal entendimiento se extiende también a lo que está ocurriendo con la deriva autoritaria de países como Polonia y Hungría, que a veces parece como si quisieran destruir la UE desde dentro. También es llamativo el escaso progreso que ha habido en Rumanía y Bulgaria en la consolidación del Estado de derecho, en la lucha contra las mafias y la corrupción generalizada. Por no hablar de otros Estados miembros de pequeña dimensión cuyo voto vale igual que el de los grandes en temas que requieren unanimidad en el Consejo Europeo o en la formación de mayorías cualificadas.

En esta UE actual tan heterogénea, ¿cuál es el contenido operativo del objetivo de avanzar «hacia una unión cada vez más estrecha» que desde el Tratado de Roma ha figurado en todos los tratados subsiguientes de la UE? ¿Pueden las futuras etapas de integración esperar a que los más rezagados puedan incorporarse, o bien a que lo hagan aquellos a quienes abiertamente manifiestan que no les interesa más integración política? No debe repetirse la experiencia de Grecia en la eurozona. No deben condicionarse futuras iniciativas de mayor integración política a la velocidad, o al capricho, de los más lentos. Hay que reconocer de una vez por todas que la UE actual es algo mucho más heterogéneo que el conjunto de países que firmaron el Tratado de Roma en 1957 y también que los que firmaron el Tratado de Maastricht en 1992. Y hay que reorientar la cláusula de «una integración cada vez más estrecha» a las realidades de esta sobrevenida heterogeneidad. Y lo primero que debe hacerse es reconsiderar la obligatoriedad de la adopción del euro para aquellos países que la tienen e, incluso, plantearse si hay países en la eurozona que no deberían estar; por aquello de «mejor colorado una vez que amarillo toda la vida».

Lo que se conoce desde hace tiempo como la Europa de varias velocidades es la única vía posible de futuro para el fortalecimiento de la UE. De hecho, es lo que se viene haciendo desde el Tratado de Maastricht de 1992, como muestra el gráfico 2 siguiente.

La organización de la UE puede representarse gráficamente como un sistema planetario que tiene como centro gravitatorio la eurozona de 19 miembros. En órbitas a diferente distancia de la eurozona residen los otros 8 miembros de la UE que no han adoptado el euro. Unos —Bulgaria, Dinamarca, Polonia y Rumanía— se integraron en todos los acuerdos intergubernamentales adicionales para fortalecer la Unión Económica y Monetaria: el Pacto por el Euro Plus,⁸² el Pacto Presupuestario (Fiscal Compact) ⁸³ y la Unión Bancaria; ⁸⁴ Hungría se integró solamente en las dos primeras; Suecia sólo entró en el Pacto Presupuestario; y la República Checa y Croacia, sólo en la Unión Bancaria. El Reino Unido no entró en nada, tampoco en el Acuerdo de Schengen: más que un planeta, el Reino Unido ha sido un cometa de paso fugaz por Europa.

GRÁFICO 2. Participación de los países de la Unión Europea (de la eurozona y de fuera de ella) en acuerdos intergubernamentales a fin de fortalecer la Unión Económica y Monetaria

La filosofía que destila el gráfico 2 es la que debe inspirar el fortalecimiento de la UE en el futuro. No debe ser el mismo enfoque para la eurozona que para los países que no han adoptado en euro.

5.4. Las razones históricas y políticas de los errores de diseño de la Unión Europea

La construcción de una unión política en Europa se ha visto condicionada, en todas sus fases, por la evolución de una realidad geopolítica a la que ha tenido que hacer frente en muchas ocasiones al abrir las puertas del proyecto europeo a países que aumentaban significativamente el grado de heterogeneidad.

Como hemos argumentado en capítulos anteriores, el proyecto europeo tuvo desde el principio —con la constitución de la CECA, en 1951— el objetivo de construir una unión política en el Viejo Continente. Para conseguirlo se eligió la vía de la integración económica, tomando como modelo las uniones nacionales de Suiza, Italia y Alemania en el siglo XIX. Este ideal y esta vía para conseguirlo eran compartidos sin fisuras por los seis países firmantes del Tratado de Roma de 1957.

Pues bien, la primera ampliación, en 1973, de la entonces Comunidad Económica Europea (CEE) incorporó al Reino Unido, Dinamarca e Irlanda. El primero de estos países, aunque no quiso participar en la CECA en el momento de su fundación, vio enseguida las ventajas económicas de adherirse al Tratado de Roma y, desvanecidos sus sueños imperiales y empobrecido, presentó su solicitud de ingreso en la temprana fecha de 1961. No se podía prolongar la negativa de De Gaulle a permitir su acceso. Pero el Reino Unido no ha compartido nunca el ideal de la unidad política. Desde entonces, y hasta el comienzo de su proceso de salida de la UE, iniciado en 2017, el Reino Unido no ha participado en ninguna iniciativa de integración política que representase una cesión de soberanía; ni en las iniciativas de trasfondo económico, como las mostradas en el gráfico 2, ni en las de tipo político, como el tratado de libre circulación de personas de Schengen. En todos estos años, desde las instituciones comunitarias, el Reino Unido ha tratado de bloquear o retrasar los procesos de integración, lo cual, en muchas ocasiones, ha condicionado el ritmo de avance de ésta. El ejemplo más claro es el bloqueo total de una mayor integración en defensa dentro de la UE complementaria a la de la OTAN. Millones de horas se han consumido en estos cuarenta últimos años en la jerarquía de los comités comunitarios en discutir y suavizar las reticencias británicas a la integración política. El brexit, irónicamente, puede provocar una aceleración de los trabajos en las instituciones europeas.

La incorporación de Dinamarca tampoco ha estado exenta de problemas. Aunque es el país escandinavo más participativo en las iniciativas integradoras —Suecia sólo está en el Pacto Presupuestario, y Noruega no es ni tan siquiera miembro de la UE—, siempre que se ha consultado a los daneses en referéndum en materias de integración, el resultado ha sido negativo. Es difícil aventurar dónde estarán Dinamarca y Suecia en futuras iniciativas que persigan más integración, o bien en el conjunto de la UE, o bien en grupos más reducidos de países que quieran avanzar mediante el procedimiento de cooperación reforzada previsto en los actuales tratados de la UE. Los escandinavos tienen un sentido de comunidad muy desarrollado que claramente los diferencia de los europeos no escandinavos. Tienden a ir en la misma dirección, sea cual sea, aunque en diverso grado. Veremos.

Grecia es un caso aparte. En los acuerdos de la Conferencia de Yalta quedó asignada a Occidente, mientras que la URSS ampliaba su zona de influencia hasta el mismo corazón de Europa. Estos acuerdos fueron respetados por Stalin con ocasión de la guerra civil griega en el período 1946-1950. En 1952, Grecia ingresó, junto con Turquía, en la OTAN; en 1981 se adhirió a la UE, y en 2001, a la zona del euro. En todas estas admisiones (en la del euro Grecia mintió descaradamente con sus estadísticas, mientras que la UE estuvo dispuesta a aceptar cualquier cosa), la geoestrategia ha tenido un peso muy importante. Desde el siglo XIX, uno de los objetivos geoestratégicos de los países europeos ha sido evitar que Rusia tuviese una salida al mar por aguas templadas.⁸⁵ Si los rusos quieren enviar una flota al mediterráneo, tienen que hacerlo desde Arkángel (o Arjánguelsk) o desde Vladivostok. Nunca por los Dardanelos y, mucho menos, desde bases permanentes en el Egeo. Esta visión geoestratégica otorga mucha importancia a Grecia, lo que lleva a tratar de mantenerla en Occidente a toda costa dada la poca fiabilidad de Turquía. Éste ha sido el salvoconducto que ha llevado a integrar a Grecia —y en cierta medida también a Chipre, por las mismas razones— en el núcleo duro de la UE. Ambos países tuvieron que ser rescatados tras la crisis del euro, y ambos amenazaron, como medida de presión, con intensificar sus relaciones con Rusia. Ambos países son orientales y pertenecen a la civilización ortodoxa, como Rusia. Son pequeños, pero aportan mucha heterogeneidad a la UE.

En 1986, la incorporación de España y Portugal, dos países que salían de largas dictaduras, reforzó la cultura mediterránea en la UE, hasta entonces sólo representada por Italia —ya hemos dicho que Grecia pertenece a la civilización ortodoxa—. Con estas incorporaciones, Francia reforzaba su flanco sur y lograba un equilibrio de fuerzas más favorable en la UE respecto a los países del norte de Europa. Las razones por las cuales España y Portugal entraron sin problemas en el euro en 1999 hay que buscarlas en las condiciones del Tratado de Maastricht. Sorprende que, en un tiempo en el que la teoría de las áreas monetarias óptimas estaba ya muy desarrollada —irónicamente, en 1999, año de comienzo del euro, Mundell recibió el premio Nobel por esa teoría—, ésta fuese completamente ignorada en el diseño de las condiciones que tenían que cumplir los candidatos a adoptar la moneda única. Las famosas condiciones de Maastricht⁸⁶ hacen referencia a la convergencia nominal de los candidatos, y no dicen absolutamente nada sobre la convergencia real de sus economías, que es de lo que trata la teoría de las áreas monetarias óptimas. Dicho de otro modo, las condiciones de Maastricht eran irrelevantes para garantizar el funcionamiento ordenado de la eurozona, como se pudo comprobar tan sólo una década después de que comenzasen a circular los primeros billetes y monedas del euro. Toda la historia narrada en el epígrafe 1 de este capítulo 5 fue cuidadosamente ocultada debajo de las alfombras de Bruselas.

Así las cosas, cabe preguntarse por qué la UE apostó por incorporar al máximo número posible de países a la moneda única. Todos los países que quisieron adoptar el euro fueron admitidos, aunque fuese a costa de flexibilizar los criterios⁸⁷ o de falsear las cuentas.⁸⁸ ¿Era consciente el Consejo Europeo de que al admitir a todo el mundo estaba creando una moneda inestable que iba a experimentar crisis recurrentes? No está clara la respuesta. Una posibilidad es que no lo fuera y que el diseño de la eurozona acabara siendo fruto del «buenismo» y de la improvisación. Otra posibilidad, más maquiavélica, es que sí lo fuera y decidiese meter a la UE en un callejón con una única salida, la cual supone un grado mucho mayor de integración política. En un Consejo tan heterogéneo como el europeo, lo más probable es que hubiese miembros tanto de una como de la otra alternativa.

Y, para finalizar, la incorporación de los países del centro y el este de Europa que estuvieron tras el Telón de Acero ha supuesto un incremento muy importante de la heterogeneidad de la UE. Hay de todo: desde países que pueden dar lecciones a cualquiera en lo que a capital humano y democracia se refiere hasta países gobernados por mafias, pasando por otros con fuerte deriva totalitaria que no deberían estar en la UE. La integración fue muy apresurada y, en retrospectiva, no parece que hubiera tanta urgencia histórica para instalarlos en Occidente, pero eso es algo que siempre cuesta evaluar visto desde una perspectiva contemporánea. Alemania parecía tener mucha prisa, por motivos que no resultan fáciles de entender. Esa prisa alemana provocó el que quizá es el mayor error de la política exterior europea hasta la fecha: no entender cuáles son las líneas rojas de Rusia y haber precipitado una crisis perdedora e innecesaria en Ucrania. Este tipo de errores debería evitarse en el futuro.

Pero, con estos países, la UE, quizá consciente de su gran heterogeneidad y de la gran distancia cultural entre los Estados de la Unión, pareció tomárselo con calma y no forzó la mano para que se incorporasen al euro. Lo solicitó Eslovenia, tradicional aliada de Alemania, y accedió en 2007; Eslovaquia lo hizo en 2009, y las Repúblicas bálticas, entre 2011 y 2015. Ninguno de esos países tiene potencial desestabilizador decisivo para la eurozona. Habría que ir con mucha calma con todos los demás.

Capítulo 6

La legitimidad de la Unión Europea

y el auge de los populismos

Hemos enfatizado en capítulos anteriores que el proceso de construcción europea ha ido siempre de «arriba abajo». Los jefes de Estado o de gobierno, reunidos en el Consejo Europeo, han ido decidiendo uno por uno todos los pasos dados hasta ahora para conseguir «una unión cada vez más estrecha». Estas decisiones se han tomado, en la mayoría de los casos, sin haber explicado previa o posteriormente a los ciudadanos ni su necesidad ni sus consecuencias. Las interpretaciones dadas por los líderes políticos a la salida de los Consejos han sido casi siempre en clave nacional: cuánto dinero adicional recibiremos o cuánto menos contribuiremos al presupuesto común. Incluso en la época de los líderes nacionales más visionarios —Kohl, Mitterrand, González...—, la explicación a los ciudadanos tuvo casi siempre una óptica mercantil, con una enjundia y una perspectiva política a largo plazo muy limitada. ¿Cuándo se ha explicado a los europeos que la URSS probablemente no habría hecho implosión si no hubiese existido la Unión Europea? ¿Alguien le ha dicho a los alemanes que, de no existir la Unión Europea, Alemania no se hubiera podido reunificar? ¿Alguien ha resaltado que las actuales generaciones europeas son las primeras en la historia que no han ido a la guerra gracias, en buena parte, a la existencia de la Unión Europea?

El déficit de explicación política y de educación de la ciudadanía en el proceso de construcción de la Unión Europea (UE) ha sido muy grande. Pero no es sólo eso. En muchas ocasiones, los líderes políticos nacionales han culpado o se han escudado en la UE para excusar su responsabilidad en los males de la patria: el flujo migratorio, el «austericidio», la quiebra de los bancos, las subidas de impuestos, el crecimiento de la desigualdad y de la pobreza, las continuas transferencias monetarias a los países supuestamente «perezosos» del Mediterráneo... Así, resulta comprensible que, en la última década, la percepción de la legitimidad de la UE se haya batido en retroceso y que hayan crecido los populismos hasta llegar a amenazar la misma existencia de la Unión. Pero ¿hasta qué punto es cierto que la UE atraviesa una crisis de legitimidad como parece ser comúnmente aceptado?

En este capítulo nos centramos en desgranar el problema de la legitimidad de la UE, y lo relacionaremos con el auge de los nuevos populismos. El concepto de legitimidad es elusivo y difícil de definir unívocamente con claridad. En este libro lo enfocamos desde cinco acepciones o dimensiones diferentes, que no son alternativas, sino complementarias:

1. La legitimidad como percepción de la justicia.

2. La legitimidad como provisión de seguridad y bienestar.

3. La legitimidad democrática.

4. La legitimidad cotidiana como estado de naturaleza.

5. La legitimidad como sentimiento de pertenencia.

Tras discutir cada una de ellas y poner de manifiesto sus interrelaciones abordaremos, en el epígrafe 6, la cuestión del auge de los populismos.

6.1. La legitimidad como percepción de la justicia

Hemos tratado ya de la relación de la legitimidad con la idea de justicia en el capítulo 3 de este libro. Para Fukuyama,⁸⁹ la legitimidad de un régimen o sistema político surge de la percepción de su justicia. Más concretamente, señala Fukuyama que «el orden político se fundamenta sobre la legitimidad y sobre la autoridad que surge de la dominación legítima. Legitimidad significa que la gente que compone la sociedad reconoce la justicia del sistema [político] en su conjunto y está dispuesta a respetar sus reglas». Esta concepción de la legitimidad política la hace entroncar con la doctrina contractualista de la justicia, particularmente con la visión de Rawls de la justicia de las instituciones del Estado.⁹⁰

No hay, en este contexto, una relación directa bidireccional entre legitimidad y democracia, entendida esta última como un sistema político que elige a sus gobernantes mediante elecciones libres en el marco de un Estado de derecho o, en términos más amplios, como un sistema político en el que los gobernantes pueden ser derrocados por medios pacíficos. En Occidente, desde hace tiempo, se tiende a identificar legitimidad con democracia liberal y no se consideran legítimos regímenes que se rigen por otros principios. El nazismo, el fascismo y el franquismo, por ejemplo, fueron considerados ilegítimos en su tiempo por las demás potencias europeas, aunque ello no las llevase de manera automática a intentar su derrocamiento y su sustitución por sistemas con mayor legitimidad. En otras regiones del mundo pueden tener legitimidad sistemas políticos que distan mucho de ser democráticos. Es probable, por ejemplo, que la gran mayoría de la población china considere que sus gobernantes ejercen el poder legítimamente, aunque no se hayan tomado la molestia de preguntarles. También en los 22 países que conforman el llamado mundo árabe, en ninguno de los cuales hay un régimen democrático, puede haber legitimidad en la medida en que la población crea en la justeza de sus instituciones y esté dispuesta a cumplir de buen grado sus reglas. En otras palabras: la legitimidad política puede estar mucho más extendida en el mundo que la democracia liberal.

¿Qué podemos decir sobre la legitimidad de la UE desde esta perspectiva? Pues que parece bastante obvio que, en lo que llevamos de siglo XXI, la legitimidad se ha deteriorado, tanto desde el punto de vista de la percepción de la justicia de las instituciones europeas como desde el punto de vista de la disposición a cumplir con sus reglas. Ponemos, a continuación, dos ejemplos relevantes que utilizaremos para analizar esa pérdida de legitimidad.

El primer ejemplo es el exceso de burocracia. Hoy día es muy difícil encontrar a alguien que no critique el supuesto exceso de burocracia de la UE, particularmente de la Comisión Europea. Esta crítica se ha convertido en un lugar común, tanto entre los europeístas como entre los euroescépticos, quienes, además, elevan sistemáticamente el tono hablando de la «tiranía» de Bruselas. Esta imaginería de una implacable maquinaria burocrática dedicada a pisotear la soberanía nacional de los Estados miembros de la UE ha sido profusamente utilizada para conseguir el brexit y ha hecho fortuna en los movimientos populistas antieuropeos que actualmente proliferan por doquier. ¿Qué base objetiva tienen estas aseveraciones?

Empecemos por recordar que la UE actúa bajo el principio de subsidiariedad. Este principio, consagrado en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea, establece lo siguiente:

[...] en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión.

Desde el Tratado de Lisboa, la Comisión Europea tiene la obligación de publicar un informe anual sobre el cumplimiento de este principio y, en cualquier caso, todas las decisiones de la Comisión son recurribles ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Pues bien, a los autores de este libro no nos consta que los informes de cumplimiento del principio de subsidiariedad hayan provocado críticas directas significativas por parte de los Estados miembros o que haya habido un flujo relevante de recursos ante la justicia europea. No parece que los miembros, incluido el Reino Unido, se hayan quejado formalmente de la «tiranía» de Bruselas. Tampoco parece que haya habido quejas motivadas por cómo la Comisión Europea desempeña sus competencias exclusivas.⁹¹

¿De dónde viene pues esa percepción tan extendida de que en la UE hay un exceso de regulación y de burocracia? Hay cuatro tipos de razones que ayudan a entenderlo.

• En primer lugar, porque la opinión de que hay exceso de burocracia está extendida entre la ciudadanía para todos los niveles de la administración a los que está sujeta: municipal, regional, estatal y europeo. La UE es el más lejano de estos niveles, pero también el más indefenso frente a estas críticas, porque los políticos y funcionarios comunitarios no tienen canales de comunicación directos con la ciudadanía europea. En cualquier caso, conviene recordar que la Comisión Europea tiene tantos empleados como el Ayuntamiento de Madrid: unos treinta mil.

• En segundo lugar, porque la gobernanza de las democracias modernas utiliza cada vez más organismos burocráticos independientes de carácter regulador para separar determinadas tomas de decisiones del fragor y el mercadeo de la política cotidiana. Por poner solamente ejemplos británicos en el sector financiero, el Banco de Inglaterra (BoE, por sus siglas en inglés) decide de manera independiente sobre los tipos de interés y, a través de la Prudential Regulation Authority (PRA), sobre la regulación prudencial y supervisión de las instituciones financieras, mientras que la Financial Conduct Authority (FCA) regula la protección al consumidor de servicios financieros. La existencia de estos entes burocráticos en el Reino Unido también ha sido atacada por los movimientos populistas británicos en su cruzada para que todas las decisiones de la administración tengan que responder y sean revocables de manera directa e inmediata por el Parlamento. Organismos similares existen en todos los países occidentales. El aparato burocrático de la UE pertenece a esta categoría.

• El tercer tipo de razones tiene mayor enjundia teórica y se refiere a la propia naturaleza de la UE. En un reciente libro⁹² de muy recomendable lectura, Josep Maria Colomer argumenta que la prolija y detallista regulación que la UE proyecta sobre los Estados miembros se hace necesaria por la ausencia de un presupuesto central lo suficientemente potente como para hacer frente a las consecuencias negativas que pudiera tener un ejercicio imprudente de la soberanía de dichos miembros. Estados Unidos, por ejemplo, puede dejar quebrar a ciudades y estados —Nueva York, Detroit o California son ejemplos recientes— porque hay un presupuesto federal que sigue pagando las pensiones, la sanidad o las prestaciones por desempleo. Esto no ocurre en la UE, y, por tanto, no se puede dejar quebrar a Grecia, por ejemplo. Buena parte de la regulación detallista de la UE es preventiva porque, una vez ocurrido un desastre por irresponsabilidad de un Estado miembro, no dispone de presupuesto para atemperarlo. La puesta en funcionamiento del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), otro organismo burocrático, responde a la necesidad de hacer frente a esta problemática a escala de la UE, pero el MEDE no da transferencias, sino créditos, lo cual aplaza las urgencias financieras pero no las resuelve definitivamente.

• Finalmente, un breve comentario sobre la notoria «comitología» europea. Aquellos —como uno de los autores de este libro— que han pasado innumerables horas en reuniones de los también innumerables comités técnicos y políticos que conforman el día a día de la UE pueden hablar por experiencia propia del peso y la dinámica de la burocracia europea. Docenas de comités se reúnen en Bruselas cada día. ¿Qué hacen? Pues cubren una labor esencial en una organización política de soberanía consorciada como es la UE: la labor de formación de consensos a nivel técnico y político sobre los detalles de las grandes directrices que emanan del Consejo Europeo o de la Comisión. Ésta es una burocracia característica de la UE, mucho más tupida que la que se pueda encontrar en otras organizaciones supranacionales, como la Organización Mundial del Comercio (OMC), o internacionales, como la ONU. Es donde se discute la letra pequeña, que es esencial para el funcionamiento comunitario. El funcionamiento de los comités de la UE conlleva mucha burocracia, pero no necesariamente un exceso de burocracia.

El segundo ejemplo al que nos referíamos más arriba hace referencia a la otra condición que tiene la legitimidad como percepción de la justicia, es decir, a la buena disposición de la gente a respetar las reglas del sistema. Esta condición no parece estar cumpliéndose en varios países del centro y este de Europa que se incorporaron a la UE tras la caída del Muro de Berlín en 1989. Las derivas autoritarias de Polonia y Hungría se añaden a la situación de países como Rumanía y Bulgaria, carcomidos por la corrupción y sin experiencia histórica de lo que es un Estado de derecho y una democracia liberal. Esta falta de experiencia puede superarse: Alemania, sin ir más lejos, no consolidó una democracia occidental hasta el gobierno de Konrad Adenauer, elegido canciller en 1949. Pero los países antes mencionados no parecen estar convergiendo hacia los estándares que exige la UE, sino todo lo contrario: si alguna deriva tienen es hacia la Rusia de Putin o la Turquía de Erdogan. Esto es corrosivo para la UE porque sienta el precedente de que no hay por qué cumplir los principios básicos de organización política democrática para seguir siendo miembro de la Unión y para seguir beneficiándose de cuantiosas transferencias de fondos estructurales. No está claro qué mecanismos tiene la UE para sancionar estas conductas contrarias a sus principios fundacionales. Los Tratados de la UE prevén que se puede suspender los derechos de voto y las transferencias de fondos estructurales a aquellos países que incumplan los principios democráticos, pero, para hacer efectiva esta sanción contra un Estado miembro, hace falta que haya unanimidad en todos los demás, y esa unanimidad no existe: Polonia y Hungría se respaldan mutuamente para evitar ser sancionadas. La imagen de una UE que acoge a países que se apartan de lo que debe ser un Estado de derecho y de las reglas básicas de la democracia representativa contribuye de manera muy importante a erosionar la legitimidad del proyecto europeo.

Esta resistencia a cumplir con las reglas del sistema europeo por parte de un número significativo de países de reciente adhesión es una fuente muy relevante de deslegitimación del proyecto europeo a la que se debería poner coto con la mayor firmeza.

En cualquier caso, la legitimidad entendida como percepción de la justicia se basa en eso, en una percepción, y, tenga o no tenga razones objetivas, podría haber sufrido un deterioro considerable en lo que llevamos de siglo. El ejemplo más claro de este deterioro serían los referéndums de ratificación del proyecto de Constitución europea celebrados en 2005, en los que dicha Constitución fue rechazada en Francia y en los Países Bajos, dos firmantes del Tratado de Roma de 1957.

6.2. La legitimidad como provisión de seguridad y bienestar

La provisión de seguridad es una fuente de legitimidad desde mucho antes de que existieran los Estados tal y como los conocemos hoy día. En los sistemas feudales, por ejemplo, el señor proporcionaba seguridad a cambio de bienes materiales y asistencia armada. Ésta era la esencia del pacto feudal. El Estado moderno, desde la Revolución francesa, garantiza la seguridad de la nación y, además, la de sus ciudadanos, aunque la transición de una a otra requirió un dilatado período histórico. En el siglo XXI, tras seis décadas de paz en Europa,⁹³ las amenazas a la seguridad son vistas por una parte significativa de la sociedad como provenientes del terrorismo, de la inmigración descontrolada y de vecinos incómodos en las fronteras del este y del sur de la UE, como puedan ser Rusia o Libia. El auge de los populismos de derecha, del que tratamos en el último epígrafe de este capítulo, está muy relacionado con la percepción de deterioro de la seguridad física que resulta del terrorismo islamista y de la seguridad económica que resulta de la inmigración masiva.

En los capítulos 2 y 3 de este libro hemos discutido la génesis y posterior crisis del Estado del Bienestar. La construcción del bienestar social, cuyo máximo exponente mundial es la UE, transformó de manera muy sustancial la percepción de la legitimidad política: el Estado, tradicionalmente legitimado por ponerse al servicio del interés nacional, pasó a estarlo por la provisión de bienestar a los individuos.

De las cinco acepciones de la legitimidad que estamos discutiendo en este capítulo ha sido ésta, la legitimación por la provisión de bienestar, la que se ha deteriorado más. Y ello no ha sido, como muestran las tablas 1 y 2 (en el capítulo 3), porque el Estado del Bienestar no haya sido capaz de atemperar los efectos negativos de la Gran Recesión, que sí lo ha hecho. La causa principal es el miedo al futuro que caracteriza los cambios de época como el que estamos viviendo. Éste es uno de los mensajes principales de este libro: hay un miedo difuso pero intenso a las consecuencias de la globalización y del cambio tecnológico digital; no se sabe cuál será el futuro del empleo como forma predominante de trabajo; se extiende la convicción de que las generaciones jóvenes van a tener peores condiciones de vida que sus padres; y la evolución demográfica, una buena noticia en sí misma, no augura nada bueno para el futuro de las pensiones. Están surgiendo bolsas de desesperación en algunos segmentos de población, lo cual ha contribuido de manera decisiva al crecimiento de los populismos y a fenómenos como el brexit o la llegada de Trump al poder. En Estados Unidos, por ejemplo, está creciendo la mortalidad de los blancos no hispanos de entre cuarenta y cinco y cincuenta y cuatro años, mientras que sigue disminuyendo la de las personas de la misma edad de otras etnias.⁹⁴ También disminuye esta mortalidad en los demás países occidentales. En Estados Unidos, dicho incremento se debe, principalmente, al envenenamiento por sobredosis de estupefacientes y alcohol, a otras formas de suicidio y a enfermedades crónicas del hígado. Las mujeres de etnia blanca que no han completado sus estudios secundarios tienen hoy día una esperanza de vida inferior a la que tuvieron sus madres. Fenómenos similares que denotan desesperación en amplias capas de la población, como la falta de esperanza en un futuro mejor, ocurren también en la Rusia de Putin.

Como hemos repetido previamente, en la UE, todo lo relacionado con la provisión de bienestar —sanidad, educación, seguridad social y regulación del mercado de trabajo— y otros asuntos tales como la política de inmigración son competencia exclusiva de los Estados miembros, los cuales, eso sí, deben atenerse a lo dispuesto en los tratados de la Unión. Las instituciones comunitarias tienen muy poco que decir en relación con estas materias. Pueden sugerir, promover, catalizar o intentar coordinar, pero no decidir. Un ejemplo claro de esto es el impacto de la inmigración. En 2015, la Comisión Europea hizo una propuesta de reubicación y reparto de 120.000 refugiados que estaban internados en Italia, Grecia y Hungría en una situación de evidente necesidad de protección. Esta propuesta fue ignorada por la gran mayoría de los Estados miembros y provocó mucha indignación en la opinión pública europea, en unos casos porque no se quería acoger a ningún refugiado, y en otros, por la modestia de la propuesta. De manera casi unánime se culpabilizó de ese fracaso a «Europa», no a los Estados miembros.

Y, como la legitimidad no se basa en cuestiones objetivas, sino subjetivas, este miedo al futuro que comparten muchos europeos ha dado como consecuencia una erosión de la UE, a la que erróneamente se le achacan responsabilidades en la provisión del bienestar.

6.3. La legitimidad democrática

Comenzamos el capítulo 4 hablando de los orígenes conspirativos de lo que hoy se conoce como la Unión Europea (UE). La calificación de «conspirativo» no es aquí un menosprecio ni tiene carácter peyorativo: como hemos puntualizado en dicho capítulo, la Francia, Italia y Alemania modernas comenzaron de manera muy similar a como comenzó la UE, a partir de grupos conspirativos de intelectuales y políticos. Los Cavour, Mazzini y Garibandi de Italia, por ejemplo, fueron los Monnet, Madariaga y Caudenhove-Kalergi de Europa. También, en sus inicios, los procesos de unificación nacional de los siglos XVIII y XIX se basaron en relatos descriptivos de una nación imaginaria que, como diría Kathleen McNamara, terminaron por crear una cultura que dio significado a unas realidades virtuales que acabaron legitimando a las nuevas autoridades nacionales. El refrendo de las urnas en el marco de una democracia liberal dio a las autoridades una legitimidad democrática, en algunos casos en una etapa muy posterior a la unificación nacional: la legitimidad democrática de Alemania, sin ir más lejos, data de muy pocos años antes de la firma del Tratado de Roma, en 1957.

A lo largo de su historia, la UE ha tenido un importante déficit de legitimidad democrática, pero en esta cuestión no se diferencia mucho de lo ocurrido en los Estados miembros en sus períodos iniciales o no tan iniciales. Y la UE, insistimos, está todavía en su infancia como organización política. Veamos por qué ha existido y, en cierta medida, sigue existiendo este déficit.

En primer lugar, tal déficit se debe a que los miembros del Consejo Europeo tienen su propia legitimidad democrática conseguida en las elecciones de sus respectivos países y a que, por tanto, han tenido poco entusiasmo por fomentar una legitimidad paralela en el Parlamento Europeo. Sus integrantes han sido elegidos con un programa estrictamente nacional en el que, en el mejor de los casos, se habla de Europa sólo de pasada.⁹⁵ Los miembros del Consejo rara vez dan cuenta a sus electorados nacionales de las ambiciones, progresos y retrocesos de la agenda europea. Las ruedas de prensa a la conclusión de los Consejos se dan también en clave estrictamente nacional, poniendo los jefes de Estado o de gobierno todo el énfasis en cómo se las han ingeniado para defender los intereses de su país. Vista desde fuera, la dinámica del Consejo Europeo parece la de una organización internacional, impropia del órgano de máxima responsabilidad política de la mayor organización supranacional del mundo.

En segundo lugar, ese déficit está relacionado con que, hasta hace poco, el Parlamento Europeo (PE) era una institución carente de competencias sustantivas. Pero esto está cambiando en la buena dirección. Hagamos un poco de historia.

Un embrión del PE estaba ya presente en la CECA en forma de una Asamblea consultiva formada por 78 miembros de los países. El Tratado de Roma mantuvo esa Asamblea y la amplió a 142 miembros, aunque no le dio competencias nuevas. En esa etapa, su primer presidente fue el mismísimo Robert Schuman, aunque sin funciones claras. Las primeras elecciones directas a la Asamblea fueron en 1979, aunque sus competencias y su carácter no cambiaron. En todo caso, las elecciones a la Asamblea se dirimían en todos los países en clave nacional, sin que el debate europeo tuviese relevancia significativa. El Acta Única Europea de 1986 oficializó el nombre de Parlamento Europeo y le atribuyó el procedimiento de cooperación, que le facultaba a introducir enmiendas a la legislación emanada del Consejo, aunque éste seguía teniendo la última palabra. El Tratado de Maastricht de 1992 atribuye al PE el procedimiento de codecisión que le sitúa al mismo nivel legislativo que el Consejo Europeo; este último no puede legislar sin obtener el consentimiento del PE, y viceversa. Estas competencias fueron ampliadas por los tratados de Ámsterdam, Niza y Lisboa. Además se añadieron poderes de aprobación del presupuesto de la UE y de control político de la Comisión Europea.

Un cambio de capital importancia se dio en las elecciones al PE de 2014. En virtud del Tratado de Lisboa, el PE es quien nombra al presidente de la Comisión Europea, a propuesta del Consejo. Estas elecciones se dirimieron con listas paneuropeas de los principales partidos políticos, y los cabezas de lista hicieron campaña en la mayoría de los países. Por primera vez se debatió sobre Europa en unas elecciones europeas. El Consejo, como no podía ser de otra manera, propuso como presidente de la Comisión al cabeza de lista del partido más votado, Jean-Claude Juncker, que fue nombrado para el cargo por el PE el 15 de julio de 2014.

Con los cambios efectuados en el PE por los sucesivos tratados de la UE, la legitimidad democrática de la Unión está creciendo mucho. En la actualidad, el PE puede legislar, con pocas excepciones,⁹⁶ sobre todas las materias que sean competencia de la UE. Además, el PE nombra al presidente de la Comisión Europea y ratifica a la Comisión en su conjunto; puede votar una moción de censura contra la Comisión; tiene poder para establecer comisiones de investigación; y participa en la elaboración y aprobación del presupuesto de la UE. Diputados elegidos directamente por los ciudadanos europeos se encargan de trabajar y votar sobre estas cuestiones.

Las diferencias entre el PE y los Parlamentos nacionales en Europa reflejan más las diferencias de sus respectivas competencias que las diferencias formales de su funcionamiento. El sistema está cambiando en la dirección adecuada, pero tiene que madurar mucho más y tiene que hacerlo deprisa.

6.4. La legitimidad cotidiana como estado de naturaleza

Una de las novedades que aporta la UE a la historia es que es una organización política que no surge como resultado directo de una guerra, sino como consecuencia de la devastación provocada por las dos grandes guerras del siglo XX. El proceso de unificación europea es la materialización política del deseo de «nunca más». Pocas veces ha habido grandes acuerdos de uniones territoriales en tiempos de paz, las más de las veces han ocurrido como consecuencia de una conquista. La UE nunca ha sido —y probablemente nunca será— un Estado, y es este hecho singular el que ha provocado que la UE tenga que consolidar su autoridad introduciéndose de manera poco perceptible en la vida cotidiana de los ciudadanos europeos, es decir, creando instituciones «burocráticas» y tribunales que trabajan de manera silenciosa produciendo normas de manera que no hieran las sensibilidades identitarias tanto de la ciudadanía como de los dirigentes de los Estados miembros.

Cuando los europeos cruzan las fronteras sin detener el automóvil, pocos piensan en la UE; cuando contemplan las aguas limpias de un río, pocos piensan en la normativa medioambiental de la UE; cuando las bombillas halógenas empiezan a ser sustituidas en las tiendas por otras de luz fría mucho más eficientes, pocos piensan que ello se debe a una decisión de la UE; cuando compran alimentos, no perciben que las normas de salubridad son de la UE. Como señala Kathleen McNamara, la UE es algo parecido a un «Estado virtual»: frágil en sus orígenes, alejado de la ciudadanía y carente de una legitimidad clásica. Pero, a pesar de todo eso, lo aceptamos como una realidad sólidamente implantada en el día a día de nuestras vidas. Es como si la UE conformase el paisaje habitual, como si hubiese llegado a ser parte de la naturaleza.⁹⁷

Siguiendo con McNamara, esta discreta regulación de lo cotidiano ha conseguido crear una cierta identidad europea a partir de hechos que damos por supuestos en nuestro devenir diario. La UE es un constructo político que la literatura académica califica como un hecho social,⁹⁸ es decir, una realidad inventada que tiene las cualidades y atributos de otras realidades objetivas y materiales gracias a que las personas, de forma generalizada, las dan por supuestas. Este «darlo por supuesto» es una forma de legitimación, y, en este sentido, la UE tiene una legitimidad que emana de la cotidianeidad de los europeos. La UE está generando una nueva cultura que ayuda a dar significados nuevos a palabras o situaciones que antes no los tenían. «Civis romanus sum», dijo san Pablo al centurión que lo prendía, aludiendo a su derecho a apelar directamente al emperador. Esta frase quedó vacía de contenido durante más de quince siglos, hasta que la UE le dio un nuevo significado directamente inspirado en el de la Roma de Augusto: hoy día, «soy ciudadano europeo» quiere decir que todos los ciudadanos de la UE tienen derecho a apelar al Tribunal europeo de Luxemburgo para que enmiende posibles desafueros de los sistemas judiciales nacionales, que aumentan más que proporcionalmente con el número de países adheridos a la UE. No es pequeña cosa.

El actual reto de la UE es trascender ese estadio de legitimidad cotidiana y conseguir una mayor autoridad para tomar decisiones en áreas que, en el mundo actual, desbordan las capacidades de los Estados miembros: política exterior, inmigración y políticas de defensa y seguridad. También en materias tributarias y sociales, que los tratados de la Unión definen como exclusivas de los miembros, la UE debería conseguir mayor autoridad para reforzar la cohesión interna ante los retos del futuro. En estos últimos tiempos, la UE no anda sobrada de ella y la situación actual parece inestable. La Gran Recesión impulsó una mayor integración europea en el sector financiero. Llega el momento de planteárselo en otros ámbitos.

6.5. La legitimidad como sentimiento de pertenencia

La UE es una nueva realidad política que no contradice, sino que complementa, la de los Estados miembros. La UE no trata de hacer aflorar un nuevo nacionalismo, sino una identidad europea que no se contraponga a otros sentimientos identitarios que puedan tener los ciudadanos, tanto a nivel nacional, regional, o municipal como deportivo. La UE es una realidad política de nuevo cuño que algunos autores, como Josep Maria Colomer,⁹⁹ señalan que recuerda al Sacro Imperio Romano Germánico. Y no les falta razón, porque ese fue un caso de múltiples identidades políticas que duró mil años. Las identidades múltiples no sólo son posibles, sino convenientes y deseables en cuanto contribuyen de manera muy importante a la formación, enriquecimiento moral y madurez de las personas. Hemos citado varias veces en capítulos anteriores a Amartya Sen, hombre de bien y premio Nobel, que es un gran defensor de la multiplicidad de identidades de las personas. También lo es Kathleen McNamara,¹⁰⁰ quien defiende que cada uno de nosotros podemos tener —y de hecho tenemos— múltiples identidades simultáneamente. En realidad, la intersección de todas esas identidades es lo que caracteriza a una persona. Las que tienen pocas identidades, o una sola, acostumbran a ser personas planas, unidimensionales.

Pero queda una amplia brecha por llenar entre la legitimidad cotidiana que ha conseguido la UE y el desarrollo en la población europea de un sentimiento de pertenencia que parece necesario para que una entidad política democrática pueda sobrevivir a largo plazo. Este sentimiento de pertenencia tiene que ver con el asentamiento de una identidad europea que, a su vez, tiene que ver con el desarrollo de una cultura europea. Estas dos últimas cuestiones las hemos introducido en el tercer epígrafe de este capítulo, pero clarifica esta problemática verla desde el punto de vista del sentimiento de pertenencia. En realidad, no es un concepto muy diferente al de identidad que hemos venido utilizando, pero su significado es más transparente.

¿Qué está pasando en el Reino Unido que le ha llevado al brexit? ¿Qué está pasando en Escocia para que busque celebrar un segundo referéndum de separación del Reino Unido? ¿Qué está pasando en Cataluña, cuyo gobierno quiere celebrar un referéndum de independencia de España? Son tres ejemplos muy diferentes, pero hay un denominador común: la erosión o quiebra de un sentimiento de pertenencia de una parte de la población a una determinada entidad política. En el Reino Unido hubo un referéndum ganado por la opción de abandonar la UE. El sentimiento británico de pertenencia a la UE siempre ha sido muy débil, como muestra el gráfico 2 (en el capítulo 5), y eso se ha manifestado en cuanto se ha convocado un referéndum. No es un problema de élites políticas, aunque también lo es, sino un sentimiento de la población, un sentir que se reveló mayoritario en la consulta. En Escocia hubo un primer referéndum de separación que fue ganado claramente por la opción unionista, pero el brexit ha cambiado las reglas del juego y ha erosionado más el sentimiento de pertenencia al Reino Unido, o al menos eso cree el Parlamento escocés. En Cataluña, según dicen las encuestas, aproximadamente la mitad de la población quiere separarse de España: no se sienten españoles. Se ha roto el sentimiento de pertenencia de la mitad de la población, que no es poco. Quedan las cosas más claras así: no son problemas de culturas diferentes, no son problemas de identidades que pueden solaparse. Son problemas de sentimiento de pertenencia.

En el esquema conceptual de McNamara, la cultura —una estructura social significante, es decir, que da significados a las palabras y a las cosas— puede acabar generando una identidad, y esta identidad puede acabar generando un sentido de pertenencia, pero ello no tiene por qué ocurrir necesariamente. La sólida legitimidad cotidiana que ha conseguido la UE está lejos de generar un sentimiento de pertenencia generalizado.

Como conclusión podemos decir que, en la UE, por cómo ha sido y sigue siendo construida, la legitimidad se asienta en lo que hemos denominado legitimidad cotidiana. Además, existe temor a que pueda fallar la legitimidad como provisión de bienestar —que corresponde a los Estados, pero de cuyas limitaciones se culpa a la UE—, y parece claro que tiene un claro déficit de legitimidad democrática, lo que lleva a una frágil legitimidad como sentimiento de pertenencia. Parece bastante obvio que, en lo que llevamos de siglo XXI, la legitimidad se ha deteriorado, tanto desde el punto de vista de la percepción de la justicia de las instituciones europeas como desde el punto de vista de la disposición a cumplir con sus reglas.

No parece pues que ésta sea una base sólida sobre la que seguir construyendo. Resulta imprescindible profundizar en la legitimidad democrática si queremos que la supervivencia de la UE no esté permanentemente sometida al «exit» como única alternativa a la disensión y puedan así asentarse el sentido de la justicia y el sentimiento de pertenencia de una manera más firme de lo que lo están hoy.

6.6. El auge de los populismos en Europa: causas y consecuencias

Para muchos ciudadanos de Occidente, la legitimidad de un Estado está asociada con su capacidad de cumplir con un doble objetivo:

• El cumplimiento del pacto social del siglo XX, lo que implica paz social a cambio de políticas que busquen el pleno empleo y el mantenimiento y ampliación de las políticas asociadas al Estado del Bienestar.

• La protección de los ciudadanos frente a los riesgos percibidos como exteriores que, básicamente, son tres: terrorismo, vecinos hostiles e inmigraciones masivas.

En la década de 1950, el sociólogo Edward Shils definió el populismo como «una ideología de resentimiento contra un orden social impuesto por alguna clase dirigente de antigua data, de la que supone que posee el monopolio del poder, la propiedad, el abolengo o la cultura».¹⁰¹ Dentro de esta definición pasaban a ser populistas todos aquellos movimientos de derechas o de izquierdas que se apartaban de alguna manera de la democracia representativa liberal. Simplificando, podríamos decir que los populismos de izquierdas son aquellos que atacan el sistema por su falta de capacidad para mantener el pacto social del siglo XX, y los populismos de derechas son los que atacan al sistema por su falta de capacidad para proteger a los ciudadanos de los riesgos exteriores.

Estas dos condiciones de legitimidad, el bienestar y la seguridad, son las dos entradas causales de la tabla 3 siguiente, en la que se caracterizan también la naturaleza política de los populismos, su posición respecto a la UE y su distribución geográfica en Europa. Con la excepción de Francia, que discutiremos a continuación, los países de la UE acostumbran a tener cada uno una forma dominante de populismo, sea éste de izquierdas o de derechas. Los populismos de izquierdas movilizados por la defensa del Estado del Bienestar quieren reformar la UE, no destruirla, y se concentran en los países del sur de Europa. Por su parte, los populismos de derechas quieren abandonar la UE y se concentran en los países del norte. La clasificación no es perfecta: Polonia y Hungría están gobernadas por gobiernos populistas de derechas que, aunque se oponen a una mayor integración en la UE, no quieren destruir su vínculo con la Unión para poder seguir recibiendo las cuantiosas transferencias que perciben en la actualidad.

Hoy día, los populismos han triunfado en el mundo anglosajón y en países como Polonia y Hungría; en los países clave de la UE —Francia y Alemania—, parecen lejos de representar una amenaza seria. Pero es pronto para decir que la tendencia a la polarización del voto hacia los extremos en detrimento del centro político se ha detenido. A principios de la década de 1980, la suma de los votos de centroizquierda y centroderecha en los países desarrollados era de casi el 70 por ciento. En este contexto, los votantes de la UE partidarios de una unión cada vez más estrecha, conseguida siguiendo los patrones que nos han llevado hasta el presente, van disminuyendo frente al alza de los populismos euroescépticos. El sentimiento nacionalista crece a costa de la convicción europeísta, y aumentan los líderes que piensan que perder soberanía frente a Bruselas no es algo que convenga a sus intereses políticos particulares.

TABLA 3. Populismos en Europa: causas y características

| Política | Unión Europea | Geografía
Bienestar | Izquierda | Reformar | Sur
Seguridad | Derecha | Destruir | Norte

Aunque los populismos no han ganado ninguna elección relevante de entre las celebradas en 2017 en la Europa continental —han perdido hasta el referéndum anti UE en Hungría—, su porcentaje de voto va en aumento y, en un futuro no demasiado lejano, podrían tener opciones de gobierno en algún país, como en Austria, por ejemplo. De hecho, ya están gobernando en Polonia y Hungría, con los resultados por todos conocidos. Los populismos actuales no son una realidad coyuntural. Hay numerosos partidos políticos en Europa que podemos calificar como populistas y que están bien arraigados en sus respectivos países. Por citar sólo algunos de los más significativos: en Francia, el Frente Nacional (Front National, FN) consiguió llegar a la segunda vuelta en las elecciones presidenciales francesas de 2017; la Alternativa para Alemania (Alternative für Deutschland, AfD) ya está presente en diez de los dieciséis parlamentos regionales en Alemania; el Partido de la Libertad de Austria (Freiheitliche Partei Österreichs, FPÖ) fracasó por poco en la presidenciales de mayo de 2016 austríacas; el Movimiento 5 Estrellas (MoVimento 5 Stelle, M5S) se ha consolidado en Italia como tercera fuerza parlamentaria; la Coalición de la Izquierda Radical (Syriza) gobierna actualmente en Grecia; y la Unión Cívica Húngara (Fidesz), en Hungría; el Partido Popular Danés (Dansk Folkepartis) obtuvo el 21,1 por ciento de los votos en las legislativas de 2015 de Dinamarca; el partido Verdaderos Finlandeses (Perussuomalaiset) ya participa en el gobierno de coalición finlandés después de conseguir un 17,65 por ciento de los votos en las legislativas de 2015; en Polonia, el partido Ley y Justicia (Prawo i Sprawiedliwość) volvió al poder en 2015; y Podemos tiene una amplia representación parlamentaria en España.¹⁰²

En este contexto, tanto los euroescépticos de izquierda en los Estados europeos del sur como los de derecha en los países del norte han construido posiciones firmes en muchos países que pueden acabar obstaculizando los intentos de seguir el proceso de construcción europea.

Las peculiaridades de Francia

Francia tiene movimientos populistas tanto de derecha como de izquierda. En la primera vuelta de las elecciones presidenciales de mayo de 2014, las candidaturas de Marine Le Pen y de JeanLuc Mélenchon obtuvieron el 21,3 por ciento y el 19,58 por ciento de los votos, respectivamente. Es decir, la diferencia entre el populismo de derechas y el de izquierdas fue tan sólo el 1,72 por ciento. En términos de las categorías enunciadas en la tabla 3 anterior, Francia es tanto un país del norte como del sur.

Esta doble personalidad se pone también de manifiesto en categorías económicas. Como muestra el gráfico 3, las tasas de paro regional de Francia, coloreadas en diversas tonalidades de marrón, no son las típicas de un país del norte, que están coloreadas en azul. Por una parte, Francia es un país muy rico y con una elevada dotación de capital humano: en eso, Francia es norteña. Por otra parte, la excesiva regulación, especialmente en el mercado de trabajo, y el gigantesco peso del sector público —el 56 por ciento del PIB en 2016— merman la competitividad de la economía, lo que se traduce en tasas de paro más altas que las de los países norteños. Las reformas que tiene que hacer Francia son más propias de un país del sur que de un país del norte.

GRÁFICO 3. Tasas de paro regional en la Unión Europea (2016)

Fuente: Eurostat.

El brexit y la legitimidad de la Unión Europea

Es la primera vez que un Estado miembro toma la grave decisión de abandonar la UE. Es cierto que, como hemos señalado en el capítulo 5, el Reino Unido fue, desde su acceso al empeño europeo en 1973, el país menos integrado de todos sus miembros. Como muestra el gráfico 2 (en el capítulo 5), en todas las grandes decisiones que implicaban una mayor integración política, el Reino Unido decidió siempre quedar al margen. Tan sólo estuvo interesado (y mucho) en el mercado único.

Pero nada empujaba a los británicos a salir de la UE. ¿Por qué lo han hecho? ¿Por qué han tomado una decisión tan drástica y de consecuencias tan negativas para sus intereses económicos? La respuesta está en el análisis de la legitimidad que hemos desarrollado en este capítulo.

Desde tiempo inmemorial, los británicos han hecho de la soberanía nacional una cuestión previa a cualquier otra. El rey de Inglaterra Enrique VIII, muy aficionado al «matrimonio serial», rompió con la Iglesia católica por una cuestión de soberanía. Él era el soberano, y ninguna potencia extranjera —la representada por el papa, por ejemplo— podía condicionarle en nada. El matrimonio de un rey es una cuestión de Estado y, como tal, nadie puede interferir en ella por encima de la voluntad del soberano. La Iglesia de Inglaterra, cuyo jefe es el rey, fue creada precisamente para evitar ese conflicto de soberanía. Podría decirse que ése fue, en pleno siglo XVI, el primer brexit. Asistimos ahora al segundo.

La construcción europea avanza mediante cesiones de soberanía de los Estados miembros a la UE, y eso, en el Reino Unido, va contra unos principios políticos que tienen una tradición de siglos. Para los británicos, las instituciones europeas no son justas porque menoscaban su soberanía nacional. No están, por tanto, dispuestos a cumplir las reglas del juego de la UE, cuya legitimidad, en el sentido dado en el epígrafe 1 de este capítulo, se cuestiona.

A esta percepción de la ilegitimidad de la UE se añade otra, menos idiosincrática, que fue el detonante que llevó a los partidarios del brexit a ganar el referéndum de junio de 2016. Ésta se enmarca en la legitimidad como provisión de seguridad y bienestar. El comportamiento del Partido de la Independencia del Reino Unido (United Kingdom Independence Party, UKIP) y de los euroescépticos se enmarca perfectamente en la segunda fila de la tabla 3 anterior con toda la parafernalia característica de los movimientos populistas de este tipo: datos falsos, noticias falsas, posverdad, etc. Los partidarios de permanecer en la UE tenían por delante una campaña muy difícil, dado que muchos de ellos comparten con los partidarios del brexit el repudio a la cesión de soberanía. Y el canal de la Mancha —llamado British Channel en el Reino Unido— vuelve a ser frontera dura.

TERCERA PARTE

¿Qué debe ser la Unión Europea?

Capítulo 7

¿Sabe la Unión Europea adónde va?

Los costes de la no-Europa

La Unión Europea (UE) está atravesando un período de gran desconcierto político y de desorientación sobre cuál debe ser su futuro. Ello responde a tres tipos de causas que combinan factores objetivos y factores subjetivos (todas ellas han sido tratadas en capítulos anteriores):

1. En primer lugar hay una crisis de modelo económico y social que afecta al conjunto de Occidente. De las razones y consecuencias de esta crisis hemos tratado en los capítulos 2 y 3.

2. Esta crisis ha generado, en amplios segmentos de la población, sentimientos de rechazo al establishment político y económico, sentimientos que han sido el caldo de cultivo de movimientos populistas, de creciente relevancia en los últimos años, que cuestionan la legitimidad de la UE y aspiran a destruirla. De estas cuestiones hemos tratado en el capítulo 6.

3. Los problemas de diseño de la UE —y muy particularmente de la eurozona— la han hecho muy vulnerable a la Gran Recesión y han llevado a presionar para la aplicación de políticas muy impopulares para apuntalar el euro. De estos errores y de las políticas de supervivencia del euro a las que han obligado hemos tratado en los capítulos 4 y 5.

En estos momentos, no parece que la construcción europea pueda seguir siendo un proceso «de arriba abajo» en el que el Consejo Europeo acuerde los distintos pasos de la integración de la UE, con poca explicación previa o posterior, como ha venido siendo hasta ahora. Tras el brexit y habiendo conseguido, al menos de momento, estabilizar la eurozona, la UE necesita un tiempo de reflexión y debate para decidir hacia dónde quiere ir y cuál es la mejor estrategia para hacerlo. Pero ese tiempo no puede dilatarse indefinidamente esperando que venga algún viento favorable que saque a la UE de su marasmo actual, porque, como ya dijo Séneca, «no hay vientos favorables para el que no sabe a qué puerto va».

7.1. Cinco escenarios para el futuro de Europa

En este sentido, en marzo de 2017, la Comisión Europea publicó un documento denominado Libro blanco sobre el futuro de Europa,¹⁰³ presentado por Jean-Claude Juncker. Este «Libro blanco» de la Comisión, que fue su contribución a la Cumbre de Roma —en la que se celebraba el 60.o aniversario de la UE—, plantea cinco escenarios diferentes acerca de cómo continuar el proceso de construcción europea. Cada uno de estos escenarios presupone un determinado grado de voluntad política de los Estados miembros para conseguir mayor integración política en la UE, pero la Comisión no establece ningún ranking entre ellos ni adelanta cuál sería más deseable. Estos escenarios son los especificados en el recuadro 3 siguiente.

RECUADRO 3. Cinco escenarios para el futuro de la Unión Europea

Escenario 1: seguir igual

La Unión Europea (UE) se centra en el cumplimiento del plan ya existente de reformas basado en el programa de la Comisión de 2014 «Un nuevo comienzo para Europa» y de la Declaración de Bratislava de 2016. En 2025, ello llevaría a que la UE siga centrándose en el crecimiento y el empleo mediante el reforzamiento del mercado único y el incremento de las inversiones. Se producirían avances en la coordinación de la eurozona mediante una mayor supervisión financiera y de los presupuestos públicos (véase el capítulo 8 de este libro). Se intensificaría la lucha contra el terrorismo y la cooperación en materia de defensa (véase el capítulo 9 de este libro). El control de fronteras seguiría correspondiendo a los Estados miembros. La UE seguiría intentando incidir en la agenda mundial de cambio climático, estabilidad financiera y desarrollo sostenible.

Escenario 2: sólo el mercado único

La UE se centra gradualmente en el mercado único al no alcanzar acuerdos los Estados miembros en un número creciente de ámbitos tales como migración, seguridad o defensa. En 2025, el mercado único se convierte en la razón de ser de la UE y se abandona el principio de «una unión cada vez más estrecha». Al ser más fácil concretar los acuerdos sobre la circulación de mercancías, servicios y capitales, la libre circulación de personas se vería crecientemente obstaculizada. Dado que el mercado único puede funcionar sin el euro, la eurozona se debilitaría por la falta de voluntad de integración política, y el euro podría desaparecer. El poder de representación de la UE en ámbitos internacionales se reduciría drásticamente.

Escenario 3: los que desean hacer más, hacen más

La UE sigue funcionando como en la actualidad, pero permite que los Estados miembros que lo deseen realicen una mayor colaboración en ámbitos específicos, como defensa, seguridad interior o asuntos sociales. La eurozona y otros países podría avanzar en temas de armonización fiscal. Surgen una o varias «coaliciones de voluntades». En 2025, ello podría implicar que algunos Estados miembros hayan establecido un cuerpo conjunto de agentes de policía y fiscales para luchar contra las actividades delictivas transfronterizas. Otro grupo, o el mismo, podrían haber armonizado determinadas normativas sociales y de seguridad en el trabajo. Y otro grupo, o el mismo, podría haber establecido una fuerza de defensa conjunta con capacidad de intervención en el exterior y haber integrado su industria militar.

Escenario 4: hacer menos, pero de forma más eficiente

La UE se centra en aumentar y acelerar los logros en los ámbitos de actuación prioritarios que ha elegido, mientras que interviene menos en los que se percibe que no aporta valor añadido. En los primeros se le otorgan más poderes para que actúe, como lo hace hoy día con la política de competencia, por ejemplo. En 2025, ello podría implicar una única Agencia Europea de Lucha contra el Terrorismo, una Guardia Europea de Costas y Fronteras que asuma plenamente el control de las fronteras exteriores, etc. Por otra parte se podría reducir o suprimir su actuación en el desarrollo regional, salud pública o partes de la política social o de empleo no relacionadas con el mercado único.

Escenario 5: hacer mucho más conjuntamente

Los Estados miembros deciden compartir más competencias, recursos y tomas de decisiones en todos los ámbitos. Las decisiones se adoptan con mayor rapidez a nivel europeo. En 2025, ello implicaría: una voz única de Europa en la mayoría de los foros internacionales; políticas de defensa y seguridad comunes; y una mayor coordinación fiscal, social y tributaria en la eurozona. Y el principio de una unión cada vez más estrecha seguiría inspirando a la UE.

El «Libro blanco» de la Comisión es una buena muestra de hasta qué punto es profunda la actual crisis existencial de Europa. El texto no pasa de ser un relato en el que se describen cinco escenarios posibles —¿por qué cinco y no cuatro o seis?— y en el que no se dice si son igualmente deseables o igualmente probables. El análisis de los escenarios es muy escueto y no hay ni contenidos que los apoyen ni un análisis de fondo ni conclusiones que orienten el debate interno. Es un documento desconcertante y muy atípico si lo enmarcamos en lo que ha sido y debería seguir siendo el quehacer cotidiano de la Comisión Europea. Es, por una parte, un signo de cuánto ha cambiado la política europea en la última década, y también, por otra parte, una evidencia de cuán faltos de ideas claras están hoy día los líderes de la Comisión en cuanto al camino a seguir. Aunque los líderes de los cuatro mayores países de la UE han hecho pública su posición de que la UE de 27 miembros debería avanzar a varias velocidades —es decir, de acuerdo con el escenario 3 del «Libro blanco»—, no está aún nada claro cuál podría ser la hoja de ruta de este proceso. En los capítulos siguientes de este libro haremos propuestas a este respecto.

Lo que sí que queda claro es que construir el futuro de la UE de los Veintisiete en cualquiera de los cinco escenarios del «Libro blanco» será enormemente complejo de gestionar y, simplemente, incluso de acordar entre los Estados miembros. En algunos de ellos queda aparcada la cláusula de una «unión cada vez más estrecha» y también hay un claro riesgo de ruptura de la UE por desistimiento. ¿Qué nos dicen los distintos escenarios?:

• El escenario 1 es inercial; hace caso omiso del creciente malestar político y social que experimentan no sólo Europa sino también Occidente en su conjunto. No hacer nada, adoptar la política del avestruz, ganar tiempo para ver si el temporal amaina por sí solo no es una opción prudente en la Europa actual. Supone consagrar el autismo como principio político.

• El escenario 2 podría dar lugar a un acuerdo de mínimos porque sí parece haber un amplio consenso en las bondades del mercado único, aunque el brexit ha demostrado cuán frágil puede ser este consenso (el mercado único supone cesiones de soberanía relevantes que el Reino Unido no está dispuesto a aceptar y, ante tal tesitura, prefiere abandonarlo). Es imaginable que este precedente pueda ser seguido por otros países de la UE de los Veintisiete. Además, es muy dudoso —como razonaremos más adelante— que el mercado único pueda sobrevivir al fracaso del euro.

• El escenario 3 es un bosquejo de la «Europa de varias velocidades». Parece la opción más razonable para mantener el principio de «una unión cada vez más estrecha» sin que a la UE le revienten las costuras. Como muestra el gráfico 2 (capítulo 5), la UE lleva funcionando bajo este escenario desde la introducción del euro.

• El escenario 4 podría funcionar combinándose con el escenario 3. Parece razonable que la UE revise todas sus políticas transversales para retirarse de las menos efectivas y que se abra a la «geometría variable» para un conjunto de iniciativas en las que no es posible avanzar con todos los miembros.

• El escenario 5 es panglosiano, todavía más irreal que el escenario 1. Omite reconocer que, en las últimas tres décadas, la UE no ha sido capaz de avanzar en nada al unísono.

7.2. El coste de la no-Europa: ¿qué está en juego?

Una ruptura total de la UE requiere una ruptura total entre Francia y Alemania, probablemente en el marco de un clima de relaciones prebélico. En cualquier otro escenario, es un suceso muy improbable. Francia y Alemania parecen haber aprendido las lecciones de la historia, pero ¿es una ruptura total de la UE totalmente inimaginable? Pues no lo es, como las recientes elecciones presidenciales francesas de mayo de 2017 se han encargado de mostrar. La opción populista liderada por Le Pen consiguió un 36 por ciento de los votos en la elección binaria de la segunda vuelta con un programa abiertamente antieuropeo y subliminalmente antialemán. No es inimaginable una victoria del Frente Nacional francés en las próximas elecciones presidenciales de 2023, pero hoy día esto parece poco probable.

En cualquier caso, conviene hacerse una idea de los costes cualitativos¹⁰⁴ que tendría una implosión de la UE para hacerse cargo de lo que puede ser el coste de la no-Europa, y no sólo en el caso de la implosión total, sino también en alguno de los escenarios contemplados en el recuadro 3.

La desaparición de la UE tendría una infinidad de consecuencias negativas sobre la vida cotidiana de los europeos. He aquí unos pocos ejemplos:

• Los ciudadanos de un país cualquiera de la UE serían automáticamente considerados como extranjeros en todos demás países de Europa. No tendrían derecho a residencia, a trabajar, a la sanidad pública o a que les computen los años trabajados allí a efectos de pensiones en su país de origen.

• La sustitución del mercado único europeo por 27 mercados nacionales fragmentados provocaría, al disminuir la competencia, sustanciales aumentos de precios y disminuciones del poder adquisitivo de los trabajadores.

• También por el lado de la producción habría importantes aumentos de costes al descoyuntarse las actuales cadenas productivas paneuropeas. Ello redundaría en más pérdidas del poder adquisitivo de los consumidores.

• La pérdida de la ciudadanía europea dejaría a los ciudadanos nacionales sin el recurso al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que es un recurso importantísimo, especialmente en aquellos países que tienen un Estado de derecho más débil.

• Inevitablemente, la trasposición de la normativa comunitaria a 27 cuerpos legislativos nacionales, un proceso de años, aumentaría la heterogeneidad e inconsistencia de las legislaciones nacionales, con los aumentos de costes de transacción correspondientes.

Todo ello sin haber entrado en los grandes problemas que plantearía la desaparición de la UE, los cuales, a nuestro juicio, surgirían de:

• La desaparición del euro.

• La desaparición de la relevancia política de Europa en el mundo.

• La desaparición de la posibilidad de articular políticas de seguridad y de defensa eficaces. Vayamos por partes.

7.3. Consecuencias de la desaparición del euro

Hemos relatado la historia de la construcción de la moneda única en el capítulo 4 y hemos debatido sus problemas de diseño en el capítulo 5. En dichos capítulos hemos concluido que la motivación del euro es eminentemente política y que la racionalidad económica se ha subordinado a la ambición de unificación política europea iniciada hace casi un siglo por los padres fundadores de la UE. Recordemos la pregunta lanzada en 1929 por el ministro de Asuntos Exteriores alemán Gustav Stresemann: «¿Dónde están la moneda europea y el sello de correos europeo que necesitamos?». Pues bien, la moneda europea ya está aquí desde hace dieciocho años, y si el sello de correos europeo no se ha instaurado es por la irrelevancia en la que ha caído el papel postal debido a la universalización de internet.

El fracaso del euro sería el final de un ideal europeo casi centenario. El escenario 2 descrito en el recuadro 3 es un ejercicio teórico cuya viabilidad práctica es más que dudosa. Lo más probable es que las ondas sísmicas provocadas por una implosión de la eurozona acabaran con todas las instituciones de la UE, incluyendo, muy particularmente, el mercado único. Y esto es algo que muchos analistas y politólogos parecen no querer entender. El mercado único surge de la vía funcionalista elegida por los fundadores de Europa para llegar a la unión política. No hay otro mercado único entre distintos países en todo el mundo semejante al europeo. Mercosur no llega a ser ni una caricatura del mercado único europeo, lo mismo que los acuerdos comerciales entre las antiguas repúblicas soviéticas. El mercado único europeo existe porque es parte de un proyecto político de cesiones graduales de soberanía para conseguir un alto grado de unión política en el continente. Es esa ambición lo que lo hace posible, y sin esa ambición no es sostenible.

Podríamos haber terminado este epígrafe con el párrafo anterior, pero creemos que conviene entrar más en detalle sobre pérdidas concretas que supondría el fracaso del euro aun en el caso en que, en contra de nuestra previsión, la UE no desapareciese también al desaparecer el euro. Las principales secuelas que tendría una vuelta a la UE sin el euro serían, a nuestro juicio, las siguientes:

• El tránsito de la moneda única a las 19 monedas nacionales podría hacerse a las paridades de inicio de cada una de ellas. Otras paridades serían casi imposibles de acordar. En cualquier caso, con unas paridades u otras, los países de la antigua área del marco experimentarían una fuerte revaluación, mientras que los países mediterráneos sufrirían una fuerte devaluación de sus divisas. Esto provocaría una deflación en el norte y una «reflación» en el sur que tendrían que ser atemperadas por los distintos bancos centrales nacionales. En este previsible rigodón cambiario, la supervivencia del mercado único sería muy problemática.

• El mercado del euro no sólo ha eliminado la incertidumbre cambiaria entre los 19 países de la eurozona, sino que también ha generado el segundo mercado de financiación más profundo del mundo, tras el del dólar estadounidense. Esta profundidad ha permitido a gobiernos, bancos, empresas y familias endeudarse a unos tipos de interés muy bajos, algo que unas veces se ha utilizado con prudencia y otras con imprudencia, como en el caso de las burbujas inmobiliarias irlandesa y española, y ha facilitado el enorme sobreendeudamiento de todos los sectores que acabamos de mencionar. Pues bien, ese mercado profundo de deuda en euros desaparecería, dando paso a procesos de reconversión de la denominación de la deuda (o de su repudio) que no tienen precedentes en el mundo. Estos procesos podrían ser caóticos y podrían generar una crisis financiera mundial peor que la que originó la Gran Recesión del siglo XXI.

• Si bien el euro no ha conseguido disciplinar del todo a los países menos competitivos de la eurozona, sí que les ha acabado forzando a iniciar procesos de reforma estructural encaminados a alcanzar la sostenibilidad de las finanzas públicas y a mejorar su competitividad. El proceso no está ni mucho menos culminado y, como expondremos en el capítulo 8, tiene problemas de legitimidad; pero se han hecho progresos apreciables en la mayoría de los Estados miembros, sobre todo en aquellos que necesitaron un rescate y fueron obligados a firmar un Memorándum de Entendimiento (Memorandum of Understanding, MoU). Si el euro desaparece, lo más probable es que los países más necesitados de reformas vuelvan a las andadas de las devaluaciones seriales para restaurar la competitividad de sus economías y que vayan quedándose todavía más descolgados del grupo de países más desarrollados del mundo.

7.4. La relevancia política en el mundo: el tamaño importa

En el año 1870, las economías del Reino Unido, Francia y Alemania agregadas representaban el 22 por ciento del PIB mundial. En 2015 esa suma había bajado al 8,7 por ciento. En este último año, la economía de Estados Unidos alcanzaba a representar el 18 por ciento del PIB mundial; la de la UE, el 16,3 por ciento; y la de China, el 11,1 por ciento.¹⁰⁵

Hemos empezado este libro relatando cómo los países europeos —en su división, emulación y discordia— generaron el crecimiento económico sostenido, el avance de las ciencias, artes y letras, el progreso económico y social y la revolución demográfica, convirtiéndose en la parte más relevante y en el centro de gravedad geoestratégico del mundo. Hoy día, los Estados nación de Europa, considerados aisladamente, son muy pequeños a escala mundial. Lo son por el tamaño de sus economías, lo son por su potencia militar y lo son también por su influencia política en el mundo.

Si bien la primera revolución industrial tuvo lugar en Inglaterra, y luego se extendió rápidamente por Europa y transformó el mundo, hoy día es la revolución digital la que está transformando la economía y la sociedad. Ahora ya no son los países europeos, sino Estados Unidos el país que está en el corazón de estos cambios. Las antiguas potencias industriales de Europa, simplemente, ya no lideran estos últimos procesos. Y no es sólo eso: en la vanguardia actual, además de Estados Unidos, están Corea del Sur, Taiwán y Japón como principales innovadores y desarrolladores en el ámbito de las tecnologías de la información y la comunicación.

Estados Unidos no sólo tiene el liderazgo del desarrollo tecnológico, sino que, además, domina el mundo financiero, controla las vías de transporte marítimo más importantes —algo que los países de Europa hicieron hasta comienzos del siglo XX— y es la primera potencia militar del planeta, a mucha distancia sobre sus inmediatos seguidores.

Desde una perspectiva geoestratégica, hace tiempo que Europa ya no es el centro del mundo desarrollado. Puede afirmarse, incluso, que el Viejo Continente se está desplazando paulatinamente hacia la periferia. Europa es cada vez menos relevante porque los grandes contendientes por la hegemonía global están cambiando. Durante la guerra fría, tales contendientes eran Estados Unidos y la URSS, y, en ese contexto, Europa era importante no sólo como potencial campo de batalla, sino también como aliado del líder del mundo libre ante una URSS expansionista tanto en el ámbito territorial como en el ideológico. Europa estaba geográficamente situada en el punto occidental de contención, y la utilización de su territorio resultaba imprescindible para la estrategia militar estadounidense. En el ámbito de las ideas, una Europa liberal, democrática y fuertemente comprometida con el Estado del Bienestar resultaba un apoyo imprescindible para defender la superioridad moral de la forma de convivencia y de respeto a los derechos humanos del mundo occidental frente a la ideología comunista. Pero, desde la derrota de la URSS, esta situación ha cambiado.

La relación transatlántica, que dominó la geoestrategia durante el siglo XX, está siendo debilitada por el desplazamiento del centro de gravedad económico y estratégico al Pacífico. Poco pueden hacer los países europeos para evitar esto, pero sí deben hacer algo para tratar de limitar los daños y para conseguir una voz de peso en los principales foros internacionales. Y, en estos foros, el tamaño sí importa. De uno en uno, ningún país europeo tiene tamaño suficiente para tener un papel relevante en dichos foros. Sólo a través de aumentar el protagonismo de la UE en política internacional puede conseguirse esta relevancia. Si la UE desapareciese, Europa derivaría hacia una constelación de pequeños países ricos, vulnerables e irrelevantes.

7.5. Unas políticas de seguridad y defensa eficaces

El desplazamiento del centro de gravedad geoestratégico hacia el Pacífico y el ocaso de Rusia como potencia global, pero no local, ponen sobre la mesa la necesidad de que los países europeos se replanteen su política de defensa.

Ya el presidente Obama advirtió a Europa de que debe dejar de confiar exclusivamente en el paraguas nuclear norteamericano y en la gran aportación de Estados Unidos al presupuesto de la OTAN para asegurar su defensa. Esta advertencia ha sido recordada y reforzada por el presidente Trump, quien, además, ha exigido a sus aliados europeos que suban sus presupuestos de defensa hasta el 2 por ciento del PIB y contribuyan más a los gastos de la Alianza Atlántica. Europa debería tomarse muy en serio estas advertencias, que el carácter impredecible que tiene la actual Administración estadounidense no hace sino reforzar.

El dilema que tienen que plantearse los países europeos es si concentran su coordinación en materia de defensa exclusivamente a través de la OTAN o establecen una coordinación complementaria, o parcialmente sustitutiva, en el marco de la UE. Hay razones de peso (que expondremos con más detalle en el capítulo 9 de este libro) para pensar que debe considerarse la segunda opción, porque se corre el riesgo de que un posible conflicto territorial limitado con Rusia o una acción preventiva en las riberas este o sur del Mediterráneo no sean consideradas por la OTAN como merecedoras de su intervención. En las condiciones actuales, los países europeos no están en condiciones de acometerlas por sí mismos. Para hacerlas posibles se necesita una cooperación mucho más estructural, estable y a largo plazo, y no sólo de los ejércitos, sino también de la industria militar. Sin mayor integración en la UE, esa capacidad militar es impensable.

Por otra parte, la lucha contra el terrorismo en Europa desborda claramente las fronteras nacionales y hace necesaria una cooperación mucho mayor entre las fuerzas de seguridad y los servicios de inteligencia dentro de cada país y también —y sobre todo— entre los distintos países. Es dudoso que la mera coordinación entre países sea capaz de conseguir todos los avances necesarios. Como alternativa, o complemento, debería considerarse el establecimiento de unos servicios de seguridad europeos equivalentes al FBI (Federal Bureau of Investigation) estadounidense. A Estados Unidos le costó ciento treinta y dos años, desde la proclamación de independencia, disponer de una policía federal centralizada. A la UE debería llevarle menos de la mitad de ese tiempo.

En cualquier caso, la no-Europa impediría la organización de una fuerza militar capar de intervenir en conflictos regionales o locales y dificultaría mucho la consecución de avances significativos en la lucha contra el terrorismo.

Capítulo 8

Una hoja de ruta para completar la Unión Económica y Monetaria

Se ha comparado la UE con una bicicleta, porque tiene que moverse para no caerse. È ben trovato. En la actual coyuntura histórica, la UE —una entidad política que está todavía en su infancia, como hemos expuesto previamente— tiene que pedalear con sentido de la dirección, con fuerza y con perseverancia. Los costes de no hacerlo, como hemos visto en el capítulo anterior, son demasiado grandes para el conjunto de los países y los ciudadanos de Europa.

El Estado nación, tal y como lo conocemos, no es la cima de la evolución política de la especie humana. Hemos mencionado ya en el capítulo 1 el papel del Estado nación moderno en la destrucción de la Europa de Gibbon. Pero no hace falta irse tan lejos: basta mirar hacia nuestro inmediato pasado, el siglo XX, para percibir las consecuencias del juego irrestricto de los Estados nación del Viejo Continente. Basta mirar hacia nuestro atribulado presente de comienzos del siglo XXI para comprobar que los Estados nación, especialmente los de mayor tamaño, como Estados Unidos, China y Rusia, tienen una fricción competitiva que recuerda demasiado a la de las potencias europeas del siglo pasado. Las organizaciones internacionales como la Sociedad de Naciones o la ONU no son suficientes para civilizar ese proceso. Hacen falta más instituciones supranacionales, como la Organización Mundial del Comercio (OMC) o la propia UE, a las que los Estados nación cedan parte de su soberanía para gestionar una realidad económica y social cada vez más compleja y global, y no para hacerlo necesariamente con generosidad, aunque sí con respeto. En organizaciones como el G8,¹⁰⁶ por ejemplo, en donde nunca se supuso generosidad, sí que había respeto. Pero se ha acabado perdiendo hasta la respetuosidad. Y eso, en las relaciones internacionales, siempre es un mal augurio.

La crisis de la UE está enmarcada por la crisis mundial de la globalización, de la cual forma parte. De una u otra forma, todas las instituciones supranacionales se están viendo afectadas, pero a la UE le afecta más que a ninguna otra porque es la institución supranacional más relevante a escala planetaria. Pero no hay que caer en un pesimismo excesivo, porque es incierto que fenómenos como el brexit, la presidencia de Donald Trump o el auge de los populismos en algunos países de la Europa continental lleven al fin de la supranacionalidad. Sí suponen un serio obstáculo para su progreso y una amenaza para la prosperidad, la paz y la concordia globales, pero es muy probable que todos esos populismos acaben siendo tigres de papel y que pronto veamos, al analizar sus consecuencias, que no son procesos de largo recorrido capaces de generar una nueva etapa en la vida política de las naciones. La supranacionalidad, con sus contradicciones inherentes,¹⁰⁷ sigue siendo la vía más adecuada para ir mejorando el mundo y, en el caso de la UE, la única vía posible por la que puede discurrir el pedaleo necesario para evitar su caída.

Volvamos, una vez más, a Salvador de Madariaga. No se trata de suprimir ni de sustituir, sino de añadir e integrar. Hay que conservar la riqueza de las identidades locales, regionales y nacionales por la vía de lograr su integración en una identidad europea compartida. Todo eso está mucho antes dicho que hecho, pero la UE dispone ya de una hoja de ruta parcial bastante detallada para avanzar en la integración económica y financiera y completar la Unión Económica y Monetaria (UEM). Esta hoja de ruta, publicada en junio de 2015 y conocida como «Informe de los cinco presidentes»¹⁰⁸ (I5P), es uno de los documentos políticos más ambiciosos, explícitos y contundentes que ha publicado la UE en mucho tiempo. También dispone la UE de un buen informe, publicado en junio de 2016, sobre cuestiones estratégicas en materias de política exterior, defensa y seguridad: el llamado «Informe Mogherini»,¹⁰⁹ que, con mucho menos detalle que el anterior, sin una hoja explícita y sin establecer prioridades, aborda cuestiones de indudable relevancia para la integración europea. Adicionalmente, en junio de 2017, la Comisión Europea ha publicado un documento de reflexión¹¹⁰ en el que detalla y matiza las propuestas del I5P y del informe de la Comisión de marzo de 2017. El I5P conforma el telón de fondo del discurso que sigue a continuación. Las ideas del «Informe Mogherini» las debatiremos en el capítulo siguiente.

En este capítulo discutiremos las propuestas concretas del I5P para avanzar en la integración de la UE y consolidar su carácter supranacional. Hay que ser muy consciente de que esta consolidación, si ha de preservar o, mejor aún, incrementar la democracia, sólo puede conseguirse sobre la base de más cesiones de soberanía por parte de los Estados miembros.¹¹¹ De ahí las dificultades que plantea cualquier hoja de ruta integradora en cualquier área imaginable. El capítulo se estructura como sigue. En primer lugar, situaremos el I5P en el contexto de los múltiples tratados intergubernamentales que han tenido lugar en la UE como consecuencia de la crisis del euro que se desarrolló a partir de 2010; en segundo lugar, discutiremos la propuesta de convergencia de las políticas presupuestarias y económicas de los Estados miembros de la UE, especialmente la de los miembros de la eurozona; en tercer lugar, abordaremos la discusión de los problemas de legitimidad que conllevan las propuestas del I5P; y, en cuarto y último lugar, haremos algunos comentarios sobre la solidaridad que puede razonablemente esperarse entre los diversos países de la UE.

8.1. El «Informe de los cinco presidentes» en el contexto histórico

La crisis del euro, de la deuda soberana y de los bancos que la tenían en sus balances, comenzada en 2010, provocó un conjunto de respuestas de la UE encaminadas a evitar el hundimiento de la unión monetaria que, por momentos, llegó a parecer inevitable. Esta crisis y estas respuestas son claves para entender las vías de mayor integración que propone el «Informe de los cinco presidentes» (I5P) para completar la Unión Económica y Monetaria (UEM).

Los países de la eurozona tuvieron que afrontar la Gran Recesión sin dos de los habituales instrumentos que tienen los Estados para sobrevivir en situaciones de extrema dificultad financiera:¹¹²

1. Con el advenimiento del euro, los bancos centrales nacionales dejaron de poder actuar como prestamistas de última instancia de sus gobiernos. Estos últimos no podían ya recurrir a la emisión de moneda para pagar sus deudas.

2. Además, tampoco podían estimular sus economías recurriendo a la devaluación de sus divisas, instrumento clásico de muchos países para ayudarse a salir de una recesión.

Sin estos dos instrumentos, la deuda pública de cada país se comportaba como si hubiese sido emitida en moneda extranjera. Y el Banco Central Europeo (BCE) no está diseñado para ayudar a los Estados miembros a superar sus dificultades financieras (o eso parecía, al menos, en 2010).

No todo el mundo entendió esto a la primera. La deuda pública de cada país seguía teniendo una ponderación de riesgo nula en los balances de los bancos, lo que la situaba en situación ventajosa frente a la deuda privada, la cual, al deteriorarse su calidad, era cada vez más costosa de mantener en el balance. Así, el exceso de déficit y deuda públicos que se generó en muchos Estados miembros durante los primeros años de la Gran Recesión se remansó en los balances de los bancos de cada país, proceso facilitado por las abundantes provisiones de liquidez a tipos de interés muy bajos que el BCE ponía a disposición de los bancos de la eurozona. Esto reforzó el carácter eminentemente doméstico y público del riesgo real de los balances bancarios. Un bidón de gasolina esperando una cerilla.

La cerilla llegó en 2012, cuando los mercados financieros se dieron cuenta de que toda la deuda emitida en la eurozona lo era en moneda extranjera y cundió un pánico que llevó a la recaída en la recesión en muchos países europeos. Desapareció el mercado interbancario, y ello puso a los bancos europeos literalmente contra las cuerdas al no poderse financiar por los canales habituales. Y no afectó sólo a los bancos, sino también a muchos gobiernos de la eurozona que no podían financiarse ni en los mercados ni mediante compras de bonos por los bancos de su país. Las primas de riesgo de países como Italia o España aumentaron hasta niveles superiores a los 600 puntos básicos, magnitudes no vistas desde la quiebra del Sistema Monetario Europeo a principios de la década de 1990. Irlanda, España y Chipre tuvieron que ser rescatadas por la UE ante la amenaza de derrumbe total o parcial de sus bancos —Portugal y Grecia ya habían sido rescatados con anterioridad. El euro estaba amenazado de ruina inminente.

En estas inciertas circunstancias de supervivencia, en julio de 2012, Mario Draghi pronunció su célebre frase «Whatever it takes», indicando que el BCE haría todo lo necesario para evitar el colapso de la eurozona. Esta disposición del BCE a hacer todo lo necesario para asegurar la permanencia del euro tuvo efectos balsámicos inmediatos en los mercados financieros, efectos que se han mantenido hasta el presente, porque el BCE ha suministrado a los bancos —mediante las LTRO ¹¹³ y otros instrumentos— toda la liquidez suficiente a bajo coste para que siguieran comprando la deuda emitida por sus gobiernos. De este modo se evitó la quiebra conjunta de gobiernos y bancos. A continuación, el BCE empezó a comprar en el mercado secundario bonos públicos y privados para hacer crecer su balance y aumentar el dinero en circulación. El primer episodio de posible implosión de la eurozona quedaba atrás.

¿Sólo el primero? ¿Qué es lo que hay que hacer para que no haya un segundo y para que este tipo de crisis potencialmente terminales no se conviertan en recurrentes?

El diagnóstico de las instituciones de la UE fue claro: la crisis se originó porque entre los miembros de la eurozona había una excesiva heterogeneidad de políticas económicas que llevaban, en algunos países, a unos déficits públicos excesivos y a un volumen de deuda insostenible. Para evitar la recurrencia de las crisis debe ponerse mucho más énfasis en la convergencia de las políticas presupuestaria y fiscal de los distintos países y, también, de las políticas que afectan al potencial de crecimiento de las economías y del empleo.

Con estos objetivos, desde 2010 ha habido varias iniciativas para concretar y hacer más vinculantes las disposiciones del célebre Pacto de Estabilidad y Crecimiento¹¹⁴ del año 1997. Dicho pacto había perdido mucha credibilidad porque, desde la introducción del euro, Alemania y Francia fueron los primeros países que vulneraron sus disposiciones sobre la estabilidad presupuestaria y, además, esquivaron las sanciones previstas en el procedimiento de déficit excesivo. Alemania, en varias ocasiones, y también Francia, hicieron diversas propuestas para incrementar la vigilancia de la evolución presupuestaria de los miembros de la eurozona y para automatizar las sanciones aplicables en caso de incumplimiento de los objetivos de déficit y de deuda. Con dos estadios intermedios¹¹⁵ que acabaron incorporados al tratado final, el proceso culminó en el Pacto Presupuestario (Fiscal Compact),¹¹⁶ que es un tratado intergubernamental firmado en 2012 por 26 países de la UE, todos menos el Reino Unido y la República Checa. Este tratado no ha podido incorporarse a los tratados de la UE debido al veto británico, que exigía unas contrapartidas inasumibles. Actualmente es vinculante sólo para los 19 países de la eurozona.

En el Fiscal Compact se define, con mayor precisión que en anteriores pactos, un conjunto de conceptos y procedimientos.¹¹⁷ En primer lugar, se da una definición precisa pero compleja de lo que es un déficit excesivo, y también se establecen unos objetivos presupuestarios a medio plazo para el déficit estructural de cada país. Asimismo, se establece una senda precisa y también compleja de reducción de la deuda pública en caso de que en un país determinado esté por encima del límite del 60 por ciento del PIB. Se refuerza la vigilancia presupuestaria de los Estados miembros y se vuelven a institucionalizar mecanismos automáticos de corrección, así como sanciones. También hay capítulos sobre la coordinación de políticas económicas en la eurozona y sobre la gobernanza de la misma.

El «Informe de los cinco presidentes» incorpora en su hoja de ruta todo el aparato diseñado y actualizado en el Fiscal Compact. Sus principales elementos se resumen en el recuadro 4. Es un informe continuista con el enfoque de convergencia nominal entre los Estados miembros que inspiró las célebres condiciones de convergencia que figuran en el Tratado de Maastricht como imperativos cuyo cumplimiento es necesario para ser admitido en la eurozona. Conviene recordar aquí que las excepcionales características de bonanza económica, baja inflación y bajos tipos de interés que emergieron a finales de la década de 1990, por una parte, y una interpretación política extremadamente flexible de las condiciones de Maastricht, por otra, dieron como resultado una eurozona inicial con un número de países significativamente mayor que el que podía razonablemente preverse en 1992. De hecho, de todos los candidatos, sólo Grecia no fue considerada apta para adoptar el euro en 1999, pero fue admitida dos años más tarde, en 2001. Dicho de otra manera, y como hemos indicado previamente, la eurozona comenzó con una heterogeneidad interna mucho mayor que aquella que las condiciones de Maastricht hacían prever. Esta heterogeneidad, aumentada por nuevas incorporaciones, fue la causa principal de la crisis del euro en 2010-2012.

RECUADRO 4. El «Informe de los cinco presidentes»

El informe titulado «Completing Europe’s Economic and Monetary Union» («Realizar la Unión Económica y Monetaria europea»), más conocido como el «Informe de los cinco presidentes», fue publicado en junio de 2015 y contiene una hoja de ruta para completar la Unión Económica y Monetaria (UEM) antes del año 2025. La ambición política del informe es pasar de un sistema de normas ad hoc a un sistema de instituciones (algunas de las cuales deben crearse ex novo) para que la UEM gane solidez y transparencia.

Dicho informe distingue dos etapas: una primera hasta junio de 2017, y otra hasta 2025, en la que la UEM debería darse por completada. En la primera etapa se plantea la convergencia hacia una política presupuestaria responsable de todos los Estados miembros, muy particularmente los de la eurozona. Para ello propone utilizar un Semestre Europeo¹¹⁸ reforzado que sirva de instrumento para propiciar la convergencia hacia presupuestos sostenibles y responsables. A tal fin, durante los seis meses que, en promedio, dura el proceso presupuestario de los Estados miembros, hay frecuentes interacciones entre los gobiernos de cada país, las autoridades independientes de responsabilidad fiscal y los servicios de la Comisión Europea. Estas autoridades independientes se integrarían en un Consejo Fiscal Europeo Consultivo que se encargaría de coordinar y complementar a las autoridades independientes fiscales ya existentes.

En la segunda fase deberían constituirse en cada país autoridades independientes de competitividad que tendrían un papel de coordinación en política económica semejante al de las autoridades de responsabilidad presupuestaria. También en esta fase, el Semestre Europeo debería convertirse en más vinculante, y debería reforzarse tanto el papel de control del Parlamento Europeo como la interacción de los comisarios con los Parlamentos nacionales.

Asimismo, en la segunda fase debería completarse la Unión Bancaria mediante la creación de un Fondo de garantía de depósitos europeo, y debería abordarse la creación de un Tesoro europeo capaz de financiar proyectos de interés estratégico para la UE.

8.2. Promover y facilitar la convergencia de los Estados miembros

Para el «Informe de los cinco presidentes» (I5P) la falta de convergencia entre los miembros del euro es, en su versión nominal, el problema más grave a largo plazo que tiene la UE y, muy particularmente, la eurozona. En este libro vamos más lejos: la heterogeneidad económica, social y cultural de sus miembros —desde Finlandia hasta Chipre, pasando por Eslovenia— es el principal elemento disruptivo del delicado equilibrio que sustenta una unión monetaria que carece de un presupuesto central capaz de estabilizar las distintas economías que la componen en tiempos de recesión económica generalizada o de shocks asimétricos entre los distintos países.

En este libro hemos hablado de la falta de convergencia en la UE en términos de renta per cápita, de capital humano y de valores sociales. Pero éste no es el sentido que el I5P da a la idea de convergencia. En dicho documento, la convergencia se mide en términos de sensatez y sostenibilidad presupuestaria, de políticas económicas generadoras de crecimiento y empleo y de estabilidad financiera de todos y cada uno de los miembros. La convergencia se conseguirá cuando todos los presupuestos públicos sean sostenibles a largo plazo y dejen margen suficiente para que pueda ampliarse el déficit en tiempos de penuria económica a fin de estimular la economía. De este modo se pretende evitar futuros rescates que acaben volviendo a poner en peligro la moneda única.

La filosofía del IP5 es hacer un tratamiento sintomático de la enfermedad del exceso de heterogeneidad de la eurozona. Mediante un procedimiento reglado anual denominado Semestre Europeo —creado en un Consejo Europeo de 2010 y puesto en marcha en 2011—, la Comisión Europea examina con mucho detalle los proyectos de presupuesto público de todos los Estados miembros y sus planes de reforma estructural para crear más empleo y crecimiento económico. A continuación, la Comisión emite recomendaciones para los siguientes 12-18 meses para cada uno de los países. Estas recomendaciones son asumidas formalmente por el Consejo Europeo, y, de momento, queda a la discreción de cada gobierno tomar las medidas necesarias para adecuar su política a las recomendaciones de la Comisión. En otras palabras, lo que hace el Semestre Europeo es reforzar la supervisión y el control de la Comisión y del Consejo sobre las principales decisiones económicas —por acción u omisión— de cada Estado miembro. De esta manera se pueden evitar grandes sorpresas, como la de la verdadera situación de las finanzas griegas revelada en 2009, y se puede ejercer una presión muy intensa para corregir situaciones de desequilibrio antes de que sea demasiado tarde. Pero también entraña grandes dificultades, porque todo el proceso de integración y coordinación presupuestaria lleva implícita una importante cesión de soberanía de los Estados miembros a la UE y, como veremos más adelante, esta cesión plantea serios problemas de legitimidad.

En los seis años que lleva funcionando (desde 2011), el Semestre Europeo (véase el gráfico 4 siguiente) ha engrasado una maquinaria burocrática importante. En la mayoría de los países se han constituido autoridades nacionales independientes de responsabilidad fiscal. La constitución de estos organismos, por ejemplo, era parte de los Memorándums de Entendimiento (MoU, por sus siglas en inglés) firmados por los países rescatados durante la Gran Recesión, período en el que maduró la idea de la convergencia presupuestaria en el marco de la eurozona y del conjunto de la UE.

A fecha de hoy, las recomendaciones de la Comisión Europea, asumidas por el Consejo Europeo, son tratadas como un input más en el proceso presupuestario de cada Estado miembro. Es frecuente que los Estados discrepen de las proyecciones macroeconómicas y de recaudación tributaria que elaboran sus autoridades independientes y la Comisión, y que aprueben unos presupuestos basados en otro cuadro macroeconómico, típicamente más optimista. Ello lleva, en la mayoría de los casos, a ingresos más bajos, gastos más altos y un déficit más abultado que el previsto inicialmente. Estas sorpresas negativas han ido disminuyendo del brazo de la actual recuperación económica, pero no queda nada claro qué sucederá en futuros períodos de debilidad económica. Por ello, en el «Informe de los cinco presidentes» se prevé reforzar el Semestre Europeo dándole un carácter más vinculante. También se prevé implantar una estructura paralela de autoridades de competitividad que desempeñe un papel similar al de las autoridades de responsabilidad fiscal, pero esta vez en el campo más amplio de políticas económicas tales como las de empleo, empleabilidad, negociación colectiva, etc. Todo ello, repetimos, conlleva una importante y problemática cesión de soberanía de los Estados miembros a la UE.¹¹⁹

GRÁFICO 4. Esquema del Semestre Europeo reforzado

8.3. Convergencia nominal y convergencia real

La ventaja de unas condiciones nominales de convergencia es que son fácilmente medibles por magnitudes macroeconómicas o financieras —inflación, tipos de interés, déficit y deuda públicos— cuyos datos son publicados regularmente por el Eurostat y los institutos estadísticos nacionales. La desventaja es que propician tratamientos sintomáticos que no van a la verdadera raíz de los problemas: si un país incumple sistemáticamente sus objetivos de estabilidad presupuestaria, la causa probable no es tanto la desidia o el descontrol de las autoridades nacionales como que las condiciones sociopolíticas de ese país no permiten abordar una sucesión de devaluaciones reales —rebaja de salarios, prestaciones sociales y otras partidas— que permitan restaurar la competitividad de la economía. Una economía poco competitiva que tenga su propia moneda puede recuperar competitividad a base de devaluaciones de la divisa (que necesitarán ser periódicas si no aborda un proceso de reforma estructural). Pero las devaluaciones nominales son socialmente más equitativas que las devaluaciones reales: las primeras afectan tanto a rentas como a patrimonios, mientras que las segundas afectan sólo a las rentas y, típicamente, a las más bajas. Por eso, las segundas son mucho más difíciles de llevar a término.

Se puede argumentar que los países que no son capaces de tener unos presupuestos sostenibles que aseguren una estabilidad financiera a largo plazo no deberían ser miembros de la eurozona. Quizá sea así, pero ésa es una discusión estéril, porque algunos de esos países ya están en la eurozona. El dilema es si se los expulsa del euro o se los ayuda a converger con algo más que controles y consejos. Lo primero no nos parece, hoy día, una buena idea.

Lo anterior no equivale a decir que no haya que coordinar más y mejor las políticas económicas y presupuestarias de los miembros de la eurozona. Tampoco quiere decir que el Semestre Europeo sea un procedimiento equivocado, aunque pudiera acabar siéndolo. Lo que sí quiere decir es que dicho procedimiento es insuficiente: para impulsar la convergencia nominal hay que propiciar la convergencia real, en términos de renta per cápita y de capital humano. Insistimos otra vez: la convergencia nominal no puede abordarse exclusivamente a través de dolorosas devaluaciones internas sucesivas en los países más débiles de la eurozona.

Como hemos visto en el capítulo 5, las causas profundas de la falta de convergencia en términos nominales tienen que ver con la falta de convergencia en términos reales entre los países de la eurozona que, a su vez, es un reflejo del estancamiento de la convergencia en el conjunto de los países desarrollados, por ejemplo, entre los de la OCDE. Ello se debe, por una parte, a que la globalización ha acelerado la convergencia en términos de renta per cápita entre los países más pobres y los más ricos, pero, por otra parte, ha frenado la convergencia entre los países que ya habían superado las primeras fases del desarrollo económico. Esto es un grave problema para la eurozona. Es muy dudoso que un procedimiento de Semestre Europeo reforzado consiga impulsar la convergencia de los miembros de la eurozona en términos reales y estructurales. Para ello hacen falta, adicionalmente, otros instrumentos. En el capítulo 5, al comparar las experiencias irlandesa y española, hemos dicho que los fondos estructurales europeos se invirtieron en España en mejorar la infraestructura del transporte, y en Irlanda, en mejorar el sistema educativo y en aumentar el capital humano. Como consecuencia de estas opciones distintas, España tiene una de las mejores infraestructuras de transporte del mundo, pero tiene un sistema educativo mediocre y atrasado y un nivel bajo de capital humano, lo que da como resultado un elevado nivel de desempleo estructural. Por contra, Irlanda posee una mala infraestructura de transporte, pero tiene un capital humano muy alto. El gráfico 1 (en el capítulo 5) ilustra con claridad el despegue irlandés y el estancamiento español.

La UE debería reflexionar sobre esta experiencia e iniciar una nueva etapa de acción estructural muy distinta de la anterior. La experiencia española muestra que se pueden tener miles de kilómetros de tren de alta velocidad, una completísima red de autovías, autopistas y aeropuertos, y una tasa de paro estructural del 17 por ciento. España tiene un exceso de infraestructuras de todo tipo de transporte y un severo déficit de empleabilidad de su fuerza de trabajo. Baste aquí con este ejemplo. La acción estructural europea debe centrarse en la mejora del capital humano: no se trata de regalar pescados, sino de enseñar a pescar. Y en esto la experiencia irlandesa es paradigmática.

El proceso de convergencia nominal hacia la responsabilidad fiscal, la sostenibilidad presupuestaria y las políticas económicas favorecedoras del crecimiento y el pleno empleo necesita una acción estructural europea que extienda las mejores prácticas en materia de educación y formación de capital humano a los países que tienen mayores problemas para converger según el esquema del gráfico 4 anterior. Hay que poner plazos realistas para la consolidación del presupuesto y para la reducción de la deuda a niveles sostenibles. Y en esos plazos y después de ellos debe intensificarse la acción estructural con cargo al presupuesto de la Unión Europea.

Pero hay más problemas de calado en el diseño del proceso de convergencia nominal. El principal es el de su legitimidad.

8.4. Convergencia y legitimidad

El proceso del Semestre Europeo reforzado supone, cuanto menos, un fuerte condicionamiento de la soberanía de los Estados miembros y, probablemente, una importante cesión adicional de soberanía de estos últimos a la UE. La aprobación del presupuesto público por el Parlamento está en el origen mismo de la democracia occidental tal y como la conocemos hoy día, y, por esta razón, el Semestre opera en un terreno muy delicado desde el punto de vista democrático, lo que le lleva a tener problemas de legitimidad. En el gráfico 4 anterior aparecen seis categorías de entidades de entre las cuales solamente una, los gobiernos de los Estados miembros (o gobiernos nacionales), ha sido elegida democráticamente y rinde cuentas a Parlamentos nacionales elegidos directamente por los ciudadanos.¹²⁰ El resto, o bien son organismos burocráticos que no se sabe muy bien ante quién responden (como las autoridades independientes o los consejos consultivos), o bien son servicios de la Comisión, que es una institución europea no elegida. Cierto que en el mencionado gráfico 4 también aparecen el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo, pero el primero tiene una legitimidad «esquizoide», puesto que sus miembros pueden tener conflictos de interés entre los intereses de la UE y los de los Estados que gobiernan; dicho en otras palabras, sus miembros han sido elegidos para otra cosa, no para el Consejo Europeo. Además, en el actual Semestre Europeo, el Consejo se limita a adoptar automáticamente las decisiones de la Comisión. Por lo que respecta al Parlamento Europeo, el «Informe de los cinco presidentes» se limita a señalar que deberá incorporarse de algún modo al procedimiento semestral reforzado, pero no concreta ninguna iniciativa para incorporarlo.

Esta maraña burocrática es la encargada de interaccionar con los gobiernos nacionales para propiciar la convergencia nominal de sus presupuestos públicos. Hemos recordado en capítulos anteriores que las organizaciones supranacionales —aquellas a las que sus miembros ceden soberanía— funcionan a partir de burocracias altamente profesionalizadas encargadas de hacer cumplir unas reglas del juego que, típicamente, han sido especificadas en un tratado internacional. La UE es una organización supranacional, cierto, y en ella la burocracia es la columna vertebral de la organización. Pero lo que distingue la burocracia de la UE de la de otras organizaciones supranacionales es que la Comisión Europea tiene la prerrogativa de la iniciativa legislativa, es decir, de proponer legislación que, una vez aprobada por el Consejo y por el Parlamento, ella misma se encarga de ejecutar. No puede equipararse la Comisión Europea a la burocracia de la Organización Mundial del Comercio (OMC), por ejemplo. Pero, en cualquier caso, la Comisión sigue siendo una burocracia no electa.

No puede haber dudas acerca de la legalidad del Semestre Europeo reforzado porque está respaldado por un tratado intergubernamental, el Pacto Presupuestario (Fiscal Compact). Pero legalidad no es lo mismo que legitimidad. Como hemos discutido ya en el capítulo 6, la UE tiene una legitimidad de hecho, que emana de que tanto la institución como sus normas se dan por supuestas, como si formaran parte de la naturaleza. Independientemente de que esta legitimación genérica esté actualmente debilitada y contestada por los populismos, ésta y no otra es la legitimidad que acoge al Semestre Europeo reforzado del gráfico 4. Pero esto lleva al proceso de deslegitimación esquematizado en el gráfico 5 siguiente.

Creado en 2010, el Semestre Europeo está funcionando desde el primer semestre de 2011. Está bajo el paraguas de la legitimidad «de hecho» de la UE. Pero no ha conseguido tener una legitimación democrática en ningún tipo de urnas o Parlamentos de los Estados miembros. Estaba previsto que el tratado intergubernamental que ratificó el Fiscal Compact se incorporase a los tratados de la UE, pero ello hubiese requerido la ratificación de todos los Estados miembros, cosa que, en muchos de ellos, requiere la celebración de un referéndum. Y nadie está actualmente por la labor de convocar referéndums en la UE. De este modo, el Fiscal Compact y el Semestre Europeo se han quedado en un limbo democrático: son legales, pero no parecen democráticos. Y los pareceres son la esencia misma de la política.

Esta falta de legitimación democrática puede ser fatal porque, en estos momentos, en todo Occidente, y muy particularmente en Europa, la fuente principal de legitimidad política para muchos ciudadanos es el buen funcionamiento del Estado del Bienestar. En muchos países, el proceso de convergencia nominal que necesita el apuntalamiento de la eurozona tiene como consecuencia la reducción presente o futura de las prestaciones sociales. Y eso lleva a la deslegitimación del Semestre y, en última instancia, del proyecto europeo. Esta deslegitimación por los recortes del bienestar está facilitada por la falta de legitimación democrática del proceso de convergencia nominal. Ello propicia que, desde las instituciones democráticas nacionales —gobiernos y Parlamentos—, haya mucha propensión a culpar a la UE de los recortes que se ven obligados a hacer por la insostenibilidad de sus políticas presupuestarias. Esta propensión sería mucho menor si los Parlamentos, nacionales o europeos, estuviesen más involucrados en el necesario proceso de convergencia nominal. Tal y como está en la actualidad, no sólo da muchos argumentos a los movimientos populistas, sino que también alienta la creciente desafección de la ciudadanía hacia el proyecto europeo.

GRÁFICO 5. Legitimidad y deslegitimación

No hay recetas mágicas para enderezar el actual estado de cosas. Pero hay que mantener la visión en el largo plazo. Por una parte, debe encontrarse un papel más activo de todos los Parlamentos en el Semestre Europeo reforzado. Esto significa un incremento de la complejidad del ya muy complejo proceso, pero también supone un principio de legitimación democrática que parece indispensable para que haya avances en la convergencia. Por otra parte hay que intensificar la acción estructural sobre el capital humano en la que hemos insistido más arriba y en anteriores capítulos de este libro.

8.5. Convergencia, solidaridad y eurobonos

Derrotados los populismos en las urnas, Europa está iniciando un nuevo período de renovado impulso político que, probablemente, llevará a una mayor integración en la eurozona, tanto en aspectos ya enunciados en el «Informe de los cinco presidentes» como en otros no considerados explícitamente en ese documento. Ya se está extendiendo el debate en think tanks y círculos de opinión sobre cuáles son las ambiciones que deben considerarse y qué pasos concretos hay que programar.

No debe sorprender que, al calor de este nuevo impulso, se esté volviendo a plantear qué papel tiene que tener la solidaridad entre los Estados miembros para contribuir a conseguir la convergencia y, más concretamente, si debe adoptarse algún procedimiento de mutualización de la deuda en el ámbito de la eurozona. Esta última medida, que ha sido propuesta con frecuencia por políticos y analistas, adopta diversas formas. Una de las más populares es que todos los Estados miembros dispongan de algún tipo de aval de la UE por un montante de la deuda pública equivalente al 60 por ciento del PIB, montante este que surge de los límites establecidos en el Tratado de Maastricht y ratificados en el Pacto Presupuestario (Fiscal Compact).

RECUADRO 5. La mutualización de la deuda en la Unión Europea

La Unión Europea (UE) y la eurozona están construidas sobre la base de que no puede haber transferencias fiscales relevantes entre unos Estados miembros y otros. En esto se asemeja a la mayoría de los Estados federales, en los que sí hay transferencias sistemáticas y directas desde el presupuesto federal a los ciudadanos —típicamente, las pensiones y las prestaciones por desempleo—, cosa que no ocurre en la UE, pero no existen transferencias a los entes políticos federados. Tampoco la federación mutualiza la deuda de los federados. En Estados Unidos, el gobierno federal deja quebrar a los estados sin acudir a rescatarlos. Tras la quiebra técnica de California en 2009, por ejemplo, dicho estado tuvo que recortar fuertemente el gasto público y subir los impuestos. No recibió ayuda de Washington ni de ninguno de los otros 49 estados de la Unión.

En la UE, es cierto que hay unos miembros que son contribuyentes netos al presupuesto europeo, como Alemania, por ejemplo, y otros que son receptores netos, como Grecia, por poner un caso; y estas situaciones de saldo negativo o positivo tienden a perpetuarse. Pero ello responde a decisiones políticas que tienen en cuenta el grado de desarrollo de los diversos miembros de manera que los más pobres contribuyen menos y tienen más ayuda estructural. No pueden considerarse transferencias permanentes.

Por las mismas razones que uno no avalaría la hipoteca de un vecino sólo por el hecho de serlo, sin tener ningún control sobre sus ingresos y gastos, la mutualización de la deuda dentro de un mismo nivel administrativo o entre niveles administrativos distintos es un fenómeno muy poco frecuente en el mundo. Dicho esto, en los últimos años ha ocurrido eso en España entre el gobierno central y las comunidades autónomas. Pero, en este último caso, tal mutualización ha ido acompañada de una condicionalidad presupuestaria muy exigente. En cierto modo, la deuda griega también se ha mutualizado a través del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Asimismo, hay una cierta mutualización de deuda de todos los países a través del balance del Banco Central Europeo, que ha crecido mucho con el programa de compra de bonos públicos y privados de los distintos Estados miembros. Y también hay una interpretación mutualizadora, en la medida en que persistan, de los saldos del sistema de pagos TARGET que muestran cantidades negativas muy importantes para Italia y España y muy positivas para Alemania.

En el recuadro 5 argumentamos por qué la alternativa de la mutualización de la deuda es de muy difícil adopción, y no sólo en la UE, sino también en estructuras federales o confederales que tienen una unión política más estrecha y un sentimiento de identidad común más vigoroso que el de la UE. No es realista pensar que ésa es la vía por la que puede manifestarse una mayor solidaridad entre los Estados miembros de la UE.

Pero la mutualización no es la única vía posible. Hace algún tiempo que se baraja la posibilidad de que la eurozona cuente con un Tesoro propio y un ministro de Finanzas, cargo que podría coincidir o no con el de presidente del Eurogrupo. Esta idea está apuntada (sólo apuntada) en el «Informe de los cinco presidentes» y ha sido retomada con fuerza por el nuevo presidente de Francia, el europeísta Emmanuel Macron. Este Tesoro, en un principio, sería responsable de financiar proyectos de interés europeo y obtendría sus recursos mediante endeudamiento.

Hay en la actualidad dos instituciones europeas, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Fondo Europeo de Inversiones (FEI), que ya operan en el terreno de la financiación de proyectos de interés europeo y que obtienen sus recursos mediante endeudamiento. Ninguna de dichas instituciones tiene consignadas partidas en el presupuesto de la UE, y atienden al servicio de su deuda con los beneficios que generan sus inversiones crediticias. El BEI está expresamente mencionado en el Tratado de Roma, y es el principal accionista del FEI, que fue creado en 1994 y se especializa en capital emprendedor (mal llamado «capital riesgo» en España), microcréditos y avales. Ambas instituciones tienen un rating crediticio de triple A. En el año 2015, la inversión crediticia del BEI y del FEI sumó algo más de 84.000 millones de euros.

Un Tesoro europeo no debería funcionar con los mismos criterios que el BEI y el FEI. La demanda solvente de crédito de interés europeo parece estar suficientemente atendida por estas dos instituciones. El Tesoro europeo debería financiar proyectos que sirvieran para facilitar la convergencia nominal de la única manera sostenible a largo plazo: haciendo avanzar la convergencia real entre los países de la UE y, muy particularmente, entre los de la eurozona. Esto quiere decir que hay que invertir en proyectos de educación, de formación profesional, de empleabilidad de los desocupados y, en general, en aquellos proyectos que ayuden a los europeos a adaptarse a los cambios tecnológicos, económicos y sociales que se están acelerando fuertemente en el siglo XXI. En otras palabras, utilizando la terminología del capítulo 3 de este libro, hay que invertir en proyectos que ayuden a formular un nuevo pacto social en Europa del que la UE sea una componente principal.

Este Tesoro, con esta orientación, no podrá financiarse solamente con la rentabilidad financiera de los proyectos en los que invierta. Su endeudamiento deberá contar con una garantía que necesitará un respaldo presupuestario. Del mismo modo que el BEI y el FEI necesitan capital, el Tesoro necesitará consignaciones presupuestarias, o bien de unos presupuestos de la UE reformados, o bien de los presupuestos de los Estados miembros, o bien de ambos a la vez. Y a los bonos que emita el Tesoro europeo se les podría llamar «eurobonos», aunque muy probablemente no comportarían ningún tipo de mutualización del riesgo entre los diversos Estados miembros de la UE.

En el documento de reflexión de 31 de mayo de la Comisión Europea hay una propuesta para emitir unos bonos europeos que, en principio, contribuirían a reducir el riesgo del sistema bancario, especialmente el de aquellos países que lo tienen más acusado. La idea básica es que los bancos son muy proclives a comprar bonos emitidos por los gobiernos de su propio país, hecho que llevó a la crisis de la deuda soberana de 2012. Para evitar que se repitan estas situaciones y romper el vínculo entre gobiernos débiles y bancos débiles, la Comisión propone estructurar bonos ya emitidos por los Estados miembros en grandes volúmenes —un límite máximo del 60 por ciento del PIB de la eurozona— a fin de poder ofrecer lo que llaman european safe bonds (ESB), o bonos europeos seguros. Estos bonos permitirían disponer de un primer tramo de la estructura con la máxima calificación crediticia y otro u otros tramos con calificaciones menores y mayor rendimiento. Los ESB tendrían dos efectos importantes, uno sobre el sistema bancario europeo y otro sobre los Estados que tienen una deuda pública superior al 60 por ciento del PIB.

En el caso del sistema bancario, es muy probable que los ESB de máxima calificación se convirtieran en el colateral preferido para el mercado interbancario y, también, para las operaciones de refinanciación del BCE. Inevitablemente, esto llevaría a una ampliación de las diferencias de rendimientos entre la deuda de cada país incluida en la estructura de los ESB y la que queda fuera,¹²¹ lo que conduciría a una subida de los tipos efectivos de interés de la deuda en aquellos países en los que esta supera por mucho el límite del 60 por ciento. De este modo, los ESB no sólo se convertirían en un medio para dotar de mayor solidez al sistema bancario, sino que, además, actuarían como medio de presión para disciplinar a los Estados miembros más endeudados «reforzando» aún más al Semestre Europeo reforzado. A los ESB también se les puede llamar eurobonos, pero tampoco tienen ningún tipo de mutualización de riesgo entre los diversos Estados miembros de la eurozona.

Capítulo 9

Defensa, seguridad e inmigración:

avanzar a varias velocidades

El llamado «Informe Mogherini», referenciado en el capítulo 8, es un catálogo prácticamente completo de buenas intenciones sobre lo que la UE debería hacer en materia de política exterior. No falta nada, o casi nada: desde la conveniencia de incrementar el esfuerzo en defensa hasta las acciones en Asia central o en el África subsahariana; desde la necesidad de coordinar la lucha antiterrorista hasta el desarrollo de vínculos multilaterales con América Latina y el Caribe; desde reforzar la seguridad energética hasta la consideración de los intereses estratégicos en el océano Ártico. Es muy difícil estar en desacuerdo con algún punto sustancial del documento, el cual, además, está redactado en un tono suave, convincente y edificante.

Al contrario que el «Informe de los cinco presidentes», el «Informe Mogherini» no es un documento político. En sus 56 páginas, llenas de reflexiones moralizantes sobre la acción exterior, no pueden encontrarse prioridades, calendarios, detalles o compromisos concretos. Y no se habla de qué recursos y qué apoyos necesitarían las acciones enumeradas para poder ser llevadas a la práctica. Pero es una puesta al día de la reflexión sobre política exterior y, en cualquier caso, es lo que hay.

En este capítulo, de entre la larguísima lista de posibles empeños propuestos por Mogherini, elegimos unos pocos que creemos son aquellos en los que debe concentrarse la UE para conseguir mayor tracción en una nueva fase de avances hacia una mayor unidad política y una mayor efectividad en la acción exterior. En primer lugar, hablaremos de la coordinación e integración de los Estados miembros en materia de defensa; en segundo lugar hablaremos de las relaciones con Rusia, que es un tema por el que el «Informe Mogherini» pasa de puntillas, a pesar de ser el principal tema de la política exterior de la UE; en tercer lugar haremos lo propio en materia de seguridad, en cuestiones que van desde el terrorismo hasta la ciberseguridad; y en cuarto lugar abordaremos la problemática de la inmigración.

9.1. La política de defensa de la Unión Europea y la disuasión nuclear

El debate sobre la política de defensa de la UE tiene dos dimensiones distintas aunque interrelacionadas. Una tiene que ver con la OTAN (o Alianza Atlántica), y la otra, con el grado y las formas de integración que la UE decida desarrollar en materia de defensa. Son temas distintos, pero muy conectados. No hacer ninguna integración dentro de la UE y que los Estados miembros sigan tomando sus propias decisiones en materia de defensa en el marco de la OTAN es la opción por defecto. Cualquier integración que pueda decidirse dentro de la UE cambiará la relación de ésta y de sus miembros con la OTAN. Vayamos por partes.

La OTAN nació en 1949 sobre la base de un tratado intergubernamental de defensa colectiva que requiere a todos los miembros que acudan en defensa de cualquiera de ellos que sea objeto de un ataque armado. En la actualidad tiene 28 miembros¹²² y el gasto militar de dichos miembros es el 70 por ciento del de todo el planeta. La OTAN, a partir de la guerra de Corea, se convirtió en el principal instrumento de contención militar de la URSS, que, a su vez, respondió a la Alianza Atlántica con la creación del Pacto de Varsovia en 1955.

La estrategia de la OTAN frente a la URSS fue disuasoria: el paraguas nuclear de Estados Unidos se extendió al conjunto de la Alianza Atlántica con el supuesto explícito de que la gran superioridad militar convencional de la URSS en Europa sería contrarrestada con armas nucleares si fuese preciso. Además de la disuasión nuclear, Estados Unidoa mantuvo un ejército de medio millón de soldados en Alemania hasta la disolución de la URSS.

Pero, para ser efectiva, una estrategia disuasoria se basa en su credibilidad, y la credibilidad de la OTAN fue puesta en cuestión por algunos desde su principio. La pregunta clave, que ha ido ganando relevancia con el tiempo, era y sigue siendo hasta qué punto Estados Unidos está dispuesto a comprometer su propia seguridad por defender a sus aliados europeos: ¿cuán grave tiene que ser un incidente en Europa para que Estados Unidos se arriesgue a una guerra nuclear total con la URSS, entonces, o con Rusia, ahora? El general De Gaulle no lo tenía claro en la década de 1950, y, movido también por el disgusto de la supremacía nuclear anglosajona en la OTAN, decidió que Francia construyese su propia arma nuclear y se retiró de la estructura militar operativa de la Alianza Atlántica, a la que Francia no volvió plenamente hasta 2008.

En la crisis de los misiles de 1962, el presidente estadounidense John F. Kennedy se arriesgó a una guerra nuclear total con la URSS porque la seguridad de Estados Unidos estaba directamente amenazada por la instalación de misiles nucleares en Cuba. ¿Hubiera corrido el mismo riesgo si la crisis hubiese sido en Turquía, país miembro de la OTAN desde 1952? Quizá sí, porque en aquella época la estrategia «caliente» de contención del comunismo iba desde Berlín hasta Corea y Vietnam, pero caben dudas razonables al respecto. En cualquier caso, hoy día, la URSS ya no existe, y también ha desaparecido el comunismo como ideología expansiva internacional. ¿Es creíble actualmente la estrategia disuasoria de la OTAN si la Rusia de Putin decidiera, por ejemplo, anexionarse las Repúblicas bálticas como hizo con Crimea en 2014? Puede que sí, pero su credibilidad parece mucho menor que la que pudiera haber tenido en 1962, que tampoco era total.

A estas incertidumbres debe añadirse el aumento de la imprevisibilidad de las reacciones de la actual Administración norteamericana bajo la presidencia de Donald Trump. Lo cual es un acicate adicional que, con un toque de urgencia, invita a los europeos a reflexionar y a tomar decisiones sobre la organización de su defensa. En el epígrafe siguiente hablaremos de la necesidad de una estrategia de palo y zanahoria con Rusia. La zanahoria no funcionará sin el palo, ni el palo sin la zanahoria. ¿Cómo puede la UE armar el palo? Hay varias consideraciones previas que hacer:

• En primer lugar hay que debatir si la opción por defecto —dejar las cosas como están— es lo suficientemente buena como para descartar todas las demás. En cualquier caso, debe recordarse el compromiso de los actuales miembros de la OTAN de aumentar su gasto militar (incluyendo industria) hasta un mínimo del 2 por ciento anual de su PIB. Si se cumple este objetivo, que tanto Barak Obama como Donald Trump han recordado con insistencia, el gasto militar de la mayoría de los países de la UE aumentará, independientemente de cuál sea su gasto en cooperación al desarrollo, porque no computa para conseguir el objetivo. Este incremento del gasto no tiene por qué aumentar su eficiencia agregada para el conjunto de la UE, como la historia de las últimas décadas se encarga de ilustrar.

• En segundo lugar, en 2016, el gasto militar anual de Rusia (en dólares) fue de 69,2 millardos, el 5,5 por ciento de su PIB. Esta cantidad, en dólares, equivale al 34 por ciento del gasto militar del conjunto de los Estados miembros de la UE y al 44 por ciento si se excluye al Reino Unido. En otras palabras, no es que Rusia gaste mucho dinero en sus fuerzas armadas, sino que tiene un PIB comparativamente muy bajo que, actualmente, es similar al de Italia en dólares corrientes. El gasto militar de Rusia es la tercera parte del de China y menos de la novena parte del de Estados Unidos.¹²³ Aunque estos datos están afectados por la volatilidad del tipo de cambio —y el rublo ha sufrido una depreciación de casi el 50 por ciento en los últimos diez años—, las conclusiones cualitativas de este punto siguen siendo válidas si multiplicamos el gasto ruso por dos.

• En tercer lugar hay que constatar que, en una supuesta confrontación bélica, los ejércitos europeos, juntos o por separado, no tendrían ninguna posibilidad frente al ejército ruso, y no sólo por su armamento nuclear, sino también por su capacidad de combate convencional. Esto es así porque, aunque el gasto de defensa agregado sea significativamente mayor en la UE que en Rusia, la capacidad de combate de los 27 ejércitos por separado es muy baja y, considerados en agregado, es probablemente peor por las dificultades de coordinación que tiene un conjunto tan numeroso y heterogéneo.

Dicho lo anterior, hay que considerar la posibilidad, por remota que pueda parecer, de que Estados Unidos no considere adecuado poner en peligro su seguridad nacional para intervenir de manera disuasoria bajo el paraguas de la OTAN en un conflicto limitado en Europa. La URSS suponía para Estados Unidos un riesgo existencial, pero Rusia no lo supone. Europa vuelve a ser una pequeña península de Eurasia. También cabe la posibilidad de que Rusia decidiese usar armas nucleares tácticas para asegurarse la victoria en un campo de batalla convencional. Como señala Matthew Kroening en su informe para el think tank Atlantic Council, de febrero de 2016,¹²⁴ el uso de armas nucleares tácticas para ganar batallas convencionales es la clave de bóveda de la estrategia militar rusa en Europa. Atender a estas dos posibilidades es una de las razones principales por las que la UE debe considerar una mayor integración en materia de defensa. Otras razones adicionales serían la mejora de la ratio eficiencia/coste de las fuerzas armadas europeas, muy baja en la actualidad, y la aceptación realista de que las buenas palabras son mucho más persuasivas cuando están respaldadas por algo más consistente que las buenas intenciones.

La siguiente cuestión a plantearse es qué hacer con la disuasión nuclear si la UE decide integrarse militarmente. Ésta es una cuestión espinosa, totalmente ignorada en el «Informe Mogherini» y sumamente impopular en Europa, incluso como tema de debate. Integrarse en materia de defensa sin haber debatido y decidido sobre el tema nuclear es llamar a la desorientación y al fracaso. Las alternativas realistas, dado que Rusia explícitamente considera la posibilidad del uso de armas nucleares tácticas en batallas convencionales, son dos: o bien dejar la disuasión nuclear al albedrío de la OTAN, es decir, de Estados Unidos, pidiéndole a Francia —única potencia nuclear de la UE— que contribuya lo que pueda en caso de conflicto, o bien dotarse de un arma nuclear disuasoria táctica manteniendo el paraguas de la OTAN para la disuasión estratégica de la guerra nuclear total.

Tiene poco sentido para la UE integrarse en defensa si sigue teniendo que confiar en la OTAN para la disuasión nuclear en cualquier tipo de conflicto, por limitado que sea. Porque esa disuasión va a ser cada vez menos creíble. La Unión Soviética ya no existe, y Estados Unidos no tienen ningún enemigo que ponga en peligro su existencia. La disuasión nuclear en Europa sigue siendo necesaria, pero, si los europeos no desean tomar cartas en el asunto construyendo su propia capacidad disuasoria, ¿qué razón tienen los norteamericanos para seguir asumiendo esta responsabilidad? Tres presidentes estadounidenses consecutivos han venido planteando a Europa esta pregunta, de momento sin respuesta convincente por parte europea. Pensar que Estados Unidos van a seguir asumiendo y pagando la disuasión nuclear en Europa tenía pleno sentido durante la guerra fría, pero hoy día puede ser una fantasía muy alejada de la realidad.

La segunda alternativa tiene mucho más sentido de la realidad que la primera. El debate realista que debe tenerse a nivel europeo es el de si una capacidad de disuasión nuclear continúa siendo necesaria hoy día en el Viejo Continente o si esta capacidad, terminada la guerra fría, es innecesaria. Éste es el debate. Empezar por plantear si la UE debe avanzar en la integración de las políticas de defensa de sus Estados miembros sin tener claro cuál es el objetivo de esa integración es coger el rábano por las hojas. Habrá quien crea que la Rusia de Putin es un país pacífico e inofensivo que jamás amenazará a nadie con su inmensa capacidad nuclear. Habrá quien piense que éste puede no ser el caso, pero que, en cualquier circunstancia, Estados Unidos va a seguir financiando desinteresadamente la disuasión nuclear en Europa. Y habrá quien defienda, dando credibilidad a los documentos que Rusia publica sobre su propia estrategia de defensa, que las armas nucleares son una pieza esencial de la estrategia rusa en posibles conflictos bélicos limitados en Europa y que, por tanto, hace falta que los europeos se doten y financien su propia disuasión nuclear.¹²⁵ Es preciso que la UE debata estos escenarios y se decante por uno de ellos. Y que actúe en consecuencia. Éste es el debate.

En nuestra opinión, el único escenario realista es el tercero y, por tanto, la integración de la UE en materia de defensa debería proceder con un doble objetivo. En primer lugar, construir una fuerza militar convencional capaz de actuar con éxito en la defensa de las fronteras y de intervenir, en caso necesario, para estabilizar países cercanos estratégicamente relevantes. Y, en segundo lugar, construir una capacidad disuasoria nuclear para respaldar a la fuerza militar convencional haciendo posible que las acciones de dicha fuerza se mantengan acotadas dentro de límites concretos.

Esta política de defensa de la UE contribuiría a clarificar las relaciones europeas con la OTAN. La Alianza Atlántica seguiría siendo imprescindible en términos estratégicos, con todos los problemas de credibilidad que ya tiene y con los que pueda tener el paraguas nuclear de Estados Unidos, pero la disuasión táctica quedaría en manos europeas, de la UE para ser más claros. Esta división de responsabilidades reforzaría la credibilidad de la disuasión tanto a nivel táctico como a nivel estratégico. A nivel táctico lo haría porque siempre estaría bajo la salvaguardia de la disuasión estratégica de la OTAN, pero se habría mejorado la distinción entre un conflicto local y un conflicto global. Y a nivel estratégico lo haría porque, para activarse este nivel, un conflicto en Europa habría trascendido la escala local y se habría convertido en un conflicto global. Sería una situación más clara que la actual, en la que la distinción entre global y local es confusa.

Además, la integración en la UE de esta política de defensa resolvería uno de los problemas históricos heredados de la segunda guerra mundial: el rearme de Alemania. Ya Adenauer solicitó, tras la bomba atómica francesa, que se permitiera a Alemania tener armas nucleares, petición que le fue denegada. Si la política de defensa de la UE está integrada, entonces, las armas nucleares deberían estar bajo el exclusivo control de un mando conjunto, por encima de las jerarquías militares de los Estados miembros. Y también ayudaría a resolver el problema de la actual impotencia de la UE para intervenir militarmente en conflictos cercanos que le afectan mucho, como el de Siria, en el que está totalmente a merced de las acciones de rusos, iraníes, turcos y estadounidenses.

La integración en política de defensa supone cesiones de soberanía muy importantes de los Estados miembros a la UE y, por tanto, es un tema en el que es muy improbable que se pueda avanzar por unanimidad. Es un caso claro para pensar en una integración a varias velocidades en la que, sin excluir a priori a nadie, puedan asumir sus compromisos los países que así lo deseen. El caso de los países nórdicos es paradigmático: Noruega no es miembro de la UE, pero sí lo es de la OTAN; Suecia es miembro de la UE, pero no de la OTAN; Finlandia es miembro de la UE y del euro, pero no de la OTAN; y Dinamarca es miembro de la UE y de la OTAN. La política de defensa de la UE tiene que ambicionar integrar la máxima diversidad posible, incluso planteándose la incorporación de países que no están en la UE, pero no debe condicionar sus urgencias al ritmo de los más lentos.

Y, por último, hay que insistir otra vez en que la política de defensa de la UE tiene necesariamente que formar parte de una estrategia de integración, tanto con Rusia como con otros países limítrofes de interés estratégico. En el primer caso se debería avanzar simultáneamente en defensa y en el ofrecimiento de un tratado comercial como primer estadio de una relación preferencial. De esto tratamos con más detalle en el epígrafe siguiente. En los casos de otros países limítrofes, como, por ejemplo, Libia, habría que reconocer que el envío de una fuerza militar expedicionaria acostumbra a ser insuficiente para estabilizar un país y que hacen falta acciones más estructurales en la economía y en la sociedad.

9.2. Las relaciones con Rusia: el palo y la zanahoria

Las relaciones de la UE con Rusia responden más a una inercia secular basada en las difíciles relaciones históricas con Alemania que a una reflexión profunda sobre cómo deberían ser estas relaciones en el siglo XXI.

En su célebre artículo de 1904,¹²⁶ considerado por muchos como el documento fundacional de la geoestrategia, Halford MacKinder distinguió entre potencias terrestres y potencias marítimas. Esta distinción se viene discutiendo desde la guerra del Peloponeso, que fue ganada por una potencia terrestre, Esparta, y perdida por una potencia marítima, Atenas.¹²⁷ Las potencias terrestres acostumbran a tener un carácter más militarista y belicoso que las marítimas. MacKinder señala que en Europa ha habido en los últimos siglos dos potencias terrestres, Rusia y Prusia, cuyas relaciones han sido secularmente muy malas: extenderse por tierra es habitualmente más cruento que hacerlo por mar, porque el territorio está siempre ocupado por alguien. Como bien saben los polacos, no hay geografía en Europa más arriesgada que la suya. En Europa hay dos gorilas machos encerrados en la misma jaula, y eso se hace notar.

Las relaciones entre Rusia y Alemania tocaron fondo en la segunda guerra mundial. Los números son pavorosos: la contienda se saldó con más de 26 millones de muertos por el lado soviético, de los que 18 millones fueron civiles, y 7 millones de muertos por el lado alemán, de los que 3,5 millones fueron civiles.¹²⁸ La práctica totalidad de las bajas soviéticas fue causada por los alemanes, mientras que el 80 por ciento de las bajas militares alemanas se produjeron en el Frente Oriental, que fue, con mucho, el más sangriento de toda la guerra. No es fácil olvidar un camposanto de 33 millones de tumbas, aunque hayan pasado ya siete décadas desde que se cavó la última.

Entre 1945 y 1989, Alemania estuvo dividida en dos Estados, y un muro partía en dos la ciudad de Berlín. Fue un período de tensa calma en el que las relaciones entre Rusia y la Alemania Occidental no empeoraron,¹²⁹ pero tampoco mejoraron significativamente. En 1989, la implosión de la URSS posibilitó la caída del Muro de Berlín, y la reunificación de Alemania tuvo efecto en 1991, algo que no hubiera sucedido si la URSS no hubiera colapsado. En 1989, la zona de influencia de Rusia incluía Alemania Oriental, Polonia, las Repúblicas bálticas, Checoslovaquia, Hungría, Rumanía y Bulgaria. Ucrania y Bielorrusia eran repúblicas soviéticas, como lo eran otros países del Cáucaso y Asia central. Toda esa zona de influencia en Europa, con la dudosa excepción de Bielorrusia, ha desaparecido. Rusia, en la actualidad, sigue siendo el país más extenso del mundo, pero sólo el 25 por ciento de su territorio está en Europa. Como muestra el gráfico 6 siguiente, las fronteras rusas actuales están más al este que en 1935.

En pocos años, Rusia pasó de ser una potencia global a ser una potencia local fuertemente armada. En 1989 tuvo que reconocer que había sido derrotada en la guerra fría, y por esa derrota pagó un precio de influencia territorial muy grande, mostrado también en el gráfico 6. Ya no tiene una ideología que abanderar y extender por el resto del mundo, su economía tiene el mismo tamaño que la de Italia, no ha sido capaz de diversificar su estructura económica más allá del sector energético y ha fracasado en la construcción de un Estado democrático.

GRÁFICO 6. Zonas de influencia ruso-soviéticas

En este contexto, la UE cometió errores graves en su relación con Rusia. Estos errores se originaron con la decisión de sacar a Ucrania del área de influencia rusa y continuaron con las sanciones tras la anexión de Crimea. Las causas de esos errores fueron dos. En primer lugar, en política exterior —como en cualquier negociación— hay que saber ponerse en el lugar de la parte contraria y preguntarse cómo reaccionará ante iniciativas o propuestas que se le puedan plantear. En segundo lugar, la UE se dejó llevar por el instinto secular alemán en sus relaciones con Rusia, y Alemania no es una buena fuente de inspiración para estos menesteres: Rusia acabó siendo tratada como un enemigo al que, cuanto menos, hay que debilitar todo lo que se pueda.

Estos dos factores —junto con la ignorancia de la historia— explican el disparate que ha supuesto la iniciativa europea de atraer a Ucrania a una relación más estrecha con la UE. Para empezar, se olvidó el hecho de que Rusia nació en el siglo IX con la Rus de Kiev, sita en la actual capital de Ucrania. También se obvió que, en Rusia, el sentimiento nacionalista es muy potente y emotivo y que la Rus de Kiev está profundamente enraizada en la simbología nacional y en el alma rusa, porque fue allí donde se sintetizó el cristianismo bizantino con las culturas eslavas. Con el trasfondo de esta ignorancia o, alternativamente, con el propósito oculto de seguir debilitando y humillando a Rusia, la UE comenzó en 2004 un proceso de acercamiento político a Ucrania que culminó en 2012 con el ofrecimiento de un acuerdo de libre comercio y asociación política. Ello condujo a la guerra civil en Ucrania y a la anexión de Crimea por parte de Rusia en 2014. En esta situación, ese mismo año, las autoridades de Kiev firmaron tanto la parte económica como la parte política del Acuerdo de Asociación Unión Europea-Ucrania.

¿Alguien en la UE se preguntó cuál sería la reacción de Rusia ante los intentos de atraer a Ucrania a la esfera de influencia europea? ¿Alguien puede sorprenderse de que el Acuerdo de Asociación llevase a una guerra civil y a la anexión de Crimea por Rusia? ¿Alguien se preocupó de leer la historia de Ucrania, país que se integró en el Imperio ruso a principios del siglo XIX tras haber formado parte de Polonia y que nunca había sido independiente hasta la disolución de la URSS en 1989? ¿Tenía la UE que meter necesariamente el palo en el avispero para provocar la salida de las avispas?

La reacción rusa fue contestada con fuertes sanciones económicas por parte de la UE impuestas en 2014 y 2015. Estas sanciones consagran el tratamiento de Rusia como un país enemigo al que hay que contener y debilitar. Intentos de suavizar las sanciones, que están haciendo mucho daño, han sido impedidos por la negativa de Alemania y de varios países, la mayoría de Europa del Este.

¿Es ésta la única vía posible para tratar con Rusia? Nosotros creemos que no lo es. Es cierto, por una parte, que Rusia requiere contención, aunque nunca haya sido un país expansivo, salvo en la etapa soviética, y, en este sentido, la UE debe avanzar en su política de defensa y contribuir con mayor claridad a definir el papel y el alcance de la OTAN. De esto hemos hablado en el epígrafe anterior. Pero este enfoque es insuficiente si, en paralelo y con visión de largo plazo, no se complementa con una mano tendida integradora. A Rusia no hay que verla sólo como un enemigo, sino, también, como a un posible socio preferencial: el palo debe completarse con la zanahoria.

La UE debería trabajar para, a largo plazo, poder firmar un acuerdo preferencial con Rusia. Un acuerdo preferencial debería llevar a un grado razonable de integración económica sin pretender una integración completa en la UE, algo que no es deseable por ninguna de las dos partes. Para Rusia podría ser una ayuda muy considerable para fomentar su desarrollo, impulsar su crecimiento económico y avanzar en la diversificación de su economía. Para la UE habría beneficios comerciales y podría reforzarse la seguridad del suministro energético. Parafraseando a Frédéric Bastiat (1801-1850), podríamos decir que la mejor manera de que los soldados no crucen las fronteras es que las crucen las mercancías.

La UE tiene actualmente un acuerdo preferencial con Turquía, por ejemplo, que ha llevado a esta última a las puertas de la admisión como miembro de la Unión. El ingreso se frustró, cierto, debido a la deriva autoritaria y al carácter crecientemente confesional que está experimentado en estos últimos años el Estado turco. Pero la propuesta de integración plena de Turquía en la UE no era una buena idea. Turquía, al igual que Rusia y México, pertenece a la categoría de los torn countries, o «países desgarrados», caracterizados por Huntington¹³⁰ como aquellos que pertenecen a una civilización determinada pero cuyas élites los quieren desplazar a otra. Rusia es un país desgarrado desde finales del siglo XVIII, cuando Pedro el Grande inició el proceso de occidentalización. Los progresos hasta el presente han sido muy mediocres. Turquía comenzó su desgarro con los intentos de occidentalización de Mustafá Kemal Ataturk en la década de 1920. Ahora parece estar en pleno proceso de reversión. La occidentalización de México no comenzó hasta la década de l980, y no parece, a fecha de hoy, ir por muy buen camino.

Rusia y Turquía son países desgarrados cuya cultura principal se enraíza en civilizaciones —ortodoxa en el primer caso, e islámica en el segundo— diferentes a la occidental. Como ilustra el caso de Grecia, también ortodoxa, no es fácil integrar civilizaciones diferentes en un proceso de unificación política. Y menos aún si su desgarro los lleva a crisis identitarias frecuentes, como en Turquía o Rusia. Pero ello no quita que se puedan firmar ambiciosos acuerdos comerciales y económicos. Para entendernos, estaría bien hacer con Rusia algo así como la desafortunada aproximación de la UE a Ucrania, pero bien pensado y orientado desde el principio. Y sin prisas contraproducentes.

9.3. La política de seguridad: terrorismo y ciberseguridad

En unas jornadas sobre terrorismo celebradas en Barcelona el 26 de octubre de 2016, el coronel de la Guardia Civil Manuel Navarrete, director del Centro Europeo contra el Terrorismo, integrado en Europol, explicó lo siguiente: «El Centro Europeo contra el Terrorismo de la Unión Europea tiene fichadas a 65.000 personas vinculadas al terrorismo yihadista. El dato surge de la suma de informaciones facilitadas por las policías de los 28 Estados miembros de Europol mas los de otros 13 países asociados».¹³¹ Por otra parte, la propia existencia de conflictos bélicos de larga duración, radicalizados en los ámbitos ideológico y religioso, y la proliferación de armas de destrucción masiva derivada del avance de la biotecnología, la bioquímica y la radiología hacen que la capacidad de estos grupos combatientes radicales antioccidentales para adquirir y, potencialmente, utilizar armas de destrucción masiva con una capacidad de destrucción apocalíptica sea cada vez más real.

La política de seguridad es un ámbito en el que no debería haber demasiada discusión sobre las virtudes de la integración a escala europea. El recrudecimiento del terrorismo yihadista en los últimos años, materializado en graves atentados en diversos países europeos, ha puesto de manifiesto que, a pesar de la labor coordinadora de Europol, no sólo existen importantes problemas de coordinación a escala europea, sino también, y principalmente, dentro de los Estados miembros, donde el flujo de información entre los diversos servicios policiales, de seguridad y de inteligencia puede llegar a ser muy deficiente. La resistencia de estos servicios a colaborar lealmente con otros similares dentro de su mismo país es legendaria. Cabe suponer que esta resistencia es incluso más fuerte a nivel europeo o internacional.

La falta de colaboración entre los servicios de inteligencia no es solamente un problema europeo. También en Estados Unidos parece haber problemas de coordinación entre los distintos servicios y agencias de seguridad, y, para minimizar esas disfunciones, existe un órgano político con funciones de coordinación dirigido por el director de Inteligencia Nacional (que tiene rango ministerial), al que reportan las 16 mayores agencias. Pero coordinar los servicios de inteligencia no es fácil. The Washington Post estimaba que, en 2010, había en Estados Unidos 1.271 organizaciones gubernamentales y 1.931 organizaciones privadas trabajando en contraterrorismo, seguridad interior e inteligencia, con un total de 854.000 personas autorizadas para trabajar en asuntos topsecret.¹³² A priori, no parece que estos números tan grandes sean fáciles de coordinar.

No conocemos estimaciones sobre cuántas organizaciones y personas hay en Europa trabajando en contraterrorismo, seguridad interior e inteligencia. Tampoco conocemos si hay alguien que tenga esa información, cosa que dudamos. Podrían ser muchas menos que en Estados Unidos, pero también podrían ser muchas más, porque muchos servicios están duplicados en los distintos Estados miembros. Si Estados Unidos tiene un problema de coordinación (que lo sigue teniendo), el de Europa es mucho mayor. Hay que empezar por reconocer que, incluso asumiendo toda la buena voluntad del mundo por parte de los servicios de seguridad e inteligencia europeos, Europol no va a poder avanzar de manera decisiva en la coordinación. Hace falta, por una parte, un fuerte compromiso político tanto a nivel de la UE como a nivel de los Estados miembros, porque en muchos países la coordinación debe mejorar enormemente a escala nacional. Pero, por otra parte, del mismo modo que la integración en política de defensa debe hacerse vertebrada por un cuartel general europeo, también en materia de seguridad hará falta un organismo central con respaldo político que dé capacidad de mando. A Estados Unidos le llevó ciento cincuenta años organizar una policía federal, el FBI, que entiende de delitos federales. La UE necesita una institución similar que entienda de delitos contra la seguridad. Y no debe esperar otros ochenta años para conseguirla. Como en el caso de la integración en defensa, la integración en seguridad también podría tener geometría variable y comenzar por los países que le ven más ventajas que inconvenientes.

Ciberseguridad: aplicar la ley del mar

La ciberseguridad es un caso particular de la seguridad y, también, de la defensa. Comparte con el terrorismo la característica de ser una amenaza ante la que no cabe la disuasión. Y comparte con la defensa la gran capacidad de destrucción que pueden tener los ataques cibernéticos. Como señala el general estadounidense retirado David Petraeus, exdirector de la CIA (Central Intelligence Agency),¹³³ el ciberespacio es en la actualidad un nuevo escenario para la guerra que se añade a los más convencionales de tierra, mar, aire y espacio. Este nuevo escenario difumina las tradicionales distinciones entre tiempo de paz y tiempo de guerra, línea de frente y retaguardia, dimensión civil o dimensión militar de la guerra, etc. Además, contribuye de manera importante a la fragmentación y dispersión del poder global: hacen falta muy pocos medios para organizar un ciberataque masivo, como experiencias recientes se han encargado de demostrar. En un ciberataque puede ser muy difícil identificar al autor y, por tanto, no se pueden articular estrategias de disuasión o de represalia. No siempre tiene que haber un gobierno de un Estado hostil detrás de un ataque por el ciberespacio. Puede deberse a la iniciativa privada en busca de objetivos terroristas, lucro o simple entretenimiento.

La guerra en el ciberespacio abre un paradigma nuevo en la estrategia militar. Cuando apareció el arma nuclear en 1945, primero en Estados Unidos y después en la URSS, el Reino Unido y Francia, se tardó varios años en elaborar una teoría sobre cómo vivir con ella y sobre lo que había que hacer para evitar el suicidio colectivo de la humanidad. Así, en un think tank de la RAND Corporation, en California,¹³⁴ se llegó a la teoría de la disuasión nuclear, que ha sido el fundamento teórico de siete décadas en las que no sólo no ha habido holocausto nuclear, sino en las que, además, las múltiples guerras ocurridas han tenido carácter local y proporciones limitadas. La bomba atómica, ideada en principio como letal instrumento de guerra, acabó propiciando un largo período en el que no ha habido guerras entre países con armamento nuclear ni, en general, entre países desarrollados. Nunca el viejo aforismo de «si vis pacem, para bellum» («si quieres la paz, prepara la guerra») adquirió un significado tan profundo para el conjunto de la humanidad.

No hay, de momento, una teoría operativa de la guerra en el ciberespacio. Es más, da la impresión de que todavía no se sabe cuáles son las preguntas relevantes para llegar a respuestas que abran vías para conseguir que el ciberespacio deje de ser un lugar sin reglas en el que pueden cometerse cualquier tipo de tropelías con total impunidad. Al contrario que la bomba atómica, el ciberespacio no es, en sí mismo, un arma de guerra. Es un medio por el que puede discurrir la guerra, no un arma. En eso se parece al mar. También se parece al mar en que es un medio por el que circulan bienes y servicios y, junto con ellos, todo tipo de información. Muchísima información. No acaban aquí los paralelismos. Desde los fenicios hasta fechas recientes, los mares han estado infestados de piratas y corsarios dedicados a robar, esclavizar y asesinar en beneficio propio. En el siglo XXI, a estos piratas y corsarios del ciberespacio se les llama «hackers».

Se sabe, desde Cicerón, que quien ejerce de pirata, hoy llamado hacker, tiene declarada una guerra privada al género humano y que, por tanto, no debería ser tratado como enemigo de tal o cual nación, sino como hostis humani generis.¹³⁵ Esta distinción es importantísima: los piratas o los hackers son enemigos del género humano en su conjunto y, por lo tanto, deberían estar sujetos a jurisdicción universal, de modo que cualquiera —sea o no parte perjudicada directamente por ellos— tenga el derecho y también la obligación de aprehenderlos y neutralizarlos conforme a sus leyes, usos o costumbres. Así, con jurisdicción universal, se limpiaron los mares de piratas.

A falta de una mejor comprensión de la guerra, pública o privada, en el ciberespacio, la jurisdicción universal para los piratas cibernéticos parece un punto de partida razonable para comenzar a tratar el problema, aunque haya que ampliar un poco su interpretación tradicional. Cualquier país o agrupación de países, como la UE, podría establecer un sistema de incentivos y recompensas lo suficientemente potente como para incentivar delaciones relevantes.¹³⁶ En virtud de la jurisdicción universal podría reclamarse a los sospechosos independientemente de cuáles han sido los países perjudicados por sus tropelías y, en caso de obstaculización por un gobierno local, declarar que el acto de guerra cibernético ha sido público y adoptar las sanciones correspondientes, económicas o de otro tipo.

Resulta obvio que, en este contexto —¿a alguien se le ocurre uno mejor?—, el tamaño importa y que debería ser la UE la que habría de ejercer la jurisdicción universal en materia de ciberseguridad. También la UE sería el foro adecuado para centralizar y para la circulación discreta de la información de los muchos miles de ciberataques que las instituciones y empresas europeas sufren todos los días. Esta información, transmitida a tiempo, puede evitar grandes disrupciones de los sistemas institucional y productivo europeos. Nada de esto puede hacerse con una tan escasa eficiencia a nivel de Estado miembro.

No hay motivos para ser optimista respecto a que esta propuesta —aplicar la ley del mar al ciberespacio— pueda progresar a corto plazo. Lamentablemente, es muy probable que hasta que algún ataque provoque una calamidad de grandes dimensiones no haya una respuesta institucional y una estrategia para hacer frente a un peligro que crece exponencialmente con el tiempo. Pero, a falta de una teorización mejor y más completa de la guerra en el ciberespacio, que quizá vaya acomodando mejor el papel de los Estados, la ley del mar debería acabarse imponiendo.

9.4. La política de inmigración y la identidad europea

Europa está sometida a un proceso de envejecimiento de su población. En algunos países, este envejecimiento no compensado por incrementos de la natalidad ya se ha materializado en disminuciones de la población y, de manera más acusada, en caídas de la población activa. En muchos otros países en los que estas disminuciones no son todavía una realidad, se observan ya en las proyecciones demográficas oficiales. Si quieren mantener su nivel de vida y sus economías creciendo, los países europeos necesitan que haya inmigración. Cerrar las fronteras solamente conduce al empobrecimiento, especialmente en aquellos países con una alta tasa de participación en el mercado laboral y con tasas de desempleo reducidas.

Nadie razonable discute que la inmigración sea necesaria. Lo que se discute es cuántos y quiénes. Por una parte, los intereses económicos llevan a fomentar la inmigración en aquellos segmentos de la fuerza de trabajo en los que la economía manifiesta un exceso de demanda. Ello ocurre con frecuencia en los trabajos de baja cualificación del sector servicios, pero también puede ocurrir en trabajos de muy alta cualificación en cualquiera de los sectores de la nueva economía digital. Pero, por otra parte, los valores morales de Europa obligan a admitir a ciertos inmigrantes aunque éstos no sean objetivamente demandados por los sectores económicos. Entre estos inmigrantes destacan los solicitantes de asilo procedentes de países en los que peligra su seguridad física.

La avalancha de refugiados provocada por la crisis siria ha puesto a prueba a la UE y hace imprescindible una revisión profunda de la política de inmigración europea. Para comenzar, hay que volver a recordar que la política de inmigración es una competencia exclusiva de los Estados miembros y que cada uno la lleva a término como juzga más oportuno, y haciendo uso de una plena soberanía que no tiene, en principio, por qué compartir con nadie. En particular, los Estados miembros no comparten su soberanía con la UE en política de inmigración y no tienen por qué atender a las recomendaciones que esta última pueda hacer sobre esta materia. De hecho, los Estados miembros no las han atendido, con las honrosas excepciones de Alemania (que abrió generosamente sus puertas a más de un millón de refugiados entre 2015 y 2016) y Suecia (que acogió a unos cien mil refugiados). Otros países, como Hungría, han construido muros y alambradas para evitar el tránsito de refugiados, y otros, como Polonia (que tiene más de un millón de emigrantes polacos en el Reino Unido), se han negado en redondo a acoger a los escasos miles de refugiados que se le proponía desde la UE (unos cuatro mil en el caso polaco).

Ceder competencias a la UE en materia de inmigración requeriría un cambio en los tratados de la Unión que debería ser ratificado por todos los Estados miembros y supondría la celebración de referéndums en algunos de ellos. Nadie se atreve a hacer eso hoy día en la UE, porque hay Estados miembros —Polonia y Hungría, por ejemplo— que se opondrían a ello, mientras que otros, que no se opondrían en principio, no quieren dar más argumentos a los movimientos populistas de sus países, y, además, a sus gobiernos les va bien culpar a la UE del descontrol de la inmigración. De este modo, la política de inmigración «en» la UE se situa en un limbo competencial que no es bueno ni para la eficiencia de las políticas ni para el proceso de integración de la UE, el cual está volviendo a despertar.

Tuvo que ser la UE¹³⁷ la que «realizase» un acuerdo internacional con Turquía, muy discutible desde el punto de vista jurídico y humanitario, para que a cambio de 6.000 millones de euros y algunas promesas políticas retuviera a los posibles refugiados sirios en territorio turco y aceptase la devolución de los que hubiesen llegado irregularmente a costas europeas. Este acuerdo está sirviendo para contener, de momento, el flujo de refugiados provenientes de Oriente Próximo, pero genera dependencia política de una Turquía cada vez más autoritaria y nacionalista y no puede considerarse una solución a largo plazo.

Algunas lecciones de lo ocurrido hasta ahora en materia de inmigración son las siguientes:

• Buena parte de la actual crisis de los refugiados tiene sus raíces en el derrocamiento del régimen de Saddam Hussein en Irak y del régimen de los talibanes en Afganistán tras el ataque por terroristas saudíes a las Torres Gemelas, en Nueva York, en 2001. La creencia de que estos regímenes tiránicos podían ser sustituidos por regímenes más democráticos o, al menos, más aceptables se basaba en las experiencias positivas al respecto en Alemania y Japón tras la segunda guerra mundial. Pero no ha sido así. No es lo mismo la «construcción de naciones» en sociedades industrializadas modernas que en países tribales mediatizados por fanatismos religiosos. En ambos casos, Irak y Afganistán, las tiranías derrocadas han sido reemplazadas por la guerra civil y por otras tiranías escasamente mejores, cuando no visiblemente peores, que las anteriores.

• Estos fracasos no fueron tenidos en cuenta para valorar el fenómeno conocido como Primavera Árabe. Gadafi y Mubarak podían ser malos, pero lo que ha venido después es peor. Salvo Marruecos y, en cierta medida, Túnez, toda la ribera sur del Mediterráneo está desestabilizada, y diversos Estados están desplomándose, como ocurrió en Irak y Afganistán. Siria también está siguiendo este camino, en parte como consecuencia de la guerra de Irak. Odiosos como son los dictadores, en muchos casos actúan de freno al afloramiento de violencias larvadas en sus países que, tras su desaparición o muerte —recuérdese al mariscal Tito en Yugoslavia—, estallan irremediablemente. Europa pasó de celebrar con alegría la Primavera Árabe a verse completamente desbordada por sus imprevistas pero previsibles consecuencias directas.

• Lo ocurrido en el mundo árabe, desde Irak hasta Siria, es consecuencia de decisiones tomadas por potencias no europeas en las que la UE no ha tenido ningún tipo de influencia. El caso de Siria es paradigmático: la guerra civil está condicionada por decisiones de Estados Unidos, Rusia y Turquía, pero es Europa la que tiene que soportar el flujo de refugiados que provoca (Turquía cobra por remansarlos allí). En el caso de Irak, la invocación del artículo 5 del Tratado de la OTAN contribuyó a difuminar el carácter transatlántico de la Alianza y a involucrarla en conflictos para los que no estaba diseñada.

Los puntos anteriores avalan la necesidad de integración de la UE en materia de defensa para poder disponer de una fuerza militar capaz de contribuir a la estabilización de países cuya desintegración los convierte en los mayores emisores de emigrantes subsaharianos hacia Europa. Y avalan también la continuidad y el refuerzo de las políticas de cooperación y de ayuda al desarrollo que han caracterizado, desde hace muchos años, la política exterior de muchos Estados miembros de la UE.

¿Puede haber una política de inmigración europea? La respuesta no es unívoca. Por una parte, la demanda de trabajo es un fenómeno muy local, aunque pueda tener ramificaciones internacionales en la búsqueda de trabajadores muy específicos. Esta demanda parece que estaría mejor gestionada por los Estados miembros, que son los que tienen competencias exclusivas en sus respectivos mercados de trabajo, con el sobreentendido de que estos emigrantes, una vez hubieran regularizado su situación laboral, tendrían los mismos derechos y deberes que los demás trabajadores del país receptor. Esto deja al margen la cuestión de los «inmigrantes por motivos económicos» no solicitados, y considerados, por tanto, ilegales. A este respecto, la mejor estrategia es la preventiva, y, para ello, la UE debería tener responsabilidades mucho más claras y directas en el control de fronteras que las que tiene ahora, limitadas a la coordinación a través de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex).

Pero, por otra parte, está la muy punzante cuestión de la inmigración no económica, es decir, la de los refugiados. El lamentable espectáculo que han dado muchos Estados miembros que, por acción o por omisión, han boicoteado las modestísimas cuotas de admisión de refugiados propuestas por la Comisión Europea no debería repetirse. Estos comportamientos no contribuyen a debilitar los populismos internos de cada país, sino que, por el contrario, los jalean y refuerzan. La UE debería firmar, como poco, un tratado intergubernamental —como el llamado Fiscal Compact, por ejemplo— facultando a la Comisión a dictar cupos de admisión de refugiados para el conjunto de la UE y para cada Estado miembro. Y los países que no firmen o que no cumplan deberían afrontar serias consecuencias en la distribución de recursos del futuro Tesoro de la UE mencionado en capítulos anteriores. Y, el país que no esté de acuerdo, que recurra al artículo 55 de los tratados de la UE. Hay compañías que es mejor no tenerlas.

Para finalizar este capítulo y este libro conviene hacer algunas reflexiones sobre los problemas de integración que tienen muchos inmigrantes en la UE. Para ello, es útil hacer una comparación con un país de inmigración, como es Estados Unidos. En dicho país, con excepción de los nativos norteamericanos casi extintos, todo el mundo tiene un origen inmigrante, unos con carácter voluntario, y otros con carácter forzoso. Hay inmigración europea, africana y latinoamericana, a la que se ha unido un importante número de inmigrantes asiáticos. Lo que caracteriza a un país de inmigración es que, por una parte, todos tienen o han tenido que hacer un esfuerzo por desarrollar un nuevo sentimiento de pertenencia para integrarse en la patria común, mientras que, por otra parte, todos conservan un sentido de pertenencia a una cultura o patria de origen. En este sentido, como hemos mencionado varias veces en capítulos anteriores, hay una superposición de identidades enriquecedora para los individuos que, sin renunciar a sus orígenes, se integran en una nueva nación.

La situación de la inmigración en Europa es muy diferente. En primer lugar, porque los países europeos no son países de inmigración: la mayor parte de su población echó raíces en ellos hace siglos, cuando no milenios. Eso tiene como consecuencia que sólo los inmigrantes recientes se ven en la tesitura de tener que adoptar una identidad nueva y que sólo ellos se supone que, o bien van a combinar dos identidades en el futuro, o bien van a abandonar su identidad de origen. Además, en Europa tiene mucha importancia cuantitativa y cualitativa la inmigración procedente de países islámicos, inmigración que no entiende tanto de identidades basadas en la polis o en la nación (aunque sí en parte) como de identidades basadas en la religión y la fe, y que a menudo forman comunidades que están fragmentadas en observancias distintas y fuertemente enfrentadas entre sí. No hay ningún país europeo que pueda presumir de éxito en la integración de su inmigración islámica a pesar de la diversidad de enfoques que se han adoptado para este tema. También la inmigración procedente del África subsahariana plantea problemas de adaptación y de comprensión de lo que supone desarrollar una identidad adicional nueva.

Y aquí es donde el proceso de integración de la UE puede ayudar. Como hemos defendido en el capítulo 6, la UE ha desarrollado una legitimidad cotidiana que, para progresar, tiene que cimentar el crecimiento de un sentimiento de pertenencia. Y esto sólo lo puede hacer la política, no la reglamentación. Si la UE consigue ganar la batalla de la legitimidad democrática y si el proyecto europeo, como parece probable, vuelve a conocer un período de vitalidad, el crecimiento del necesario sentimiento de pertenencia se acentuará, y ello debería facilitar la integración de los inmigrantes, porque todos los europeos estarán adoptando una segunda identidad. La legitimidad de la UE, en sus múltiples acepciones, y la fortaleza del proyecto europeo deberían propiciar una inmigración mucho más integrada en sus países de residencia.

Agradecimientos

Queremos manifestar nuestra gratitud a las instituciones y personas que, a lo largo del proceso de gestación de este libro, nos han proporcionado ocasiones para debatir, contrastar y, en bastantes casos, rectificar nuestras ideas.

Agustín Gervás, Ricardo Sanz e Isaac Tabor leyeron y releyeron el manuscrito aportando puntos de vista distintos a los nuestros, tanto en cuestiones de fondo como sintácticas. Las discusiones tenidas con ellos, acaloradas a veces, en maratonianas sesiones de trabajo nos han sido de gran utilidad. Laureano Lázaro también leyó parte del manuscrito e hizo incisivos comentarios. José Luis Escrivá aportó su larga experiencia europea con sus comentarios a la problemática de la convergencia nominal.

El Real Instituto Elcano nos abrió generosamente sus puertas organizando un desayuno de trabajo en el que se discutieron algunas de las ideas de este libro. Estamos particularmente agradecidos a su presidente, Emilio Lamo de Espinosa, y también a Andrés Ortega y a Charles Powell, quienes se encargaron de abrir la discusión tras nuestra presentación. Joaquín Almunia, Josep Borrell, Alfonso Dastis, Marcelino Oreja y otros participantes en el encuentro hicieron atinados comentarios que nos han sido muy provechosos.

También pudimos presentar nuestras tesis en el European University Institute, en Florencia, y en el «foro Madariaga», reunido para la ocasión en el Magdalen College de la Universidad de Oxford. Agradecemos a los participantes en ambos foros su interés y sus aportaciones.

León Sierra elaboró los diversos índices que acompañan el libro, y Alejandra Betancourt prestó una muy eficaz cobertura técnica.

Ni que decir tiene que todo lo manifestado en este libro es responsabilidad única de los autores y que nada debe ser atribuido a ninguna de las personas mencionadas más arriba.

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VICENTE, MARTA, «Artisans and Work in a Barcelona Cotton Factory (1770-1816)», International Review of Social History, vol. 45, n.o 1, 2000. Véase: <www.cambridge.org/core/journals/international-review-of-social-history/article/artisans-and-work-in-a-barcelona-cotton-factory-17701816/D49F456466C804CA704F8B2236E96584>. [Consulta: 20/07/2017.]

Índice de siglas y acrónimos

AfD = (Alternative für Deutschland) Alternativa para Alemania

AIT = Asociación Internacional de Trabajadores

BCE = Banco Central Europeo

BOE = Bank Of England

BPI = Banco Internacional de Pagos de Basilea

CECA = Comunidad Europea del Carbón y el Acero

CED = Comunidad Europea de Defensa

CEE = Comunidad Económica Europea

COREPER = Comité de Representantes Permanente

DRRB = Directiva sobre Reestructuración y Resolución bancarias

ECOFIN = Consejo de Asuntos Económicos y Financieros

ECU = European Currency Unit

EURATOM = Comunidad Europea de la Energía Atómica

FCA = Autoridad de Conducta Financiera

FEE = Fondos Estructurales Europeos

FMI = Fondo Monetario Internacional

FRONTEX = Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas

FUR = Fondo Único de Resolución

LSE = London School Of Economics and Political Science.

LTRO = Long Term Refinancing Operations

MEDE = Mecanismo Europeo de Estabilidad

MOU = Memorandum Of Understanding

MUR = Mecanismo Único de Resolución

MUS = Mecanismo Único de Supervisión

OTAN = Organización del Tratado del Atlántico Norte

PAC = Política Agraria Común

PCUS = Partido Comunista de la Unión Soviética

PE = Parlamento Europeo

PRA = Prudential Regulation Authority

SEBC = Sistema Europeo de Bancos Centrales

SME = Sistema Monetario Europeo

UB = Unión Bancaria

UE = Unión Europea

UEM = Unión Económica y Monetaria

UEO = Unión Europea Occidental

UKIP = (en inglés) Partido por la Independencia del Reino Unido

URSS = Unión Socialista de Repúblicas Soviéticas

Notas

1. Steven Pinker, Los ángeles que llevamos dentro: el declive de la violencia y sus implicaciones, Paidós, Barcelona, 2012.

2. Edward Gibbon, The History of the Decline and Fall of the Roman Empire, vol. 4, capítulo XXXVIII, Alfred A. Knopf, Nueva York, 1994, p. 124.

3. No escapó esta invención a la sagacidad de Salvador de Madariaga, quien, en su obra de 1951 Bosquejo de Europa, afirma: «El individuo es un descubrimiento —si no una invención— de Europa» (Encuentro y CEU, Instituto Universitario de Estudios Europeos-Universidad San Pablo, Madrid, 2010, p. 67).

4. The Origins of Political Order: From Prehuman Times to the French Revolution, Farrar, Straus and Giroux, Nueva York, 2011. (Véase especialmente el capítulo 16: «Christianity undermines the family».)

5. De hecho, debido a la homogeneidad étnica, Japón funciona como una gran familia extendida.

6. La excepción vuelve a ser Japón, un país regido por la costumbre en donde, a pesar de que el grado de libertad negativa es muy bajo, hay un Estado democrático, aunque quizá no pueda calificarse de liberal. La homogeneidad étnica puede, otra vez, ser la explicación de esta aparente paradoja.

7. Eric Lionel Jones, The European Miracle: Environments, Economics and Geopolitics in the History of Europe and Asia, Cambridge University Press, Cambridge (Reino Unido) y Nueva York, 2003.

8. John Hajnal, «European Marriage Patterns in Perspective», en D. V. Glass y D. E. Eversley (eds.), Population in History: Essays in Historical Demography, Arnold, Londres, 1965, pp. 101-143. (Citado en Jones, 2003.)

9. Un tratamiento más amplio de las guerras europeas puede verse en el capítulo 2 del libro de César Molinas, Qué hacer con España: del capitalismo castizo a la refundación de un país (Península, Barcelona, 2013).

10. Philip Bobbitt, The Shield of Achilles: War, Peace and the Course of History, Allen Lane, Londres, 2002.

11. «Paz», según Ambrose Bierce, es «ese período de trampas y mentiras que hay entre dos guerras»; véase: Ambrose Bierce, The Enlarged Devil’s Dictionary, Penguin Books, Harmondsworth (Londres), 1971.

12. Anne-Robert-Jacques Turgot, barón de L’Aulne (1727-1781), fue un economista y político francés que perteneció a la escuela fisiocrática. Turgot era un ilustrado moderado, lo cual no fue óbice para que fuese profundamente reformista: en su etapa como ministro, Turgot modernizó los tributos, introdujo el concepto de presupuesto público anual, redujo el déficit e impulsó el libre comercio de grano.

13. Jonathan I. Israel, A Revolution of the Mind: Radical Enlightenment and the Intellectual Origins of Modern Democracy, Princeton University Press, Princeton (Nueva Jersey), 2010.

14. Ibídem, capítulo 1.

15. Véase el apéndice del libro: Ian Morris, Why the West Rules - For Now: The Patterns of History and What They Reveal About the Future, Profile, Londres, 2010.

16. Véase: Karl Popper, The Open Society and Its Enemies, Routledge, Londres, 2003. (La caracterización de las sociedades abiertas y de las sociedades cerradas puede hallarse en el capítulo 5, pp. 61 y ss.)

17. Véase: David Deutsch, The Beginning of Infinity: Explanations that Transform the World, Allen Lane, Londres, 2011.

18. Ibídem, p. 221.

19. La fisiocracia fue una influyente escuela económica que surgió en el siglo XVIII como reacción al excesivo intervencionismo del gobierno en los asuntos económicos. Los fisiócratas eran librecambistas, favorecedores de la iniciativa privada y muy críticos con las prácticas gremiales restrictivas de la competencia. Aunque creían que la única actividad verdaderamente productiva es la agricultura, sus ideas se materializaron en el despegue del capitalismo industrial. Fueron fisiócratas Turgot, Quesnay, Cantillon y otros economistas de la época.

20. Estas reflexiones sobre el pensamiento de Adam Smith han sido inspiradas por el artículo de Amartya Sen «Adam Smith and the contemporary world», Erasmus Journal for Philosophy and Economics, vol. 3, n.o 1, primavera de 2010, pp. 50-67.

21. Sven Beckert, Empire of Cotton: A New History of Global Capitalism, Allen Lane, Londres, 2014.

22. Ibídem, pp. 35 y ss.

23. Ibídem, p. 39.

24. Ibídem, p. 65.

25. Marta Vicente, «Artisans and Work in a Barcelona Cotton Factory (1770-1816)», International Review of Social History, vol. 45, n.o 1, 2000, pp. 1-23.

26. El término «proletario» viene de los censos de la República romana. A las familias que tenían propiedades se les asignaba el valor de éstas, mientras que a las que no tenían propiedades se les asignaba un número que correspondía al número de hijos, o prole.

27. Es célebre la descripción que hizo Alexis de Tocqueville del Mánchester de 1835 en Journeys to England and Ireland (Yale University Press, New Haven, 1958, pp. 104-107); fragmento disponible en: <www.pitt.edu/~syd/toq.html>. [Consulta: 20/07/2017.] Particularmente brillante es la siguiente frase: «From this filthy sewer pure gold flows» («De esta mugrienta cloaca fluye oro puro»).

28. El nombre proviene de un personaje entre histórico y de leyenda llamado Ned Ludd, quien, supuestamente, destruyó varios telares en 1779, bastante antes del propio movimiento ludita, activo principalmente en la década de 1810.

29. Beckert, opus cit., pp. 196 y ss.

30. Véase: <https://en.wikipedia.org/wiki/Luddite>. [Consulta: 20/07/2017.]

31. No tiene desperdicio, como reflejo de la época, el comentario de Friedrich Engels tras la aprobación de la ley de las diez horas; véase: <http://hiaw.org/defcon6/works/1850/03/10hours.html>. [Consulta: 20/07/2017.]

32. Véase: John Micklethwaite y Adrian Wooldridge, The fourth Revolution: The Global Race to Reinvent the State, Allen Lane, Londres, 2014, p. 65.

33. La Sociedad Fabiana fue llamada así en alusión al general, político y dictador romano Quinto Fabio Máximo (llamado Cunctator, que tanto puede significar «contemporizador» como «irresoluto»), quien se enfrentó a Aníbal mediante una guerra de desgaste retrasando a propósito el enfrentamiento decisivo. Webb adoptó una estrategia similar para conseguir las reformas sociales que propugnaba. La Sociedad Fabiana fue precursora y fundadora del Partido Laborista.

34. Véase: Micklethwaite, J., y A. Wooldridge, opus cit., pp. 65 y 66.

35. Para una discusión más detallada de la relación entre los conceptos de guerra, nación y Estado, véase el capítulo 2 de: César Molinas, Qué hacer con España: Del capitalismo castizo a la refundación de un país, Destino, Barcelona, 2013.

36. Un tratamiento más detallado de estas cuestiones demográficas puede hallarse en el primer capítulo de: César Molinas y Pilar García Perea, Poner fin al desempleo. ¿Queremos? ¿Podemos?, Deusto, Barcelona, 2016.

37. Hay quien cree que un crecimiento sostenido de la productividad solucionaría también ese problema, porque los salarios de los cotizantes crecerían al mismo ritmo. No parece un caso probable. Es más: no parece una tendencia extrapolable con datos de las últimas décadas.

38. Era el único cargo que ostentaba Deng Xiaoping en ese momento.

39. Véase: Dani Rodrik, The Globalization Paradox: Why Global Markets, States, and Democracy Can’t Coexist, Norton & Company, Nueva York, 2011.

40. Ricardo Hausmann, economista venezolano radicado en Estados Unidos, ha popularizado la idea del «sense of us».

41. Instagram es la sucesora natural de Kodak, compañía que llegó a tener 150.000 empleados directos en su momento de mayor esplendor.

42. Véase: Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, Free Press, Nueva York, 1992. Sorprende que un argumento tautológico como el de Fukuyama haya cosechado tantas críticas, especialmente de quienes no han leído el libro.

43. El pacto social del siglo XX puede verse como el resultado de la interacción entre la integración de la socialdemocracia en la democracia liberal y el capitalismo, por una parte, y la existencia de la URSS, por la otra. Cabe preguntarse si este pacto implícito hubiese ocurrido si el comunismo no hubiese triunfado en Rusia en 1917.

44. En el siglo XXI, no resulta nítida la diferencia entre ser de derechas o ser de izquierdas. Los populismos de derechas y de izquierdas, por ejemplo, tienen muchos más elementos comunes que diferenciadores. Ambos son antisistema, y eso es lo más relevante. A este respecto, véase el siguiente libro, y especialmente su capítulo 3: Gaspar Ariño, Populismo y democracia: La izquierda populista en España, Noesis, Madrid, 2016.

45. Se conoce como «consenso de Washington» un paquete de medidas desreguladoras para abordar las crisis por parte de países emergentes (liberalización económica, reducción del aparato del Estado, etc.) y para desregular el sistema financiero que se propuso y ejecutó en las décadas de 1980 y 1990.

46. McKinsey & Company (VV. AA.), «Poorer than their parents?. Flat or Falling incomes in advanced economies», julio de 2016. Disponible en: <http://www.mckinsey.com/global-themes/employment-and-growth/poorer-than-their-parents-a-new-perspective-on-income-inequality>. [Consulta: 20/07/2017.]

47. Véase: McKynsey Global Institute, opus cit., p. 27. Este dato es contrario a la fantasía popular de que los más ricos se han enriquecido todavía más durante la crisis. La caída puede deberse a la reducción de bonus en las grandes compañías, entre otras causas. Aunque hay que recordar que los verdaderamente ricos no tienen renta y pueden no estar incluidos en la base de datos de McKinsey.

48. Desarrollamos este tema con mayor detalle en el capítulo 6 de este libro.

49. Rawls (1971, ed. rev. de 1999) dedica muchas páginas a matizar las condiciones en las que una sociedad justa puede ser desigual. Resumiendo mucho, estas condiciones implican que una redistribución que beneficie a los más favorecidos sólo es aceptable si produce también una mejora de la situación de los menos favorecidos (véanse los epígrafes 13, 44 y 46, entre otros).

50. Véase, por ejemplo: Rawls (1971, ed. rev. de 1999, epígrafe 17).

51. Véase: Frankfurt (2015, p. 12).

52. Véase: Rawls (1971, ed. rev. de 1999), en la formulación del segundo principio de la justicia (p. 266).

53. Queremos decir que si les toca la lotería irán a recoger el premio, pero si no les toca no buscarán más dinero activamente.

54. Véase el excelente estudio introductorio de José María Beneyto al libro Bosquejo de Europa, de Salvador de Madariaga, citado en la nota al pie número 3 (en el capítulo 1), estudio en el que se basan algunas de las reflexiones de este epígrafe.

55. Compartió el premio Nobel de la Paz con Aristide Briand en 1926.

56. Véase: <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=URISERV%3Al25007>. [Consulta: 20/07/2017.]

57. Véase, por ejemplo: Amartya Sen, Identity and Violence: The Illusion of Destiny, Allen Lane, Londres, 2006.

58. Algunos, como el secretario del Tesoro estadounidense Henry Morgenthau, pensaban que Alemania debía ser dividida y desindustrializada para hacerla incapaz de iniciar una nueva guerra. Otros, en la Secretaría de Estado de Estados Unidos, pensaban que la rehabilitación de Alemania mediante la creación de una democracia fuerte y próspera era la mejor forma de evitar nuevas revanchas y confrontaciones. Al final se acabó adoptando esta última solución tanto para Alemania como para Japón. En ambos casos, el éxito fue rotundo, hasta el punto de hacer creer a las autoridades norteamericanas del siglo XXI que era cosa fácil implantar la democracia liberal en Estados derrotados, aunque no tuviesen cultura democrática previa: tampoco la tenían Alemania o Japón. Pero las experiencias en Irak y Afganistán se encargaron de demostrar que, desafortunadamente, ése no es el caso general.

59. Churchill había perdido las elecciones de 1945 y, aunque las volvió a ganar en 1951, era ya un personaje político en declive. En aquella época apoyaba la integración política europea, como manifestó en un discurso en 1946, en el que enfatizó la necesidad de «unos Estados Unidos de Europa».

60. Robert Schuman es uno de los padres de la Unión Europea. Fue ministro de Asuntos Exteriores, Finanzas y Justicia de varios gobiernos franceses. Tuvo doble nacionalidad alemana y francesa. Y fue mitad monje y mitad soldado.

61. A este respecto, y para obtener una magistral descripción de la geopolítica de la época, es muy recomendable la parte 4 del libro: Barbara W. Tuchman The March of Folly: From Troy to Vietnam, Knopf, Nueva York, 1984.

62. La vía funcionalista se contrapone a la federalista. Mientras que la segunda postula cesiones de soberanía formales de los Estados en favor de instancias políticas superiores, la primera no requiere cesiones formales de soberanía, sino cesiones de competencias técnicas en favor de organismos supranacionales de carácter técnico. La célebre Declaración de Robert Schuman, de 9 de mayo de 1950, en la que proponía la creación de la CECA, fue el pistoletazo de salida de la vía funcionalista como método para conseguir una unión europea a la que no se podía llegar de manera más directa. Puede leerse dicha declaración en: <https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/europe-day/schuman-declaration_es>. [Consulta: 20/07/2017.]

63. A este respecto, véase el excelente libro de Josep Maria Colomer The European Empire, Amazon Books, 2016.

64. El Comité de Representantes Permanentes (Coreper) es un órgano clave en la burocracia comunitaria. Los puntos del orden del día de la reunión del Consejo en los que ha habido acuerdo en el Coreper se aprueban sin debate. Sólo se debaten aquellos puntos en los que no se ha llegado a acuerdo en el Coreper.

65. Véase: <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=URISERV%3Al25007>. [Consulta: 20/07/2017.]

66. Alemania fue el primer país que incumplió los criterios de Maastricht una vez adoptado el euro.

67. Establecido por la Comisión Europea en 2004.

68. La primera actuación del MUR y de la JUR fue la resolución y venta del español Banco Popular al Banco de Santander por un euro en junio de 2017.

69. Véase: Colomer, opus cit., capítulos 7 y 10.

70. A este respecto, véase el libro: Wim F. V. Vanthoor, European Monetary Union since 1848: A Political and Historical Analysis, Edward Elgar, Cheltenham (Reino Unido) y Northampton (Massachusetts), 1996.

71. Thomas Gresham, financiero y comerciante inglés del siglo XVI, observó que, si hay dos monedas de curso legal y una de ellas es percibida como inferior a la otra, sólo se paga con la primera, mientras que la segunda se ahorra y desaparece de la circulación. De ahí la célebre frase: «La moneda mala expulsa a la buena».

72. Robert A. Mundell, «A Theory of Optimum Currency Areas», The American Economic Review, vol. 51, n.o 4, septiembre de 1961.

73. Véase, por ejemplo: Cristina Fernández y Pilar García Perea, «The impact of the euro on euro area GDP per capita», documento de trabajo, n.o 1.530, Banco de España, 2015; en línea con Richard E. Baldwin, In or Out: Does It Matter? An Evidence-Based Analysis of the Euro’s Trade Effects, Centre for Economic Policy Research (CEPR), Londres, 2006. Véase: <http://cepr.org/sites/default/files/geneva_reports/GenevaP178.pdf>. [Consulta: 20/07/2017.]

74. Dentro de los límites establecidos por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

75. España tiene diez veces más población que Irlanda. Una medida equivalente en España hubiese supuesto despedir a 250.000 funcionarios.

76. Véase: José Luis González Vallvé y Miguel Ángel Benedicto Solsona, La Mayor Operación de Solidaridad de la Historia, Plaza y Valdés, Villaviciosa de Odón (Madrid), 2007.

77. Véase: César Molinas y Pilar García Perea, Poner fin al desempleo. ¿Queremos? ¿Podemos?, Deusto, Barcelona, 2016.

78. No contamos al Reino Unido, que está ya más fuera que dentro de la Unión Europea.

79. Véase: Samuel P. Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order, Simon & Schuster, Nueva York, 1996.

80. A este respecto, véase el capítulo 1 de este libro.

81. Véase: Kathleen R. McNamara, The Politics of Everyday Europe: Constructing Authority in the European Union, Oxford University Press, Oxford, 2015.

82. Acuerdo para facilitar la reforma estructural y la mejora de la competitividad, el empleo, la estabilidad financiera y la sostenibilidad fiscal.

83. El Pacto Presupuestario (o Fiscal Compact) es un acuerdo firmado por 25 miembros de la UE que actualiza y fortalece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

84. La Unión Bancaria, en su acepción de Mecanismo Único de Resolución (Single Resolution Mechanism, SRM), es un pacto intergubernamental.

85. A este respecto, véase: Robert D. Kaplan, The Revenge of Geography, Random House, Nueva York, 2012.

86. Las condiciones son: tasas de inflación similares a las de los Estados que las tengan más bajas; tipos de interés similares a los de los Estados que los tengan más bajos; déficit público inferior al 3 por ciento del PIB; y deuda pública inferior al 60 por ciento del PIB. Posteriormente se añadió la permanencia en el sistema de cambios europeo durante un mínimo de dos años.

87. El criterio de la deuda pública no lo cumplía casi nadie, y se flexibilizó para que lo cumpliese todo el mundo.

88. Grecia incurrió en una mentira gigantesca, y todo el mundo miró para otro lado. Otros países también mintieron, pero en menor escala.

89. Véanse las pp. 42-43 de: Francis Fukuyama, The Origins of Political Order: From Prehuman Times to the French Revolution, Farrar, Straus and Giroux, Nueva York, 2011.

90. Véase el «Apéndice técnico» al capítulo 3 de este libro para una discusión más detallada de esta cuestión.

91. Las competencias exclusivas de la UE son aquellas que tiene explícitamente atribuidas por los tratados de la Unión. En ausencia de atribución explícita como competencia exclusiva o compartida, las demás competencias pertenecen a los Estados miembros.

92. Colomer, The European Empire, opus cit.

93. Con la ya mencionada, y no por ello menos lamentable, excepción de la guerra de Bosnia, en los Balcanes.

94. Véase, Anne Case y Angus Deaton, «Rising morbidity and mortality in midlife among white non-Hispanic Americans in the 21st century», Proceedings of the National Academy of the Sciences of the United States of America, vol. 112, n.o 49, 8 de diciembre de 2015. Disponible en: <http://www.pnas.org/content/112/49/15078.full>. [Consulta: 20/07/2017.]

95. El explícito programa marcadamente europeísta de Emmanuel Macron, elegido presidente de Francia en mayo de 2017, es una de las escasas excepciones.

96. Las excepciones son la política exterior y las cuestiones de defensa y seguridad.

97. Una de las tareas más formidables que impone el brexit al Reino Unido es la transcripción de toda esa normativa capilar a su legislación nacional. A pleno rendimiento, es una tarea de varios años.

98. McNamara, opus cit., pp. 33 y ss.

99. Colomer, opus cit., capítulo 1.

100. McNamara, opus cit.

101. Ezequiel Adamovsky, «¿De qué hablamos cuando hablamos de populismo?», Anfibia, Universidad Nacional San Martín, Buenos Aires, 2015. Disponible en: <http://www.revistaanfibia.com/ensayo/de-que-hablamos-cuando-hablamos-de-populismo-2/>. [Consulta: 20/07/2017.]

102. Véase: «Así es el mapa de los populismos en Europa, que avanza sin freno», lainformacion.com, 19 de septiembre de 2016. Disponible en: <http://www.lainformacion.com/politica/partidos/crisis-migratoria-alimenta-populismo-Europa_0_955105520.html>. [Consulta: 20/07/2017.]

103. Libro blanco sobre el futuro de Europa. Reflexiones y escenarios para la Europa de los Veintisiete en 2025, Comisión Europea (Unión Europea), 1 de marzo de 2017. Disponible en: <https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/libro_blanco_sobre_el_futuro_de_europa_es.pdf>. [Consulta: 20/07/2017.]

104. Los costes cuantitativos, aun en aproximaciones burdas de su orden de magnitud, son de muy difícil cálculo y quedan fuera del alcance de este libro.

105. Datos de Infogram, OCDE y Banco Mundial.

106. El G8 es un grupo intergubernamental que se reúne para tratar temas de interés mutuo desde finales de la década de 1970. Está compuesto por ocho países: Canadá, Estados Unidos, el Reino Unido, Alemania, Francia, Italia, Japón y Rusia (esta última suspendida desde 2014). También asiste a las reuniones del grupo la UE, representada por el presidente de la Comisión Europea.

107. La más relevante es el célebre trilema de Rodrik. Dicho trilema establece que, en una organización supranacional, la soberanía de los miembros, la democracia y la integración supranacional son incompatibles. Dado uno de los términos, hay que elegir entre los otros dos. Para una discusión más detallada sobre esto, véase el capítulo 2 de: César Molinas y Pilar García Perea, Poner fin al desempleo. ¿Queremos? ¿Podemos?, Deusto, Barcelona, 2016.

108. Así llamado en referencia a los presidentes de la Comisión, el Consejo, el Parlamento, el Eurogrupo y el Banco Central Europeo. El nombre oficial de dicho informe es «Completing Europe’s Economic and Monetary Union» («Realizar la Unión Económica y Monetaria europea»), y está disponible en español en: <https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/5-presidents-report_es.pdf>. [Consulta: 20/07/2017.]

109. En nombre oficial de dicho informe es «Una visión común, una actuación conjunta: una Europa más fuerte», y está disponible en castellano en: <https://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/eugs_es_version.pdf>. [Consulta: 20/07/2017.]

110. Titulado «Documento de reflexión sobre la profundización de la Unión Económica y Monetaria»; disponible en: <https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-emu_es.pdf>. [Consulta: 20/07/2017.]

111. Esta afirmación es consecuencia directa del trilema de Rodrik, mencionado en la nota 107 anterior.

112. Para una exposición detallada, véase: Richard Baldwin, Thorsten Beck, et al., «Rebooting the eurozone: step 1 – agreeing a crisis narrative», Policy Insight, n.o 85, Centre for Economic Policy Research (CEPR), noviembre de 2015. Disponible en: <http://voxeu.org/sites/default/files/file/Policy%20Insight%2085.pdf>. [Consulta: 20/07/2017.]

113. Las Long Term Refinancing Operations (LTRO) son operaciones de financiación de los bancos a muy largo plazo.

114. Este pacto se plasmó en una Resolución y dos Reglamentos del Consejo Europeo en los que, por una parte, se detallaban las modalidades técnicas para la supervisión de los presupuestos y la coordinación de las políticas económicas, y por otra, se fijaba el establecimiento del procedimiento de déficit excesivo.

115. Denominados Sixpack y Twopack.

116. Aunque el tratado se conoce por este nombre (Fiscal Compact), en realidad es el título del capítulo tercero del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, del cual forma parte.

117. Para una descripción detallada, véase la entrada de Wikipedia: <https://en.wikipedia.org/wiki/European_Fiscal_Compact>. [Consulta: 20/07/2017.]

118. El Semestre Europeo es una práctica de coordinación presupuestaria ya en vigor desde 2011 (aprobada en 2010). La hemos representado gráficamente en el gráfico 4 siguiente y se describe más adelante en el texto de este epígrafe.

119. Para más información sobre los problemas de cesión de soberanía y de la complejidad del Semestre Europeo reforzado es recomendable leer el excelente artículo de José Luis Escrivá, presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) desde 2014, titulado «Instituciones para la unión fiscal europea», en Fernando Fernández Méndez de Andés (dir.), Anuario del euro 2016, Fundación de Estudios Financieros (FEF), Madrid, 2017. Disponible en: <https://www.fef.es/publicaciones/papeles-de-la-fundacion/item/403-estudio-anuario-del-euro-2016.html>. [Consulta: 20/07/2017.]

120. La Comisión Europea no ha sido elegida democráticamente aunque su actual presidente, Jean-Claude Juncker, fue nombrado por el Consejo Europeo por ser el líder del partido mayoritario en las elecciones al Parlamento Europeo de 2014. Los comisarios tienen que ser refrendados por el Parlamento Europeo. La Comisión responde ante el Parlamento Europeo, no así el Consejo. Los jefes de Estado o de gobierno que forman el Consejo Europeo sí han sido elegidos democráticamente en sus respectivos países, pero la suma de estas legitimidades democráticas nacionales individuales no se traslada plenamente al Consejo, tal y como hemos comentado en el capítulo 6 de este libro.

121. Esto ha sido señalado por Marcello Minenna en una nota en la publicación digital Social Europe: <https://www.socialeurope.eu/2017/06/new-reforms-envisaged-brussels-path-towards-austerity-italy/>. [Consulta: 20/07/2017.]

122. Una lista actualizada de los miembros puede consultarse en: <http://www.nato.int/cps/en/natolive/nato_countries.htm>. [Consulta: 20/07/2017.]

123. Fuente: Wikipedia; véase: <https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_military_expenditures>. [Consulta: 20/07/2017.]

124. El mencionado informe de Matthew Kroening para el Atlantic Council puede hallarse en: <http://www.atlanticcouncil.org/images/publications/Russian_Nuclear_Threat_0203_web.pdf>. [Consulta: 20/07/2017.]

125. Éste es el razonamiento de varios analistas de la geoestrategia, como Doug Bandow; véase: <http://nationalinterest.org/feature/time-european-nuclear-deterrent-19053>. [Consulta: 20/07/2017.]

126. Halford J. MacKinder, «The geographical pivot of history», The Geographic Journal, vol. 23, n.o 4, abril de 1904, pp. 421-437.

127. Veánse los capítulos 13 y 14 de: Robin Lane Fox, The Classical World: An Epic History of Greece and Rome, Penguin Books, Londres, 2006.

128. Véase Wikipedia: <https://es.wikipedia.org/wiki/Anexo:V%C3%ADctimas_de_la_Segunda_Guerra_Mundial>. [Consulta: 20/07/2017.]

129. Dichas relaciones podrían haber empeorado, al disponer la URSS de un gran arsenal nuclear.

130. Véase: Samuel P. Huntington, op. cit., capítulo 6.

131. Véase: Eduardo Martín de Pozuelo, «Un ejército terrorista amenaza a la UE», La Vanguardia, 11 de noviembre de 2016. Disponible en: <http://www.lavanguardia.com/internacional/20161111/411775051929/un-ejercito-terrorista-amenaza-a-la-ue.html>. [Consulta: 20/07/2017.]

132. Véase: <https://en.wikipedia.org/wiki/United_States_Intelligence_Community>. [Consulta: 20/07/2017.]

133. Véase: David Petraeus, «Cyber Changed War, But The Causes And Conduct Of Conflict Remain Human», HuffPost, 29 de marzo de 2017. Disponible en: <http://www.huffingtonpost.com/entry/david-petraeus-cyber-war_us_58da8731e4b0286e65b5f70e?wd4fmiyv8o0rafw29&section=us_world>. [Consulta: 20/07/2017.]

134. Véase: Fred Kaplan, The Wizards of Armageddon, Simon & Schuster, Nueva York, 1983.

135. En castellano, «enemigo del género humano»; la expresión se atribuye a Cicerón, aunque lo que literalmente dijo el romano fue: «[...] el pirata no se incluye en la lista de los enemigos legales, sino que es el enemigo de todos; entre los piratas y otros hombre no debería haber compromisos o juramentos vinculantes» (De officiis, libro III, capítulo XXIX).

136. Esta propuesta está inspirada en la práctica de la Comisión de Bolsa y Valores (Securities and Exchange Commission, SEC) de Estados Unidos sobre delatores (whistleblowers) que permite premiarles hasta con el 30 por ciento de las multas que resulten de sus denuncias.

137. Dicho acuerdo, de 18 de marzo de 2016, está «realizado» en nombre de la UE por «los miembros del Consejo Europeo [sic]» y adopta la forma de una «Declaración UE-Turquía». Disponible en: <http://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/>. [Consulta: 20/07/2017.]

La crisis existencial de Europa

César Molinas y Fernando Ramírez

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