Carlos Sebastián estudió en las universidades de Madrid, Essex (Inglaterra) y en la London School of Economics, y desde 1984 es catedrático de Teoría Económica de la Universidad Complutense. Ha sido director general de Planificación del Ministerio de Economía y Hacienda y fue el primer director ejecutivo de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA). Es autor de gran número de artículos y monografías y de algunos libros, fundamentalmente centrados en Macroeconomía y en Economía Institucional, entre los que sobresale Instituciones y Economía (2008). Ha sido durante más de diez años codirector del Informe Semestral sobre Economía Española publicado por el Instituto Complutense del Análisis Económico (ICAE) y codirector del Servicio de Análisis Económico ERISTE. Es columnista habitual del diario Cinco Días. Ha sido consejero de Abengoa S.A. y de otras empresas no cotizadas y actualmente es miembro del Consejo Asesor Internacional del grupo Abengoa e imparte clases y seminarios en los Máster del CUNEF.

«Éste es un libro fundamental para entender las causas del persistente subdesarrollo del África subsahariana y, sobre todo, su divergencia con respecto al crecimiento de las economías del sudeste asiático desde la descolonización. Rico en datos y análisis país por país, explica la importancia de las instituciones y cómo la forma de ejercer el poder, o la lucha por conseguirlo, determina el subdesarrollo. Y cómo la esperanza es posible para los 800 millones de personas que son hoy la parte más dinámica de la demografía mundial.»

Josep Borrell, expresidente del Parlamento
Europeo y de la Comisíon de la Unión
Europea para el Desarrollo

«La pobreza en África subsahariana interpela obligadamente a la explicación económica. Carlos Sebastián asume ese desafío y construye una argumentación solvente y bien documentada, en debate con algunos tópicos y otras explicaciones alternativas, enfatizando el peso de las instituciones y de la aritmética del poder. Su libro está llamado a ser una referencia obligada en la nueva literatura sobre el desarrollo.»

José Antonio Alonso, catedrático de Economía
Aplicada y miembro del Committee for
Development Policy de Naciones Unidas

«Este libro nos arroja nueva luz sobre algunos de los interrogantes que nos plantea el África actual y nos abre, al mismo tiempo, una rendija a la esperanza.»

Javier Reverte, autor de El sueño de África y de
otros libros sobre el continente africano

Edición de María Cifuentes

Publicado por:

Galaxia Gutenberg, S.L.

Av. Diagonal, 361, 2.º 1.ª

08037-Barcelona

info@galaxiagutenberg.com

www.galaxiagutenberg.com

Edición en formato digital: junio de 2018

© Carlos Sebastián, 2013

© Galaxia Gutenberg, S.L., 2013

Conversión a formato digital: Maria Garcia

ISBN: 978-84-17088-61-3

Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra sólo puede realizarse con la autorización de sus titulares, aparte las excepciones previstas por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos) si necesita reproducir algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 45)

A Bárbara, Marta, Carla y Alex,
que han dado consistencia a mi vida

Agradecimientos

El origen de este libro se encuentra en mi interés en proporcionar a mis alumnos una explicación del subdesarrollo persistente en África subsahariana. De alguna forma, varias generaciones de estudiantes de la asignatura sobre crecimiento económico (Macroeconomía Dinámica, en el syllabus de la Facultad de Económicas de la Universidad Complutense) son responsables pasivos de este estudio.

Entregué primeras versiones del mismo a esos alumnos que fueron discutidas en clase y finalmente vieron la luz en sendos artículos de diferente nivel de formalización que aparecen referenciados en la bibliografía de este volúmen, y que cubren, con menos detalle, los contenidos de los capítulos 3, 4 y 5. Pero el libro no hubiera sido escrito sin la sugerencia y el ánimo de Jorge Reverte que leyó uno de esos artículos, pensó que allí había un posible libro y me alentó a escribirlo. Más adelante me fue comentando la mayoría de los capítulos. Mi deuda con él es enorme.

Mi compañero y buen amigo Alfonso Novales, además de asesorarme en los análisis estadísticos que subyacen a algunos de los resultados del Capítulo 5, ha leído con detenimiento todo el libro y me ha hecho infinidad de comentarios que sin duda han mejorado la presentación de los argumentos. Con él y con Jaime Terceiro, otro compañero y excelente amigo, llevo varios años hablando sobre las capacidades del enfoque institucional para entender la evolución de las economías, enfoque en cuya tradición se sitúa este estudio.

Gregorio Serrano, colega con el que vengo estudiando desde hace algún tiempo los indicadores de distintos aspectos institucionales y con el que he escrito algunos artículos sobre el marco institucional en España, me ha aportado aquí, además, su enorme capacidad para el tratamiento de datos, ayudándome con las voluminosas estadísticas de comercio internacional de las Naciones Unidas. Marisa Martín del Burgo me ayudó en las etapas iniciales, cuando era alumna del curso de crecimiento, a encontrar y ordenar multitud de datos. Más recientemente, en su condición de estudiante posgraduada de Economía de la Salud, me ha hecho útiles comentarios al Capítulo 6.

Es imposible expresar en el contexto de estos agradecimientos lo que ha supuesto María Cifuentes, la editora de la colección, para culminar este proyecto. Su lectura del texto que luego se convertiría en la introducción del libro, y que preparé por sugerencia de Jorge Reverte, le llevó a creer entusiastamente en el proyecto, entusiasmo que ha sido fundamental para que yo me disciplinara durante varios meses en ampliar y precisar mis ideas y resultados, y escribirlos en una forma que fuera asequible para no economistas. Si lo he logrado, me gustaría pensar que sí, es fundamentalmente mérito de ella. Más allá de esta contribución decisiva al producto escrito, su apoyo y su amor han mejorado sustancialmente mi vida.

En el periodo en que escribí el libro procuré pasar todo el tiempo que la distancia me permitía con mi nieta Daniela, con la que vi repetidas veces el magnífico documental Bebés. Uno de los cuatro personajes del mismo es un niño namibio llamado Ponijao, que probablemente era el que despertaba más nuestra sonrisa y nuestra empatía. Ocurría al mismo tiempo que leía y escribía sobre los meritorios intentos de Namibia para salir de la pobreza y superar las décadas del protectorado sudafricano. Daniela y Ponijao, de alguna manera, han inspirado este libro.

Introducción

Al viajar por esos caminos, cada equis tiempo encontraremos una barrera y un puesto de la policía o del ejército. El comportamiento de estos hombres nos dirá cuál es la situación del momento del país… Si apenas detenernos, los soldados y policías, al instante y sin preguntarnos nada, nos gritan y nos pegan, esto significará que se ha iniciado una dictadura o hay una guerra en curso; si, por el contrario, se nos acercan sonrientes, nos dan la mano y nos dicen amablemente: «Seguramente sabéis que ganamos muy poco», entonces será que viajamos a través de un país estabilizado y democrático… (Extraído de Ébano, de R. Kapuscinski.)

El análisis del subdesarrollo económico del África subsahariana tiene interés por sí mismo, al ser un fenómeno que afecta a más de 800 millones de seres humanos, pero constituye, además, un vivo ejemplo de los factores que condicionan la prosperidad o estancamiento de los pueblos.

¿Por qué la inmensa mayoría del África subsahariana se ha mantenido durante tantas décadas económicamente estancada con un altísimo porcentaje de su población en situación de extrema pobreza? ¿Ha sido la consecuencia de las condiciones iniciales con las que esos países accedieron a la independencia? ¿Han influido de forma relevante factores geográficos y naturales? ¿Son las carencias en educación el determinante de ese estancamiento? ¿Hay, como sugiere Sachs, un círculo vicioso de pobres condiciones naturales, enfermedades y escaso ahorro?

Lo cierto es que ninguno de los cuatro factores mencionados se encuentra entre los principales determinantes; sólo el primero y el tercero tienen alguna relevancia, pero distan mucho de ser la causa fundamental.

Las potencias colonizadoras de finales del siglo XIX y primera mitad del XX no se preocuparon de dotar a la población africana ni de capital humano ni de infraestructuras más allá de las necesarias para sus necesidades extractivas. Y en los siglos anteriores la población africana fue víctima de una de las mayores felonías colectivas de la historia moderna –el secuestro masivo y continuado de una parte de la población y su conversión en esclavos para ser explotados en otros continentes. Pero no es fácil encontrar un nexo relativamente directo entre ese drama y el subdesarrollo en la segunda mitad del siglo XX. Quizá el secuestro de esclavos podía haber sido una de las causas de la baja densidad demográfica en algunas zonas, que ha condicionado el tipo de organización social y económica, pero no está establecida claramente la relación entre el secuestro masivo y los determinantes inmediatos de la actual pobreza. Por otra parte, es probable que el comportamiento de los países europeos en África en la época colonial no fuera muy diferente del que tuvieron en otras regiones del mundo.

Seguramente es cierto que la cohesión interna de los estados que se crearon en el proceso de descolonización africana era baja y ello ha podido condicionar el desarrollo de las instituciones políticas en las primeras décadas de las nuevas naciones. Pero no era mucho mayor en otras regiones y, además, los países africanos con más solera nacional, como por ejemplo Etiopía, han tenido hasta hace poco una evolución económica muy adversa, causada por factores similares a los que han determinado el estancamiento de muchas otras economías, y otros, con apenas historia común, han evolucionado mejor.

Comparando con otras áreas de descolonización relativamente reciente, observamos que de hecho el PIB per cápita medio del África subsahariana en 1960 no era menor que en algunas de esas regiones.

En efecto, en 1960 la renta per cápita media del África subsahariana estaba por encima de la de Extremo Oriente y de la de Asia Central mientras que ahora en la primera región el PIB per cápita es más de cuatro veces superior al africano y la de la segunda es casi dos veces la del África subsahariana. Lo que apunta a que han existido otros elementos diferenciadores en la dinámica de las economías de las zonas mencionadas, distintos de las condiciones iniciales, que han causado el subdesarrollo africano y no han estado presentes en las otras regiones.

Es cierto que el nivel educativo entonces era muy superior en Extremo Oriente que en África. Y también que las infraestructuras eran peores en África que en Asia. Pero conviene hacer dos importantes cualificaciones: en primer lugar, que si estos factores fueran tan determinantes la renta per cápita asiática hubiera sido muy superior a la africana, lo que no era el caso. En segundo lugar, que entre 1970 y 2000 África avanzó en su convergencia educativa con los países asiáticos mientras que divergió de forma dramática en renta per cápita.

Hay que subrayar que los dos éxitos de crecimiento del África subsahariana –Botsuana y Mauricio– tenían unas condiciones iniciales muy adversas. En el primero, parte de su territorio lo ocupa el desierto de Kalahari y en su independencia carecía totalmente de infraestructuras y tenía un nivel educativo ínfimo; y el segundo país es una isla perdida en el Índico, que cuando accedió a la independencia era una economía monocultivo y tenía un importante fraccionamiento étnico1.

La naturaleza ha sido generosa con África en la dotación de recursos naturales. Casi un tercio de la población africana vive hoy en países dotados de importantes recursos naturales, una proporción mucho mayor que en el resto de las regiones en vías de desarrollo. Pero ni en África ni en otras zonas la disponibilidad de recursos naturales ha conducido a un mayor crecimiento económico, más bien al contrario. Una característica geográfica negativa es la cantidad de países africanos sin acceso al mar, pero los que disponen de costa han tenido una evolución sólo ligeramente mejor que los que no tienen acceso y sustancialmente peor que los países marítimos en otras regiones en vías de desarrollo.

Ya hemos indicado que en el momento de lograr la independencia el nivel educativo de los países africanos era muy bajo. Pero durante los últimos 30 años del pasado siglo se produjo una elevación sustancial de la tasa de escolarización sin que ésta haya tenido reflejo alguno en el progreso económico de los países. Aunque el esfuerzo educativo no ha tenido la misma intensidad en todos los países, no se encuentra ninguna correlación entre incremento de educación y crecimiento económico. Se puede argumentar que en no pocas instancias la calidad de la escolarización es muy baja debido a la falta de motivación de los profesores y al absentismo de docentes y discentes, pero, precisamente, este tipo de conductas, que no se encuentran sólo en el sector educativo, es el reflejo de la baja calidad institucional propiciada por una determinada forma de ejercer el poder, que es, de acuerdo con la tesis defendida aquí, la causa fundamental del subdesarrollo africano.

En su libro El fin de la pobreza (2005) Jeffrey Sachs argumenta que los países subdesarrollados, como los subsaharianos, se encuentran en una trampa de pobreza porque las malas condiciones de su suelo les llevan a tener rentas muy bajas y su escasa capacidad de generar ahorro les impide mejorar la calidad de sus cultivos. Pero la tesis no se sostiene por diversos motivos. En primer lugar, porque la baja calidad del suelo no es uniforme y, como lleva varias décadas documentando Robert Bates, el reducido nivel de renta de la agricultura subsahariana está más determinado por las políticas de sistemática extracción de rentas del sector agrícola por parte de los grupos que detentan el poder que por ningún otro factor. Extracción que se produce por diversos mecanismos: impuestos; control de los precios y de los procesos de comercialización; mantenimiento de un tipo de cambio fuertemente sobrevaluado, distintas formas de saqueo, etc. En segundo lugar, no es cierto que todos los países subdesarrollados tengan una tasa de ahorro baja y, de hecho, hay notables diferencias entre unos y otros; además algunos de ellos tienen importantes fuentes de financiación como consecuencia de las exportaciones de recursos naturales. Lo que ocurre es que, a diferencia de lo que hizo Botsuana con las rentas de los diamantes (que dedicó a proveer bienes públicos), los dirigentes de la mayoría de los países destinan las rentas generadas por la explotación de dichos recursos a repartir bienes privados, lo que les ayuda a conservar el poder, y a aumentar los patrimonios de los más afines.

Vemos, por tanto, que ninguna de las alternativas enunciadas al principio conduce a dilucidar las causas del estancamiento económico africano. La explicación que vamos a desarrollar aquí, basada en Robert Bates (2008, a), que se encuentra en línea con las aportaciones institucionalistas más recientes como las de Daron Acemoglu y James A. Robinson, es que ha sido la forma de ejercer el poder la que ha determinado la escasa generación de rentas de los países africanos. Las políticas económicas empleadas no sólo no fomentaban la creación de rentas por parte de la población, sino que desincentivaban a los que habían estado produciendo bienes. En muchos casos, debido a la extremada intervención en los mecanismos de decisión económica, tanto en la producción como en la comercialización, por parte de una Administración incompetente y guiada por el clientelismo político; en otros, por las acciones discrecionales de redistribución en beneficio de determinados grupos o regiones. En no pocos casos los dos tipos de distorsiones acaecían simultáneamente. Todo ello condujo al estancamiento o a la disminución de los niveles productivos. También estimuló el desarrollo de una ineficiente economía encubierta o sumergida que huía de la conducta depredadora de los que instrumentaban las políticas. El mantenimiento de esas políticas, pese a sus desastrosos resultados, se explica porque facilitaban el control del poder, ya fuera el ejercido por un líder dictatorial o el desempeñado por un grupo de poder de facto dentro de un régimen electoral, pues los opositores resultaban rotundamente desfavorecidos por las intervenciones administrativas en el sistema económico y era muy fácil comprar voluntades.

La lucha por el poder se planteaba entonces de una forma mucho más radical. Para los grupos en discordia era una situación de «todo o nada», en la que o tenían el control político o eran excluidos del sistema económico y, en tal situación, los opositores blandían las banderas oportunas para debilitar al contrario, fundamentalmente las étnicas, lo que en muchos casos fue la causa de graves enfrentamientos. Con este trasfondo, los malos resultados económicos, la extensión de la economía encubierta y la crisis del comercio mundial de mediados de los setenta produjeron una crisis fiscal en muchos países, lo que debilitó aún más a los estados, conduciendo en varios casos a su quiebra institucional. Ello, además de aumentar las tensiones entre grupos y regiones, ante la imposibilidad del Estado de gestionarlas, disminuyó aún más la seguridad jurídica y la actividad económica. Esta dinámica institucional tan perversa empeoró la ya pobre situación económica de la mayoría del África subsahariana.

En este contexto, no es de extrañar que la ayuda al desarrollo recibida por los países africanos haya resultado bastante inútil. Inicialmente, porque obedecía a una concepción errónea de las causas del atraso, en parte porque estaba mal diseñada y en parte porque se contaba, tanto en su definición como en su puesta en práctica con los gobiernos locales, con su perversa lógica de poder y con su elevada corrupción.

El movimiento reformador que se inició a principios de los noventa, al coincidir en esa dirección factores nacionales e internacionales, estimuló en varios países una actitud más depredadora y violenta de los grupos en el poder, aunque finalmente hay datos para confiar en que los cambios en las instituciones políticas han ido consolidándose en algunos países. Falta aún por comprobar si el entramado de instituciones económicas formales (regulaciones, mercados y organizaciones gubernamentales) e informales (conductas y valores), que tan pocos incentivos han generado para la actividad económica de la población y, en definitiva, para el desarrollo, va a ir mejorando. El fuerte crecimiento del PIB de algunos países africanos en la primera década del siglo XXI no es necesariamente prueba de que se estén dando esas mejoras, porque puede ser la consecuencia de la fuerte elevación de los precios de las materias prima que producen2(en algunos casos, las elevaciones de precios han estado acompañadas del fin de guerras prolongadas). Pero la evolución de la relación real de intercambio de cada país proporciona información sobre la relevancia del alza de los precios sobre el crecimiento y el análisis de la composición de las exportaciones de esos países, y permite diferenciar el efecto sobre la evolución del PIB de la elevación de los precios de los recursos naturales del efecto de cambios en la estructura productiva, consecuencia de una mejora del marco en el que se desenvuelve la actividad económica. El resultado de este estudio genera cierta esperanza de que efectivamente se estén produciendo cambios en algunos países, pero menores de los que podría sugerir el fuerte crecimiento del PIB en un número mayor de países.

El análisis de la experiencia africana no es esencialmente diferente del aplicado a otros países cuyas economías han sufrido estancamiento, y los factores que han determinado los escasos éxitos económicos en el continente africano son similares a los que han operado durante los últimos 60 años en los éxitos de otras áreas. Quizá el único elemento diferencial negativo ha sido la elevada concentración geográfica de países con graves problemas de similar naturaleza y magnitud.

El libro se organiza de la siguiente forma: el Capítulo 1 se dedica a realizar una reflexión teórica sobre los determinantes del desarrollo de los países. En el Capítulo 2 se presentan los datos de las economías subsaharianas desde su independencia hasta la actualidad, relacionándolos con los de otros países en desarrollo. Los tres capítulos siguientes desarrollan la teoría del estancamiento económico del África subsahariana: la relación entre estructura de poder y política económica (Capítulo 3), la dinámica institucional generada por esa forma de ejercer el poder y por los malos resultados de la política económica (Capítulo 4), la fuerte relación existente entre el marco institucional descrito en los dos capítulos anteriores y el crecimiento económico (Capítulo 5). El Capítulo 6 se dedica a describir la situación de la educación y de la salud en África. Y en el Capítulo 7 se analizan las favorables expectativas que se han creado por el fuerte crecimiento del PIB en los primeros años del siglo XXI en una decena larga de países africanos, analizando la robustez de ese cambio de tendencia. Se cierra el libro con un capítulo de conclusiones (Capítulo 8).

1. Lo que llevó a J. Meade, que después recibió el premio Nobel, a augurar antes de la independencia de Mauricio un futuro bastante incierto para el nuevo Estado.

2. Como ilustración de lo que se quiere decir, en los últimos 40 años el PIB per cápita de Nigeria ha tenido un perfil temporal que coincide en gran medida con el del precio real del petróleo. Pero su nivel en el año 2000 era el 65% del alcanzado en 1975.

CAPÍTULO 1

Una teoría global del subdesarrollo

LOS HECHOS A EXPLICAR

La distribución del PIB per cápita de los países es extremadamente desigual y esta desigualdad se ha ido agrandando con el paso del tiempo.

Efectivamente, en 1970 la media del PIB per cápita de los 25 países más ricos era 25 veces superior a la media de los 25 más pobres, lo que supone una diferencia enorme que, al estar referida a un número importante de países en ambas colas de la distribución, nos habla de la presencia de una diferencia abismal entre los países ricos y los pobres. Pero si miramos las cifras de 2005, este abismo no había hecho sino ampliarse y profundizarse, pues en ese año los 25 países más ricos tuvieron un PIB per cápita medio 51 veces superior a los 25 países más pobres.

En las dos fechas comentadas, 15 de los 25 países más pobres eran los mismos y, de ésos, 13 pertenecen al África subsahariana; y en 2005, de los 25 países más pobres, 22 son subsaharianos. Lo cual da idea de una importante persistencia en la pobreza y de la alta concentración de ésta en el área subsahariana. Pero algunos países han escapado de ella. Es más, algunos no sólo han abandonado el grupo de los más pobres sino que han escalado significativamente en el ranking mundial de países por su PIB per cápita. La India, China y Vietnam estaban en 1970 entre los 25 países más pobres y, sin embargo, han registrado en los últimos 25 años tasas de crecimiento elevadas y han avanzado en la convergencia con países de nivel medio. Pero, incluso, hay algún país africano, como Botsuana, que ha registrado un crecimiento alto y relativamente persistente que le ha permitido escalar muchas posiciones en el ranking mundial.

Por el contrario, ha habido otros países que han empeorado notablemente. Desde luego algunos africanos, como Liberia y la hoy República Democrática del Congo, hundidos junto a Zimbabue en las últimas posiciones del ranking mundial y que entre 1970 y 2005 decrecieron a una tasa anual superior al 4%; pero también lo han hecho otros países de otros continentes que partían con un nivel de renta relativamente alto. Venezuela, por ejemplo, registró en 2005 un PIB per cápita ligeramente inferior al que tuvo en 1970 y con este decrecimiento pasó de representar ese año un 43% del PIB per cápita de Estados Unidos a sólo un 20% en 2005. Aunque menos pronunciado, algo similar ha ocurrido con Argentina, cuyo PIB per cápita en 1970 era el 40% del de Estados Unidos y en 2005 esa proporción había bajado al 23%.

Vemos por tanto que, pese a una notable persistencia, hay países que han conseguido superar su estancamiento, mientras que otros han experimentado procesos de fuerte divergencia, algunos partiendo de niveles bajos de renta, como Liberia y República Democrática del Congo, y otros de niveles medios, como Venezuela y Argentina.

Entre 1970 y 2005 el PIB per cápita de Estados Unidos creció a una tasa anual del 2,1%. Considerando los países que en 1970 tenían un PIB per cápita inferior al 50% del de Estados Unidos, si calificamos como éxitos a los países que han crecido a lo largo de esos 35 años a una tasa claramente superior a la de Estados Unidos (por encima del 2,6%), denominamos países divergentes a los que han crecido a una tasa claramente inferior (menor del 1,6%), y consideramos fracasos a los países que apenas han crecido (lo han hecho con una tasa inferior a un raquítico 0,5%, o incluso han decrecido), podemos ver cómo se distribuyen los países en las tres categorías, separándolos en función de su nivel inicial en el año 19701.

Tabla 1.1. Clasificación de países por su crecimiento 1970-2005

N.º
Países

Éxitos

> 2,6%

Divergentes

< 1,6%

Fracasos

< 0,5%

PIB70 < 10% EE.UU.

55

20%

31%

40%

10% EE.UU. < PIB70 < 25% EE.UU.

26

23%

19%

12%

25% EE.UU. < PIB70 < 50% EE.UU.

20

30%

20%

30%

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de las Penn Tables 7.0

En cada clase de renta inicial falta la proporción de países que registraron tasas de crecimiento entre 1,6% y 2,6%, que podríamos llamar estables, si su renta inicial estaba entre el 10% y el 50% de la de Estados Unidos, o estancados, si era inferior al 10% de la de dicho país. Se observa que en los tres grupos de renta existen éxitos, países divergentes y fracasos. La proporción de éxitos es relativamente uniforme, poniendo de manifiesto que el éxito no parece venir determinado por las condiciones iniciales, lo que matiza de forma importante la percepción de persistencia en la pobreza que comentábamos más arriba. Algo similar ocurre con los fracasos: entre los más pobres hay un 40% de fracasos, pero en los países de clase media baja, los que tenían en 1970 un PIB per cápita de entre un 25% y un 50% del de Estados Unidos, hay un 30% de fracasos.

Por consiguiente, al construir una teoría del fenómeno del desarrollo y del subdesarrollo económico ésta tiene que explicar por qué existe una notable persistencia en el estancamiento de los países que no es, sin embargo, una ley de hierro, pues algunos de ellos consiguen romperla. Se debe explicar cómo logran hacerlo y, también, por qué se producen casos de fuerte regresión en las economías de algunos países.

FACTORES DE CRECIMIENTO:
 ¿RECURSOS NATURALES, AHORRO, EDUCACIÓN? 

La idea de que un país rico en recursos naturales tiene grandes posibilidades de convertirse en un país próspero está muy arraigada, pero la evidencia contradice de forma contundente esta conjetura. El petróleo ha sido, sin duda, uno de los recursos naturales más importantes en los últimos 100 años y en los últimos 40 ha experimentado periodos de fuerte encarecimiento. Sin embargo, de los 31 países clasificados como fracasos en la Tabla 1.1, siete son importantes productores de petróleo, lo que pone de manifiesto que la riqueza en un recurso tan fundamental no es garantía de crecimiento económico. Por otra parte, en la Tabla 1.2, que es un resumen de la Tabla 2.3 que discutiremos en el Capítulo 2, vemos que entre 1960 y 2000 los países ricos en recursos crecieron en África subsahariana (ASS) igual de poco que el conjunto de los países de la región, y que en otras regiones de países en vías de desarrollo el crecimiento de los países ricos en recursos fue claramente inferior a la media.

Tabla 1.2. Tasa anual de crecimiento PIB per cápita 1960-2000: total países y países con recursos naturales

Total países

Países ricos en recursos

ASS (42)

OTROS (56)

ASS (13)

OTROS (13)

0,33

3,63

0,29

2,89

Fuente: Elaboración propia a partir de datos en Collier y O’Connell (2008)

La explicación de este hecho (¿«la maldición de los recursos naturales»?) la encontraremos en las páginas de este libro.

Otra idea muy extendida, tanto que conformó el diseño de la ayuda al desarrollo durante décadas, es que la falta de disponibilidad de ahorro para invertir es lo que causa el estancamiento persistente de los países subdesarrollados. Pero la realidad es que la cuota de inversión de los países menos desarrollados tiene una gran variabilidad y en algunos países ha sido relativamente alta, y además existe una correlación muy baja entre experiencia de ahorro y nivel de PIB por empleado, lo que arroja serias dudas sobre la relación entre ahorro y estancamiento.

En el Gráfico 1.1 vemos, en primer lugar, que la cuota de inversión media en el periodo 1981-2005 en 86 países en vías de desarrollo fue muy variable y tuvo una media que no es baja, 21%. El gráfico ilustra asimismo que 41 países con un producto por empleado reducido en 2005 (inferior a 6.000 dólares anuales) habían experimentado en los 25 años precedentes una cuota de inversión muy heterogénea, entre 6% y 37%. Esto explica la escasa relación entre ambas variables, con un coeficiente de correlación de 0,29 para la muestra de 86 países.

Gráfico 1.1. Cuota de inversión y PIB por trabajador

Fuente: Elaboración propia con datos de las Penn Tables 7.0

Los datos disponibles no parecen corroborar la idea de que la mayoría de los países en desarrollo tienen una tasa de ahorro y una cuota de inversión muy baja, ni tampoco apoyar la supuesta importancia decisiva de la cuota de inversión para determinar el grado de desarrollo.

Jeffrey Sachs (2005) construye una teoría de la pobreza de las naciones basada en la idea de la «trampa de la pobreza»: se trata de países fundamentalmente agrícolas con malas condiciones naturales (suelos pobres) y con muy baja capacidad de ahorro, lo que les impide generar los recursos necesarios para invertir en la superación de sus deficiencias naturales. Pero esta fábula ignora las diferencias entre la fertilidad del suelo en distintas zonas, y no plantea un gráfico similar al Gráfico 1.1 anterior en el que pudiera comprobarse hasta qué punto no se puede mantener con carácter general la afirmación acerca del bajo nivel de la cuota de inversión. Las deficiencias de la producción agrícola en países subdesarrollados, como los del África subsahariana, quedarán explicadas en este libro por factores muy distintos de los esgrimidos por Sachs. Ante tan débil teoría no es de extrañar que las propuestas de Sachs para alcanzar el «fin de la pobreza» (el título de su libro), resulten bastante irrelevantes. Curiosamente se alinean con las prácticas del Banco Mundial en los años sesenta y setenta, tan criticadas por libros como los de Easterly (2002; 2006), Calderisi (2006) y Moyo (2009), prácticas que han ido siendo abandonadas por los organismos internacionales.

Otra idea a la que se recurre para explicar la persistencia del subdesarrollo se refiere a la carencia de capital humano por la escasa educación que recibe la población de la mayoría de los países subdesarrollados. Pero en realidad el grado de alfabetización en muchos países subdesarrollados ha aumentado sustancialmente entre 1965 y 2005 y también lo ha hecho el número de años de educación recibidos por la población, sin que esto haya tenido correspondencia en el crecimiento de la renta y del PIB por ocupado.

Gráfico 1.2. Incremento de educación y crecimiento

Fuente: Elaboración propia con datos de las Penn Tables 7.0 y con datos de Barro-Lee (2011)

El Gráfico 1.2 ilustra con gran claridad la escasa relación que ha habido entre el aumento de años de educación que por término medio ha recibido la población de los países en vías de desarrollo y el crecimiento de su PIB por ocupado. Hay un número elevado de países que entre 1965 y 2005 han experimentado un incremento de entre tres y seis años de educación, lo que no es poco, y cuyas tasas de crecimiento se encuentran entre el -2% y el 2%, poniendo de manifiesto la escasa relación entre una y otra variación. Efectivamente, la correlación entre las dos variables consideradas es de 0,19, que no es estadísticamente diferente de cero2.

Es obvio que los datos del anterior gráfico reflejan sólo cantidad de educación y no calidad y que tres años de educación en Camerún, por ejemplo, pueden ser muy diferentes que tres años en Malasia. Sobre esta cuestión volveremos más adelante. Pero sobre lo que no hay duda es que la cantidad de educación ha aumentado en muchos países subdesarrollados y que, en general, ese aumento no se ha visto reflejado en un mayor crecimiento económico.

INCENTIVOS Y MARCO INSTITUCIONAL

La construcción de una teoría que explique tanto la persistencia de la pobreza de muchos países como el proceso por el que algunos otros han conseguido despegar y empezar a converger con los países de renta superior empieza por poner en el centro del análisis los incentivos que tienen los habitantes para emprender actividades generadoras de renta. La producción de bienes y servicios se obtiene combinando capital físico (privado y público) con capital humano. Pero tanto la calidad e intensidad de la acumulación de capital físico y de capital humano como la eficiencia productiva con la que se combinan esos factores dependen de los incentivos de los ciudadanos para generar rentas (en lugar de apropiarse de las que generan otros) y para ser innovadores en las técnicas productivas adoptadas (Diagrama 1).

Diagrama 1

Es relativamente sencillo constatar que, en los países en los que se ha producido un prolongado estancamiento en niveles bajos de renta, la forma de ejercer el poder por las élites o grupos dominantes ha generado incentivos contrarios a la producción de rentas y más contrarios aún a la adopción de técnicas productivas más avanzadas. Frecuentemente también los conflictos bélicos prolongados que han azotado a algunos países subdesarrollados, y que es obvio que no representan un marco adecuado para el progreso económico, son la consecuencia de la lucha de grupos por el control del aparato del Estado y del sistema económico, incluso cuando están disfrazados de luchas de naturaleza étnica.

Los incentivos que condicionan las decisiones de los agentes económicos se ven afectados de forma decisiva por una serie de factores que genéricamente llamamos instituciones formales e informales. Las instituciones en sentido amplio son el conjunto de esferas que rodean los incentivos en el Diagrama 2. El marco institucional en el que se desarrolla la actividad económica está constituido por las normas y regulaciones, por la calidad de la Administración, por las características de los mercados (de productos, de factores y financieros), por el grado de seguridad jurídica y por los códigos de conducta de agentes públicos y privados. Todos estos factores condicionan fuertemente los incentivos para producir y para ser más eficientes3.

Diagrama 2

Las leyes, normas y regulaciones, así como el funcionamiento del gobierno y las administraciones públicas, constituyen instituciones formales que condicionan fuertemente la actividad económica. Los países subdesarrollados se caracterizan por un marco regulatorio muy intervencionista gestionado por una Administración muy ineficiente y corrupta, un contexto que entorpece la producción, desincentiva la innovación y genera el incentivo de cercanía al poder por encima de cualquier consideración de eficiencia. Esto es utilizado por el propio poder para exacerbar el clientelismo político y consolidar una base de adeptos en los que fundamentar su permanencia.

El grado de cumplimiento de las leyes y de los acuerdos privados, y la posibilidad de recurrir a instancias que garanticen esos cumplimientos y resuelvan eficazmente las disputas entre ciudadanos y entre éstos y la Administración –los elementos que dotan de seguridad jurídica a la sociedad– son componentes fundamentales para generar los incentivos apropiados para una actividad económica más intensa y más eficiente. Y también lo son la limpieza y la transparencia con las que actúan los responsables tanto de aprobar y de aplicar las normas como de gestionar el aparato del Estado.

Estas últimas instituciones informales están determinadas por los valores y códigos de conducta imperantes en la sociedad, a la vez que inciden sobre ellos. Si existe un bajo rechazo social al engaño, al incumplimiento y a la compraventa de decisiones públicas, la limpieza y la transparencia serán menores, al igual que el grado de cumplimiento de normas y contratos4. Además, en un contexto de reducida limpieza y baja transparencia se desarrollan grupos de beneficiarios (dedicados al desvío de renta más que a su generación) que contribuyen a reducir el rechazo social por esas conductas y consolidan modelos de triunfador social bien diferentes al del empresario emprendedor, modelos que condicionan la asignación de talentos.

Los mercados son instituciones formales de gran importancia. Su estructura y transparencia así como la forma en que están regulados condicionan los incentivos que reciben los agentes económicos. Déficits de competencia y regulaciones muy inflexibles en los mercados de productos impiden el desarrollo de innovadores; una regulación muy de las relaciones laborales imposibilita una gestión eficiente de los recursos humanos; unos mercados financieros que no sean ágiles en la financiación empresarial supondrán una traba al desarrollo de empresas, especialmente al de las nuevas.

Por último, las características de la política macroeconómica son un elemento importante del marco en el que se desarrolla la actividad empresarial. Malas políticas macro pueden distorsionar gravemente la actividad económica, pero tanto los trabajos académicos disponibles, como la experiencia de algunos países, evidencian de modo claro que la corrección de los desequilibrios macroeconómicos no ocasiona por sí misma una superación del estancamiento. Acemoglu, Johnson, Robinson y Thaicharoen (2003) y Sebastián (2004) encuentran que una vez que se tienen en cuenta los factores institucionales, los distintos aspectos de la política macroeconómica apenas explican diferencias en el crecimiento. Probablemente porque, como veremos, en la mayoría de los casos las distorsiones macroeconómicas son otro procedimiento por el que los grupos dirigentes desvían rentas a su favor y corregir este procedimiento manteniendo vigentes los restantes apenas afecta a los resultados económicos. Un ejemplo histórico muy ilustrativo es Bolivia, que a partir de 1985 introdujo una política de estabilidad macroeconómica cuya única consecuencia fue situar de nuevo a la economía en la pobre senda de crecimiento que había venido teniendo antes de la destrucción de renta durante el primer lustro de los ochenta debida a la alta inflación y el descontrol monetario y fiscal.

Las recomendaciones de reforma de los organismos internacionales y de los economistas liberales (el llamado Consenso de Washington) se centran únicamente en las dos últimas áreas (políticas macroeconómicas y mercados), ignorando el resto de las instituciones que hemos descrito. Por eso no funcionan. En buena parte porque las políticas aplicadas en los países subdesarrollados, que tan malos resultados han producido, no son la consecuencia de decisiones políticas equivocadas que pueden ser revisadas, sino que, como vamos a comprobar en los próximos capítulos, son la manifestación de una determinada estructura de poder que tiene diversos modos de manifestarse. Por otra parte porque, tal como sucedió en Rusia y en otras repúblicas exsoviéticas, la privatización de empresas y la supuesta liberalización de mercados en un contexto de baja seguridad jurídica, muy escasa transparencia y práctica inexistencia de clase empresarial han conducido a la consolidación de grupos de poderosos dirigentes, ahora empresariales y antes del partido único, con capacidad de bloquear avances institucionales.

La medición de todo ese conjunto de factores que llamamos instituciones no es tarea fácil. Una aproximación llena de mérito, aunque inevitablemente imprecisa, es la que proporcionan los indicadores de gobernanza que el Banco Mundial está elaborando desde 1996 bajo la dirección de Daniel Kaufmann. Cuatro de los seis indicadores son: calidad de la Administración, marco regulatorio, seguridad jurídica y control de la corrupción. Una media de esos cuatro indicadores parece ser una representación aceptable de la calidad de las instituciones económicas en un país5.

En el Gráfico 1.3 se observa que existe una clara relación positiva entre la calidad institucional en 1996 y el nivel de PIB per cápita en 2005 para 86 países en vías de desarrollo. Las dos variables tienen una correlación relativamente alta (0,72). También se encuentra una correlación alta entre la tasa de crecimiento del PIB per cápita en el periodo 1970-2005 y la calidad institucional en 19966.

Gráfico 1.3. Calidad institucional y PIB per cápita

Fuente: Elaboración propia con datos de las Penn Tables 7.0 y de los indicadores de gobernanza del Banco Mundial (Kaufmann y otros, 2010). Se ha cambiado el origen de estos últimos para que sean todos positivos.

Obviamente el Gráfico 1.3 y la correlación entre las dos variables representadas no pueden ser interpretados como prueba de que existe una relación causal entre instituciones y PIB per cápita, pero sí de que ésta es plausible. Plausibilidad que no se puede otorgar a la relación entre la variable PIB por empleado y la cuota de inversión de años precedentes (variables representadas en el Gráfico 1.1), ni a la relación entre el incremento del PIB per cápita y el incremento en la cantidad de educación (variables representadas en el Gráfico 1.2).

UN POCO DE HISTORIA

La historia del desarrollo económico mundial muestra un punto de inflexión a mediados del siglo XVIII. No mucho antes, a finales del siglo XVII, comenzaron a producirse en Inglaterra cambios institucionales relevantes que permitieron a los innovadores apropiarse de una parte sustancial del beneficio de su innovación, acercando de esta forma el beneficio privado de estas actividades a su beneficio social e incentivando profundos cambios tecnológicos. Como nos cuentan North y Thomas (1973), la crisis fiscal de los estados, que se inicia en el siglo XV como consecuencia de los profundos cambios en las técnicas bélicas y se agrava en el siglo XVI, llevó a los monarcas a tomar un control creciente sobre las actividades económicas y a elevar su acción depredadora.

En Inglaterra hubo resistencia parlamentaria a las políticas de los Estuardo, que no eran distintas de las llevadas a cabo por otras monarquías europeas. A finales del turbulento siglo XVII, con dos guerras civiles y un monarca ajusticiado, la Gloriosa Revolución de 1688 creó un marco institucional de respeto a los intereses económicos privados y de resolución de la crisis fiscal mediante acuerdo entre los creadores de riqueza representados en la Cámara de los Comunes y la Corona, según el cual la primera controlaba los ingresos de la segunda y supervisaba sus gastos. Se avanzó notablemente en la seguridad jurídica y se impulsaron cambios institucionales, como la creación del Banco de Inglaterra en 1694, que facilitaron el esfuerzo inversor e innovador del siglo XVIII7. El cambio se fundamentó en el equilibrio alcanzado entre el parlamento, que representaba a los grupos económicos, la Corona y un sistema judicial relativamente independiente de los otros dos poderes. Es interesante apuntar que una parte sustancial de los grupos de poder económico (nobleza terrateniente), potenciales perdedores de este proceso de cambio institucional y productivo, acabaron por participar en el proceso.

En otros reinos, con la excepción de los Países Bajos, el intento de solucionar la crisis fiscal avanzó por una creciente intervención de la Corona en la vida económica, que procedió a controlar de forma creciente toda actividad con el consiguiente desarrollo de una clase de burócratas encargada de ese control y con la supeditación casi total del aparato judicial a los deseos del Rey. La Corona vendió a los grupos menos dinámicos todo tipo de favores y prebendas para garantizarse un flujo de ingresos en las arcas reales8. Esto supuso un doble fracaso: no se resolvió la crisis fiscal y se impidió el desarrollo de una clase empresarial innovadora. La incapacidad para resolver la penuria de ingresos llevó en algunos casos, como en España bajo Felipe IV, a acciones aún más radicales como la expropiación de comerciantes (1638) lo que supuso el golpe de gracia final a la raquítica clase empresarial. Estar al servicio de la Corona y de la Iglesia acabó constituyendo prácticamente la única alternativa9.

En Prusia la clase dirigente (los junkers terratenientes) había conseguido bloquear cambios institucionales. Pero la invasión napoleónica impuso un profundo cambio institucional, con el fin de la servidumbre, la implantación de un código civil y de un código de comercio que regularon los derechos de propiedad y aumentaron la seguridad jurídica. Cambios que en muchas partes de Prusia y en otros principados alemanes resultaron permanentes y propiciaron el desarrollo de otro tipo de grupos económicos. En un interesante estudio, Acemoglu, Cantoni, Johnson y Robinson (2008) ilustran los efectos del cambio institucional napoleónico en muchos territorios alemanes, que pervivieron después de la derrota de Napoleón, y analizan cómo esos territorios experimentaron un despegue económico que no está presente en los territorios que revertieron el cambio, ni en los que no fueron invadidos por los ejércitos franceses. Finalmente se alcanzó un acuerdo entre la clase terrateniente y los nuevos empresarios (el llamado «acuerdo del hierro y el centeno») que impulsó la industrialización de Alemania.

La experiencia colonial de las potencias europeas fue muy distinta en función de la dotación de recursos naturales y demográficos de los territorios colonizados. Acemoglu, Johnson y Robinson (2002) distinguen entre colonialismo extractivo, que se dio cuando existía una dotación relevante de recursos naturales y una densidad de población suficientemente alta10, y colonialismo de asentamiento, cuando las condiciones climáticas eran propicias, la densidad demográfica era baja y no existía una concentración de recursos minerales. El tipo de instituciones que propiciaron uno y otro colonialismo acabó siendo muy diferente, lo que resultaría crucial para el grado de incorporación de las colonias, o de los nuevos países, a los profundos cambios tecnológicos que se produjeron en el siglo XIX. El colonialismo extractivo tendió a generar concentración de poder político y económico, presencia relevante de una clase burocrática que defendía su statu quo y prácticas monopolistas. El colonialismo de asentamiento, por el contrario, solía producir un mayor equilibrio de poder, más resistencia a los monopolios y menor importancia de la burocracia. Seguramente el tipo de colonialismo fue más relevante para el ulterior desarrollo institucional y económico de los nuevos países que las características legales e institucionales de la potencia colonizadora. En este sentido nos alejaríamos de la posición defendida por La Porta, Lopez-de-Silanes, Shleifer, y Vishny, (1998), que defienden la importancia del origen del marco normativo de las colonias. Inglaterra ha ejercido el colonialismo extractivo (la India y Jamaica, por ejemplo) y ha sido potencia de colonialismo de asentamiento (Estados Unidos y Australia), con resultados bien diferentes. Y España también (basta comparar Bolivia con Argentina).

PERSISTENCIA INSTITUCIONAL

Si las malas instituciones económicas entorpecen el crecimiento y condenan a los países al estancamiento y a la pobreza, ¿por qué los grupos de poder adoptan políticas y desarrollan instituciones económicas contrarias al crecimiento económico? Y en el mismo sentido, ¿por qué es tan frecuente la persistencia en la mala calidad de las instituciones y en los pobres resultados económicos?

La respuesta a esas preguntas es muy sencilla: porque las malas instituciones económicas facilitan el control político y el mantenimiento en el poder de las élites.

La justificación de esta afirmación va a quedar meridianamente clara en el análisis de la experiencia del África subsahariana que realizaremos en los próximos capítulos. Pero lo es también en otras experiencias.

Tomemos el caso de la India. Desde su independencia en 1947 el primer ministro Nehru adoptó, probablemente por ideología y por realizar una lectura incorrecta de la experiencia soviética, un sistema de planificación central, aunque no de estatificación de las empresas. Éstas quedaron sometidas a un férreo control administrativo de sus decisiones de invertir, fijar los precios e importar. Pese a tener una tasa de ahorro relativamente alta y un nivel educativo mayor que el de otros países de similar nivel de renta, la economía india experimentó un crecimiento lento y divergió sistemáticamente11. ¿Por qué se mantuvo el sistema económico durante 38 largos años pese a sus malos resultados? Básicamente porque le resultaba muy conveniente al Partido del Congreso para renovar una y otra vez la victoria electoral, al poder conceder decisiones administrativas favorables a los grupos con capacidad de movilizar electoralmente a los votantes, decisiones administrativas que condicionaban de forma definitiva la vida económica y empresarial de los beneficiados por ellas. El Partido del Congreso gobernó ininterrumpidamente durante más de 40 años, con una pequeña interrupción de unos meses, y sólo perdió el poder cuando se aflojó el régimen de intervención administrativa, que más adelante, siguiendo a Robert Bates, llamaremos régimen de control.

Efectivamente, en 1985 el nieto de Nehru, Rajiv Gandhi, introdujo algunas reformas por las que se levantó el control administrativo de muchas decisiones empresariales y se liberalizaron bastantes precios, lo que produjo una aceleración de la actividad productiva e inversora. Y también condujo a que el Partido del Congreso no fuera capaz de reeditar su éxito electoral perdiendo las elecciones en 1989. El impulso económico de la reforma de Rajiv Gandhi se topó con algunos estrangulamientos, especialmente en la balanza de pagos, por lo que se necesitaron nuevas reformas en los mercados de cambios que fueron llevadas a cabo por el gobierno de Rao en 1991, junto a nuevos avances en la desregulación administrativa. Ello supuso un nuevo impulso al crecimiento económico del país12.

La experiencia india es interesante desde muchos puntos de vista. Por un lado ilustra cómo, incluso en un régimen parlamentario democrático, los intereses del grupo dominante condicionan el mantenimiento de malas instituciones económicas que han determinado un prolongado periodo de estancamiento. Más fuerte y frecuente será este proceso en regímenes dictatoriales o de partido único, como veremos en el análisis de la experiencia africana. El caso indio ilustra, también, cómo reformas parciales como las introducidas por Rajiv Gandhi, siempre que aborden aspectos cruciales que constituyan restricciones activas, conducen a un proceso de reformas sucesivas que mejoran sustancialmente las perspectivas de crecimiento de una economía. Puesto en marcha, el proceso debilita la posición de los que bloqueaban la reforma institucional y surgen otros interesados en el avance reformista que empiezan a ejercer un poder económico creciente.

Si no se produce el proceso de cambio, los que se benefician de los pobres resultados económicos generados por las malas instituciones consolidarán su poder de bloqueo haciendo más difícil la reforma institucional. Existe, pues, una elevada persistencia institucional que condiciona la permanencia en la pobreza de la que hemos hablado al principio de este capítulo. Existe, efectivamente, una «trampa de la pobreza», pero es una «trampa de la pobreza institucional». Esta trampa se rompe en ocasiones, como en la India, y cuando hay nuevos grupos que se benefician de los mejores resultados se puede producir un círculo virtuoso que, de consolidarse, podría llevar a la superación del estancamiento, como ha ocurrido con los países que han conseguido escalar en el ranking económico mundial.

La persistencia institucional puede verse reforzada por los códigos de conducta que se desarrollan en las épocas de pobreza institucional y que actúan en contra de los intentos de reforma. Por ejemplo, si el modelo del triunfador social dominante ha acabado siendo el binomio político dado a la práctica del clientelismo y hombre de negocios beneficiado por ese clientelismo, existirá una gran resistencia a crear un marco, normativo y de facto, propicio para el emprendedor.

Es importante entender que los cambios normativos que un gobierno pueda realizar, motu proprio o forzado por presiones internacionales, no necesariamente generan los incentivos apropiados si pese al cambio normativo se mantiene un alto grado de incumplimiento de las normas por parte de los ciudadanos y del propio gobierno, y si hay sesgos flagrantes en el enforcement de las normas, es decir, en los mecanismos para hacer cumplir las mismas.

Es una tarea pendiente precisar cómo se desarrollan los valores que configuran los códigos de conducta y, de esta forma, ayudan a generalizar comportamientos que entorpecen o favorecen las decisiones que propician la eficiencia y condicionan, también, la interpretación y el grado de aceptación de las normas que regulan la actividad económica. No es, desde luego, una tarea sencilla. La idea de que el modelo del triunfador social dominante es un factor esencial en los códigos de conducta que condicionan la asignación del talento y los comportamientos económicos resulta atractiva. Pero hay más aspectos que también puede ser relevantes. Y, por otra parte, sería necesario entender cómo pueden inducirse cambios en el modelo de triunfador social vigente en una sociedad.

Pese a su persistencia, también ha habido casos de regresión en la calidad institucional, que pueden ser explicados mediante un esquema similar. En Argentina, que en tiempos de la Primera Guerra Mundial era una de las grandes potencias económicas mundiales, el proteccionismo mundial que siguió a la Gran Guerra y, sobre todo, los efectos devastadores que la Gran Depresión de principios de los años treinta tuvo sobre el comercio exterior argentino, cambiaron la correlación de fuerzas en aquel país. Esto generó un proceso de mayor intervencionismo impulsado por el deseo de incrementar el proteccionismo local y, a su amparo, el desarrollo de una clase política ligada a los distintos niveles de la Administración y a los sindicatos: el peronismo es la máxima expresión política de esta clase. Esta degeneración de las instituciones económicas ha supuesto una traba para el desarrollo productivo en aquel país y ha ido ahondando unos valores sociales contrarios a la actividad empresarial, fundamental en mi opinión para entender el declive argentino. En este sentido, Rama (1991) describe con especial agudeza el estado de los valores sociales en Uruguay y Argentina, y desarrolla el término «el mundo de los vivos» (los «pícaros» en la terminología hispánica), para caracterizar un aspecto muy relevante del funcionamiento institucional de aquellos países.

INSTITUCIONES POLÍTICAS E INSTITUCIONES ECONÓMICAS

Resulta importante distinguir entre instituciones políticas (las reglas que gobiernan las relaciones de poder) e instituciones económicas (las reglas que ordenan las actividades y relaciones económicas de los ciudadanos). Y lo es por dos motivos.

En primer lugar, porque aunque existe una relación entre la calidad de unas y de otras, la relación no es determinista y puede haber, como en la India durante casi 40 años, buenas instituciones políticas con malas instituciones económicas y lo contrario: pésimas instituciones políticas que han dado cobijo a mejoras sustanciales de las instituciones económicas, como en la China comunista. En este último caso también se encontraría el régimen militar surcoreano de la década de los sesenta y el régimen franquista en España en esos mismos años. La apelación a estos últimos casos por parte de los detractores de la teoría institucional para negar su validez se basa en la confusión entre instituciones políticas e instituciones económicas: son estas últimas las responsables de los resultados económicos por lo que el caso de Corea, por ejemplo, no puede utilizarse como contraejemplo de la teoría institucional de crecimiento, porque ahí se produce una mejora de las instituciones económicas que favorecen el crecimiento aunque las instituciones políticas sean de baja calidad.

Es cierto, sin embargo, que existe una correlación alta entre la calidad de ambos tipos de instituciones, con lo que resulta mucho más probable que se den buenas instituciones económicas en los países con instituciones políticas de calidad, y lo contrario. De los seis indicadores de gobernanza del Banco Mundial, hemos utilizado cuatro para derivar un indicador de instituciones económicas que representamos en el Gráfico 1.3 al relacionarlo con el PIB per cápita. Con los otros dos, que miden el grado de representatividad y democracia, el primero, y la estabilidad política y ausencia (o presencia) de violencia, el segundo, podemos construir un índice para cada país de la calidad de las instituciones políticas. Pues bien, resulta que para el conjunto de países con población mayor de un millón de habitantes el indicador de las instituciones económicas y el de las instituciones políticas tienen un coeficiente de correlación de 0,80. Valor que pone de manifiesto una relación cercana entre los dos pero no una correspondencia exacta.

El segundo motivo por el que es importante distinguir entre los dos tipos de instituciones es porque nos ayuda a entender la dinámica institucional. Dado un grupo que ejerce el poder político de facto, condicionado por las instituciones políticas en las que desarrolla su poder, este grupo tendrá gran influencia en la calidad de las instituciones económicas que, a su vez, condicionarán fuertemente tanto el resultado económico como la distribución de los recursos. Ésta determinará en buena medida quiénes ejercerán el poder político de facto en el futuro inmediato. Por tanto, partiendo de unas malas instituciones económicas, si el grupo en el poder no decide reformar esas instituciones (o si un cambio en las instituciones políticas no le obliga a hacerlo en alguna medida) el sistema se perpetuará y habrá persistencia institucional. Si, en cambio, emprende una reforma y mejoran los resultados económicos, es muy posible que cambie la distribución de los recursos y con ello adquieran poder los partidarios de ampliar y consolidar las reformas. Es posible que esos grupos quieran extender los cambios a las instituciones políticas, y en este sentido es en el que cabe interpretar el cambio en las instituciones políticas (la transición de una dictadura militar a una democracia) que se produjo en Corea del Sur tras la consolidación del despegue económico13.

El poder político de facto puede ser relativamente monolítico y bloquear cambios institucionales, con lo que se produce la persistencia. Pero existe la posibilidad de que no lo sea, en cuyo caso los intentos de reforma podrían ser bloqueados por parte de los perdedores potenciales. En las experiencias con éxito se observa que los perdedores con capacidad de bloqueo han acabado por ser incorporados al proceso de cambio. Ya hemos mencionado los casos de Inglaterra en el siglo XVIII y de Alemania en el siglo XIX, pero también los hay en épocas recientes. En Mauricio, por ejemplo, los detentadores del poder económico, los productores de azúcar de origen francés, acabaron por incorporarse al proceso de cambio, alcanzando un acuerdo tácito con la clase política de la nueva democracia formada fundamentalmente por comerciantes de la etnia hindú. Y esto fue importante para el formidable desarrollo económico que experimentó Mauricio desde finales de los setenta. Por otra parte, el delicado proceso de ingeniería institucional iniciado en China en 1980 tuvo cuidado de no ponerse enfrente a los perdedores potenciales en la transición desde un sistema de planificación central a un sistema de mercado.

CAPITAL HUMANO Y CRECIMIENTO

Hemos visto en este capítulo que la cantidad de educación, medida por el número de años de educación recibidos por término medio por la población de un país, no es un factor muy relevante para explicar diferencias en el crecimiento. Pero esto no es suficiente para descartar la importancia del capital humano.

Hay varios trabajos que apuntan a la relevancia de la calidad de la educación medida por alguna valoración de los resultados del sistema educativo14. Pero son estudios referidos a países de la OCDE o a una muestra de países en la que están los de esa organización junto a otros de desarrollo medio o medio-alto. En pocos países en vías de desarrollo hay datos homologables de calidad de los niveles de conocimiento alcanzados por los estudiantes por lo que no forman parte de estos estudios, aunque no hay razón para dudar de que en estos países también la calidad de la educación podría ser un factor relevante para el crecimiento. Pero, en cualquier caso, no parece lícito considerar las medidas de la calidad de la educación como una variable exógena controlable directamente, sino más bien como una variable endógena que depende de un conjunto de factores.

Sin duda la acumulación de capital humano y la calidad de la educación dependen de la dotación de recursos que recibe el sistema educativo pero, más fundamentalmente, del funcionamiento de unas instituciones formales importantes, como son los centros de enseñanza secundaria y terciaria, que pueden tener diferentes niveles de eficiencia y de calidad para similares dotaciones de recursos humanos y de medios financieros. Las reglas de funcionamiento de esas instituciones formales y los incentivos de docentes y discentes son tan importantes como las dotaciones de recursos. De hecho, a partir de un umbral de dotaciones de recursos financieros y humanos, esas normas y esos incentivos son los elementos fundamentales15. Y hay que esperar que, en general, la calidad de las normas internas de estas instituciones formales esté en línea con la que rige en otras instituciones formales (las administraciones públicas y las empresas) y que los incentivos de los agentes implicados estén condicionados por los valores y códigos de conducta imperantes en la sociedad y por el funcionamiento de la economía. Por tanto, la calidad de la educación depende más del conjunto de factores que llamamos marco institucional que de la dotación de recursos al sistema educativo.

En el Capítulo 6 argumentaremos que la baja calidad de la educación en África se debe a factores de oferta –grado de cumplimiento y calidad de los maestros– y a factores de demanda –por los bajos rendimientos esperados de la educación– que en su mayoría son consecuencia de la mala calidad institucional.

ADQUISICIÓN DE DESTREZAS

Hausmann y Rodrik (2003) ven el desarrollo económico de un país como un proceso de descubrimiento de nuevas destrezas productivas. Este proceso no se desata, o incluso puede abortarse, en un contexto de malas instituciones económicas impuestas y mantenidas por los grupos de poder.

La decisión de producir nuevos productos y de adoptar técnicas importadas más eficientes conlleva una exploración previa acerca de cómo esos productos y esas técnicas pueden «aclimatarse» a las condiciones (geográficas, culturales, educativas y de infraestructuras) del país. Y la disposición a emprender esa exploración tiene el carácter de bien público, pues entraña un riesgo para quien lo emprende al ser incierto el resultado, pero si se lleva a cabo con éxito aparecerán pronto imitadores que no han incurrido en coste alguno que se beneficiarán de la exploración de otros. No coinciden, por tanto, el beneficio social de la búsqueda de nuevas destrezas con el beneficio privado del que asume el coste, y de ahí que se tienda a emprender menos adquisición de destrezas de lo que sería óptimo. Y por ello, también, Hausmann y Rodrik proponen políticas activas que favorezcan la exploración y desarrollo de nuevas destrezas productivas. El diseño de esas políticas sería parte importante de la política del desarrollo y supone una posición contraria a la total desregulación defendida por algunos para los países en vías de desarrollo. Políticas de este tipo han estado presentes en varios de los exitosos países asiáticos y en Mauricio en África. Confiar exclusivamente en la capacidad de los mercados para producir una buena asignación de recursos en esos países habría sido un error. Difícilmente los mercados podían generar precios que guiaran las decisiones de inversión y de producción si muchos de los productos que se han revelado como una alternativa atractiva simplemente no existían (Rodrik; 2007).

Como afirma Rodrik (2007), en los países subdesarrollados, atrasados tecnológicamente, la innovación no está limitada por la falta de disponibilidad de innovaciones sino por la escasa demanda de éstas por parte de los empresarios locales. Las malas instituciones son una causa fundamental de esa escasa demanda, pero a partir de determinado umbral de calidad institucional puede ser necesaria la puesta en marcha de políticas que estimulen la adquisición de destrezas productivas. Proceso que una vez iniciado adquiere una dinámica propia de descubrimiento de nuevos productos y nuevas técnicas, lo que representa el verdadero proceso de desarrollo de una economía16.

Hay que insistir en que esa interesante discusión está supeditada a la presencia de cierto nivel de calidad institucional. Si no se ha alcanzado ese nivel, la cuestión resulta irrelevante por varios motivos. En primer lugar, porque no existirían los incentivos adecuados para emprender actividad innovadora alguna, dado que los riesgos institucionales serían mayores y más devastadores que el riesgo de fracaso en la exploración del que hablábamos más arriba. En segundo lugar, porque las políticas para impulsar la exploración de destrezas serían gestionadas desde el clientelismo y estarían plagadas de conductas irregulares que impedirían alcanzar los resultados deseados. Hay un ejemplo claro en África, cuando se intentó copiar la exitosa política industrial seguida en Mauricio por algunos países subsaharianos de mucha menor calidad institucional, sin ningún resultado, debido a los motivos que acabo de mencionar.

Comprobar si un país ha avanzado en la adquisición de destrezas productivas puede realizarse a través del análisis de la composición de sus exportaciones17. Este análisis permite, por ejemplo, discernir si un rápido crecimiento del PIB a lo largo de un periodo se debe solamente a un cambio favorable de la relación real de intercambio, por encarecimiento en el mercado mundial de algunos recursos naturales producidos por el país, o ha ido acompañado de un incremento de las destrezas productivas que tienen reflejo en la diversificación y mejora de la calidad de sus exportaciones: en su grado de complejidad, como tratan de medir Hausmann, Hidalgo y colaboradores (2011).

1. Para 1970 en las Penn Tables 7.0 hay datos para 124 países con una población superior al millón de habitantes. En 2005 el número de países asciende a 153. Buena parte del incremento se debe a países que anteriormente estaban integrados en la URSS, en Yugoslavia y en Checoslovaquia.

2. A pesar de que probablemente existe una relación en ambas direcciones, en el sentido de que la demanda social por educación puede aumentar al desarrollarse económicamente el país, lo que incidiría positivamente en el valor del coeficiente de correlación.

3. La construcción de esta línea institucional del crecimiento económico empezó a consolidarse con el libro de North (1990) y actualmente ha recibido nuevas formalizaciones en la obra de Acemoglu, Robinson y colaboradores (2000; 2001; 2004). Un resumen de toda esta línea de investigación se puede encontrar en el Capítulo 1 de Sebastián y otros (2008).

4. Lo que refuerza aún más los rendimientos crecientes en el desvío de rentas (rentseeking) que predice el ingenioso y sencillo modelo de Shleifer y Vishny (1998). Rendimientos crecientes que otorgan persistencia a estas conductas y las hacen tan difíciles de desterrar.

5. La media aritmética en este caso es perfectamente lícita porque técnicas más rigurosas de agregación, como los componentes principales, nos indican que en el primero de dichos componentes, el de mayor contenido informativo pues en este caso explica el 92% de la varianza, los cuatro indicadores tienen un peso similar.

6. La tasa de crecimiento entre 1970 y 2005 y la calidad institucional en 1996 tienen un coeficiente de correlación de 0,60, que se eleva a 0,68 si se corrige la tasa de crecimiento por el efecto que sobre ella tiene el nivel de partida: el nivel del PIB per cápita en 1970. Este efecto es negativo porque existe un cierto grado de convergencia condicional respecto de la calidad institucional.

7. Una magnífica descripción del siglo XVII inglés se encuentra en North y Weingast (1989).

8. La protección que Luis XIV concedió a los gremios a cambio de ingresos llevó incluso a dictar sentencias reales de muerte a los innovadores que no seguían las rígidas reglas de los gremios. Por ejemplo, a los artesanos textiles que utilizaran tintes diferentes de los decididos por la organización gremial.

9. Junto a la picaresca, una institución privada que se desarrolla como respuesta a un entorno carente de incentivos para la generación de rentas.

10. Cuando existían recursos naturales (suelo fértil y clima apropiado, por ejemplo) y la densidad de la población era baja se recurrió a la importación de esclavos para el mantenimiento de un colonialismo extractivo.

11. Ya hemos dicho que en 1970 la India estaba en PIB per cápita en el puesto 102 de los 124 países con población mayor de un millón de habitantes.

12. Una interesante descripción del proceso de reforma en la India se encuentra en De Long (2003).

13. La transición política española tras el fuerte desarrollo económico entre 1960 y 1973 también podría entrar en esta línea argumental. Y la misma podría ser la base para confiar en un cambio en las instituciones políticas chinas en un futuro no muy lejano. Aunque sobre esto surgen dudas, pues bien podría ocurrir lo contrario: que el crecimiento económico acabara por naufragar ahogado por las malas instituciones políticas que bloquearían nuevos avances en las instituciones económicas.

14. Hanushek y Kimko (2000), Hanushek y Woesmann (2007), De la Fuente y Domenech (2006).

15. Ver Hanusheck (1995; 1996).

16. Como apuntan Hausmann y Rodrik (2003), este proceso poco tiene que ver con los principios de especialización en función de la dotación de recursos que defiende la teoría clásica del comercio internacional.

17. Ver Hausmann, Hwang y Rodrik (2006).

CAPÍTULO 2

Estancamiento y pobreza en África
subsahariana

LA GRAN DIVERGENCIA

Cómo ya vimos en el capítulo anterior, 22 de los 25 países de población superior a un millón de habitantes con menor PIB per cápita en 2005 pertenecían al África subsahariana. Y esto sigue siendo así pese al rápido crecimiento que algunos de los países de la zona han tenido desde comienzos del siglo XXI.

Si se compara la evolución de las economías de la zona subsahariana con las de otras regiones en vías de desarrollo llama poderosamente la atención que hasta principios de los setenta el PIB per cápita medio de África no fuera muy diferente del de otras regiones, con excepción de Latinoamérica.

Efectivamente, en la Tabla 2.1 podemos observar que en 1960 el PIB per cápita del África subsahariana (ASS) era superior al de los países del Asia Oriental (AOP) y del Asia Central (ASC) y algo menor que el de los países de Oriente Medio y Norte de África (NAOM)1. Aún excluyendo de Asia Oriental a China, que tiene un peso muy grande en la región y que en 1960 tenía un PIB per cápita muy bajo, la media de esta región no superaba la del África subsahariana. Todavía en 1975 el PIB per cápita africano y el de las dos regiones asiáticas no resultaba sustancialmente diferente. Fue entre 1975 y 1995 cuando se produjo la gran divergencia.

En los primeros años tras la independencia el crecimiento de los países del África subsahariana fue ligeramente más reducido que en el resto de las zonas subdesarrolladas, pero, como se observa en la Tabla 2.1, fue en el periodo 1975-1995 cuando el conjunto de las economías subsaharianas divergieron enormemente del resto del mundo en vías de desarrollo. Efectivamente, en 1995 el PIB per cápita del África subsahariana era casi un 20% inferior a su nivel veinte años antes, en 1975. Fue ésta una evolución muy contraria a la de los países asiáticos.

En los últimos años, fundamentalmente en los de comienzos del siglo XXI, se ha producido una cierta aceleración del desarrollo africano, registrando tasas superiores a las de Latinoamérica (LAT) pero inferiores a las de las dos regiones asiáticas.

Como muestra la Tabla 2.2, la evolución de los distintos países africanos no sigue en todos ellos el patrón que acabamos de describir para el conjunto del área. La diferencia más sobresaliente es que hay dos países (Botsuana y Mauricio) que crecieron a tasas elevadas durante los 20 años (1975-1995) que fueron tan aciagos para el conjunto de la zona. También le ocurre a Lesoto, pero en bastante menor medida. Asimismo se puede observar que en esas dos décadas 32 países, de un total de 41, decrecieron o crecieron menos del 0,5% anual.

Tabla 2.2. Crecimiento de los países subsaharianos

Tasa anual de crecimiento

PIB pc

1960-
1975

1975-
1995

1995-
2011

2011

Angola

...

-1,6%

5,7%

5.201

Benín

1,0%

0,8%

1,3%

1.428

Botsuana

7,7%

5,3%

3,5%

12.939

Burkina Faso

0,5%

0,3%

3,0%

1.149

Burundi

1,3%

0,3%

-0,3%

533

Camerún

1,8%

-0,2%

1,5%

2.090

Rep. Centroafricana

-0,6%

-2,0%

-0,4%

716

Chad

0,4%

-0,8%

3,4%

1.343

Congo, Rep. Dem.

-0,9%

-4,6%

-0,5%

329

Congo, Rep.

3,8%

1,8%

1,3%

3.885

Costa de Marfil

3,3%

-0,6%

-0,6%

1.581

Etiopía

1,0%

-0,8%

4,4%

979

Gabón

7,7%

-0,9%

-0,4%

13.998

Gambia

0,2%

-0,6%

1,6%

1.873

Ghana

2,5%

-0,1%

3,3%

1.652

Guinea

-1,0%

-0,1%

3,2%

990

Guinea-Bissau

2,5%

0,9%

-0,9%

1.097

Kenia

0,2%

0,4%

0,9%

1.507

Lesoto

3,0%

2,6%

2,6%

1.504

Liberia

...

-12,3%

10,1%

506

Madagascar

0,8%

-1,0%

-0,2%

853

Malaui

4,6%

-1,0%

1,6%

805

Mali

-0,7%

1,9%

2,2%

964

Mauritania

6,0%

-0,4%

1,4%

2.255

Mauricio

1,4%

4,0%

3,5%

12.737

Mozambique

1,9%

-1,2%

4,8%

861

Namibia

2,5%

-0,7%

2,0%

5.986

Níger

-1,1%

-1,4%

0,2%

642

Nigeria

0,9%

-2,4%

2,8%

2.221

Ruanda

-1,3%

-0,2%

3,9%

1.097

Senegal

-1,0%

-0,3%

1,3%

1.737

Sierra Leona

...

-0.5%

2,1%

769

Somalia (*)

...

-3,5%

-0,4%

461

Sudáfrica

2,4%

0,0%

1,6%

9.678

Sudán

...

-0,6%

3,0%

1.878

Suazilandia

...

1,7%

1,7%

5.349

Tanzania

2,1%

-0,1%

3,2%

1.334

Togo

3,8%

-2,1%

0,3%

914

Uganda

0,8%

-0,3%

3,6%

1.188

Zambia

1,2%

-4,4%

2,1%

1.423

Zimbabue (*)

2,5%

-0,8%

-2,9%

137

Fuente: Elaboración propia con datos de las Penn Tables 7.0, para 1960-1995 y de WDI del Banco Mundial para 1995-2011. Cifras de PIB en dólares de 2005, PPP

(*) Tasa anual 1995-2009 en lugar de 1995-2011 y PIB per cápita 2009 en lugar de 2011

Nota: ... Datos no disponibles

Durante el último periodo, 1995-2011, el crecimiento del área ha sido más vivo, superior al de América Latina como observábamos en la Tabla 2.1. Pero tampoco ha sido uniforme el comportamiento de los países en estos años: mientras que hay 16 que han crecido por encima del 2,5%, hay otros 11 que han decrecido o crecido por debajo del 0,5% anual. Entre los que han experimentado un mayor crecimiento hay países que se han beneficiado del alza en el precio de recursos naturales con un gran peso en el PIB del país, como el petróleo en Angola, Nigeria, Sudán y Chad, o el cobre en Zambia, o países que han alcanzado la paz después de un prolongado y destructivo periodo bélico, como Liberia y Angola. Pero hay otros países como Etiopía, Ghana, Mozambique, Uganda y Tanzania, con menor dotación de recursos naturales, que han acelerado su crecimiento partiendo de niveles bajos y tras emprender algunas reformas. También Botsuana y Mauricio han continuado creciendo en este periodo claramente por encima de la media. En el Capítulo 7 se analizan los distintos factores que han podido causar esta aceleración económica en algunos países durante los últimos años del siglo pasado y primeros del actual, y se calibra la posible robustez de estos procesos, que han despertado no pocas esperanzas.

Pero el conjunto sigue teniendo graves problemas: hay 12 países que en 2011 todavía no alcanzaban el PIB per cápita que tuvieron en 1975 y otros ocho que en esos 36 años no han registrado una tasa anual superior al 0,5%. Es decir, prácticamente la mitad de los países del África subsahariana son aún hoy estrepitosos fracasos que no han conseguido crecer en los últimos 36 años pese a partir de niveles muy bajos. Sin embargo hay dos, Mauricio y Botsuana, que superan el PIB per cápita medio de Latinoamérica.

Hay algunos países cuya evolución es singular. En este sentido el caso más marcado es el de Gabón, que tiene una población pequeña –un millón y medio de habitantes– y ha sido un importante productor de petróleo, pero que ha decrecido de forma notable desde 1976, reflejo de los problemas de su industria petrolera y de su incapacidad para utilizar los grandes recursos financieros que le ha proporcionado el petróleo para transformar su economía. Es el único productor de petróleo cuyo PIB ha disminuido entre 1995 y 2011. Por otra parte, su Producto Nacional Bruto (PNB), que es lo relevante para la población local, es el 80% de su PIB debido a la repatriación de rentas de las empresas petrolíferas.

Nigeria, gran productor de petróleo (en 2007 era el duodécimo por producción, el séptimo en el ranking de exportadores de crudo y el décimo por reservas), no consiguió superar hasta 2007 el nivel de PIB per cápita alcanzado durante la primera crisis del petróleo, el máximo hasta entonces. Lo que habla de un gran fracaso, pese a la capacidad financiera que le ha proporcionado la exportación de ese recurso fundamental durante tantos años. Entre 2005 y 2011 su PIB per cápita ha crecido, sin embargo, un 26%, en buena parte por el encarecimiento del petróleo.

Ndulu y O’Connell (2008) realizan ejercicios de contabilidad de crecimiento de 18 países subsaharianos. Como es sabido, estos ejercicios consisten en descomponer el crecimiento del PIB, o el del PIB por empleado, en el crecimiento de los factores productivos; concretamente en este caso se trata de descomponer el crecimiento del PIB por empleado a lo largo de un periodo en variación del capital por empleado y variación de lo que se conoce por productividad total de los factores, que es aquella parte del aumento del producto que no se explica por el uso de una mayor cantidad de capital y trabajo. Y encuentran que para el conjunto del periodo analizado por ellos (1960-2000), la media de los 18 países registró un crecimiento nulo de la productividad total de los factores, que se torna negativo en los años de la gran divergencia (1975-1995). En este último periodo, además, el capital por trabajador muestra una tendencia decreciente. Es decir, durante las dos décadas aciagas se produjo un descenso tanto de la productividad total de los factores como de la cantidad de capital productivo que por término medio utilizaban sus trabajadores. Pero esto no debe ser interpretado como la causa del desastre económico, sino como la manifestación del mismo.

CONDICIONES INICIALES Y EDUCACIÓN

Las potencias colonizadoras no legaron ni unas dotaciones de capital físico, ni niveles de educación apropiados, ni una estructura productiva que facilitaran un proceso de crecimiento sostenido en los países africanos. Pero el nivel productivo de finales de la década de los sesenta, a lo largo de la cual se produjo la independencia de la mayoría de los países subsaharianos, no era más bajo que el de muchos países subdesarrollados que han crecido poderosamente en las cuatro décadas siguientes, muy en contra de lo que ha ocurrido en África.

En 1960 el nivel educativo del área subsahariana era ínfimo. Para los 32 países africanos cubiertos por la base de datos de Barro y Lee (2010), la media de años de escolarización recibidos por la población era en 1960 un raquítico 1,36, siendo así que en 13 no llegaban al año (véase el Capítulo 6).

Pero, como analizaremos con más detalle, la fuerte divergencia en niveles de PIB per cápita entre África y el resto del mundo es sustancialmente mayor que la divergencia mostrada en los niveles educativos. De hecho los datos muestran una cierta convergencia en estos últimos: en 1995 la población de los 32 países africanos cubiertos por Barro y Lee tenían una escolarización media de 4,28 años, que subió a 5,39 en 2010. Es decir, se ha multiplicado por cuatro en 50 años, más que lo que lo han hecho los países asiáticos que partían, por lo general, de un nivel educativo medio mayor. Sobresalen algunos países como Botsuana, que en 2010 tenía 9,5 años de educación media que comparados con los 9,3 que Barro y Lee estiman para Italia ese año y los 10,3 años para España suponen un avance considerable en este aspecto. En 1995 Botsuana ya tenía 8,3 años de estudios por término medio (superior a España ese año) frente a tan sólo 1,3 años en 1960. Que los países con mayor PIB per cápita tengan una escolarización más elevada puede ser reflejo de una mayor demanda de educación al elevarse la renta de la población.

De la mano de ese aumento en los años de escolarización se ha producido una sustancial reducción del analfabetismo en África. En 2009 la tasa de alfabetización era del 65,5%, que puede parecer baja pero encierra grandes diferencias entre los países y un notable aumento desde la década de los ochenta. Hay nueve países con tasas de escolarización superior al 80%. Curiosamente los menos pobres (Botsuana, Mauricio, Sudáfrica, Lesoto, Gabón, Namibia, Suazilandia y Kenia) y el más pobre (Zimbabue); en este último la elevada tasa de alfabetización es el resultado de las políticas de la dictadura de Mugabe que, por lo demás, han supuesto un absoluto desastre para la sociedad y la economía de aquel país. En el otro extremo, hay cinco países (Burkina Faso, Chad, Etiopia, Mali y Níger) en los que al menos dos tercios de la población se mantiene analfabeta.

La escasa correlación entre crecimiento del PIB y escolarización que encontramos en el Capítulo 1 para un conjunto amplio de países subdesarrollados se confirma plenamente para los del África subsahariana no sólo para la totalidad del periodo desde la independencia sino más aún para las dos décadas de la gran divergencia. Durante esos 20 años los países de la zona aumentaron dos años la escolarización media de su población, tras haberla incrementado en un año entre 1960 y 1975. Y, sin embargo, su PIB per cápita y su productividad total de los factores disminuyeron.

En el Capítulo 6 haremos una reflexión sobre la calidad de la enseñanza que, tal como apuntábamos en el Capítulo 1, puede ser muy baja debido en gran medida a la escasa calidad institucional y a los códigos de conducta dominantes.

Entre los países africanos no parece que las condiciones iniciales hayan sido determinantes del proceso de desarrollo posterior. La experiencia de crecimiento de los países tiene escasa relación con el nivel de PIB per cápita y con el nivel educativo iniciales. No se encuentra relación estadística alguna entre la tasa de crecimiento del PIB per cápita, por un lado, y los niveles de partida de PIB per cápita y de grado de escolarización. Como hemos visto (Tabla 2.2) entre 1975 y 2009 el grueso de los países apenas registró crecimiento, observamos unos marcados fracasos –países que registran en 2009 un PIB per cápita inferior al de 1975 o muy ligeramente superior– y unos (pocos) notables éxitos, sin que ninguno de estos fracasos y éxitos tengan mucho que ver con su posición inicial.

Ya hemos dicho que los dos éxitos de crecimiento del África subsahariana, Botsuana y Mauricio, tenían unas condiciones de partida muy adversas. En el caso de Botsuana, una parte importante de su territorio es el desierto de Kalahari y en su independencia carecía totalmente de infraestructuras y tenía un nivel educativo pobre. Cuando obtuvo la independencia en 1966, sólo 22 ciudadanos tenían estudios universitarios y la mayoría de los que tenían estudios secundarios los habían realizado en escuelas para africanos de la vecina Sudáfrica, pues en Botsuana había sólo dos que impartieran clases de ese nivel. Sólo tenía 12 kilómetros de carreteras asfaltadas (a pesar de ser un país tan extenso como Francia) y la única industria era un matadero. Por su parte, Mauricio es una isla perdida en el Índico, que cuando accedió a la independencia era una economía monocultivo (caña de azúcar) y tenía un importante fraccionamiento étnico, lo que, como hemos comentado, llevó a James Meade en 1961 a predecir un futuro muy oscuro para el nuevo país2.

Un aspecto de las condiciones iniciales que se esgrime frecuentemente como condicionante adverso es la demarcación territorial que realizaron las potencias colonizadoras. En ocasiones se responsabiliza a esa demarcación, que se considera arbitraria, de la mayoría de los enfrentamientos étnicos y también de las guerras entre vecinos, fenómenos que impiden la consolidación de los estados y condicionan negativamente el desarrollo económico.

Siendo verdad, como vamos a ver, que la falta de consolidación de los estados y, en algunos casos, su abierta crisis, determinan el estancamiento e incluso el retroceso de muchas economías subsaharianas, las causas directas de los procesos que conducen a tales crisis son las luchas por el poder de los distintos grupos nacionales que, en muchas ocasiones, acuden a las banderas de las etnias para captar seguidores y radicalizar su batalla. Es cierto que en algunos casos la herencia de la época colonial sentó las bases para conflictos regionales y étnicos. Pero también en muchos de esos casos los grupos de poder en la época poscolonial, lejos de establecer procedimientos de equilibrio regional y étnico, utilizaron los conflictos latentes como armas en sus luchas por el poder y así exacerbaron los conflictos. En los sangrientos conflictos de Ruanda, Burundi y Sierra Leona y en la gran inestabilidad política de Togo, Chad, Costa de Marfil y, en menor medida, Kenia, no se puede poner la responsabilidad en la herencia colonial sino más bien en la utilización de las banderas étnicas en la lucha por el poder3.

Tiene razón Miguel (2009) cuando afirma que, con alguna excepción como Etiopía, la mayoría de las naciones africanas fueron invenciones de las potencias coloniales, lo que ha sido un hándicap para el desarrollo de un sentimiento nacional y, con ello, para la consolidación de los nuevos estados. Pero la experiencia a lo largo del último tercio del siglo XX muestra que mientras que algunos pocos países más o menos artificiales, como Botsuana y Namibia, emprenden buenas políticas y crean instituciones aceptables desde el momento en que obtienen su independencia, otros no lo hacen, incluida la propia Etiopía4. También muestra que la forma de ejercer el poder en la mayoría de los países que han cosechado fracasos económicos tiene grandes similitudes, con independencia del grado de artificialidad del nuevo Estado.

Es cierto que en algunos casos las potencias coloniales se apoyaron en una etnia o en una estructura territorial precolonial y esto creó agravios graves con otros grupos. En Uganda los ingleses se apoyaron en el reino de Baganda y éste recibió como recompensa la respuesta positiva a sus reclamaciones sobre territorios que pertenecían al reino de los Bunyoro. El conflicto entre los dos reinos más importantes de lo que hoy es Uganda, estimulado por la política colonial y que impregnó toda la política ugandesa desde la independencia, desestabilizó el primer gobierno democrático de Obote y dio pie al debilitamiento extremo del Estado en Uganda.

En Nigeria, la potencia colonial impuso una división regional muy marcada y favoreció claramente al norte, lo que exacerbó la competencia y enfrentamiento entre las tres regiones en las que se dividió el país. Aunque se adoptó una estructura federal, los primeros años tras la independencia fueron un auténtico caos que condujo a dos golpes militares en 1966 y a la secesión del sureste (rico en petróleo) en 1967, que abrió una guerra civil de tres años con efectos muy graves sobre la población y la economía. Los militares originarios del norte ejercieron el poder la mayoría de los años entre 1967 y 2000 sin haber sido elegidos. Apoderarse de la mayor parte posible del «pastel» existente y no aumentarlo, ni siquiera en su región, ha sido la fijación de los grupos de poder en cada región nigeriana.

Lo que vamos a llamar en el Capítulo 3 acciones redistributivas, que generan distorsiones graves en el funcionamiento de las economías al entrar en conflicto con la eficiencia económica, estuvieron la mayoría de las veces motivadas por el deseo de los dirigentes políticos de favorecer a una etnia o región respecto a otras, en la medida en que esto les consolidaba los apoyos para mantenerse en el poder. Pero situar la causa de los enfrentamientos que subyacen a estas acciones en la particular inclusión de unas determinadas etnias en el territorio de las nuevas naciones resulta excesivo y oculta el hecho de que la forma en cómo se ha ejercido el poder en África subsahariana ha sido el principal factor de su estancamiento.

Ha habido grandes fracasos sin enfrentamiento étnicos pese a haber disparidad de etnias (como en Tanzania y Senegal) y grandes fracasos con elevada homogeneidad de etnias (como en Zambia). Y todos ellos tienen en común la presencia de instituciones económicas similares, contrarias al desarrollo, impuestas por los dirigentes políticos, tal como veremos en el Capítulo 3.

Las potencias colonizadoras respetaron en algunos casos instituciones precoloniales que tuvieron efectos positivos tras la descolonización, como los kgotlas botsuanos (asambleas de hombres a las que el jefe tenía que someter sus decisiones) o los sistemas de aparcería en los akan que comentaremos en el Capítulo 3. Pero en algunos países en los que se preservaron instituciones precoloniales como en Somalia éstas contribuyeron más a la inestabilidad política que a desarrollar instituciones respetuosas con la iniciativa privada. Y las luchas políticas internas llevaron a destruir algunas de esas antiguas instituciones, como el integrador sistema de aparcería en Costa de Marfil, que fue eliminado en 1998. Las exitosas instituciones políticas y económicas de Mauricio –por cierto, un país con varias etnias en competencia– fueron creadas tras la independencia.

En definitiva, este importante aspecto de las condiciones iniciales, el modo en como las potencias coloniales delimitaron los territorios de los nuevos países, dejó una huella negativa, en el sentido de que en algunos casos dificultó el equilibrio regional y la estabilidad política, lo que supuso un hándicap a la consolidación de los estados. Uganda y Nigeria constituyen ejemplos claros en este sentido. Pero en muchos otros países, la mayoría probablemente, los enfrentamientos étnicos estuvieron directamente causados por las luchas por el poder de los distintos grupos que blandieron banderas étnicas para radicalizar la lucha y conseguir adeptos. Hay que tener en cuenta que, como veremos también en el Capítulo 3, el marco institucional que muy pronto se crea en la mayor parte del África subsahariana es tal que los grupos fuera del poder central acaban siendo excluidos no sólo del sistema político sino también, en buena medida, del económico. Y que ese marco se impone de forma similar en muchos países, la mayoría, con independencia de lo artificial que resultara la decisión de las potencias coloniales en la creación de los nuevos estados.

Un caso en el que la huella de la potencia colonizadora ha estado presente hasta ya iniciado el nuevo milenio es Namibia, aunque no se trata de un potencia colonizadora europea sino africana: Sudáfrica. El relativamente bajo crecimiento mostrado por Namibia desde su independencia en 1990 hasta comenzado el nuevo siglo sólo puede explicarse por las consecuencias de la exclusión del sistema económico y del sistema educativo que sufrió la población indígena durante el protectorado sudafricano. Por lo demás, Namibia cuenta con infraestructuras aceptables para los estándares africanos, riqueza de recursos naturales, una seguridad jurídica relativamente alta, un grado de corrupción relativamente bajo, aunque con algunas deficiencias regulatorias, conjunto de factores que le deberían haber facilitado su convergencia con los países más avanzados. Pero no ha sido así, al menos no hasta hace muy pocos años5.

Tampoco el origen del marco legal en el momento de la independencia parece haber sido un factor relevante para el estancamiento de las economías subsaharianas. Si repasamos en la Tabla 2.2 la larga lista de fracasos de crecimientos, encontramos que no guardan relación alguna con quien fuera la potencia colonizadora.

En definitiva, los factores que explican el débil crecimiento del conjunto y los que justifican los casos de éxito y de fracaso son de similar índole y, como vamos a ver, no han estado relacionados ni con las condiciones iniciales ni tampoco con la educación.

FACTORES GEOGRÁFICOS Y NATURALES

Para analizar si los factores geográficos y la dotación de recursos naturales pueden ser factores relevantes para explicar los datos expuestos podemos clasificar los países en vías de desarrollo, siguiendo a Collier y O’Connell (2008), en tres categorías geográficas: países ricos en recursos naturales (RR), países que no lo son y que se encuentran situados en la costa (CO) y países sin dotación relevante de recursos naturales y que son interiores (INT).

Podría esgrimirse como factor fundamental de su subdesarrollo el dato de que en África el 35% de la población vive en países sin acceso al mar y pobres en recursos naturales, frente al 1% en las otras zonas en vías de desarrollo. Aunque a eso se podría contraponer, si uno creyera en la importancia de los factores naturales, que el 30% de la población africana vive en países ricos en recursos, frente al 11% en otras regiones del mundo. Pero como vamos a comprobar ninguno de los factores es en absoluto determinante.

En la Tabla 2.3 se presentan las tasas de crecimiento del PIB per cápita entre 1960-2000 en los países en vías de desarrollo agrupados en dos regiones: África subsahariana (ASS) y otros (42 subsaharianos y 56 de otras regiones), distinguiendo los tres tipos de categorías geográficas. Se desagrega también el periodo de referencia en dos subperiodos de dos décadas cada uno. Tal como se hacía en la Tabla 2.1, para calcular el PIB per cápita de cada región, se pondera el PIB de cada país por su población6.

Tabla 2.3. Tasa anual de crecimiento por tipología geográfica

Total

Ricos en
recursos

Costeros

Interiores

ASS

(42)

OTROS

(56)

ASS

(13)

OTROS

ASS

(15)

OTROS

ASS

(14)

OTROS

1960-1980

0,95

2,76

1,75

3,87

1,34

2,72

-0,08

1,00

1980-2000

-0,63

4,39

-1,05

1,99

-0,29

4,71

-0,58

1,74

1960-2000

0,33

3,63

0,29

2,89

0,50

3,79

-0,36

1,40

Fuente: Elaboración propia a partir de Collier y O’Connell (2008)

La Tabla 2.3 genera una imagen interesante en varios sentidos:

–Confirma que la divergencia de los países africanos respecto a los otros países en vías de desarrollo se consolida especialmente en las últimas décadas del siglo pasado (desde 1975, según la información de la Tabla 2.1 anterior).

–Para el conjunto de países, la experiencia de los que son ricos en recursos durante el periodo 1960-2000 no fue mejor que la de la media de los países en desarrollo. Un resultado que se observa más claramente en los países no africanos, pero también se aprecia en África.

–Concretamente, en los países no africanos el crecimiento de los que disponen de costa sin dotación relevante de recursos naturales es significativamente mayor que el que se produce en los países ricos en recursos. En los países africanos el crecimiento de los costeros es relativamente similar al de los ricos en recursos.

–Durante el segundo periodo considerado (1980-2000), en el que se consolida la divergencia de los países africanos, los ricos en recursos experimentan una caída de su PIB per cápita a una tasa anual superior al 1%, mientras que los países costeros caen significativamente menos (tres décimas anuales).

–Las diferencias en la experiencia de crecimiento de los países africanos respecto a la de otras regiones en vías de desarrollo es general y se da en las tres categorías geográficas. Es mayor en los países costeros, pero es importante en los ricos en recursos y apreciable en los países interiores sin recursos naturales relevantes.

En África subsahariana, pues, no se da con tanta claridad la diferencia entre países costeros y países ricos en recursos, diferencia que en el resto de las naciones en desarrollo es marcada a favor de aquellas que disponen de costa. Durante los primeros 20 años considerados, en África crecen más los países ricos en recursos que los costeros (probablemente debido a la fuerte elevación del precio del petróleo durante los setenta) y en el segundo periodo los ricos en recursos experimentan una caída en su PIB per cápita superior que la que sufren los países costeros. En el conjunto de los 40 años la diferencia a favor de los países costeros es muy pequeña. Tampoco son muy relevantes las diferencias con los países interiores, aunque se comportan peor en ambos subperiodos.

Si con los datos de la Tabla 2.2 clasificamos los países por su tasa de crecimiento media entre 1975 y 1995 encontramos que la distribución de los diez países con mayor crecimiento entre las tres características geográficas es idéntica que la que se da en los diez países con menor crecimiento (tres ricos en recursos, cuatro costeros y tres interiores). Y algo similar ocurre si hacemos la clasificación de acuerdo con el crecimiento registrado entre 1960 y 2011. No parece que la categoría geográfica haya sido relevante en ningún sentido para la experiencia de crecimiento registrada7.

A este resultado, que relativiza enormemente la importancia de los factores geográficos y naturales, se suman dos hechos: por un lado, que la sistemática diferencia entre la experiencia africana y la del resto de los países en desarrollo es independiente de los factores geográficos; por otro, que en el conjunto de los países en vías de desarrollo los más ricos en recursos no han sido los que más han crecido, sino todo lo contrario.

Un elemento geográfico que sí puede haber sido relevante es la cercanía a países de nivel de renta claramente superior. Así, en la experiencia de Botsuana y Lesoto la cercanía y relativa integración con Sudáfrica, que en los primeros años de la independencia tenía un PIB per cápita muy superior (en 1965, 12 veces mayor que la de Lesoto y siete veces superior a la de Botsuana), pudo contribuir a que las buenas políticas tuvieran mejores resultados. Pero sin las buenas políticas y el favorable desarrollo institucional que se produjo en Botsuana desde la independencia no se hubiera producido el elevado crecimiento que le ha llevado a pasar de una renta per cápita un 14% de la sudafricana en 1965 a un 132% de la misma en 2011. Lesoto ha registrado una convergencia sustancialmente menor (de un 8% a un 16%), como también lo ha hecho Suazilandia (de un 26% a un 55%). Otros países fronterizos con Sudáfrica, como Mozambique, Namibia y Zimbabue han experimentado un crecimiento pobre, los dos primeros hasta finales de los noventa y el tercero sigue registrando bajadas en su PIB, y no han convergido con Sudáfrica.

Sin embargo, este último factor de cercanía puede no haber sido del todo irrelevante en África subsahariana. El hecho de que la práctica totalidad de los países estén rodeados por otros igualmente estancados puede haber sido un factor adicional a las deficientes instituciones y a las malas políticas en la determinación del subdesarrollo africano, probablemente un factor que ha potenciado los efectos del atraso institucional. Así lo apuntan las estimaciones econométricas y es coherente con la visión del desarrollo como un proceso de adquisición de destrezas productivas8.

POBREZA EN ÁFRICA SUBSAHARIANA

Como consecuencia del prolongado estancamiento económico los niveles de pobreza de la población del África subsahariana siguen siendo elevados. En los primeros años de este siglo en no pocos países más del 50% de la población dispone de menos de 1,25 dólares diarios y en torno al 70% de los habitantes del continente no llega a dos dólares diarios. La media de los países para los que hay datos homogéneos es del 50% en la primera medida y del 71% de la segunda (ver la Tabla 2.4)9. Bien es verdad que en la mayoría de los países la proporción de la población por debajo de esas líneas de pobreza ha bajado a lo largo de los últimos lustros. A principios de los noventa las proporciones eran sustancialmente más elevadas. Entre esos años y la primera década de este siglo la proporción de los que están por debajo de 1,25 dólares ha bajado alrededor de 12 puntos por término medio y alrededor de cinco puntos la que mide a los que están por debajo de dos dólares.

La relación entre niveles de PIB per cápita y bolsas de pobreza, y entre crecimiento del primero y reducción de las segundas, es bastante sólida. De los países para los que hay datos, Gabón es el que tiene una bolsa de pobreza menor (y, también, como hemos visto, uno de los que cuenta con un PIB per cápita más elevado). No están disponibles los datos para Mauricio y los referidos a Botsuana sólo llegan a principios de los noventa: un 31% por debajo de 1,25 dólares y un 49% por debajo de dos dólares diarios, lo que era alto y apunta a un problema de distribución de la renta en aquel país que no parece que haya desaparecido. Sudáfrica también tiene unas bolsas de pobreza relativamente elevadas para su nivel medio de renta, pero claramente inferiores a la mayoría de los países del área (un 17% por debajo de 1,25 dólares diarios y un 36% por debajo de dos dólares diarios).

Tabla 2.4. Pobreza: porcentaje de la población por debajo de dos líneas de la pobreza

< 1,25 $/día

< 2 $/día

Angola

54,3

70,2

Burkina Faso

70,0

87,6

Burundi

81,3

93,5

Camerún

9,6

30,4

Rep. Centroafricana

62,8

80,1

Congo, Rep. Dem.

59,2

79,6

Congo, Rep.

54,1

74,4

Costa de Marfil

23,8

46,3

Etiopía

39,0

77,6

Gabón

4,8

19,6

Gambia

66,7

82,0

Ghana

30,0

53,6

Guinea

43,3

69,6

Guinea-Bissau

48,8

77,9

Kenia

19,7

39,9

Liberia

83,7

94,8

Madagascar

67,8

89,6

Malaui

83,1

93,5

Mali

51,4

77,1

Mauritania

22,3

46,2

Mozambique

59,6

81,8

Níger

54,5

80,8

Nigeria

68,5

86,4

Ruanda

76,8

89,6

Senegal

33,5

60,4

Sudáfrica

17,4

35,7

Suazilandia

62,9

81,0

Tanzania

67,9

87,9

Togo

38,7

69,3

Uganda

43,9

68,8

Zambia

58,9

77,8

Fuente: Elaboración propia con datos del Informe ADI (Africa Development Indicators) 2011 del Banco Mundial

Pero la relación entre PIB per cápita y pobreza es a medio o largo plazo: el crecimiento tarda –más o menos, dependiendo de sus características– en traducirse en reducción de la pobreza. Por eso resulta falaz afirmar que para reducir la inmigración (que, por cierto, tiene efectos positivos tanto en los países de procedencia como en los de destino) hay que recurrir a la ayuda para el desarrollo. Aunque ésta fuera eficaz, y hay motivos para dudar seriamente sobre su eficacia para impulsar el crecimiento, esto no reduciría la emigración de esos países hacia el primer mundo. Al contrario, en la experiencia histórica se observa un incremento de los flujos emigratorios en los primeros años (o lustros) del despegue económico de los países10.

En el caso africano hay algunas excepciones al proceso de reducción de la pobreza extrema en países con crecimiento alto11. La más notable es Nigeria, el principal productor africano de petróleo y cuyo PIB per cápita, como consecuencia del encarecimiento del crudo, ha crecido a un ritmo elevado durante la primera década del siglo XXI, ha incrementado la proporción de su población bajo las líneas de la pobreza, y actualmente los dos porcentajes que venimos utilizando se encuentran en Nigeria en un 68,5% y en un 86,4%, respectivamente. Menos extrema, pero en la misma dirección, resulta la experiencia de Tanzania, cuyo PIB ha crecido bastante entre 1995 y 2011 y que a principios de los noventa tenía una proporción muy elevada de habitantes bajo las líneas de pobreza (73% por debajo de los 1,25 dólares y 91% por debajo de los dos dólares), y sólo ha disminuido ambas proporciones de forma muy modesta: menos de cinco puntos la referida a 1,25 dólares y apenas tres puntos la de los dos dólares. El fracaso del desarrollo agrícola, en el que sigue empleada la mayoría de la población, explica este hecho.

La manifestación más llamativa de la pobreza es la aguda subalimentación de capas amplias de la población. Y en África subsahariana, pese a las mejoras que se han producido en los últimos lustros, el grado de subalimentación sigue siendo muy alto. Según el informe ADI, en 2007 el 26% de la población subsahariana estaba en una situación de subalimentación extrema cuando en 1992 este porcentaje era del 31%. Las diferencias entre países son muy altas: del 5% en Mauricio, Gabón, Ghana y Sudáfrica y por encima del 60% en Burundi y Eritrea. Vuelve a sorprender negativamente Botsuana, que no sólo está prácticamente en la media, el 25%, sino que aumentó seis puntos porcentuales entre 1992 y 2007. Una nueva muestra de los problemas de distribución de la renta que tiene ese país pese al elevado crecimiento de su PIB per cápita medio.

1. Los países de cada región contemplados en la Tabla 2.1 son: ASS: Todos los subsaharianos con más de un millón de habitantes excepto Eritrea (aparecen en la Tabla 2.2). LAT: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Trinidad Tobago, Uruguay y Venezuela. AOP: Camboya, China, Corea del Sur, Hong-Kong, Indonesia, Laos, Malasia, Filipinas, Singapur, Taiwán, Tailandia y Vietnam. ASC: Afganistán, Bangladesh, la India, Irán, Mongolia, Nepal, Pakistán, Sri Lanka. NAOM: Argelia, Egipto, Irak, Jordania, Líbano, Marruecos, Omán, Siria y Túnez.

2. Citado en Subramanian y Roy (2003). Meade obtuvo el premio Nobel de Economía más tarde, en 1977.

3. Moss (2007) sugiere que muchas de las supuestas entidades étnicas son construcciones de las potencias coloniales y de intereses políticos posteriores.

4. Curiosamente Etiopía comenzó una senda de mejora económica tras el golpe militar que llevó al poder al EPRDF (Frente Democrático y Revolucionario del Pueblo de Etiopía), segundo golpe tras el que derrocó a Haile Selassi, que desde un ejercicio autoritario del poder mejoró las instituciones económicas.

5. En los capítulos 5 y 7 se discute el caso de Namibia con algo más de detalle.

6. África subsahariana: Países ricos en recursos (13): Angola, Botsuana, Camerún, República del Congo, Gabón, Guinea, Liberia, Mauritania, Namibia, Nigeria, Sierra Leona, Zambia y Suazilandia. Países costeros (15): Benín, Costa de Marfil, Gambia, Ghana, Guinea-Bissau, Kenia, Madagascar, Mauricio, Mozambique, Senegal, Sudáfrica, Tanzania, Togo, Eritrea y Somalia. Países interiores (14): Burkina Faso, Burundi, Rep. Centroafricana, Chad, República Democrática del Congo, Etiopía, Lesoto, Malaui, Mali, Níger, Ruanda, Sudán, Uganda y Zimbabue.

7. Si hacemos un contraste estadístico sobre las diferencias entre las tasas de crecimiento medias de los países agrupados en las tres categorías geográficas, no rechazamos la hipótesis de que sean iguales. Lo mismo sucede con las medianas de sus tasas de crecimiento.

8. En las regresiones de crecimiento que tratan de explicar las tasas de crecimiento de un conjunto amplio de países en función de la calidad institucional y de otros factores, la introducción de una variable binaria que indique la pertenencia o no del país al África subsahariana aparece significativamente con un valor negativo, como determinante adicional al de los factores mencionados.

9. Datos del Informe ADI (Africa Development Indicators) 2011 del Banco Mundial. Las estimaciones están en dólares PPP, para corregir las diferencias en poder adquisitivo.

10. Hatton y Williamson (1998).

11. Quizá por eso la correlación entre nivel del PIB per cápita y porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza es en África subsahariana algo menos fuerte que en otras zonas. La correlación entre ambas variables es -0,51.

CAPÍTULO 3

Estructura de poder y política económica

ESTRECHAMIENTO DEL CAMPO POLÍTICO

En la mayoría de los países africanos, inmediatamente después de la independencia, se alcanzó una situación en la que, para mantener el control del aparato de poder y de la creación de riqueza, a los dirigentes políticos les resultaba más «barato» –una menor proporción de los escasos recursos públicos–, y más seguro, repartir bienes privados y emplear medios coercitivos que proveer bienes públicos y ganarse el apoyo electoral1.

El proceso que condujo a esa situación consistió en un estrechamiento del campo político y en un alejamiento del multipartidismo. Estrechamiento en el sentido de que cada vez se iba reduciendo más la dimensión de aquellos a los que había que beneficiar para lograr apoyos2. En un principio las constituciones inspiradas en las democracias formales llevaban a la necesidad de ganar el apoyo electoral de la mayoría de la población para alcanzar y conservar el poder. En varios países enseguida se propendió a crear partidos políticos con una base étnica, en lugar de con una base programática. Uganda y Nigeria fueron los casos más marcados desde el inicio, pero también en otros países pronto se utilizaron las banderas étnicas en las luchas por el poder (Ghana, Ruanda, Burundi, Kenia, etc.). La consecuencia fue que se tendió a ofrecer bienes públicos regionales, a favor de la región en donde se asentaba la etnia, en lugar de bienes públicos nacionales. Pero eso sólo fue así durante una primera fase porque en una segunda, cuando se hubo consolidado el partido político con base étnica o regional, se tendió a favorecer a grupos dentro de esa región o etnia, que se constituyeron en la élite que ejercía el control del Estado. Se distribuían bienes privados a favor de estos grupos y se conseguía mantener el apoyo de toda la región sin necesidad de ser mínimamente eficiente en la provisión de bienes públicos.

Sin embargo, hay que advertir que el fraccionamiento étnico de un país no es en absoluto determinante de su desarrollo económico, sin que, como hemos indicado en el capítulo anterior, haya una relación significativa entre éste y el crecimiento económico3. Existen países con diversidad étnica en los que ha habido partidos con base regional ejerciendo el poder que han sido fracasos (Uganda y Nigeria, por ejemplo), otros con alto fraccionamiento étnico en los que ninguna etnia ha sido capaz de crear un partido dominante que también han fracasado (como Tanzania), y países con diversidad étnica exitosos (Mauricio). Y existen países con alta uniformidad étnica que han sido un fracaso (como Zambia) y otros de las mismas características que han logrado el éxito (Botsuana).

Las instituciones políticas formales experimentaron cambios en el proceso de estrechamiento del campo político, alejándose de la multiplicidad de partidos y de los procesos electorales competitivos. Si introducimos la unidad año-país (que mide para cada año el número de países que tienen ese año una determinada característica), que vamos a utilizar profusamente a lo largo de este capítulo y del siguiente, en las décadas de los setenta y de los ochenta sólo un 15% de los años-país tienen un sistema multipartidista. En el 50% de los años-país de esas dos décadas impera el partido único y en el resto no hay partidos, rige una dictadura personal4. En los sistemas de partido único el grupo que controla el aparato del partido es el beneficiario de los bienes privados que otorga el gobierno, mientras que se descuida crecientemente la provisión de los bienes públicos. En las dictaduras personales, el entorno del dictador y los responsables de los mecanismos de coerción son los que resultan beneficiados. Como veremos, en la década de los noventa se revierte algo el proceso, volviendo a ser mayoritario el multipartidismo aunque se mantuvieron varias dictaduras y algunos casos de partido único.

Un interesante ejemplo de la relación entre competencia electoral y funcionamiento de la economía se encuentra en un reciente trabajo de Bates que comprueba cómo la introducción de competencia electoral en un sistema multipartidista afecta positivamente a la productividad agrícola de los países africanos5. La agricultura africana, la gran víctima de la forma en como se ha ejercido el poder durante décadas en la mayoría de los países de la región, recibe un soplo de incentivos cuando los grupos políticos tienen que competir por el voto de los agricultores, que son mayoría. Esto ha sucedido a finales del siglo XX y principios del XXI, lo que se ha traducido en un cierto aumento de la eficiencia productiva en el sector primario.

Los poderes de facto, que fueron modelando las instituciones políticas en la forma que hemos descrito, impusieron unas políticas e instituciones económicas contrarias al crecimiento económico. Más allá de las diferencias en las instituciones políticas de iure, existen enormes similitudes en la forma en como se ejerció el poder político de facto en los países del área y en las consecuencias de este ejercicio sobre el marco económico. Las excepciones claras han sido Mauricio y Botsuana6, los dos éxitos de crecimiento del África subsahariana.

El mantenimiento de esas políticas, pese a sus malos resultados, se explica por su contribución al objetivo primordial de las élites de mantener el control del poder. Por otra parte, como veremos en el próximo capítulo, el fracaso del modelo económico propició una dinámica institucional adversa que condujo en no pocos casos a situaciones de quiebra del Estado, con consecuencias aún más devastadoras sobre la situación económica de los ciudadanos de esos países.

LOS REGÍMENES DE CONTROL

La característica más frecuente de las instituciones económicas impuestas por el poder político en África subsahariana es lo que Bates (2008, a) llama régimen de control (RC), que no es muy distinto de lo que el Partido del Congreso impuso en la India desde la independencia hasta mediados de los ochenta y que comentamos en el Capítulo 1.

Un régimen de control consiste fundamentalmente en la intervención administrativa de la economía: fijación de la mayoría de los precios, tutela administrativa de muchas decisiones de las empresas (sean éstas públicas o privadas), estricta regulación e intervención del comercio interior y exterior, y control de las divisas y de los flujos financieros.

Se han dado distintas formas y grados de intervención. Por ejemplo, el grado de colectivización de las unidades de producción fue desde el caso extremo de Tanzania, entre 1969 y 1985, al prácticamente inexistente, como en Zambia, donde las empresas privadas eran mayoría. También ha habido diferencias en el tipo de decisiones empresariales que necesitaban licencia administrativa y en los productos cuyos precios estaban fijados por un organismo estatal. Y no había una correlación estrecha entre titularidad de la propiedad y control de precios y de las decisiones empresariales. Por ejemplo, en Malaui había mayoría de propiedad pública o parapública, pero los controles de precios eran tan esporádicos que no se puede decir que hubiera un régimen de control, mientras que en Zambia, con mayoría de propiedad privada, las restricciones al funcionamiento de los mercados y a las decisiones de las empresas eran evidentes.

Pero, pese a las diferencias entre países, los rasgos comunes de los regímenes de control son los que enumerábamos más arriba. Y tanto las consecuencias económicas como los motivos por los que se mantuvieron durante tanto tiempo son en buena medida los mismos en todos los países.

Entre 1970 y 2005, en 30 de los 42 países subsaharianos considerados se ha seguido durante distintos periodos este tipo de política. De hecho entre 1970 y 2000 el 45% de los años-país transcurrieron bajo distintas formas de régimen de control. En el periodo 1970-1991 la proporción es aún mayor: el 58% de los años-país en esos 21 años tuvieron RC. En la Tabla 3.1 aparecen los 42 países subsaharianos con una población mayor de un millón de habitantes, indicando si son ricos en recursos, costeros o interiores. En la columna (1) se recoge para cada país los años en los que estuvo vigente un régimen de control.

En la práctica de los regímenes de control había un flujo continuo de desvíos de rentas a favor de los que se beneficiaban de los sesgos de las acciones administrativas –que eran, en correspondencia, los que contribuían al control político– y a funcionarios y políticos que vendían derechos públicos y favores en las decisiones de intervención. Es bien evidente que en el mundo de los RC la corrupción es la norma y se producían intercambios de apoyo político y desvío de rentas por decisiones administrativas favorables. En este sentido la corrupción no es un desgraciado accidente que ocurre en estas sociedades y que representa un freno al buen funcionamiento de su economía, sino que es algo consustancial a la forma de organizar y ejercer el poder. Al menos mientras que hubiera un Estado mínimamente cohesionado. En este medio la corrupción va calando en toda la sociedad y se va extendiendo por toda la Administración Pública y por las relaciones económicas entre los ciudadanos.

Otro estadio es cuando el Estado se ha debilitado tanto –como pasó más tarde en varios países africanos, tal como veremos en el Capítulo 4– que surgen prácticas distintas en la relación entre grupos e individuos, siendo la corrupción, como el recurso a la amenaza, una de ellas. Desde el soborno exigido por un enfermero para que un paciente reciba un elemento básico en un hospital (una toalla o un analgésico) hasta la actitud amenazante de un soldado que sólo se supera con la entrega de dinero o de un bien.

Se ha esgrimido que la razón por la que se adoptaron las instituciones económicas propias del régimen de control es el predominio de la ideología socialista y la concepción de que la planificación era la mejor alternativa para impulsar el desarrollo económico. No hay duda de que en algunos casos, como el de J. Neyrere en Tanzania y K. Nkrumah en Ghana, fue así inicialmente. En general, en los sesenta ningún gobierno concebía no tener un plan quinquenal de algún tipo7. Pero enseguida los líderes comprendieron lo conveniente que era esa forma de intervenir la economía ya que constituía un elemento fundamental en la consolidación hegemónica del grupo en el poder. Puede decirse que es el complemento perfecto del partido único (o de la ausencia de partidos) para el control del aparato político. En algún caso fue un instrumento, precisamente, para consolidar el partido único.

En Ghana el régimen de Nkrumah impuso un RC bastante extremo cuyo ejercicio favorecía a la etnia akan8, en la que se basaba su poder, y muy especialmente al grupo Nzema, al que pertenecía9. Pese al apoyo financiero y técnico que Ghana recibió en los años de Nkrumah10 el crecimiento económico fue escaso lo que, junto al conflicto entre etnias exacerbado por la forma en que éste ejercía el poder, condujo a un gran descontento y al golpe militar de 1966, al que siguieron otros dos más. El régimen militar de 1972 volvió a imponer un RC bastante estricto que de nuevo resultó un fracaso total hasta que se abandonó en 1983. Pese al fin del intervencionismo, que se confirmó en 1986 con el segundo gobierno de Rawlings, en Ghana ha persistido hasta muy recientemente una cultura de tutela estatal de las empresas, y esto probablemente no sólo ha dificultado la inversión privada, que hasta hace relativamente pocos años era bastante baja, sino que también ha limitado el crecimiento11.

Tanzania registró en los primeros años tras su independencia un crecimiento muy alto (casi un 5% anual entre 1961 y 1968) que se truncó tras la imposición del régimen de control extremo diseñado por Neyrere. La consecuencia fue que en 1985, tras 18 años de RC, el PIB per cápita era inferior al de 1968. Julius Neyrere era un maestro con formación fabiana, un hombre con fama de íntegro –lo que contribuyó a que Tanzania recibiera mucha ayuda internacional bajo su mandato– y culto. Había traducido algunas obras de Shakespeare al suajili, entre ellas El mercader de Venecia, pero su política desde 1969 reveló que no había entendido el mensaje del drama shakesperiano de que la prosperidad veneciana estaba relacionada con el hecho de que nadie, ni el Dux, podía ponerse por encima de leyes transparentes. Estaba preocupado por la aparición de una clase de tanzanos –los líderes de las cooperativas agrícolas– con creciente poder económico en los primeros años de prosperidad tras la independencia y le obsesionaba, incluso después de dejar la presidencia, la distribución equitativa de la renta, obsesión que le llevó a justificar sus errores políticos tras retirarse en 1985.

El régimen de control que impuso Neyrere a partir de 1968 estaba acompañado de la colectivización de la actividad agrícola y la estatalización de las empresas. La colectivización en comunas de corte maoísta (las Ujama’a) fue voluntaria en una primera fase pero pronto, ante su escaso seguimiento, se impuso por la fuerza de las armas y la coerción violenta (quema de casas y cosechas de los que se resistían, traslados forzosos a punta de fusil, etc.). Surgió poco a poco una clase de burócratas que eran los gerentes de las granjas colectivas y de las empresas estatales de comercialización que acabó constituyéndose en la nueva élite tanzana.

En general, el mantenimiento del modelo regulatorio del RC durante varios lustros –pese al estancamiento que sufrieron las economías– debe entenderse en clave de control político. El control administrativo de las decisiones económicas crea el marco para desviar rentas a favor de los grupos en el poder y sus afines, y para mejorar el control del aparato de poder, pues se puede traficar con favores administrativos a cambio de apoyo político y electoral.

El mantenimiento del modelo económico del RC genera, además, una clase de favorecidos que se establecen como auténtico lobby contra su abandono. En el ejemplo de Tanzania, los gerentes de las comunas y de las entidades estatales comercializadoras de productos agrícolas formaban un grupo que sobrevivió al abandono de Neyrere de la presidencia en 1985 y que sólo perdió la batalla con las reformas de 1995.

LA POLÍTICA MACROECONÓMICA

En el mismo periodo que estamos analizando se puso frecuentemente en práctica también una política macroeconómica que intervenía y distorsionaba los tipos de interés y el tipo de cambio. Entre 1970 y 1995, ambos inclusive, el 37% de los años-país para los que hay datos el tipo de cambio estuvo sobrevaluado por encima del 50% y si situásemos en el 30% de sobrevaluación la cota a partir de la cual consideramos la existencia de una distorsión grave en el tipo de cambio, el 52% de los años-país para los que hay datos habrían sufrido esa distorsión. En la columna (2) de la Tabla 3.1 se reflejan los años en los que cada país experimentó una sobrevaluación superior al 30%. Se han señalado los periodos en los que la sobrevaluación fue muy alta. Por ejemplo, en Ghana entre 1980 y 1983, ambos inclusive, la sobrevaluación osciló entre el 130% y el 430%, o en Camerún, donde entre 1973 y 1981 estuvo permanentemente por encima del 75%, o en Sierra Leona que entre 1970 y 1990 en casi ningún año se encontró por debajo del 50% y en más de la mitad de ese periodo estuvo por encima del 75%.

En bastantes casos se produjo una coincidencia temporal entre RC y sobrevaluación del tipo de cambio: entre 1970 y 1993 en el 61% de los años-país en el que estuvo en vigor un RC el tipo de cambio estuvo sobrevaluado por encima del 30%. El establecimiento de un tipo de cambio sobrevaluado para favorecer a los importadores, perjudicando a los exportadores, formaba parte de la intervención de la economía.

La política macroeconómica se utilizó también como mecanismo para desviar rentas. Así, un tipo de cambio artificialmente sobrevaluado perjudica a los agricultores12 con capacidad exportadora y beneficia a los grupos industriales promovidos por el poder que veían abaratados sus importaciones de equipos y otros inputs. De esta forma los grupos afines al poder no sólo se benefician de las decisiones administrativas, de las políticas de precios y de gasto público (y del favor de las fuerzas de seguridad), sino también de la disponibilidad de divisas al tipo de cambio oficial sobrevaluado, que les da acceso a la importación de bienes productivos y, también, de bienes de lujo.

Ndulu y O’Connell (2008) afirman que las variables de política macro son relevantes para el crecimiento económico y que en África subsahariana se deterioraron en el periodo 1975-1995. Pero ¿son causa del escaso crecimiento o son consecuencia de los mismos factores que produjeron ese bajo crecimiento? La mala calidad institucional condiciona la mala política macroeconómica porque ésta es una vía más para apoderarse de rentas, tal como revelan varios estudios sobre el crecimiento de los países en vías de desarrollo13. El fortísimo deterioro institucional que se produjo entre los años 1975-1995 es más que probablemente la causa del deterioro de la política macroeconómica.

EL EXPOLIO DE LA AGRICULTURA

Merece la pena que reflexionemos brevemente acerca de las consecuencias sobre la agricultura de estas políticas distorsionantes.

África es la única región en el mundo cuyo producto agrícola per cápita disminuyó tanto en los años sesenta como en los setenta. En la primera década lo hizo en un 7% y en la segunda en un 15%. En los setenta sólo ocho países africanos registraron un aumento en su producto agrícola per cápita mientras que 25 experimentaron una disminución14. Sin duda la dramática sequía que sufrió la zona del Sahel a medidos de los setenta contribuyó a estas cifras, pero el producto agrícola per cápita ya estaba cayendo antes de la sequía y siguió estancado después15.

No se puede sugerir, como parece hacer Sachs en el libro que hemos comentado en el Capítulo 1, que el motivo de ese declive sea fundamentalmente la escasez de medios financieros de los países. Por el contrario, los motivos están claramente relacionados con las políticas seguidas por los gobiernos en su forma de ejercer el poder y no hay que olvidar, por otra parte, que en la década de los setenta la agricultura africana recibió unos 5.000 millones de dólares, la mitad aportados por el Banco Mundial16.

Los elementos de las políticas seguidas en la mayoría de los países del área que más contribuyeron al declive de la agricultura africana fueron: los impuestos y otras formas de gravamen sobre las rentas agrícolas, la conducta de las agencias estatales de comercialización, la ausencia de flujos financieros hacia el sector y la sobrevaluación del tipo de cambio.

Los objetos imponibles más importantes en el sistema tributario africano eran el comercio exterior y las rentas agrícolas. Pero éstas eran gravadas de forma más intensa y arbitraria mediante los precios de compra impuestos por las agencias estatales de comercialización de los productos agrícolas, una institución clave dentro de los RC, que en la mayoría de los países había sido heredada de la época colonial. Estas agencias fijaban en muchas ocasiones precios muy bajos, inferiores incluso al coste de producción, y de esta forma extraían rentas de los productores agrícolas. Parte de esas rentas se las apropiaban los afines al poder que controlaban los monopolios de demanda y otra parte constituía una subvención implícita para los habitantes de las ciudades y para la industria. Esta última también se favorecía indirectamente porque los gobiernos financiaban proyectos de apoyo a la industria con los beneficios de las agencias de comercialización. Así los agricultores, que desde el inicio habrían tenido más capacidad de generar renta en África subsahariana, subvencionaban a los funcionarios, a los empresarios industriales afines al poder y a sus trabajadores, además de ser expoliados por los gestores de las agencias de comercialización.

Pero además, los servicios que se suponía que esas agencias estatales tenían que proporcionar a los agricultores fueron a veces más una losa que una ayuda17: los productos de las cosechas se recogían tarde, los agricultores tardaban meses en ser pagados, las semillas, fertilizantes y pesticidas se entregaban tarde y en no pocas ocasiones se exigía el pago de un soborno, habiendo constancia de casos de adulteración de los fertilizantes para poder vender una mayor cantidad18. Las agencias estatales de comercialización y apoyo a la agricultura tenían unas plantillas ineficientes y excesivas19.

La racionalización que se daba a esta política agraria20 era que mantener los precios agrícolas bajos favorecía la industrialización mientras que, supuestamente, a la agricultura se la mantenía subvencionándole los inputs y garantizándole la salida de sus productos. Pero, en realidad, la subvención sólo beneficiaba a unos pocos productores agrícolas con grandes tierras, y ya hemos visto qué tipo de política de precios y de ayudas recibían la mayoría de los agricultores.

Como hemos apuntado, el mantenimiento de un tipo de cambio sobrevaluado también representa frecuentemente una transferencia de rentas de los agricultores a la industria y a los funcionarios. Un tipo de cambio sobrevaluado reducía la retribución a los productos agrícolas exportados y subvencionaba la importación de inputs industriales y de bienes de consumo y de lujo. En algunos casos también incentivaba la importación de alimentos en lugar de promover el consumo de los locales.

Ya hemos dicho que los RC imponían un control de los flujos financieros y del acceso a las divisas, y los agricultores no fueron en absoluto beneficiados por esos flujos. De hecho las agencias de comercialización, lejos de aportarles financiación para su capital circulante, en ocasiones contribuían a ahogarles financieramente.

Las consecuencias de esta política que desincentivaba la producción y la mejora de la eficiencia en agricultura fueron la reducción de la producción agrícola que hemos comentado más arriba, la pérdida de productividad y el empobrecimiento extremo de las zonas rurales así como la intensificación de la economía encubierta y de la agricultura de subsistencia, en un intento de huir de la depredación del conjunto de las instituciones. Varios países que habían sido importantes productores agrícolas como Zambia y Nigeria, autosuficientes en productos alimenticios en el momento de la independencia, acabaron convirtiéndose en importadores de grandes cantidades de alimentos. Estos dos países constituyen un fuerte contraejemplo a lo que en el Capítulo 1 llamé la fábula de Sachs: tienen tierras fértiles y un régimen de lluvias apropiado, especialmente Zambia, y además el cobre en un caso y el petróleo en otro les proporcionan fondos financieros suficientes.

Incluso muchos cultivos que se habían convertido en importantes generadores de renta y fuente de divisas por su exportación entraron en franco declive, como el cacao en Ghana y los cacahuetes y el aceite de palma en Nigeria.

Hay que insistir en que la causa de la persistencia de este entramado institucional que ha mantenido la agricultura africana en la miseria durante tanto tiempo, más que una concepción errónea de la política agrícola, es la elección consciente de unas instituciones que permiten un mayor control de los mecanismos del poder. Desde luego, en ausencia de multipartidismo, los agricultores no constituyen un soporte para el control político. Pero tampoco lo son si la formación de los partidos tiene una base fundamentalmente étnica, pues la aportación de bienes privados a los líderes de las etnias y algunos bienes públicos regionales pueden ser suficientes para garantizar el éxito electoral. Ya hemos hecho referencia a un trabajo reciente de Bates (2011) que establece una relación entre competencia electoral y productividad agrícola.

REDISTRIBUCIÓN Y SAQUEO

Junto al marco de una política económica altamente intervencionista que hemos descrito, y que propicia el desvío de rentas, se han producido en muchas instancias acciones masivas de redistribución: decisiones en las que se beneficia a determinados grupos respecto al conjunto de la población en la contratación pública, o en la provisión de un servicio o en la recepción de una subvención explícita o encubierta. En la mayoría de los casos la redistribución es a favor de determinadas regiones o etnias, afines a las élites en el poder.

Ha habido frecuentemente una redistribución activa a favor de un determinado grupo o región al que se dedica una proporción relevante del presupuesto del Estado, en la forma de empleo público, subvenciones, inversiones y otros gastos, en lugar de financiar la provisión de bienes públicos para el conjunto de la población. Tal práctica es típica de los sistemas de partido único que, como hemos visto, constituyó la norma en África subsahariana en las décadas de los setenta y los ochenta. En los periodos en los que está vigente un régimen de control se produce además una redistribución en la forma de decisiones administrativas que favorecen a determinados grupos y no a otros.

En todos los casos en los que se llevaron a cabo tales acciones redistributivas supusieron una traba importante para el desarrollo económico pues alejaba la asignación de recursos de cualquier criterio de eficiencia, pero en varios casos estuvieron en el origen de enfrentamientos sangrientos y de prolongadas guerras civiles.

En Burundi, entre 1975 y 1987 el gobierno de la etnia tutsi creó varias empresas públicas que distribuían rentas entre los bururi-tutsis, la élite política del país, lo que suponía una transferencia de renta a su favor desde la mayoría hutu. Esta situación acabaría conduciendo a los sangrientos conflictos de principio de los noventa que comentaremos en el siguiente capítulo.

Para consolidar su poder, el gobierno de Sierra Leona, apoyado por las etnias del norte (los temne), impuso entre 1969 y 1990 una fuerte redistribución a favor de la mencionada etnia y en contra de la que ocupaba el sur del país, los mende. La polarización extrema que se creó condujo a la prolongada guerra civil que se inició en 1991.

En Togo el presidente Eyadema, de la etnia kaby del norte del país, utilizó entre 1976 y 1990, los ingresos de los fosfatos explotados por una empresa pública y del boom cafetero de los setenta para crear miles de puestos de trabajo en el sector público destinados mayoritariamente a los miembros de su etnia, lo que constituyó una causa importante de la polarización e inestabilidad política de aquel país.

Como ejemplo de una redistribución que sin haber creado explosiones sangrientas supuso una relevante distorsión económica, en Kenia el presidente Moi no sólo centralizó en la región de los kalenjis, su etnia, el sistema de correos y de las telecomunicaciones keniatas sino que obligó a las otras regiones a subsidiarlos con pagos de cánones y puso serias restricciones a la aparición de competencia. Con todo ello consiguió un servicio de correos y comunicaciones ineficiente y caro.

También puede hablarse de una redistribución pasiva, por omisión, cuando el Estado se abstiene de favorecer a determinados grupos o regiones que podrían contribuir al crecimiento económico, por no ser éstos de la etnia o del grupo de apoyo de las élites. Un ejemplo claro lo representa el apartheid en Sudáfrica y en Namibia. Pero hay otros casos menos extremos como el descuido en los años setenta y ochenta en Chad de las regiones del sur, productoras de algodón, más laboriosas y productivas que las del norte de donde procedían los oficiales del ejército.

Conviene no confundir las acciones redistributivas, dominadas por el deseo de los grupos en control del poder para retribuir apoyos políticos, con las acciones tendentes a incorporar al proceso económico a las regiones más pobres o lograr un clima de concordia nacional. Éste fue el caso durante la presidencia de Houphouët-Boigny en Costa de Marfil, que gravó impuestos a su propia etnia –los akan, productores de cacao y café– para financiar inversiones y educación en regiones del norte más pobres. El abandono de esta política tras su muerte en 1993 condujo a la pérdida de la estabilidad política en el país y a la apelación a factores étnicos como los que se utilizaron en el golpe de Estado de 1999. De hecho, antes de ese golpe, los sucesores de Houphouët-Boigny no sólo abandonaron la política redistributiva positiva sino que, en su voracidad por consolidar su poder, eliminaron una interesante institución privada que había funcionado muy bien: el contrato entre el propietario de tierras y el inmigrante cultivador por el que el primero conservaba la propiedad de la tierra y el segundo era propietario de los árboles y plantas y disfrutaba el usufructo de la tierra mientras que los árboles vivieran, y se repartían los ingresos entre ambos. Efectivamente, en 1998 el presidente Bedié expropió a los inmigrantes del norte de sus derechos, empobreciendo a los que en el periodo integrador de Houphouët-Boigny se habían asentado en territorio akan21. En ese contexto histórico blandir banderas étnicas en contra de los akan, como se hizo en 1999 en la acción militar que condujo al derrocamiento de Bedié, fue un recurso bastante obvio.

Una estrategia para conseguir la estabilidad interregional diferente a la seguida en Costa de Marfil hasta 1993 es la que adoptó el presidente Senghor en Senegal. Miembro de una etnia minoritaria cristiana, impuso desde el inicio de su mandato el sufragio universal pero no el voto secreto (hasta 1993), con lo que en las zonas rurales de las etnias más importantes, como los mourides, que eran musulmanes, las hermandades controlaban el proceso electoral y se convertían en interlocutores válidos para negociar y hacer creíbles acuerdos de acciones de compensación regional.

Algunos estudios encuentran una relación negativa entre gasto público con contenido redistributivo, como educación y sanidad, con la probabilidad de conflictos violentos22. Veremos precisamente en el próximo capítulo que la crisis fiscal de los ochenta y la incapacidad de los gobiernos de gestionar mediante programas de gasto los conflictos regionales fueron un detonante importante en las quiebras de los estados en África.

Un caso extremo de redistribución es lo que podemos denominar acciones de saqueo, mediante las que activos privados o públicos son puestos a disposición de determinados grupos, fuera de la lógica del imperio de la ley. Un buen ejemplo de saqueo lo encontramos con el presidente Stevens en Sierra Leona. Stevens desmanteló la empresa que se dedicaba al control de la producción de diamantes porque éstos se producían en territorio de los mende (en la parte meridional del país) y concedió permisos de explotación a sus asociados de la etnia temne, del norte del país, que se constituyeron en auténticos colonos políticos en el sur. La gran reducción de las cifras oficiales de producción de diamantes (se dividió por más de diez entre 1980 y 1988) da una idea del grado de desvío de riqueza. Por otro lado, las rentas fiscales se redujeron a la mitad, contribuyendo a la crisis fiscal que analizaremos más adelante.

El saqueo es propio de los regímenes de poder personal. Por ejemplo, bajo el poder absoluto de los generales Idi Amin en Uganda y Sani Abacha en Nigeria no había restricción alguna a sus decisiones sobre los medios de producción y sobre las rentas que se generaban, por lo que ambos países vivieron una situación de saqueo continuo. Pero no se puede afirmar que el saqueo es privativo de las dictaduras. No todos los dictadores han «saqueado» a gran escala y, sobre todo, bajo regímenes democráticos, como el del presidente Shagari en Nigeria (1979-1983), también hubo altos niveles de saqueo, al apoderarse grupos afines de las inmensas rentas del petróleo que se produjeron esos años de alzas en el precio del crudo.

Podría distinguirse23 entre saqueos en los que hay una transferencia de activos del sector privado al público, como las confiscaciones a los asiáticos en Uganda bajo Idi Amin o a los granjeros de origen europeo en Zimbabue, y saqueos en los que las transferencias de activos van del sector público al privado como las apropiaciones de facto de recursos minerales por los líderes políticos en Nigeria (ya sea bajo el autoritario Abacha o el «democrático» Shagari) y en Zaire. También hay saqueos que implican transferencias dentro del sector privado, como el mencionado en Sierra Leona o los que se producen en un contexto de quiebra del Estado.

En 19 de los 42 países considerados hubo periodos en los que se produjeron desvíos masivos de renta o de riqueza y entre 1970 y 2000 éstos tuvieron lugar en el 28% de los años-país. Proporción que sube al 33% de los años-país si nos referimos al periodo 1970-1991.

DISTORSIONES INSTITUCIONALES

Ya vimos en las tres primeras columnas de la Tabla 3.1 los periodos en los que cada uno de los 42 países ha experimentado alguna de las distorsiones institucionales que acabamos de comentar: regímenes de control, políticas macroeconómicas distorsionantes y acciones de redistribución y saqueo. En la cuarta columna aparecen los años en los que esos países sufrieron una situación de quiebra del Estado que vamos a discutir en el próximo capítulo.

Hay siete países que no adoptaron regímenes de control ni sufrieron acciones masivas de redistribución y saqueo: Botsuana, Gambia, Lesoto, Malaui, Mauricio, Namibia24 y Suazilandia. Varios de ellos tuvieron algunos episodios de sobrevaluación del tipo de cambio pero, salvo Gambia, sólo por periodos cortos y con una sobrevaluación inferior al 50%. En el Capítulo 5 repasaremos la experiencia de estos países.

Como indicamos al presentar la Tabla 3.1, junto al nombre del país se especifica la característica geográfica de los países que introdujimos en el Capítulo 2: ricos en recursos (RR), costeros (CO) e interiores y pobres en recursos (INT). La relación entre esas características geográficas y las distorsiones institucionales se resume en la Tabla 3.2. No puede afirmarse, como sugieren Collier y O’Connell (2008), que los países interiores parecen más propicios a regímenes de control, ni tampoco que los ricos en recursos hayan experimentado más intensamente las acciones de redistribución.

Tabla 3.2. Distribución de distorsiones por característica geográfica de países

Régimen de control

Redistribución

TOTAL (42)

31

20

CO (15)

13

6

RR (13)

9

6

INT (14)

9

8

Fuente: Elaboración propia a partir de Collier y O’Connell (2008)

De hecho, en los países interiores se da una frecuencia de RC algo menor que en los otros dos tipos, aunque las diferencias no son significativas. Tampoco hay disparidades relevantes en la frecuencia de fenómenos de redistribución en los tres tipos de países.

En el Capítulo 5 se presentará la evidencia disponible acerca de las consecuencias negativas que sobre el crecimiento económico tienen las distorsiones presentadas en éste. Pero antes hay que describir, en el Capítulo 4, la perversa dinámica institucional que se genera en muchos países, en buena parte como consecuencia del fracaso económico provocado por las instituciones económicas que hemos analizado en este capítulo.

1. Un bien privado es un bien cuyo uso o consumo por una persona excluye el uso o consumo por otras. Un bien público, por el contrario, puede ser utilizado por varias o muchas personas al mismo tiempo. El sistema educativo, el sistema sanitario o una carretera son bienes públicos, mientras que una renta personal, una finca de uso privativo o un empleo específico son bienes privados.

2. Ver Bates (2008, a), y Collier, Bates, Hoeffler y O’Connell (2008).

3. Ver Ndulu y O’Connell (2008).

4. Ver Bates (2008, b).

5. Ver Bates (2011).

6. Un buen análisis de estas dos experiencias se encuentran en Subramanian, A. y D. Roy (2003) para la de Mauricio, y Acemoglu, D., S. Johnson y J. A. Robinson (2003) para la de Botsuana.

7. Collier y O’ Connell (2008).

8. Sobre la relación entre régimen de control y acciones redistributivas hablaremos más adelante.

9. Ver la reflexión que hacen Acemoglu, D., S. Johnson y J. A. Robinson (2003) al comparar el ejercicio del poder de Nkrumah en Ghana con el del líder Botsuano Seretse Khama.

10. Se realizaron algunos megaproyectos con ayuda internacional, como el de la presa del Alto Volta que incluía una planta integral de aluminio y proyectos de pesca y transporte fluvial que resultaron un fracaso, tal como describe Easterly (2002).

11. Ver Aryeetey y Fosu (2008).

12. Los agricultores geográficamente dispersos no constituyen una plataforma en la que apoyarse para mantenerse en el poder, especialmente si no hay elecciones libres con multipartidismo.

13. Ver Acemoglu, D., S. Johnson , J. A. Robinson y Thaicharoen (2003), y Sebastián (2004).

14. Datos reportados por Meredith (2005), Capítulo 16.

15. Bates (1981).

16. Meredith (2005).

17. Meredith (2005).

18. Ver el Informe Quiet Corruption in Africa dentro del African Development Indicators 2010 del Banco Mundial.

19. Meredith (2005) reporta que en 1971 en Congo-Brazaville (hoy República del Congo) la nómina total de los funcionarios de estas agencias era poco menor que la renta total de los agricultores.

20. Ver Bates (1981, 1983).

21. Ver Azan (2008).

22. Azam, Berthélemy y Calipel (1996).

23. Ver Collier y Gunning (2008).

24. Aunque Namibia sufrió hasta 1989 una brutal acción redistributiva pasiva en la forma de un apartheid que excluía de la economía a la mayoría de la población.

CAPÍTULO 4

Dinámica institucional

CRISIS FISCAL

Las intervenciones de los regímenes de control y las acciones de redistribución y saqueo condujeron a un nivel bajo y decreciente de los ingresos públicos en muchos países, tanto por la menor actividad económica que determinaban como por incentivar el desarrollo de la economía encubierta. El escaso crecimiento causado por esas distorsiones institucionales1 supuso el estancamiento de los niveles de las bases imponibles. Por otra parte, hay muchos casos en los que con el mantenimiento de los RC se producen bajadas notables en las cifras oficiales de producción agrícola y mineral que esconden actividades sumergidas diseñadas para huir de las estrictas regulaciones y de las actitudes depredadoras de los reguladores. Hay algunas cifras de exportaciones ilegales de minerales citadas por Bates (2008, a) que reflejan el mismo hecho.

En ese contexto de escaso crecimiento de los ingresos públicos se produce un shock con graves implicaciones fiscales: la crisis del petróleo a lo largo de la década de los setenta que redujo sustancialmente el comercio mundial y, con él, los ingresos de los impuestos sobre el comercio que eran cuantitativamente los más importantes en los países africanos.

Por otra parte, las naciones beneficiadas por el precio del petróleo y por el alza de otras materias primas, como el café en los casos de Burundi y Costa de Marfil, se habían embarcado en inversiones en edificios, en obra pública y en proyectos empresariales. La racionalidad económica de buena parte de esas inversiones fue dudosa, creando muy poco impacto en la capacidad de crecimiento de dichas economías y en el desarrollo de su aparato productivo2. Cuando los precios de las materias primas bajaron surgieron graves desequilibrios fiscales, sin que la creación de renta se hubiera visto realmente impulsada por el boom de inversión pública.

En la Tabla 4.1 se recogen los países que tuvieron un nivel de gasto insostenible en los periodos que se especifican.

Tabla 4.1. Gasto insostenible

Angola

1994-2005

Burundi

1972-1988

Camerún

1978-1993

Congo, República del

1982-1991

Costa de Marfil

1970-1990

Guinea

1973-1984

Níger

1974-1985

Nigeria

1970-1987

Senegal

1974-1978

Togo

1974-1989

Zambia

1973-1989

Fuente: Collier y O’Connell (2008)

Pero la caída de los ingresos públicos fue aún más general. Todo ello condujo a una crisis fiscal en muchos países. El consumo público medido a precios constantes del conjunto de los países subsaharianos, exceptuando Botsuana, Mauricio, Sudáfrica y Gabón, durante el periodo 1970-1995 alcanzó un máximo en 1978, que no recuperó en todo el periodo. En 1988, por ejemplo, era un 14% inferior al alcanzado en 19783. En algunos países como República Centroafricana, Costa de Marfil, Liberia, Mauritania, Nigeria, Somalia, Sudán, Tanzania, Togo, Uganda y Zambia la caída fue mucho mayor.

De acuerdo con Bates (2008, a), la crisis fiscal tuvo tres consecuencias negativas: el deterioro de los servicios públicos, las dificultades para gestionar tensiones regionales y el aumento de la actitud depredadora de las élites en el poder.

El empobrecimiento de los funcionarios, que pasaron a tener actividades privadas complementarias, produjo un deterioro de los servicios públicos y una extensión de la corrupción a todos los niveles. El absentismo de maestros, personal sanitario y otros empleados públicos aumentó, el robo de bienes por parte de funcionarios para venderlos en el mercado negro y el cobro fraudulento de pequeños sobornos se hicieron más frecuentes. Los militares también se vieron empobrecidos, y empezaron a producirse robos y coacciones por parte de grupos de soldados. Un caso extremo de estos hechos se produjo en Zaire (actual República Democrática del Congo) a principio de los noventa cuando los soldados, que habían sido pagados con una nueva moneda que comenzó a no ser aceptada por los comerciantes ante el temor de que la quiebra financiera del gobierno anulara el valor de esos nuevos billetes, cometieron pillajes generalizados en varias ciudades del país4.

La caída de los ingresos públicos, por otro lado, imposibilita una gestión adecuada de las tensiones regionales. La merma de los ingresos fiscales y la disminución de la capacidad de repartir crea desórdenes políticos e incentiva que haya grupos que no deseen seguir participando en el juego político y salgan de él optando por procedimientos distintos al juego democrático. Los conflictos y posterior golpe de Estado en Costa de Marfil cuando dejaron de aplicarse los programas de apoyo a la región del norte, que ya hemos comentado en el Capítulo 3, sería un buen ejemplo del abandono de una gestión adecuada de las tensiones regionales.

En algunas regiones había conflictos de grupos por el control de tierras. En un contexto de orden político los conflictos se pueden contener, pero cuando se debilita ese orden debido a los enfrentamientos de grupos que luchan por el control de la creación de riqueza o por el reparto de los escasos ingresos públicos, agudizados cuando éstos menguan, los conflictos locales adquieren significación nacional. Especialmente porque generan oportunidades para algunos líderes con pretensiones de mejorar su posición en la lucha por el poder. Un ejemplo claro lo encontramos en Kenia con el Valle del Rift. En él surgió un conflicto local por las tierras de pastoreo entre los kikuyu y los kalenjis. En la década de los noventa el conflicto local saltó a nivel nacional porque el apoyo a los kikuyu se utilizó como forma de debilitar al grupo en el poder en la capital (el presidente Moi era un kalenji). Se crearon incluso milicias armadas en el Valle y se desarrollaron enfrentamientos étnicos a nivel nacional5.

Y como tercera consecuencia de la crisis fiscal, el empobrecimiento de los ingresos públicos aumenta la actitud depredadora de los grupos de poder. Ante el menor flujo de ingresos públicos bajo su control, las prácticas de gran corrupción, confiscación y saqueo se convierten en la opción más atractiva. Esta inclinación se hace más intensa cuando la amenaza de reformas va tomando cuerpo y, como dice Bates (2008, a), se eleva la tasa de descuento6 de los grupos con el poder político de facto ante el empuje de fuerzas interiores y exteriores a favor de las reformas. Lo que representa un incentivo para la represión y el incremento de la depredación.

DEMANDA DE REFORMAS Y RESPUESTAS COERCITIVAS

El deterioro de los servicios públicos –de la Administración general, de la sanidad y de la educación, pero también de los que ofrecen las empresas estatales de distribución de electricidad– generó una demanda interna de reformas de las instituciones políticas. Demanda que coincidió con la exigencia de los prestamistas internacionales (Banco Mundial y otras agencias) que desde mediados de los ochenta presionaban para que se llevaran a cabo reformas políticas. El final de la Guerra Fría y la desaparición del sistema soviético tuvo dos consecuencias: por un lado proporcionó argumentos a los descontentos con el sistema de partido único7, y por otra parte hizo que las potencias occidentales comenzaran también a presionar a favor de reformas políticas porque ya no necesitaban viejos aliados anticomunistas. El empuje reformador elevó la inseguridad de los grupos de poder, lo que estimuló sus prácticas de depredación y su violencia coercitiva.

Entre febrero de 1990 y octubre de 1991 11 países celebraron distintas formas de conferencia nacional. En la mayoría dieron paso a convocatorias de procesos electorales y en seis (Benín, República del Congo, Mali, Zambia, Níger y República Centroafricana) perdió su puesto el grupo de poder, incluso el representado por el presidente Kuanda de Zambia, uno de los líderes históricos de la descolonización. En al menos tres casos en los que no se produjo cambio alguno, las elecciones fueron calificadas por observadores internacionales como injustas y poco limpias. Todo ello, por un lado, confirmó a los grupos en el poder los peligros de las reformas y, por otro, lanzó un mensaje de esperanza a los reformadores.

Las respuestas de los grupos de poder fueron variadas pero con elementos comunes y con los mismos objetivos: neutralizar el movimiento reformista y mantenerse en el poder. Mobutu en Zaire optó por impulsar un multipartidismo fragmentado que resultaba fácil de batir. Moi, en Kenia, utilizó el aparato del Estado y encarceló a sus principales opositores e incluso las fuerzas de seguridad asesinaron a un clérigo que se había destacado en la demanda de reformas políticas y en la denuncia de la corrupción. En Togo los parlamentarios, animados por el éxito de los reformistas en el vecino Benín, consiguieron aprobar una ley que limitaba sustancialmente los poderes del general Eyadema, que venía gobernando desde 1963 de forma muy autoritaria. Había convocado y vencido dos veces en sendas elecciones gracias a un sólido sistema de clientelismo político combinado con la represión de sus oponentes. Pero en 1991 aceptó la celebración de una conferencia nacional de la que salió una especie de proceso constituyente que aprobó las limitaciones al poder del presidente y nombró a un primer ministro. Pero Eyadema mandó bombardear el palacio del primer ministro y revirtió la reforma aprobada. Se mantuvo en el poder hasta su muerte en 2005 tras ganar antes en otros dos procesos electorales8.

Un caso extremo de la respuesta de las élites a las reformas políticas lo representan Burundi y Ruanda. Es cierto que los conflictos entre hutus y tutsis se remontan a la época precolonial, pero esos conflictos fueron utilizados por los grupos en su lucha política en la época poscolonial y los graves acontecimientos de 1993-1994 representan un caso dramático de esa utilización. En Burundi el militar en el poder (Pierre Buyoya), un tutsi, convocó elecciones en 1993 que perdió a favor de la mayoría hutu. Pocas semanas después, los militares mataron al nuevo presidente electo y realizaron una masacre en la población hutu, y así retornaron al poder. En la vecina Ruanda también había un régimen militar, pero en este caso dominado por un grupo de hutus del noroeste del país. Los vientos de reforma supusieron una amenaza para los dirigentes porque había la posibilidad de una coalición entre hutus moderados y el movimiento que defendía intereses de los tutsi. La respuesta de los militares en el poder a ese peligro fue utilizar como excusa la masacre de Burundi para desencadenar matanzas de tutsis y hacer imposible el acuerdo entre éstos y los hutus9.

QUIEBRA DEL ESTADO

En no pocos casos el Estado se desmoronó por los distintos factores expuestos: crisis de ingresos y deterioro extremo de los servicios públicos y de la seguridad ciudadana, exacerbación de conflictos regionales e incremento de una actitud depredadora que generó respuestas violentas a la violencia. La quiebra del Estado crea un marco institucional aún más adverso para la creación de rentas: la inseguridad jurídica es mucho mayor, la Administración Pública apenas cumple sus funciones y la corrupción se extiende a todos los ámbitos de las relaciones económicas y sociales.

Por otra parte, los conflictos armados que suelen producirse conllevan la destrucción de productos y de medios de producción en las zonas afectadas. De Bates (2008, c), que utiliza datos del Banco Mundial, se deriva que los 42 países subsaharianos estudiados en este libro tuvieron 186 años-país de conflictos armados en el periodo 1975-1995 a los que puede otorgarse la categoría de guerra civil, lo que representa el 20% de los años-país. En el periodo 1981-1995 esta proporción subió al 23%10.

Una manifestación de la quiebra del Estado es el surgimiento de milicias armadas de carácter privado. Bates (2008, c) estima cuáles son los factores que aumentan la probabilidad de que aparezcan esas milicias y concluye que ésta se incrementa con la caída de los ingresos públicos per cápita, con un bajo crecimiento económico, con la ruptura del partido único y con la existencia de petróleo. Otros factores como las sequías y la presencia de una proporción significativa en la población de personas originarias de países vecinos también afectan a la citada probabilidad.

La relevancia de la existencia de petróleo que acabamos de mencionar se debe a que la disponibilidad de riquezas naturales en un contexto de crisis fiscal y cuando los grupos dirigentes tienen una sensación de inseguridad acerca de su futuro aumenta la tentación de utilizar la fuerza para hacerse con el control, por el tiempo que sea, de los recursos naturales. Sudán, República Democrática del Congo (ex-Zaire), Liberia, Sierra Leona y Angola son buenos ejemplos. Pero la relación entre dotación de recursos naturales y desorden político es compleja. La existencia de recursos naturales no aumenta por sí misma la probabilidad de que el Estado falle pero, una vez que éste se debilita, la dotación incrementa la dinámica de violencia, pues al reducirse los ingresos fiscales y aumentar el riesgo de que el grupo en el poder pierda su liderazgo la lucha por los recursos naturales se hace más extrema y violenta. A ello contribuye que otras fuerzas empobrecidas respondan al clima de violencia con acciones armadas ya que el premio de alcanzar el poder es muy tentador.

África tiene una enorme variedad étnica y un altísimo desorden político. Pero como argumenta Bates (2008, a) esta correlación no debe confundirnos respecto a la causalidad. Los conflictos étnicos, que se sustantivan en enfrentamientos sobre tierras por el modelo de expansión de las comunidades en el África rural, no se convierten en conflictos armados cuando existe un Estado. Es la crisis de éste la que lleva a abordar el conflicto acudiendo a organizaciones armadas privadas, en bastantes casos puestas a disposición de los que quieren defender sus derechos de propiedad por grupos que compiten por el poder nacional, que ven una oportunidad de ampliar su base de apoyo. A esto se le añade, como segundo factor, las diferencias en la distribución regional de recursos naturales que provocan demandas de redistribución teñidas de conflictos étnicos, porque las etnias suelen ocupar territorios diferenciados11.

Como puede apreciarse en la Tabla 3.1 del capítulo anterior, hay 18 países que han registrado episodios de quiebra del Estado. Es importante remarcar que en todos ellos hubo previamente periodos de régimen de control (RC) o de acciones redistributivas (RED) y la mayoría de las quiebras fueron precedidas de ambos tipos de intervenciones. Por tanto, la evidencia no contradice la hipótesis de que las distorsiones institucionales presentadas en el capítulo anterior contribuyeron a la aparición de procesos de quiebra del Estado. En la Tabla 4.2 se presenta un resumen del número de casos diferenciados por categoría geográfica de los países: costeros (CO), ricos en recursos (RR) e interiores (INT). En la primera columna aparece el número de países que han experimentado quiebra del Estado; en la segunda el de aquellos en los que esta quiebra fue precedida de un régimen de control; la tercera muestra el número de países en los que la quiebra fue precedida de acciones de redistribución; y la cuarta el de las naciones en las que la quiebra fue precedida por las dos distorsiones simultáneamente.

Tabla 4.2. Quiebras del Estado

Quiebra

RC→Quiebra

RED→Quiebra

(RC+RED)
 →Quiebra 

TOTAL

18

15

14

11

CO

5

5

3

3

RR

4

3

4

3

INT

9

7

7

5

Fuente: Elaboración propia a partir de la Tabla 3.1

Tal como se deriva del análisis de los datos de la Tabla 3.1 del capítulo anterior, Burundi, Chad, República del Congo, Guinea-Bissau, Níger, Sierra Leona, Somalia, Sudán, Togo, Uganda y Zimbabue se corresponderían con ese esquema de graves distorsiones en la forma de régimen de control (RC), acompañadas en muchos casos (todos menos tres) por acciones de redistribución o saqueo, que dan lugar posteriormente a una quiebra del Estado. También es el caso de Mozambique, pero con procesos más contemporáneos. En la República Democrática del Congo (ex-Zaire) y en Liberia no hay régimen de control, pero sí prolongados e intensos periodos de redistribución y saqueo antes de que el Estado quebrara. A la destrucción del Estado congolés contribuyó que colectivos de origen ruandés en el este y sur de Zaire solicitaran la invasión de parte del territorio congolés por tropas ruandesas. Apoyo que fue brindado en busca del control de tierras y sus recursos naturales por los dirigentes de Ruanda.

Un caso aparte puede ser Angola, en el que simultáneamente se dan todos los síndromes, incluida la quiebra del Estado desde 1975, año de su independencia, probablemente porque ésta se produce ya en el contexto de una guerra civil que ha durado hasta 2002.

Los datos de la Tabla 4.3 no apoyan la conjetura de Collier y O’Connell (2008) de que los países interiores podrían ser más propicios a regímenes de control y posteriores conflictos y los países mejor dotados de recursos más tendentes a una redistribución ineficiente y a conflictos. De hecho, parece que la ocurrencia de RC ha sido proporcionalmente mayor en los 15 países costeros que en las otras categorías y los datos también sugieren que en los países interiores se ha producido un peso mayor de las experiencias de quiebra del Estado12.

Tabla 4.3. Distorsiones por categorías geográficas

RC

RED

Quiebra

TOTAL (42)

31

20

18

CO (15)

13

6

5

RR (13)

9

6

4

INT (14)

9

8

9

Fuente: Elaboración propia a partir de Collier y O’Connell (2008)

Sin embargo, como sería de esperar, los países que han experimentado episodios más frecuentes de gasto insostenible son los ricos en recursos tal como se comprueba en la Tabla 4.4.

Tabla 4.4. Gasto insostenible por categorías geográficas

CO

3

RR

6

INT

2

Fuente: Elaboración propia a partir de Collier y O’Connell (2008)

La dinámica institucional descrita en este capítulo refleja el extremo debilitamiento de los estados en muchos países del África subsahariana, lo que constituye, como vamos a comprobar en el Capítulo 5, un marco en el que la actividad económica y la generación de rentas resultan seriamente dañadas. A esa dinámica ha contribuido la forma de ejercerse el poder en esos países y específica aunque no únicamente, las instituciones económicas distorsionantes impuestas por los grupos de poder que analizamos en el Capítulo 3. Pero también vamos a comprobar en el Capítulo 5 que tales distorsiones tienen por sí mismas efectos muy negativos sobre el crecimiento económico.

1. En el Capítulo 5 se presenta la evidencia sobre la relación entre distorsiones institucionales y crecimiento económico.

2. Ver Collier y Gunning (2008).

3. Datos elaborados a partir de las Penn Tables 7.0.

4. Ver Bates (2008, a).

5. Curiosamente en los conflictos tras las elecciones de 2007 la situación ha sido la contraria: el presidente Kibaki, un kikuyu, no aceptó su derrota electoral y avivó las tensiones con los kalenjis para justificar su permanencia en el poder.

6. Formalmente, cuando se eleva la tasa de descuento los hechos cercanos en el tiempo elevan su valor y lo disminuyen los hechos más alejados en el futuro. Si las élites depredadoras elevan su tasa de descuento significa que prefieren apoderarse de recursos en el corto plazo sin esperar a momentos más alejados en el tiempo.

7. En un mitin en la víspera del comienzo de 1990 el líder sindical zambiano Chiluba, que más tarde se convertiría en presidente de Zambia, se preguntaba: «Si los creadores del socialismo están abandonado el sistema de partido único, ¿quiénes son los africanos para continuar con ello?» (citado en Radelet, 2010, p. 53).

8. Meredith (2005), Moss (2007), Bates (2008, a).

9. Moss (2007), Bates (2008, a).

10. Una valoración del impacto económico de estos conflictos armados se encuentra en Bates (2008, c) y Fosu (1992).

11. Ndulu y O’Connell (2008) no encuentran relación entre multiplicidad étnica y crecimiento, lo cual no sorprende tras las reflexiones sobre conflictos étnicos que acabamos de recoger.

12. Pero, en cambio, no permiten asegurar que las diferencias sean estadísticamente significativas.

CAPÍTULO 5

Marco institucional y crecimiento

INSTITUCIONES Y CRECIMIENTO
ECONÓMICO EN ÁFRICA

Decíamos en el Capítulo 1 que para que las economías experimenten un crecimiento sostenido es necesario que sus ciudadanos tengan los incentivos adecuados para ser productivos y cada vez más eficientes. Y que esos incentivos estaban fundamentalmente condicionados por lo que entonces describíamos como el entramado institucional.

Hemos visto en los capítulos 3 y 4 que el entramado institucional en la inmensa mayoría de los países subsaharianos se ha caracterizado por estar lleno de distorsiones que han mantenido fuera de la generación de rentas a una proporción alta y creciente de la población. Lo que en el Capítulo 3 hemos llamado régimen de control, un modelo económico que estuvo presente durante muchos años en no pocos países africanos, expulsa del aparato productivo a los no favorecidos por los sesgos de las rígidas intervenciones administrativas propias de ese modelo, fomenta la economía encubierta, que ya sabemos que es incapaz de albergar decisiones productivas eficientes1, y no logra incentivar decisiones que impulsen el crecimiento. La política macroeconómica seguida, que en muchos casos fue un complemento del modelo de régimen de control, operaba en la misma dirección. En el Capítulo 3 vimos cómo la combinación de ambas distorsiones contribuyó de forma poderosa al expolio de la agricultura africana, el sector productivo predominante en el continente, por parte de sus dirigentes políticos.

Y en ese contexto de intervenciones administrativas enormemente distorsionantes se produjeron, además, acciones redistributivas a favor de grupos o regiones que no obedecían a criterios de eficiencia, ni siquiera, la mayor parte de las veces, a criterios de equidad regional, y que suponían una losa sobre la vida económica de los no favorecidos. En algunos casos esas acciones consistían en la toma de activos productivos por parte del Estado o por grupos apoyados por el poder político, lo que hemos llamado acciones de saqueo, que de nuevo van en contra de cualquier criterio de eficiencia y crean además un clima de extremada inseguridad jurídica.

En muchos casos, la persistencia de las dos distorsiones que acabamos de recordar conduce, como hemos visto en el Capítulo 4, a la quiebra institucional del Estado, situación en el que éste reduce sustancialmente la provisión de bienes públicos, la corrupción y la violencia se adueñan de buena parte de las relaciones entre los ciudadanos, y los grupos de poder abandonan sus funciones de guardianes del orden institucional y acentúan su depredación. No es de extrañar que en estas condiciones no haya crecimiento económico.

Hay que recordar que la permanencia de las distorsiones institucionales no es el resultado de errores conceptuales ni de la torpeza de sus dirigentes. El mantenimiento de los regímenes de control acompañado de la sobrevaluación del tipo de cambio, por ejemplo, permitía a los grupos en el poder un mayor control político, consolidar sus grupos de apoyo y perpetuarse en el mismo. Estas instituciones económicas fueron en África el complemento ideal del partido único (o de la ausencia de partidos) que constituyó el marco político más frecuente entre 1970 y 1995. ¿Y qué podemos decir de las acciones de redistribución y saqueo? Su fundamental objetivo no ha sido otro que favorecer a las élites y sus afines.

UN PRIMER ANÁLISIS EMPÍRICO

Las instituciones económicas implantadas por los que ejercen el poder de facto han condicionado enormemente la experiencia de crecimiento de los países africanos. Los datos ilustran de forma bastante convincente esta afirmación.

Una visión agregada de las economías africanas durante los años 1975-1995, periodo que en el Capítulo 2 llamábamos «las décadas de la gran divergencia», produce la siguiente información relevante sobre la relación entre las distorsiones institucionales y el crecimiento:

–En esas dos décadas hubo 29 países (de un total de 42) que percibieron un descenso en su PIB per cápita.

–Ocho de los diez países que experimentaron caídas mayores del 1% anual (es decir, un descenso superior al 24% entre 1975 y 1995) tuvieron episodios significativos de quiebra del Estado. De las dos excepciones, Nigeria tuvo algunos años de régimen de control (RC) y prolongados periodos de «saqueo», y Zambia sufrió un RC durante la mayor parte del periodo.

–De los 18 países que experimentaron caídas en su PIB per cápita a una tasa inferior al 1% anual, todos ellos, excepto Malaui, Namibia, Gambia y Ruanda, estuvieron bajo RC en buena parte del periodo. Pero Ruanda tuvo acciones graves de redistribución y unos años de quiebra del Estado. Y en Namibia se produjo hasta 1990 lo que hemos llamado en el Capítulo 3 «acciones pasivas de redistribución», consecuencia del apartheid impuesto por la potencia colonial (Sudáfrica). Siete de los países tuvieron además una marcada tendencia a la sobrevaluación de su tipo de cambio y cuatro de ellos sufrieron episodios relevantes de tipo redistributivo, que junto al RC, acabaron en quiebra del Estado.

–De los seis países que crecieron por encima del 1% en este periodo, sólo en uno hubo RC, en la República del Congo, que empezó a operar sus yacimientos de petróleo y se vio favorecida por la evolución del precio del crudo a finales de los setenta y principios de los ochenta. Entre estos nueve países sólo Mali tuvo otro episodio de distorsión institucional, al registrar un periodo de redistribución.

–República Democrática del Congo, Liberia y Ruanda experimentaron crecimiento negativo a pesar de no haber sufrido un RC; sin embargo, tuvieron graves y prolongados episodios de quiebra del Estado. Por otra parte, Gambia, Malaui y Namibia, sobre los que comentaremos más adelante, registraron crecimiento negativo sin RC ni quiebra del Estado ni serios problemas de saqueo, excepto la grave particularidad del caso de Namibia que hemos apuntado más arriba.

Si ahora nos centramos en el periodo entre 1995 y 2005, vemos que durante estos años todavía 12 países registraron un crecimiento negativo:

–Ocho de ellos –Burundi, República Centroafricana, República del Congo, República Democrática del Congo, Guinea-Bissau, Liberia, Sierra Leona y Somalia– sufrieron quiebra del Estado durante esos años.

–Dos países –Togo y Zimbabue– la habían tenido previamente y a partir de 1995 siguieron con RC y acciones de saqueo.

–Los dos restantes son Costa de Marfil, con RC hasta 1989 y un largo periodo de 20 años de saqueo hasta 1990, y Gabón, con RC hasta 1997 y problemas graves en su industria petrolera, que supone el 55% de su PIB y el 66% de sus ingresos fiscales.

Pueden apreciarse, por tanto, los efectos contractivos sobre el crecimiento que parece haber tenido el mantenimiento de regímenes de control y, en varios casos, las acciones de redistribución y saqueo, y los efectos demoledores que tuvieron las quiebras de los estados.

ANÁLISIS ESTADÍSTICO

Para reforzar la evidencia empírica acerca de la influencia de las distorsiones institucionales consideradas sobre el crecimiento económico africano acudimos al análisis estadístico2. Se trata de comprobar con rigor que los países sin distorsiones, o con distorsiones poco duraderas, han tenido generalmente un crecimiento significativamente más alto que los países que las han sufrido.

Comprobaremos inicialmente que la media de las tasas de crecimiento de los países sin distorsiones es claramente superior a la del resto de los países. También, que considerando las tres distorsiones por separado (régimen de control, acciones distributivas y quiebra del Estado) la presencia de cada una de ellas afecta significativamente a la tasa media de crecimiento respecto de la registrada por los países que no han experimentado cada distorsión en particular. En algunos casos resulta más adecuado utilizar la mediana –el valor de la tasa de crecimiento que deja por encima y por abajo el mismo número de países–, que la media, porque hay valores extremos que dañan la representatividad de la media aritmética.

El análisis lo hacemos para las tres décadas del periodo 1975-20053 agrupando por un lado los países que han experimentado algunas de las distorsiones en más de dos años durante una misma década, y dejando todos los demás países en el otro grupo. Y calculamos la media aritmética y la mediana de las tasas de crecimiento del PIB per cápita en cada grupo en cada periodo4.

Empecemos por comparar la experiencia de los países que no han experimentado ninguna distorsión con los que sí han sufrido alguna. En la Tabla 5.1 se observa que para la muestra completa de 30 años la diferencia de media y de mediana de crecimiento entre los países sin ninguna distorsión y el resto es de 2,5 puntos porcentuales. Vimos en la Tabla 2.3 del Capítulo 2 que los países subsaharianos habían crecido 3,3 puntos menos que el resto de los países en vías de desarrollo; por lo que parece que las distorsiones pueden llegar a explicar la mayor parte de la diferencia en el comportamiento de crecimiento entre África y el resto de los países en vías de desarrollo, que han sufrido esas instituciones económicas con mucho menor frecuencia e intensidad. Algo similar ocurre si consideramos por separado las tres décadas.

Tabla 5.1. Tasas de crecimiento con o sin existencia de distorsiones

Ninguna distorsión vs. distorsiones

1975-2005

1975-1985

1985-1995

1995-2005

Medias

SIN

distorsión

1,73%

1,99%

0,80%

2,12%

CON

distorsión

-0,77%

-0,85%

-1,34%

-0,73%

Medianas

SIN

distorsión

1,76%

2,28%

0,58%

1,99%

CON

distorsión

-0,80%

-0,87%

-0,66%

-0,73%

Fuente: Estimaciones propias utilizando datos de las Penn Tables 7.1 y los presentados en la Tabla 3.1

En la Tabla 5.2 se presenta un resumen de los resultados sobre las diferencias en las medias y medianas de las tasas de crecimiento en los países que han experimentado cada una de las tres distorsiones consideradas por separado. En el primer panel de la tabla se compara la experiencia de los países que han sufrido quiebras de Estado con los que no la han sufrido. Para toda la muestra la diferencia tanto de la media como de la mediana entre los países sin quiebra y los países que la han sufrido es de 2,1 puntos porcentuales.

Tabla 5.2. Tasas de crecimiento con o sin existencia de cada una de las distorsiones

1975-2005

Medias

Medianas

SIN quiebra

CON quiebra

0,58%

-1,51%

0,62%

-1,43%

SIN RC

CON RC

1,23%

-0,53%

1,32%

-0,78%

SIN RED

CON RED

0,73%

-1,10%

0,62%

-1,00%

Fuente: Estimaciones propias utilizando datos de las Penn Tables 7.1 y los presentados en la Tabla 3.1

En el segundo panel se presentan las diferencias entre la experiencia de crecimiento de los países que no tuvieron RC o lo experimentaron durante menos de dos años, con aquellos países que sufrieron un RC durante más de dos años. Por si el resultado estuviera afectado por el hecho de que Liberia y República Democrática del Congo no tuvieron RC y fueron los países que experimentaron las tasas más negativas, debido fundamentalmente a la quiebra del Estado y a la cruenta guerra civil que se desarrolló en ambos países durante largos años, hemos excluido estos dos países del análisis. Con tal exclusión, la diferencia de la media entre los grupos para el total de los 30 años es de 1,8 puntos porcentuales y la diferencia entre las medianas es de 2,1 puntos porcentuales.

En el tercer panel se presentan los resultados para la asociación entre crecimiento y acciones de redistribución y saqueo. Para el conjunto de la muestra la diferencia de las tasas medias de crecimiento entre los dos grupos es similar a los de los casos anteriores: 1,8 puntos en la media y 1,7 puntos en la mediana.

El análisis estadístico realizado produce unos resultados coherentes con la proposición de que, en ausencia de distorsiones, el crecimiento de las economías africanas hubiera sido mucho más elevado y de que entre los tres síndromes negativos el más devastador parece ser la quiebra del Estado. Pero la evidencia empírica apunta también a que las otras dos distorsiones (régimen de control y redistribución) han tenido consecuencias negativas importantes sobre el crecimiento de los países africanos. Además de que, como apuntaba la discusión del Capítulo 4 (recuérdese la Tabla 4.2), la existencia de estas dos distorsiones ha podido ser un detonante de peso para la posterior quiebra del Estado.

RÉGIMEN DE CONTROL Y EL CONSENSO
DE WASHINGTON

Hay que tener cuidado en no hacer una lectura equivocada de las consecuencias negativas de los regímenes de control sobre el crecimiento. La alternativa no puede ser las recomendaciones del llamado Consenso de Washington: privatización, desregulación y liberalización de los mercados exteriores, que han dominado la posición de los organismos internacionales y de una parte de la profesión académica durante algunos años. Y ello por varios motivos.

En primer lugar, porque los RC son una manifestación de una estructura de poder y no una receta equivocada de política económica. Si se siguieran de forma aproximada las recomendaciones del Consenso en un contexto donde la estructura de poder se mantuviera igual, los que ejercen ese poder utilizarían otras vías de apropiación de rentas y los resultados de la pretendida reforma sobre el desarrollo serían mínimos. Un ejemplo lo tenemos en Bolivia a mediados de la década de los ochenta, donde se implantaron programas macroeconómicos de estabilidad, se avanzó en la liberalización del comercio y en la privatización y el resultado fue que, aunque se abandonaron las tasas negativas de crecimiento de los años anteriores causadas por la profunda inestabilidad macroeconómica del primer lustro de los ochenta, no se consiguió impulsar la economía más allá de un modesto 1,3% (tasa registrada entre 1986 y 2002), lo que ha supuesto seguir divergiendo de los países avanzados. Pese a los programas de estabilidad macroeconómica y relativa privatización y liberalización, Bolivia continuó con un alto grado de clientelismo político y una ineficiente Administración muy presente en su vida económica. En África un ejemplo sería Zambia que, con la vuelta al multipartidismo en 1992, siguió un programa de liberalización guiado por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) que no consiguió impulsar la economía. De hecho el PIB per cápita en 2000 fue inferior al registrado en 1991. La extremada burocratización de la economía tras tantos años de intervencionismo, la corrupción y los desvíos de renta se mantuvieron presentes pese al programa de liberalización.

En segundo lugar, porque en un contexto de escasa seguridad jurídica, alta corrupción y ausencia de clase empresarial, un proceso de privatización y desregulación no podría producir los resultados adecuados. Más bien tendería a consolidar a los grupos dominantes, que se apoderarían del aparato productivo y bloquearían posteriores avances institucionales. Rusia sería un ejemplo de este fenómeno.

La salida del régimen de control tiene que ser paulatina y acompañada, por un lado, de un fortalecimiento creciente de los derechos de propiedad y, por otro, de una estrategia que no dañe a los sectores con más probabilidad de dinamizarse. La India, que sufrió un RC durante casi 40 años y del que se alejó a partir de 1985, sería un ejemplo positivo (Delong; 2003). Tal como decíamos en el Capítulo 1, políticas que incentiven la exploración de nuevas destrezas productivas puestas en marcha en un contexto de instituciones económicas favorables a los más emprendedores sería la vía de superar el corsé de los regímenes de control.

PAÍSES SIN DISTORSIONES

Entre los siete países que no registraron distorsiones institucionales significativas podríamos distinguir dos grupos. El primero estaría formado por Botsuana, Lesoto, Mauricio y Suazilandia, que con distinto grado de éxito han experimentado un crecimiento relativamente sostenido. El otro estaría constituido por Gambia, Malaui y Namibia, que han pasado por periodos prolongados de estancamiento y que apenas han crecido en el conjunto del periodo 1970-2011, aunque lo hayan hecho en distinto grado en los primeros años del siglo XX.

En el primer grupo sobresalen especialmente Botsuana y Mauricio. El Gráfico 5.1 refleja el PIB de cada uno de los cuatro países del primer grupo en los años que van de 1965 a 2011, como proporción del PIB per cápita de Sudáfrica. Puede apreciarse que Botsuana y Mauricio han ido acercándose rápidamente al nivel de Sudáfrica, que superaron en algún momento de la década de los noventa, lo que se refleja en valores superiores al 100% en el gráfico. La convergencia de Botsuana comienza a finales de los sesenta, cuando el PIB per cápita botsuano apenas llegaba al 20% del de Sudáfrica. La de Mauricio comienza a mediados de los setenta y se acelera en los ochenta.

Gráfico 5.1. PIB per cápita relativo al de Sudáfrica: Botsuana, Lesoto, Mauricio y Suazilandia

Fuente: Elaboración propia con datos de las Penn Tables 7.0 y de los WDI del Banco Mundial.

En Botsuana5, el origen de la favorable evolución institucional que ha incentivado el rápido crecimiento se encuentra en las instituciones precoloniales que fueron preservadas por la dominación británica. Las decisiones de los jefes de las tribus se sometían a control y crítica de una asamblea (la kgotla) en la que estaban representados los intereses económicos, fundamentalmente los de los propietarios de ganado. Había por tanto una práctica de control al máximo Ejecutivo en las decisiones que pudieran afectar a los únicos generadores de riqueza. El liderazgo de Seretse Khama durante el proceso hacia la independencia, y en los primeros 14 años de autogobierno, consiguió trasladar esa práctica institucional al conjunto de la nación, al mismo tiempo que disminuía la autoridad efectiva de los poderes tribales al integrarlos en el partido que ha ganado todas las elecciones, el Partido Democrático de Botsuana (PDB). En los primeros años casi dos tercios de los miembros de la Asamblea Nacional eran ganaderos de tamaño mediano o grande.

Las élites políticas (los jefes tribales) y las económicas (los ganaderos) apostaron desde el principio por el desarrollo y no se sintieron amenazados por el progreso económico. En este sentido, como dicen Acemoglu, Johnson y Robinson (2004), no hubo perdedores políticos relevantes en el proceso de crecimiento económico. Cuando en los setenta apareció el maná de las rentas de los diamantes, no intentaron apoderarse de ellas y las utilizaron para impulsar la estrategia de desarrollo iniciada. Las élites económicas prefirieron mantener sus derechos de propiedad que luchar por el control de las rentas mineras.

El PDB, creado por Seretse Khama (que era uno de los jefes tribales y que fue presidente desde la independencia hasta su muerte en 1980), ha ganado todas las elecciones. Surgió como una coalición de jefes tribales e importantes ganaderos bajo el liderazgo político y moral de Khama pero, a pesar de que se ha mantenido siempre en el poder, ante la amenaza de un resultado electoral adverso, ha respondido cambiando su política y poniendo en marcha programas específicos6.

A partir de la independencia y tras aprobar una ley que daba al Estado, y no a las tribus, los derechos sobre los minerales del subsuelo7, el gobierno promovió la entrada de empresas extranjeras para la exploración minera. Se encontraron depósitos de cobre y níquel y, poco después, las minas de diamantes. Una renegociación posterior de los contratos mineros llevó a que el gobierno recibiera el 50% de los beneficios de las explotaciones de diamantes.

Los recursos financieros generados por las explotaciones mineras se dedicaron a mejorar las infraestructuras, la educación y la sanidad, y a contratar funcionarios extranjeros con mejor formación que los botsuanos. De nuevo aquí, la insistencia de Seretse Khama de ir consolidando una Administración Pública eficaz –cuya relativa buena calidad ha sido un rasgo muy positivo en toda la evolución desde la independencia– ha creado una cultura política favorable. El hecho de tener durante las primeras décadas una mayoría de funcionarios foráneos, pese a haber un plan a largo plazo para ir sustituyéndolos, contribuyó a que no se produjeran coaliciones entre los funcionarios públicos e intereses locales o tribales y que la selección y renovación de los empleados públicos estuviera al margen de esos intereses. Pese a cierto grado de corrupción, la Administración Pública no fue un obstáculo al desarrollo económico, más bien al contrario.

Se creó un fondo para suavizar los efectos sobre el presupuesto de la volatilidad de los precios de los recursos naturales (los diamantes en este caso). También se desarrolló un programa de apoyo a ganaderos y agricultores en caso de sequías.

El desarrollo económico botsuano, sin embargo, ha tenido algunas deficiencias importantes, como el mantenimiento de una tasa de paro relativamente alta que ha fomentado una bolsa de pobreza elevada, pese al alto nivel económico alcanzado. Todo ello puede estar ligado a una insuficiente diversificación productiva que analizaremos en el Capítulo 7 al estudiar el futuro de las economías africanas. Sobre la alta incidencia del sida en Botsuana, como en todo el sur de África, un grave problema humano y social que ha reducido la esperanza de vida de la población –que en Botsuana se había elevado considerablemente con el desarrollo económico–, hablaremos en el Capítulo 6.

Los comienzos de Mauricio8 tras la independencia en 1968 no fueron fáciles pues estuvieron marcados por una cierta inestabilidad en el proceso de consolidación de las distintas fuerzas políticas y, sobre todo, por importantes conflictos laborales. Se llegó incluso a imponer un estado de emergencia entre 1972 y 1974. Las elecciones de 1982 fueron ganadas por Anerood Jugnauth, quien se había escindido del izquierdista Movimiento Militante de Mauricio (MMM) y formado una coalición con el Partido Socialista (PSM) que dio lugar al Movimiento Militante Socialista (MMS), que ha estado gobernando Mauricio desde entonces con la única excepción del periodo 1995-2000. Desde 1983 la política mauriciana se ha caracterizado por la práctica del consenso, pero sin que dejara de estar presente un intenso debate político entre los oponentes.

En términos económicos, se produjo un primer despegue en 1974 y una nueva aceleración en 1984. En la primera fase de crecimiento el PIB creció a una tasa relativamente alta, acompañado de una fuerte creación de empleo, lo que junto a los desarrollos institucionales en el terreno de la cobertura social contribuyó a consolidar la paz social.

El crecimiento se aceleró a partir de 1984, con mejoras sostenidas de la productividad (total y del trabajo), una fuerte capitalización y un crecimiento moderado del empleo.

Por un lado, este proceso ha ido acompañado por una importante diversificación productiva, con un desarrollo industrial en los sectores textil y de confección y con una expansión de los servicios financieros y de turismo. Y por otro, por una apreciable mejora de las condiciones de vida de sus habitantes, elevándose sustancialmente la esperanza de vida y la asistencia a centros de enseñanza.

Todo ello se ha conseguido con una política industrial y comercial muy activa. Pero lo que hace diferente a Mauricio es que esta política intervencionista se ha desarrollado en un contexto de consenso y transparencia y con un grado bajo de desvío de renta. En la mayoría de los países subdesarrollados la política activista no ha logrado sacarlos del estancamiento porque está diseñada para favorecer a algunos y perjudicar a otros y se aplica con un elevado porcentaje de desvío de rentas.

Desde el principio, no se deterioró la situación del sector generador de recursos, el azucarero, lo que ya constituye una diferencia notable con la mayoría de los países africanos en los que los sectores agrícolas tradicionales sufren las agresiones de los gobiernos. Al mismo tiempo, alcanzada la estabilidad, los grupos propietarios de las plantaciones azucareras, lejos de oponer resistencia al proceso industrializador se sumaron a él, invirtiendo en empresas industriales que se beneficiaron de la política del gobierno.

En Mauricio unas instituciones políticas equilibradas y que propiciaban el consenso fueron en gran medida responsables de la mejora de las instituciones económicas. Experiencia bien diferente de la vivida por Corea y, después, por China, en los que unas instituciones políticas autocráticas y con escasa participación propiciaron (o están propiciando en el caso chino) mejoras sustanciales en las instituciones económicas que han contribuido a su despegue económico.

Además del consenso político que se desarrolló en Mauricio desde 1983, ha habido en todo el proceso un consenso tácito entre la minoría (francesa) propietaria del sector azucarero, que al comienzo de la independencia era la élite económica, y la mayoría hindú que tenía presencia destacada en la élite política. Y eso contribuyó al desarrollo de unas instituciones económicas de calidad.

Al final, la diversidad étnica, que se apuntaba como uno de los obstáculos al despegue, ha tenido efectos muy positivos. En primer lugar, porque hizo más necesario el desarrollo de buenas instituciones políticas en las que los grupos se encontraran y consensuaran y, en segundo lugar, porque la presencia de distintas comunidades, como la hindú y la china, implicadas en el proceso de creación de riqueza, ha servido para establecer provechosos vínculos con los países de origen. La prestación de servicios financieros a la India y Sri Lanka desde Mauricio es un buen ejemplo, aunque no el único.

La política industrial tuvo su máxima expresión en la creación de las Zonas Preferentes de Exportación (ZPE), que concedían a las empresas que se acogían a ellas algunas subvenciones, financiación privilegiada, el derecho a una gestión muy flexible de sus plantillas y la eliminación de barreras para la importación de inputs. También se facilitó la llegada de inversión extranjera a las ZPE, que fue un mecanismo de transferencia de tecnología. La experiencia de las ZPE ha sido copiada sin éxito por otros países africanos (Zimbabue, Madagascar, Senegal y Camerún) en los que el contexto institucional es de una calidad muy inferior. La política comercial de Mauricio también fue muy intervencionista, pero consiguió, a diferencia de lo que ocurre en otros países, favorecer la exportación sin que ello supusiera fomentar el asentamiento de industrias ineficientes destinadas a sustituir importaciones9.

En su política comercial tuvo la fortuna y la habilidad de resultar favorecida por la política proteccionista que Europa seguía con los productos de dos sectores fundamentales para Mauricio: el azucarero y el textil y de confección. Consiguió obtener unas cuotas de importación desde Europa de estos productos que impulsaron sus exportaciones con una intensidad mayor de lo que quizá hubiera logrado en un régimen comercial sin restricciones. Este hecho resultó fundamental para el desarrollo de los sectores textil y de confección y permitió que el país siguiera disfrutando de ingresos por las ventas de azúcar10.

Lesoto y Suazilandia, que no han experimentado lo que en el Capítulo 3 llamábamos distorsiones institucionales, han tenido una evolución bien alejada de la de Botsuana y Mauricio pero tampoco han constituido fracasos como la mayoría del resto de los países del África subsahariana.

Si exceptuamos el periodo 1980-1985, Lesoto ha experimentado un crecimiento en su PIB per cápita en todos los lustros desde 1970 a 2011 y en esos 41 años ha logrado un crecimiento medio del 2,6% anual, que es muy superior no sólo a la media africana sino también al registrado por Sudáfrica (un 0,8%), lo que le ha permitido pasar de representar un 8% del PIB per cápita sudafricano en 1970 al 16% en 2011. Una convergencia lenta pero sostenida con el gigante en cuyo territorio está inmerso Lesoto.

El ejercicio del poder en Lesoto ha sido totalmente diferente del que se produjo en Botsuana. Las instituciones precoloniales fueron eliminadas por los británicos que centralizaron las decisiones; desde su independencia hasta 1993 el poder fue ejercido con escasas restricciones por sus líderes (el presidente Leabua entre 1970 y 1986 consolidó la ruptura con las instituciones democráticas) y los golpes de Estado fueron frecuentes hasta que la nueva constitución instauró una monarquía parlamentaria en 1993. Hasta 1990 los mayores ingresos fueron, junto a los agrícolas, las remesas de los emigrantes que trabajaban en Sudáfrica. Estas remesas y unas políticas económicas menos depredadoras que en otros países han permitido la mencionada convergencia con Sudáfrica, pero no una convergencia con los países de un desarrollo más elevado.

Desde principios de los noventa una política industrial centrada en el desarrollo de la industria de la confección, y basada en el establecimiento de zonas de desarrollo empresarial que reducían las dificultades para hacerse con suelo industrial y aligeraban las trabas de la Administración11, ha permitido desarrollar una industria textil exportadora de relativo éxito, que en 2000 recibió un impulso por los acuerdos AGOA (African Growth and Opportunity Act) para exportar productos africanos al mercado estadounidense12. Pero aunque Lesoto tiene unas instituciones económicas algo mejores que la inmensa mayoría de los países subsaharianos, tal como ponen de manifiesto los indicadores de gobernanza del Banco Mundial, y ha reducido algo en los últimos años el nivel de corrupción, su calidad institucional sigue siendo baja, e importante muestra de ello es su muy ineficiente Administración. Por otra parte, la incidencia del sida y la proporción de las bolsas de pobreza son demasiado elevadas.

Algo no muy diferente, aunque con un perfil temporal distinto, ocurre con Suazilandia. Entre 1970 y 2009 creció un 2,9%, pero el mayor incremento lo registró entre 1970 y 1990. Desde entonces su PIB per cápita ha estado relativamente estancado, creciendo por debajo del 2% anual, pero continuó convergiendo con Sudáfrica hasta 1998 debido al bajo crecimiento sudafricano en los años anteriores al fin del apartheid.

La monarquía absoluta de Suazilandia no contribuye a generar incentivos para emprendedores potenciales, y la estructura productiva es relativamente estable e ineficiente predominando la madera, el azúcar, el algodón y la carne. La estabilidad política no ha propiciado interrupciones relevantes de los niveles de producción, pero tampoco el cambio estructural. Los niveles de paro son elevados y las bolsas de pobreza muy importantes –los ingresos del 47% de la población están por debajo de los dos dólares diarios. Trabajadores temporales a Sudáfrica aportan remesas al país e ingresos a sus familias. Desde 1984 se explotan algunos yacimientos de diamantes, pero sus rentas no han sido utilizadas para proveer bienes públicos.

La calidad de las instituciones económicas en Suazilandia es algo mejor que la de la media del África subsahariana, aunque peor que en Lesoto –y mucho peor que en Botsuana y Mauricio– y se ha deteriorado en los últimos 13 años según los indicadores de gobernanza que venimos utilizando.

Pasando al segundo grupo de países sin distorsiones, cuya evolución del PIB per cápita en relación con el de Sudáfrica durante el periodo 1965-2011 aparece en el Gráfico 5.2, merece la pena empezar por Namibia. Este país no experimentó ninguna de las distorsiones institucionales discutidas en el Capítulo 3 ni una quiebra institucional del Estado pero, como ya hemos comentado, sufrió un estricto apartheid impuesto por la potencia colonizadora, Sudáfrica, que excluyó de la vida económica a la mayoría de la población. Decíamos también en el Capítulo 3 que esta exclusión supone una forma de acción redistributiva pasiva, por omisión, porque el Estado se abstiene de favorecer a determinados grupos que podrían contribuir al crecimiento económico.

Gráfico 5.2. PIB per cápita relativo al de Sudáfrica: Gambia, Malaui y Namibia

Fuente: Elaboración propia con datos de las Penn Tables 7.0 y de los WDI del Banco Mundial

A mediados de la década de los sesenta Namibia sólo era superada en PIB per cápita por Gabón y Sudáfrica y suponía un 70% del de este segundo país13. Pero desde entonces hasta final de siglo divergió de forma casi monótona hasta representar en el año 2000 un 58% del PIB sudafricano14. La tasa anual de crecimiento entre 1970 y 2000 fue negativa, del -0,3%. En los primeros años del nuevo milenio ha experimentado una aceleración de su crecimiento y ha convergido con Sudáfrica situándose su PIB per cápita en 2011 en un 62% del sudafricano.

Namibia tuvo un crecimiento elevado entre 1960 y 1974, que se produjo bajo protectorado sudafricano con un régimen de estricto apartheid, de forma que la mayoría negra quedó excluida de la toma de decisiones y de los frutos del crecimiento. La agricultura controlada por los blancos, dedicada a la ganadería fundamentalmente, y cuyos productos eran exportados a Sudáfrica15, estuvo fuertemente subsidiada por las rentas de la minería y se produjo en el conjunto de la economía una elevada acumulación de capital productivo, especialmente en el sector minero. Pero entre 1965 y 1975 la productividad total de los factores disminuyó apreciablemente, cosa que no sorprende en un sistema productivo dual en el que la parte de la economía con mayor crecimiento contaba con una mano de obra que trabajaba mayoritariamente en régimen de servidumbre.

A finales de los setenta se produjo una caída en la cuota de inversión debido al aumento de la incertidumbre por el comienzo de los conflictos armados. El PIB per cápita disminuyó entre 1974 y 1985 a una tasa anual cercana al 2% y apenas se recuperó en el último lustro de dominación sudafricana. Después de 15 años de lucha y de un periodo más largo en el que Sudáfrica ignoró las resoluciones de la ONU, Namibia obtuvo su independencia en 1990 y el SWAPO (Organización Popular de África del Sudoeste), partido que había liderado la oposición contra Sudáfrica y contra el apartheid, ganó las elecciones. Los gobiernos democráticos han procurado garantizar la seguridad jurídica y el grado de corrupción se ha mantenido bajo16 y Namibia cuenta con bastantes infraestructuras de la época del protectorado a las que se están añadiendo las desarrolladas por los programas de inversión pública de los gobiernos que se han sucedido desde 1990. A pesar de todo ello la inversión extranjera estuvo remisa en la primera década de la independencia y la privada nacional fue muy pobre. Como consecuencia el crecimiento en los primeros diez años de independencia fue muy bajo, un 0,5% anual. La productividad total de los factores, sin embargo, creció bastante durante ese periodo.

Los objetivos de los gobiernos democráticos fueron resarcir a la mayor parte de la población de las penurias y sufrimientos de la época del apartheid, reformar la propiedad de la tierra e industrializar el país. Para el primer objetivo, además de tratar de proporcionarles tierras productivas mediante la reforma agraria que vamos a comentar, desarrollaron programas de gasto público para dar a la mayoría acceso a los bienes públicos de los que fueron excluidos en la época colonial. Poco a poco lo han ido consiguiendo, a costa de un cierto desequilibrio de las finanzas públicas pese a las rentas mineras.

En la época colonial la propiedad de la tierra era dual. Por un lado estaba la tierra «comercial» propiedad de los colonos blancos y de sociedades (fundamentalmente sudafricanas) en donde se criaba ganado, y, por otro, las tierras comunales, de mucha peor calidad, que explotaba la población indígena que no era empleada en las minas. No había una tradición de producción de cosechas, en parte por la mala calidad del suelo y la volatilidad climática pero también por el desinterés de los colonos. Con la independencia se trató de que parte de la tierra comercial pasara, a través de la compra por parte del Estado, a manos de la población no blanca y se intentó redefinir la muy confusa e ineficiente estructura de derechos de propiedad de las tierras comunales. En ambos procesos se han obtenido resultados pobres que no han eliminado la incertidumbre y no han permitido la inversión en agricultura y el desarrollo de una clase de agricultores.

Para desarrollar un aparato productivo agrícola e industrial que aumentara las rentas y redujera las importaciones desde Sudáfrica, que en la época colonial proveía a Namibia prácticamente de todo, se ha emprendido una política industrial razonable en sus planteamientos pero que ha tardado en producir resultados. La pertenencia a una unión aduanera con Sudáfrica y Botsuana (países más ricos), además de con Lesoto y Suazilandia, puede facilitar la convergencia con los dos primeros, lo que apenas se consiguió en los primeros años. No se logró superar el clima de incertidumbre reinante y se echó en falta una clase empresarial propia que asumiera la exploración de nuevas destrezas productivas y generara oportunidades de inversión. La formación de la mano de obra era y es todavía muy baja, pese a los esfuerzos en política educativa. El clima institucional es relativamente propicio y los gobiernos no lo están haciendo mal, pero la losa de la exclusión ha sido demasiado pesada.

La aceleración que ha experimentado la economía de Namibia entre 2001 y 2011, con un crecimiento de su PIB per cápita de un 3% anual, es motivo de esperanza. En el Capítulo 7 repasaremos sus características y haremos una valoración de su robustez.

En definitiva, en Namibia no se dieron de forma explícita las distorsiones institucionales descritas en los capítulos 3 y 4, aunque sufrió un severo apartheid, una acción redistributiva pasiva, que se aplicó de forma continuada y dramática y cuyas consecuencias han tardado en ser superadas. Es posible que lo haya empezado a hacer en la primera década del nuevo siglo.

Malaui experimentó una prolongada caída en su PIB per cápita desde 1980 a 1994, seguida de un estancamiento hasta 2005 y, aunque ha crecido en los últimos seis años, en 2011 aún no había recuperado el nivel de 198017. Su crecimiento fue bastante rápido entre 1965 y 1980 (un 4,2% anual), pero se hundió a partir de entonces. El crecimiento de los primeros lustros estuvo basado en una elevada acumulación de capital físico que decreció drásticamente a comienzos de los ochenta. Incluso en los años de rápido crecimiento la productividad total de los factores no aumentó.

Malaui nació en 1964 como una república multipartidista, pero, siguiendo el patrón presentado en el Capítulo 3, a los cuatro años era un Estado de partido único y en 1971 el presidente Banda se autoproclamó jefe del Estado vitalicio, cargo que mantuvo hasta las elecciones democráticas de 1994.

En la década de los setenta la cuota de inversión fue muy elevada, un 27% del que más de 12 puntos era inversión pública. Sin embargo, el ahorro doméstico no representó más del 13%, por lo que la mayor parte de este esfuerzo inversor fue financiado con fondos extranjeros.

La inversión pública se centró en infraestructuras de transporte y de electricidad. Se impusieron algunas restricciones cuantitativas a las importaciones para proteger el desarrollo de la producción nacional y algunos controles de precios que, como comentamos en el Capítulo 3, no fueron lo suficientemente estrictos y duraderos para considerar que se había impuesto un régimen de control.

A finales de los años setenta y principios de los ochenta se concentraron una serie de shocks negativos: la interrupción del acceso al mar por Mozambique a causa del conflicto armado de ese país, el fin del boom del café y del azúcar, una sequía, y las consecuencias de la crisis del petróleo de 1979-1981. La fragilidad de un sistema productivo basado en la acumulación de capital financiado con fondos extranjeros, con productividad baja y decreciente, con un papel excesivo del sector público, incluso en la producción agrícola (tabaco, té y azúcar), no permitió superar esos shocks. Se intentó reducir algunas de las intervenciones, pero un empeoramiento de la gestión macroeconómica –aumento de la inflación–, la mala calidad de la Administración, la elevada corrupción y los problemas endémicos de lejanía de los puertos de exportación no eran el marco adecuado para revertir el proceso de estancamiento.

El periodo democrático que se inició en 1994 no mejoró las cosas y el presidente electo, Muluzi, pronto fue acusado de irregularidades y de manipulación del proceso electoral que le reeligió en 1999.

Los problemas de pobreza y de salud en Malaui son muy graves: la renta del 92% de la población está por debajo de dos dólares diarios y el 11% de la población entre 15 y 49 años es seropositiva, siendo también importante la incidencia de la malaria.

Aunque Malaui no sufrió las distorsiones institucionales presentadas en los capítulos 3 y 4, su política económica tuvo rasgos comunes a los regímenes de control. El crecimiento de los primeros 15 años de independencia, basado en un modelo ineficiente, resultó muy frágil y su baja calidad institucional le hizo incapaz de superar los shocks que sufrió a principios de los ochenta y de transformar su modelo económico en otro más eficiente.

Por último, la pequeña Gambia tampoco sufrió un régimen de control ni acciones graves de redistribución, aunque sí una tendencia a la sobrevaluación del tipo de cambio en los setenta y principios de los ochenta. Pero su PIB per cápita en 2000 era menor que en 1965, un estruendoso fracaso.

Gambia es una república presidencialista, pero en 45 años (1965-2010) sólo ha tenido dos presidentes y la sucesión de uno a otro fue por un golpe militar en 1994, lo que nos habla de la falta de calidad de sus instituciones políticas y de la forma de ejercicio del poder. Tampoco las instituciones económicas han sido eficientes: los indicadores de corrupción y de calidad de la Administración están más o menos en la media del África subsahariana y los de seguridad jurídica y marco regulatorio están un poco mejor que la media.

Los cacahuetes y el turismo han sido los dos sectores productivos tradicionales. También ha tenido importancia su actividad portuaria, dada su posición geográfica y una relativa eficiencia en la gestión del puerto18.

Desde 2002 se ha producido una cierta aceleración en el crecimiento económico de Gambia, habiendo crecido su PIB per cápita a una tasa anual del 2,3% entre ese año y 2011. Es difícil pronunciarse sobre su sostenibilidad. El dato favorable es la elevada inversión extranjera que el país ha recibido entre 2003 y 2009, una media del 10% del PIB de cada año.

Hemos visto que de los siete países que no sufrieron distorsiones institucionales del tipo de las analizadas en capítulos anteriores dos fueron notables éxitos y otras dos no han acabado de converger por los motivos expuestos pero constituyen éxitos relativos al compararse con el resto de los países subsaharianos. Los tres restantes han sido relativos fracasos, pero quedan explicados sus motivos. Uno de ellos, Namibia, que realmente sí que sufrió una distorsión institucional en la forma del apartheid impuesto por la potencia colonizadora hasta 1990, parece haber comenzado en el nuevo siglo un proceso de convergencia.

1. Ver, por ejemplo, el apartado 1.2 de Sebastián, Serrano y otros (2008).

2. Una presentación más detallada y rigurosa de este análisis se puede consultar en Sebastián (2011).

3. Para cada país hallamos la tasa de crecimiento en cada una de las tres décadas.

4. Se han realizado contrastes estadísticos de igualdad de medias y medianas que han confirmado las diferencias significativas entre las tasas de crecimiento de los países sin distorsiones con respecto a las de los países que las sufrieron.

5. Una excelente descripción del desarrollo de Botsuana se encuentra en Acemoglu, D., S. Johnson y J. A. Robinson (2003). También se puede consultar Maipose y Matsheka (2008) y Lewin (2011).

6. La base de datos Polity IV del Center for International Development and Conflict Management de la Universidad de Maryland (www.cidcm.umd.edu/inscr/polity/index.htm#data), en su valoración sobre el grado en el que el Ejecutivo se encuentra constreñido en su ejercicio del poder, califica a Botsuana cerca de los países europeos, pese a la hegemonía electoral de un solo partido. En los indicadores de gobernanza del Banco Mundial el indicador de instituciones económicas en Botsuana es 0,7, la media de la OCDE es 1,3, el de España 1,0 y la media para África subsahariana es -0,7.

7. El hecho de que los principales yacimientos estuvieran en el territorio de la tribu de la que el presidente Seretse Khama era el líder ayudó notablemente a la importante decisión sobre los derechos de propiedad de los yacimientos.

8. Dos buenas referencias que explican el exitoso proceso de Mauricio son Subramanian y Roy (2003) y Nath y Madhoo (2008). También puede consultarse Zafar (2011).

9. Esta segmentación de los incentivos a los sectores exportadores sin generar alicientes perversos sobre otros sectores nacionales es uno de los aspectos más exitosos de la política comercial seguida en Mauricio.

10. La fuerte elevación del precio del azúcar en Europa tras la concesión de las cuotas a Mauricio fue otro golpe de suerte.

11. De acuerdo con el estudio Doing Business del Banco Mundial en Lesoto se necesitan 601 días para conseguir un permiso de construcción cuando en el conjunto de África son 260 días y en el conjunto de los países en vías de desarrollo son 157.

12. Sobre la política llevada a cabo en Lesoto destinada a impulsar el sector de confección ver Shakya (2011).

13. Aunque la renta nacional era en esos años el 83% del PIB debido a la expatriación de los dividendos de las compañías mineras.

14. Un análisis de crecimiento de Namibia hasta 2000 se encuentra en Godana y Odada (2008).

15. Excepto la piel de astracán que era exportada a Europa.

16. Namibia es tras Mauricio y Botsuana el país subsahariano con un indicador mayor en estos dos aspectos de la gobernanza. No así en la calidad del marco regulatorio, que tiene por delante también a Ghana y Sudáfrica y en la calidad de la Administración, que es el cuarto tras Mauricio, Botsuana y Sudáfrica.

17. Una descripción de la experiencia de Malaui entre 1960 y 2000 se encuentra en Chipeta y Mkandawire (2008).

18. Efectivamente, en los indicadores de Doing Business del Banco Mundial, Gambia aparece en el puesto tercero en el ranking de los países del África subsahariana en cuanto a la facilidad de instrumentar el comercio que mide el tiempo empleado y el coste incurrido para gestionar la importación y exportación de contenedores. Sin embargo, en el conjunto de todos los indicadores de Doing Business, Gambia aparece en el puesto 21.

CAPÍTULO 6

Educación y salud

El atraso en la educación y el deplorable estado de la salud son dos características bien marcadas de la realidad africana. Vamos a describirlas brevemente y a preguntarnos si son causa o consecuencia del subdesarrollo de la región.

AUMENTO DE LA EDUCACIÓN

En el momento de la independencia el atraso en la educación era muy notable. Pero a lo largo de las últimas décadas ha aumentado la escolarización en los países africanos de forma que el número de años de enseñanza que ha recibido la población se ha elevado considerablemente. En la Tabla 6.1 vemos que en 1960 el número de años de escolarización que por término medio recibía la población del África subsahariana no llegaba a 1,4 y que en 2010 eran 5,4 años. En 1960 solamente cinco países superaban los dos años de escolarización media y en 2010 14 países superaban los seis años.

Una consecuencia de esta mayor escolarización ha sido un incremento importante de la tasa de alfabetización, como se aprecia en la Tabla 6.2. Pero aún hay varios países con un analfabetismo considerable: en ocho de ellos la tasa de alfabetización no llega al 50%.

Tabla 6.1. Años de escolarización

1960

1975

1995

2010

Benín

0,71

0,94

2,65

4,23

Botsuana

1,32

2,61

8,26

9,58

Burundi

0,64

1,25

2,16

3,27

Costa de Marfil

0,93

1,70

3,09

3,70

Camerún

1,08

2,41

4,96

6,07

Rep. Centroafricana

0,53

1,15

2,97

3,62

Congo, Rep. del

1,19

3,24

5,75

6,04

Rep. Dem. Congo

0,80

1,46

3,24

3,47

Gabón

1,01

2,58

6,22

8,35

Gambia

0,46

0,73

2,45

3,51

Ghana

1,08

4,34

6,54

7,75

Kenia

1,52

2,87

6,16

7,30

Lesoto

2,95

3,85

5,07

6,63

Liberia

0,73

1,66

3,01

5,43

Malaui

1,09

1,86

3,06

4,70

Mali

0,19

0,45

1,02

2,03

Mauritania

1,55

1,85

3,11

4,62

Mauricio

3,53

5,06

6,81

7,89

Mozambique

0,84

0,95

0,92

1,75

Namibia

3,01

4,47

6,76

7,56

Níger

0,38

0,52

1,22

1,84

Ruanda

0,77

1,43

2,63

3,95

Senegal

1,86

2,53

3,84

5,20

Sierra Leona

0,54

1,12

2,38

3,42

Sudáfrica

4,39

4,88

8,29

8,56

Sudán

0,48

0,95

2,52

3,28

Suazilandia

1,72

3,81

6,34

7,62

Togo

0,49

1,81

4,52

5,91

Uganda

1,16

1,96

3,99

5,37

Tanzania Rep. Unida

1,75

2,60

4,37

5,54

Zambia

2,26

3,61

6,03

6,72

Zimbabue

2,55

3,40

6,67

7,67

Media

1,36

2,31

4,28

5,39

Fuente: Elaboración propia a partir de Barro y Lee (2010)

Tabla 6.2. Tasa de alfabetización

1979-1991

2009

Angola

70,0

Benín

16,5

41,7

Botsuana

68,6

84,1

Burkina Faso

13,6

28,7

Burundi

37,4

66,6

Camerún

41,2

70,7

Rep. Centroafricana

33,6

55,2

Chad

33,6

Congo, Rep. Dem.

67,0

Costa de Marfil

34,1

55,3

Etiopía

29,8

Gabón

87,7

Gambia

46,5

Ghana

66,6

Guinea

39,5

Guinea-Bissau

52,2

Kenia

87,0

Lesoto

89,7

Liberia

32,1

59,1

Madagascar

64,5

Malaui

48,5

73,7

Mali

9,4

26,2

Mauritania

57,5

Mauricio

79,9

87,9

Mozambique

27,1

55,1

Namibia

75,8

88,5

Níger

28,7

Nigeria

55,4

60,8

Ruanda

57,9

70,7

Senegal

26,9

49,7

Sierra Leona

40,9

Sudáfrica

76,2

88,7

Sudán

70,2

Suazilandia

67,2

86,9

Tanzania

59,1

72,9

Togo

56,9

Uganda

56,1

73,2

Zambia

65,0

70,9

Zimbabue

77,8

91,9

Fuente: Elaboración propia con datos del Informe ADI (Africa Development Indicators) 2011 del Banco Mundial

FACTORES DETERMINANTES DE LA BAJA
CALIDAD EDUCATIVA

Ya hemos dicho en capítulos anteriores que este aumento de la escolarización no se ha visto correspondido por un crecimiento de la renta. En buena parte por el carácter fuertemente limitativo de los factores institucionales. Se aduce además, no sin razón, que la calidad de la enseñanza en África es baja, como lo es en otras zonas subdesarrolladas, por lo que el capital humano es reducido. Pero es el funcionamiento institucional el que en buena medida determina las deficiencias en la educación.

Ha crecido apreciablemente el número de escuelas, pero la cantidad de clases impartidas es mucho menor del que le correspondería porque el absentismo de docentes y de alumnos es alto.

En la encuesta realizada en 2003 por el Banco Mundial sobre absentismo de maestros y empleados del sistema sanitario en seis países en vías de desarrollo (la India, Bangladesh, Indonesia, Ecuador, Perú y Uganda) se obtuvo que en Uganda hay una tasa de absentismo de los maestros de primaria del 27%, la mayor de los seis países1. El incumplimiento de los maestros es similar al de otros empleados públicos: en la misma encuesta se obtiene que la tasa de absentismo en los centros de asistencia sanitaria primaria de Uganda es del 37% y la media de los seis países analizados es del 35%. También existe un bajo cumplimiento en otras áreas de la Administración como pone de manifiesto el informe Quiet Corruption (2010) del Banco Mundial. Todo ello es reflejo de la mala calidad de las administraciones públicas, un elemento fundamental de las instituciones formales, y de la presencia de códigos de conducta que propician la irresponsabilidad y el incumplimiento.

El absentismo de los maestros y la baja calidad de los mismos son causa de los malos resultados de los alumnos. Algunos graves, como los que ha provocado en África del Este (Kenia, Tanzania y Uganda) la aparición del proyecto Uwezo2 (que significa «capacidad» en suajili) para mejorar la enseñanza primaria en esa zona: en Kenia el 23% de los niños de quinto de primaria no podía leer un párrafo en suajili, el 27% no podía hacerlo en inglés (las dos lenguas oficiales de la enseñanza) y el 30% no sabía hacer una división.

Algunos intentos de mejorar la calidad de los maestros en los países en vías de desarrollo se han visto bloqueados por factores institucionales. Dos ejemplos tomados del informe del Quiet Corruption (2010) ilustran bien esta cuestión. En 1998 en Bolivia hubo un intento de valorar la cualificación de los maestros y de establecer la retribución de los mismos en función de su calidad, con objeto de generar los incentivos adecuados en las escuelas, pero los malos resultados obtenidos por una gran mayoría de maestros en los test produjo una fuerte reacción de los sindicatos de enseñanza (manifestaciones, huelgas de hambre, etc.) que llevó al gobierno a abandonar el nuevo sistema de incentivos3. En 2007, en Uganda, un intento de establecer un sistema de premios y penalizaciones a los directores de las escuelas en función de los resultados de los alumnos fue abandonado por presiones de los sindicatos de maestros.

Pero junto al absentismo de los profesores y las deficiencias en la calidad de la enseñanza que imparten –factores por el lado de la oferta del sistema educativo– existen importantes elementos por el lado de la demanda que condicionan la calidad del sistema y la formación del capital humano: los incentivos de los niños y de las familias para la asistencia continuada a la escuela. Para algunos, como Easterly (2003), la ausencia de rendimientos claros es la causa del desinterés por la educación y, con él, de los malos resultados del sistema.

El rendimiento económico que se espera de la educación está limitado por la realidad institucional, lo que condiciona a la baja la demanda de educación. Existen escasos empleos que requieran alguna cualificación en el sector privado por el raquitismo del sistema productivo, por lo que, como demuestran algunas encuestas realizadas entre padres (en Magadascar, por ejemplo4), un puesto en el sector público sería el objetivo. Pero en realidad pocos de los niños van a terminar secundaria y menos aún van a aprobar el examen que les cualificaría para tener un puesto público. Por lo que los padres ven el resultado del proceso educativo de sus hijos como una lotería.

Banerjee y Duflo (2011) afirman que los padres en los países subdesarrollados tienen unas expectativas sobre el rendimiento de la educación de sus hijos en forma de S: los padres piensan que los primeros años de escolarización de sus hijos no generan rendimiento alguno hasta que no acumulan un número de años suficientes, momento en el que se produce un rendimiento apreciable. Si siguen con el proceso educativo el rendimiento esperado se hace negativo, por pérdida de ingresos a cambio de un rendimiento incierto, el de obtener mayores ingresos por años adicionales de educación. Esta peculiar forma de las expectativas de los padres –peculiar y errónea, porque el incremento en educación es útil a todos los niveles– les lleva a no estimular la educación de todos sus hijos y a concentrar el esfuerzo educativo en un solo hijo, el que consideran más capaz.

Un elemento del sistema de valores de muchos países con pasado colonial próximo, que juega en contra de la demanda de educación y de su calidad, es la concepción elitista del sistema educativo, que al fin y al cabo comparten tanto padres como maestros. En la época colonial el sistema educativo no tenía más objetivo que formar a las élites locales que iban a cooperar en la gestión del territorio con la potencia colonizadora, e implícitamente se buscaba maximizar la distancia educativa entre éstos y el resto de la población. A la escuela sólo iban «los mejores» y los maestros sólo enseñaban a «los mejores», los que iban a cualificarse para formar parte de la Administración colonial. Y esta concepción parece perdurar aún hoy. En los padres, por sus peculiares expectativas sobre el rendimiento de la educación, y en los maestros, que siguen percibiéndose como educadores de élites y que no están dispuestos a realizar el menor esfuerzo en formar a los que consideran menos capaces5. Vemos, por tanto, que códigos de conducta de maestros y de padres se refuerzan unos a otros y producen una muy deficiente educación de la mayoría. Lo que, por un lado, mantiene muy bajo el nivel de capital humano de esas sociedades y, por otro, desperdicia a muchos jóvenes con talento que no son ni descubiertos ni estimulados.

Como dicen Banerjee y Duflo (2011) «el sistema educativo de estos países fracasa en sus dos objetivos primordiales: dotar a la población de un nivel sólido de cualificación e identificar los talentos».

A este fracaso contribuyen factores de oferta, ligados a la conducta y a la calidad de los docentes, y de demanda, relacionados con la valoración de las familias sobre los efectos de la educación. Muchos de esos factores son una consecuencia de la baja calidad institucional de esos países que determina las escasas oportunidades de empleo por el raquitismo del sistema productivo, el mal funcionamiento de las organizaciones en general y las docentes en particular, y que se expresa en determinados códigos de conducta (absentismo, elitismo, tolerancia con las irregularidades, etc.).

EL DEPLORABLE ESTADO DE LA SALUD

Las condiciones de salud del África subsahariana son todavía hoy deplorables. En la Tabla 6.3 se presentan los valores medios recientes para el conjunto de la zona de varios indicadores relevantes.

Tabla 6.3. Valores medios de indicadores de salud en África subsahariana (2008-2009)

Esperanza de vida al nacer (años)

52,5

Fallecimientos de menores de cinco años (por mil)

130

Mortalidad al nacer (por mil nacimientos)

81

Incidencia de VIH en población 15-49 (%)

5,4

Incidencia de tuberculosis (por 100.000)

344

Población con acceso permanente a agua mejorada (%)

60

Población con acceso a saneamiento (%)

31

Fuente: Informe ADI (Africa Development Indicators) 2011 del Banco Mundial

La esperanza de vida es muy baja, no llega a 53 años por término medio, en parte por la pobreza y en parte también por la alta incidencia de pandemias. Como puede apreciarse en la primera columna de la Tabla 6.4 el rango de variación de la esperanza de vida es muy amplio, de los 72,6 años de Mauricio a los 45,4 de Lesoto y Zimbabue. Botsuana, pese a su nivel de PIB, tiene una esperanza de vida de sólo 55 años, debido a la elevada incidencia del sida. Con el desarrollo económico botsuano la esperanza de vida subió por encima de 64 años a finales de los ochenta, pero actualmente ha bajado casi diez años.

La esperanza de vida aumenta con el crecimiento del PIB per cápita, mientras que está negativamente relacionada con la incidencia del VIH y con aquella parte de la incidencia de la malaria que no es explicada por el PIB per cápita. El análisis de regresión apunta a que el 76% de las diferencias en esperanza de vida en 41 países subsaharianos se explican por esos tres factores.

Por término medio, de cada mil nacimientos mueren 81 recién nacidos y en los primeros cinco años fallecen 130 de cada mil niños, estos últimos fundamentalmente debido a la malaria. De nuevo, tal como se aprecia en la tercera columna de la Tabla 6.4, el rango de variación de los indicadores sobre incidencia de la malaria es muy amplio. Los niños fallecidos antes de los cinco años debido a esta enfermedad son 17 de cada mil en Mauricio y 54 en Botsuana, y en cambio llegan a 209 de cada mil en Chad, 199 en la República Democrática del Congo y 194 en Mali.

La incidencia de la malaria está afectada por el nivel de renta, pero también por otros factores como infraestructuras de tratamiento de agua y de saneamiento. El análisis de regresión muestra que una proporción apreciable (un 41%) de las diferencias en la incidencia de la malaria está explicada por el PIB per cápita y por la disponibilidad de esas infraestructuras6.

Tabla 6.4. Esperanza de vida y pandemias (2009)

ESPERANZA

DE VIDA

Años

SIDA

% 15-49 años

con VIH

MALARIA

menores de

cinco fallecidos

de cada 1.000

TUBERCULOSIS

por 100.000

habitantes

Angola

47,6

2,0

161

298

Benín

61,8

1,2

118

93

Botsuana

55,0

24,8

57

694

Burkina Faso

53,3

1,2

166

215

Burundi

50,9

3,3

166

348

Camerún

51,4

5,3

154

182

Rep. Centroafricana

47,3

4,7

171

327

Chad

48,9

3,4

209

283

Congo, Rep. Dem.

47,8

1,3

199

372

Congo, Rep.

53,7

3,4

128

382

Costa de Marfil

58,0

3,4

119

399

Etiopía

55,7

-

104

359

Gabón

60,9

5,2

69

501

Gambia

56,2

2,0

103

269

Ghana

56,8

1,8

69

201

Guinea

58,3

1,3

142

318

Guinea-Bissau

48,2

2,5

193

229

Kenia

54,9

6,3

84

305

Lesoto

45,4

23,6

84

634

Liberia

58,7

1,5

112

288

Madagascar

60,8

0,2

58

261

Malaui

53,8

11

110

304

Mali

48,8

1,0

191

324

Mauritania

57,0

0,7

117

330

Mauricio

72,6

1,0

17

22

Mozambique

48,1

11,5

142

409

Namibia

61,6

13,1

48

727

Níger

52,0

0,8

160

181

Nigeria

48,1

3,6

138

295

Ruanda

50,6

2,9

111

376

Senegal

55,9

0,9

93

282

Sierra Leona

47,9

1,6

192

644

Somalia

50,1

0,7

180

285

Sudáfrica

51,6

17,8

62

971

Sudán

58,5

1,1

108

119

Suazilandia

46,3

25,9

73

1257

Tanzania

56,3

5,6

108

183

Togo

62,9

3,2

98

446

Uganda

53,4

6,5

128

293

Zambia

46,3

13,5

141

433

Zimbabue

45,4

14,3

90

742

Fuente: Informe African Development Indicators 2011. Banco Mundial

La pretensión de que la malaria es una causa del bajo PIB per cápita en los países subdesarrollados, como apuntan algunos autores (Sachs, 2003; Banerjee y Duflo, 2011), no parece estar confirmada por los datos africanos, que sugieren, en cambio, que la causalidad va en dirección contraria. Ya hemos dicho que el nivel de PIB per cápita afecta a la incidencia de la malaria a través de varias vías. Si planteamos la dirección causal inversa, la que iría de malaria a PIB per cápita, una vez considerada en la explicación de las diferencias del PIB per cápita la calidad institucional (estimada por los indicadores de instituciones económicas del Banco Mundial que venimos utilizando en este libro), la posterior consideración de la incidencia de la malaria como otro factor determinante no aporta absolutamente nada a la explicación de las diferencias en PIB per cápita7. Aun realizado el análisis únicamente con datos africanos (41 países) y a un nivel muy agregado, los resultados de éste son lo suficientemente contundentes para dudar seriamente de la importancia de la malaria como causa de los bajos niveles de PIB per cápita.

Probablemente, la malaria, como las otras pandemias, además de representar una gran tragedia personal y colectiva, afecta a la distribución de la renta y reduce significativamente la probabilidad que tienen los que la sufren de situarse en los rangos altos y medios de esa distribución. En este sentido los resultados comentados por Banerjee y Duflo (2011) en su Capítulo 3, sobre menores ingresos de las personas que han sufrido malaria, serían coherentes con la proposición que pasamos a defender en este libro de que el nivel y el crecimiento del PIB per cápita están determinados por factores institucionales del tipo de los que hemos analizado en los capítulos anteriores, mientras que la posición de cada persona en la distribución de ese PIB per cápita estaría dramáticamente afectada por pandemias como la malaria.

Se observa que la incidencia de la malaria no es uniforme en toda el África subsahariana, como tampoco lo es la del VIH, tal como podemos apreciar en las columnas segunda y tercera de la Tabla 6.4. Y no son coincidentes las zonas en las que ambas enfermedades están más presentes: aparecen marcados los países con alta incidencia de la malaria, con más de cien fallecimientos de menores de cinco años por cada 1.000, y con elevada incidencia del sida, con más del 6% de adultos infectados entre 15 y 49 años. Puede apreciarse que estos últimos están fundamentalmente concentrados en el sur del continente: todos los países de esa área tienen una incidencia por encima del 10%. A ellos se les une en el mapa Uganda y Kenia con más del 6% de la población adulta infectada de VIH. La malaria, por el contrario, tiene una incidencia geográfica mucho más amplia y en una mayoría de los países del continente subsahariano al menos el 10% de los niños menores de cinco años fallecen por esta enfermedad. Entre las excepciones están Botsuana, Namibia, Sudáfrica, Lesoto y Suazilandia, países del sur con alta incidencia del sida –y con mayor nivel de desarrollo. Propiedad esta última compartida por Ghana y Gabón, en donde la incidencia de la malaria es alta pero significativamente menor que la media. Mozambique y Zambia son dos países en los que ambas pandemias están muy presentes: más del 11% de la población entre 15 y 49 años con VIH y el 14% de los niños menores de cinco años son víctimas de la malaria.

Mapa 1. Incidencia de la malaria y del SIDA

Fuente: Elaboración propia con datos del Informe ADI 2011 del Banco Mundial

La presencia del sida aumentó dramáticamente en la última década del pasado siglo. En 1990, los países del sur del continente tenían una incidencia que no llegaba al 3%, exceptuando a Zambia y Zimbabue, en los que se superaba el 10%. En 2000 la población entre 15 y 49 años de los países del sur infectada con el VIH superaba el 15%. En 2009 ha cedido muy ligeramente aunque en Sudáfrica, el país más poblado, se ha elevado. No hay ninguna correlación entre nivel del PIB y su tasa de crecimiento, por un lado, y presencia del sida y su aumento, por otro. Dos de los países más ricos del continente, Botsuana y Sudáfrica, tienen una elevada incidencia de esta enfermedad y países que recientemente han crecido a tasas altas, como Mozambique, han visto aumentar la proporción de su población infectada con el VIH8.

La incidencia de la tuberculosis es muy alta y ha aumentado mucho en los últimos años. En 1990, 176 de cada 100.000 habitantes del África subsahariana padecía tuberculosis y en 2009 esta proporción ha subido a 344, prácticamente el doble. Existe una fuerte correlación entre el VIH y la tuberculosis9, lo cual resulta explicable por los daños en el sistema autoinmune causados por la primera enfermedad.

El sida, por tanto, ha reducido sustancialmente la esperanza de vida y está causando la extensión de enfermedades graves como la tuberculosis.

Existen otras enfermedades que afectan a elevados porcentajes de la población africana; algunas son consecuencia de la ausencia de un tratamiento adecuado del agua y de la falta de saneamientos en centros urbanos, como la disentería y otros tipos de diarreas; otras son producto de la subalimentación, como la anemia rampante.

En África las deficiencias en prevención siguen siendo importantes, incluso en aquellas acciones relativamente baratas como el uso de cloro en el agua, las mosquiteras tratadas, los preservativos, la harina enriquecida con hierro, etc. Lo mismo puede aplicarse a las campañas de vacunación de niños. Respecto a estas últimas se ha aducido que el absentismo de los empleados de los centros de salud, comentado más arriba, puede ser una causa relevante, pero algunos experimentos con ONG en los que el grado de cumplimiento del personal sanitario era muy alto apuntan a que hay otros factores relevantes para explicar el escaso éxito de las campañas de vacunación10. Y además ese argumento no operaría en el insuficiente uso de cualquier mezcla de sal, azúcar y cloruro potásico para tratar el agua, o de los preservativos o las mosquiteras, que no precisan de la presencia de personal sanitario.

Las deficiencias en prevención pueden achacarse a un inadecuado conocimiento de la población sobre la posibilidad de prevenir y sobre las consecuencias de no hacerlo. Pero probablemente no es el único factor. Es bien posible que en ausencia de una presión social, en África opere con más intensidad una característica psicológica de la especie humana que nos lleva a aplazar la toma de decisiones que nos cubrirían contra sucesos negativos inciertos, lo que algunos psicólogos llaman «incoherencia intertemporal». Es incoherencia porque unas personas que, por ejemplo, se esfuerzan ante una enfermedad de sus hijos11 posponen realizar un pequeño esfuerzo para prevenirlas. Pero eso ocurre también en nuestra cultura: la vida sedentaria que sigue la mayoría de los ciudadanos, pese al efecto nocivo sobre nuestro futuro estado de salud, sería una manifestación de esa misma conducta. Y qué decir de algunos aspectos de nuestra alimentación. Y ello pese a la presión social para mejorar nuestros hábitos y nuestra salud. Afortunadamente, gracias a nuestro nivel de desarrollo económico, hay un sistema público de tratamiento del agua que nos evita complicaciones que sí están presentes en África. Si tuviéramos que tratarla de forma individual probablemente no lo haríamos al cien por cien, pese a conocer los riesgos de no hacerlo y lo barato que resulta llevarlo a cabo.

El absentismo de los empleados de los sistemas públicos de salud y la mayor intensidad de la «incoherencia intertemporal», deben ser tenidos en cuenta a la hora de diseñar políticas de salud en África. Hay mucha necesidad de obra pública de tratamiento y saneamiento de agua, pero también de campañas de vacunación y de incrementar aún más las campañas de información sobre cuestiones sanitarias. El diseño de incentivos para que los ciudadanos emprendan y perseveren en las acciones preventivas tiene que ser parte importante de esas políticas.

1. En Chaudury, Hammer, Kremer, Muralidharan y Rogers (2006) se analizan los resultados de la encuesta.

2. http://www.uwezo.net/

3. Kaufmann, Mastruzzi y Zavaleta (2003) cuentan, como muestra del extremo clientelismo político en Bolivia, que un gran número de puestos docentes variaban cuando se producía un cambio de partido en el gobierno. En un contexto definido por una estructura de poder como ésta no es raro que sea difícil emprender una reforma.

4. Ver Banerjee y Duflo (2011), Capítulo 4.

5. Un experimento realizado en Kenia diseñado por Esther Duflo ilustra la actitud de maestros, puesta de otro modo de manifiesto en la segregación cotidiana que hacen de los que consideran peores estudiantes: se dividieron las clases por los resultados de los alumnos en los meses previos y se asignó por sorteo a los maestros a los grupos «buenos» y a los «malos». A los que les correspondían estos últimos, además de manifestar su descontento, ajustaban su conducta a su percepción del nivel de la clase con lo que ésta apenas avanzaba y la diferencia con la otra clase se ampliaba (Banerjee y Duflo, 2011, Capítulo 4).

6. Si agregamos los datos disponibles de acceso a agua tratada y de acceso a saneamiento (por el método estadístico de los componentes principales), y construimos de esta forma un indicador de este tipo de infraestructuras, observamos dos cosas: que el valor de ese indicador está, como no podía ser menos, afectado por el PIB per cápita y que la parte de las diferencias en ese indicador no explicada por las diferencias en PIB resulta relevante como causa de la incidencia de la malaria. Son este residuo y el PIB per cápita los que explican el 41% de las diferencias en la malaria. Podría decirse que el acceso de la población a agua tratada y a infraestructuras de saneamiento es un índice de salubridad y por ello estaría afectando a la incidencia de la malaria.

7. De hecho la ecuación de regresión con la variable malaria añadida es idéntica a la que sólo tiene como variable explicativa el indicador de instituciones.

8. Botsuana entre 1990 y 2000 multiplicó su PIB per cápita por 1,5 y la incidencia del sida pasó del 3,5% al 26%.

9. Más del 60% de las diferencias en la incidencia de la tuberculosis en 41 países africanos se explica por la distinta incidencia del VIH.

10. Ver Banerjee y Duflo (2011), Capítulo 3.

11. Banerjee y Duflo (2011) en el Capítulo 3 aportan datos indicativos de los esfuerzos que realizan los padres en algunos países subdesarrollados ante las enfermedades de los hijos.

CAPÍTULO 7

¿Un comienzo de siglo XXI esperanzador?

ACELERACIÓN DEL CRECIMIENTO

Desde finales de los noventa el crecimiento en un número apreciable de países africanos se está acelerando. Ya vimos en el Capítulo 2 (Tabla 2.1) que a partir de 1995 África subsahariana empezó a superar las dos décadas aciagas anteriores, a lo largo de las cuales el PIB per cápita agregado había disminuido.

En la Tabla 2.2 de ese mismo Capítulo 2 vimos que el comportamiento de los países africanos en 1995-2011 fue, sin embargo, muy dispar. Hay 14 países que han crecido por encima del 3% anual y otros seis que lo han hecho por encima del 2%. Hay en cambio 11 que han decrecido o han aumentado por debajo del 0,5% anual y otros nueve países que han estado creciendo en torno a un modesto 1%. En el primer grupo algunos países son importantes productores de petróleo, como Angola, Chad y Sudán, pero otros no, como Etiopía, Ghana, Mozambique, Ruanda, Uganda y Tanzania, además de los exitosos Botsuana y Mauricio.

Por otro lado, el proyecto de la Universidad de Groningen con el Conference Board1, que sigue multitud de economías, calcula la evolución de la productividad total de los factores (PTF) en 20 países del África subsahariana. Como ya definimos en el Capítulo 2, la PTF es aquella parte del aumento del producto que no se explica por el uso de una mayor cantidad de capital y trabajo. Pues bien, encuentra que hay diez países, siete de los cuales no son grandes productores de petróleo, que entre 1996 y 2009 experimentaron un crecimiento anual de la PTF superior al 2%, y otros dos no petrolíferos cuyo PTF creció en esos 14 años por encima del 1% anual. Experiencia muy diferente de la que encontramos en los 20 años precedentes.

Hay por tanto muchos datos para considerar que el ritmo de crecimiento económico está incrementándose en una parte de la economía africana desde finales del siglo pasado, aunque este fenómeno no se está produciendo en todas las economías, ni siquiera en la mayoría.

REFORMA POLÍTICA

Tal como comentamos en el Capítulo 4, a lo largo de los noventa surgió un movimiento reformador que en algunos casos produjo una dura reacción defensiva por parte de las élites, pero que en otros tuvo éxito, al menos desde el punto de vista formal, en el sentido de que se retornó al multipartidismo y tuvieron lugar lo que podrían denominarse «procesos constituyentes». El Africa Research Project de la Universidad de Harvard estima un índice de competición política para un conjunto amplio de países africanos que tiene una escala del 1 (cuando no hay competición) al 7 (alta competición)2. El valor medio a finales de los setenta estaba por debajo de 3, a finales de los ochenta en torno a 3,5 y a principios de este siglo se ha situado ligeramente por encima de 6. Ya hemos comentado que Bates (2011) encuentra que esta mayor competitividad política ha podido tener un efecto positivo sobre la productividad de la agricultura, al verse los grupos políticos en la necesidad de aumentar la provisión de bienes públicos.

En un número apreciable de países africanos se ha producido desde principios de los noventa mejoras en los derechos civiles y un incremento de la calidad democrática. En Ghana, Lesoto, Mali, Mozambique, Sudáfrica, Namibia, Tanzania, Zambia, Liberia, Malaui, Benín y Sierra Leona entre 1989 y 2008 ha subido muy sustancialmente el indicador de derechos civiles estimados por la Freedom House, y en Mauricio y Botsuana se ha mantenido elevado. Entre las dos fechas señaladas el indicador de calidad democrática estimado por la Universidad de Maryland para la mayoría de los países del mundo (conocido como Polity IV)3, ha mejorado en 17 países africanos y ha permanecido alto en Mauricio, Botsuana y Namibia.

Pero pensamos que los dos indicadores de instituciones políticas de los seis de gobernanza del Banco Mundial que estamos utilizando a lo largo de este libro son, con sus limitaciones, la mejor representación de la realidad política de los países. Hay estimaciones de los indicadores de gobernanza para casi todos los años entre 1996 y 2009 por lo que, además de comparar la calidad institucional de los países, podemos analizar cómo han evolucionado aquellos en los 41 estados africanos objeto de nuestro estudio. Es cierto que estos indicadores son medidas imprecisas de los diferentes aspectos institucionales, por la complejidad conceptual de los mismos y porque la técnica estadística empleada es la agregación de distintas fuentes heterogéneas. Y también es cierto que esos aspectos varían lentamente. Pero a pesar de todo ello, la comparación de los índices para dos fechas separadas por 13 años debería de producir información sobre la presencia de cambios y la dirección que éstos están tomando.

Tabla 7.1. Indicadores de instituciones políticas (2009)

Democracia y participación

Estabilidad y ausencia de violencia

Mauricio

0,792

Botsuana

0,907

Sudáfrica

0,565

Namibia

0,804

Ghana

0,495

Mauricio

0,610

Botsuana

0,409

Zambia

0,508

Benín

0,308

Mozambique

0,479

Namibia

0,304

Benín

0,443

Mali

0,152

Lesoto

0,356

Mozambique

-0,068

Gambia

0,263

Lesoto

-0,136

Ghana

0,162

Tanzania

-0,141

Gabón

0,115

Malaui

-0,217

Tanzania

0,083

Burkina Faso

-0,250

Suazilandia

0,024

Sierra Leona

-0,260

Sudáfrica

0,019

Zambia

-0,270

Malaui

-0,059

Senegal

-0,312

Burkina Faso

-0,115

Liberia

-0,321

Senegal

-0,147

Kenia

-0,324

Togo

-0,213

Uganda

-0,486

Angola

-0,241

Madagascar

-0,621

Mali

-0,266

Níger

-0,698

Ruanda

-0,326

Burundi

-0,726

Sierra Leona

-0,399

Fuente: Elaboración propia a partir de los indicadores de gobernanza de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2010)

En la Tabla 7.1 presentamos los dos indicadores de instituciones políticas de la base de datos del Banco Mundial: «Democracia y participación» y «estabilidad política y ausencia de violencia». Aparecen los primeros 21 países (la mitad del conjunto analizado) con valor más elevado de cada indicador, ordenados de mayor a menor. Sombreados más oscuros están los países cuyo indicador ha mejorado significativamente entre 1996 y 2009. Sombreados con trama clara los que han empeorado notablemente4. Hay que recordar que los seis índices de gobernanza (estos dos y los cuatro que comentaremos más adelante) tienen un rango de variación entre -2,5 y 2,5 y que un valor positivo lo tiene un país que está por encima de la mediana mundial y un valor negativo el que está por debajo de esa mediana.

Hay dos países, Zambia y Sierra Leona, que han mejorado apreciablemente entre 1996 y 2009 en los dos indicadores. Otros tres, Ghana, Mozambique y Tanzania, han aumentado de forma significativa en una de las medidas, manteniendo relativamente alto, para los estándares subsaharianos, el valor de la otra.

Botsuana, uno de los estados con mejor calidad institucional, el primero en el ranking de «estabilidad política y ausencia de violencia», y el que ha tenido un crecimiento económico más elevado en los últimos 40 años, ha experimentado un deterioro significativo en «democracia y participación». Este deterioro debe estar relacionado con la preponderancia casi crónica del Partido Democrático de Botsuana (PDB), que ha ganado todas las elecciones desde la independencia.

Hay países como Mauricio, Botsuana y Namibia que mantienen una razonable calidad de sus instituciones políticas, pese a lo comentado sobre el Estado botsuano. A ellos se les une Sudáfrica, que ha conseguido una mayor estabilidad política. En un escalón inmediatamente inferior se encuentran países como Ghana, Tanzania, Zambia y Mozambique, que han mejorado sustancialmente en los últimos años. Benín, que aún ocupa puestos elevados en el ranking, está sufriendo un notable deterioro. Más aún Mali, y eso que los indicadores correspondientes a 2009 no recogen los acontecimientos violentos que se han producido allí entre 2010 y 2012. Lo que pone de manifiesto que estos dos países, lejos de experimentar una mejora en sus instituciones políticas, las han empeorado muy notablemente.

Resultan esperanzadoras las apreciables mejoras de países como Sierra Leona, Liberia y también las de Ruanda y Angola. En el caso de Kenia se observan cambios significativos en los dos indicadores, pero uno en sentido positivo, en «democracia y participación», y otro en sentido negativo, en «estabilidad política y ausencia de violencia», indicador en el que está hundido en el puesto 30, por lo que no aparece en la Tabla 7.1. Consecuencia, sin duda, de los episodios que se produjeron tras la negativa del presidente Kibuki a aceptar los resultados de las elecciones de 2007.

Por el contrario, hay países como Costa de Marfil, República Centroafricana, Guinea, Chad y Zimbabue que, partiendo de niveles muy bajos de calidad institucional, han empeorado significativamente entre 1996 y 2009. También lo ha hecho, aunque de forma algo menos pronunciada, Etiopía que, como veremos, ha mejorado sus instituciones económicas y ha tenido una notable aceleración de su crecimiento económico.

Refiriéndonos a los 41 países analizados, observamos en los dos indicadores una evolución muy dispar de los países que se encuentran entre los 21 primeros respecto a los países que están en la segunda mitad del ranking, generando una marcada percepción de divergencia. El número de países de la primera mitad que han mejorado significativamente entre 1996 y 2009 es mucho mayor que en la segunda; y lo contrario ocurre, de forma aún más acusada, respecto a los que han experimentado un deterioro apreciable.

En definitiva, no ha habido una mejora generalizada en la calidad de las instituciones políticas del conjunto de los países africanos. De hecho, la media de los indicadores en 2009 era similar a la que se dio en 1996, pero la calidad institucional ha avanzado apreciablemente y de forma esperanzadora en un grupo de países.

¿Se ha producido un progreso en las instituciones económicas como consecuencia de las reformas políticas y ha sido ésa la causa de la aceleración del crecimiento que han experimentado un buen número de países? ¿O ha sido la elevación del precio de los recursos naturales la causa principal del mayor crecimiento?

EVOLUCIÓN DE LAS INSTITUCIONES ECONÓMICAS

Ha habido avances en las instituciones económicas de un grupo de países, aunque no haya mejorado la calidad media para el conjunto del África subsahariana. En las tablas 7.2 y 7.3 presentamos los datos de los cuatro indicadores de instituciones económicas –«calidad de la Administración», «calidad de la regulación», «seguridad jurídica» y «control de la corrupción»– con idénticos criterios a los que han guiado la anterior presentación de los indicadores de instituciones políticas.

Vemos que Mauricio y Botsuana encabezan claramente el ranking de los cuatro indicadores y que además Mauricio ha mejorado significativamente en dos de ellos, «calidad de la Administración» y «calidad de la regulación», mientras que Botsuana lo ha hecho en «calidad de la Administración». Sudáfrica ocupa la tercera plaza en estos dos primeros indicadores a poca distancia de Botsuana, pero no así en «seguridad jurídica y control de la corrupción», en los que Namibia ocupa la tercera plaza a una distancia apreciable del segundo. Sudáfrica parece haber empeorado significativamente en corrupción entre 1996 y 2009.

Tabla 7.2. Indicadores de calidad de la Administración y de la regulación (2009)

Calidad Administración

Calidad regulación

Mauricio

0,716

Mauricio

0,852

Botsuana

0,639

Botsuana

0,576

Sudáfrica

0,507

Sudáfrica

0,417

Namibia

0,194

Ghana

0,121

Ghana

0,064

Namibia

0,078

Ruanda

-0,181

Burkina Faso

-0,129

Lesoto

-0,260

Kenia

-0,165

Mozambique

-0,345

Uganda

-0,174

Senegal

-0,404

Senegal

-0,262

Etiopía

-0,406

Gambia

-0,300

Tanzania

-0,421

Mozambique

-0,323

Benín

-0,481

Ruanda

-0,337

Malaui

-0,520

Benín

-0,360

Uganda

-0,629

Tanzania

-0,379

Madagascar

-0,637

Mali

-0,429

Burkina Faso

-0,650

Zambia

-0,454

Gambia

-0,658

Madagascar

-0,466

Kenia

-0,659

Níger

-0,475

Zambia

-0,675

Suazilandia

-0,517

Suazilandia

-0,702

Malaui

-0,535

Gabón

-0,749

Gabón

-0,579

Fuente: Elaboración propia a partir de los indicadores de gobernanza de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2010)

Hay países como Ruanda, Ghana, Tanzania y Etiopía que han mejorado apreciablemente entre 1996 y 2009 en más de un indicador. Los dos primeros se han encaramado a las primeras posiciones del ranking de las instituciones económicas: Ghana ocupa la posición quinta en la media de los cuatro indicadores, y Ruanda, la sexta. Liberia y Sierra Leona, que partían de un nivel muy bajo, han aumentado significativamente en tres de las medidas que estamos comentando. Mozambique ha mejorado notablemente en un indicador y también en la media de los cuatro. Níger ha mejorado en un par de indicadores sin empeorar sustancialmente en ninguno, pero mantiene aún un nivel relativamente bajo en la calidad de sus instituciones económicas. Malaui ha mejorado significativamente en dos pero ha empeorado, también de forma apreciable, en los otros dos.

Kenia ha empeorado de forma apreciable en «calidad de la Administración» y «calidad de la regulación», y en «seguridad jurídica» y «control de la corrupción» no se encuentra entre los 21 países subsaharianos mejores.

Países como Costa de Marfil, Guinea y Zimbabue, que no aparecen en las tablas porque en ninguna de las cuatro medidas están entre los 21 mejores, han empeorado significativamente en todas ellas entre 1996 y 2009. Y otros como Chad y Togo lo han hecho en tres de los cuatro indicadores.

La imagen que obtenemos de estas tablas respecto a la importancia de las reformas no es del todo concluyente, aunque varios de los países que más han acelerado su crecimiento (Ruanda, Ghana, Tanzania, Mozambique, Etiopía y Liberia) han mejorado en los indicadores de instituciones económicas, además de los exitosos Mauricio y Botsuana que partiendo de una calidad alta han seguido mejorando. Sin embargo podemos recurrir al análisis estadístico, muy concretamente al análisis de regresión, para obtener más información.

Tabla 7.3. Indicadores de seguridad jurídica y control de corrupción (2009)

Seguridad jurídica

Control corrupción

Mauricio

0,941

Botsuana

0,857

Botsuana

0,641

Mauricio

0,745

Namibia

0,265

Namibia

0,234

Sudáfrica

0,056

Lesoto

0,143

Ghana

-0,106

Ruanda

0,126

Malaui

-0,192

Sudáfrica

0,103

Lesoto

-0,262

Ghana

0,063

Burkina Faso

-0,282

Madagascar

-0,247

Senegal

-0,308

Suazilandia

-0,269

Mali

-0,415

Mozambique

-0,410

Gambia

-0,430

Tanzania

-0,418

Uganda

-0,432

Burkina Faso

-0,442

Tanzania

-0,439

Malaui

-0,473

Gabón

-0,462

Zambia

-0,506

Zambia

-0,480

Senegal

-0,529

Ruanda

-0,506

Gambia

-0,555

Mozambique

-0,577

Liberia

-0,557

Suazilandia

-0,633

Benín

-0,648

Níger

-0,641

Níger

-0,655

Benín

-0,688

Mauritania

-0,657

Etiopía

-0,773

Mali

-0,690

Fuente: Elaboración propia a partir de los indicadores de gobernanza de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2010)

La estimación de los modelos de regresión encuentra que no sólo el nivel de las instituciones económicas en 1996, medido por la media5 de los cuatro indicadores en ese año, sino también la variación de esa media entre 1996 y 2009 son relevantes para explicar las diferencias en las tasas de crecimiento del PIB per cápita durante el periodo 1995-2011 en los 41 países africanos que estamos analizando. La presencia de la variable que refleja cómo ha cambiado la calidad institucional en el periodo considerado –la diferencia de la media de los cuatro indicadores en 2009 con la media en 1996– mejora apreciablemente la explicación del crecimiento de los países africanos. Si pretendiéramos explicar las diferencias en crecimiento solamente por las diferencias en calidad institucional en 1996 y por dos variables binarias, una que toma el valor 1 en los países que han mejorado notablemente su relación real de intercambio por la elevación de los precios de los recursos naturales que producen (los países petroleros, Ruanda y Zambia) y toma el valor 0 para los otros países, y una segunda variable binaria que toma el valor 1 para los países que han alcanzado la paz tras largos conflictos bélicos y el valor 0 para el resto de los países, sólo explicaríamos un 34% de las diferencias en tasa de crecimiento del PIB per cápita. Añadir la variación de la calidad institucional entre 1996 y 2009 permite explicar el 56% de las diferencias.

Gráfico 7.1. Mejora de instituciones económicas y tasa de crecimiento

Fuente: Regresiones realizadas con datos del WDI del Banco Mundial y con los indicadores de gobernanza de Kaufmann y otros (2010)

En el Gráfico 7.1 se aprecia que existe una relación bastante clara entre la variación (1996-2009) del indicador agregado de instituciones económicas y la tasa de crecimiento del PIB per cápita en el periodo 1995-2011, corregida de los efectos que sobre ella tienen otros factores como la calidad institucional en 1996, la mejora de la relación real de intercambio en siete países productores de recursos cuyos precios se han encarecido mucho y el impacto de la paz tras largos conflictos en tres países de la región.

Por tanto, todo parece indicar que las mejoras y los deterioros institucionales, estimados por la evolución de estas medidas de la realidad que son los indicadores de gobernanza del Banco Mundial, pueden ser factores relevantes en la explicación de las distintas experiencias de crecimiento de los países africanos en los últimos años, tanto de las positivas como de las negativas.

Fijémonos ahora en una manifestación de la realidad institucional que estudiamos en el Capítulo 3, lo que allí llamábamos «distorsiones institucionales»: los regímenes de control, las acciones de redistribución y la política macroeconómica distorsionante. Ya vimos que hay países, los que experimentaron un crecimiento superior al resto, que no sufrieron en ningún año esas distorsiones: Botsuana, Gambia, Lesoto, Malaui, Mauricio, Namibia y Suazilandia6. Tal como se puede apreciar en la Tabla 3.1 de aquel capítulo, en la que se presentaba una relación fechada de las distintas distorsiones, hay una serie de países que sufrieron varias de ellas hasta 1995 y que a partir de esa fecha ya no las han vuelto a sufrir. Sobre todo es notable el abandono del modelo de régimen de control en muchos de esos países.

Benín, Burkina Faso, Camerún, Etiopía, Ghana, Mali, Mozambique, Ruanda, Senegal, Sudáfrica, Tanzania y Zambia habían experimentado alguna distorsión severa antes de 1995 y no la han tenido desde entonces. Tampoco las sufrieron Costa de Marfil, Guinea y Mauritania que excluimos de la relación anterior por el grave deterioro de las instituciones políticas en esos países entre 1996 y 2009, a pesar de que los dos primeros partían ya de una muy baja calidad institucional. Costa de Marfil y Guinea sufren un sustancial deterioro también en los cuatro indicadores de instituciones económicos en el periodo considerado, y Mauritania lo experimenta, de forma muy notable, en calidad de la Administración y en control de la corrupción.

De la relación de 12 países que hacíamos al comienzo del párrafo anterior, Benín y Mali disfrutaban de unas instituciones políticas de relativa calidad, hasta el punto de que en 1996 se encontraban entre los cinco mejores países subsaharianos en ambos indicadores de instituciones políticas7; pero han experimentado un notable deterioro en los dos aspectos considerados. Quizá por eso Benín ha tenido un crecimiento tan decepcionante en los últimos lustros. Desde 2010 Mali ha sufrido nuevas pérdidas de estabilidad política e incremento de violencia, cuyo impacto no está recogido en los indicadores de 2009, y que se suman al comentado deterioro anterior. Por ello excluimos a Benín y a Mali de nuestra consideración de países que han mejorado su marco institucional, aunque hayan eliminado las llamadas distorsiones institucionales.

Camerún ha mejorado su estabilidad política en los últimos años, pero en ninguno de los cuatro indicadores de instituciones económicas se encuentra por encima de la media subsahariana y en ninguno ha mejorado entre 1996 y 2009. El crecimiento de su PIB per cápita y de su productividad total de los factores desde 1995 ha sido muy bajo.

De los siete países sin distorsiones institucionales que analizamos en el Capítulo 5 ya hemos hablado suficientemente de Mauricio, Botsuana y Namibia. También hemos dicho que Malaui ha mejorado significativamente en calidad de la Administración y en seguridad jurídica pero ha empeorado, también de forma sustancial, en calidad de la regulación y control de la corrupción. El crecimiento de su PIB per cápita desde 1995 ha sido modesto, incluso inferior al de su productividad total de los factores. Su evolución política desde que hubo las primeras elecciones democráticas en 1994 ha despertado dudas y, lejos de mejorar, su indicador de «democracia y participación» ha empeorado notablemente desde 1996. Por todo ello, no podemos considerar a Malaui un candidato claro a iniciar una senda de convergencia.

Gambia, por su parte, pese a su estabilidad política tiene una calidad democrática muy baja y ha empeorado significativamente su seguridad jurídica. El crecimiento de su PIB per cápita desde 2004 ha sido notable pero no lo suficiente para merecer un análisis como economía con posibilidades de convergencia.

Por último, Lesoto y Suazilandia han tenido un comportamiento relativamente dispar, bastante coherente con la distinta realidad institucional que se infería de la discusión del Capítulo 5 y que confirma el análisis de los indicadores institucionales. Suazilandia se encuentra entre los nueve peores países africanos en el indicador de «democracia y participación», ocupa el puesto 17 en la media de los indicadores de instituciones económicas y ha empeorado en esa media de forma significativa entre 1996 y 2009. Apenas ha crecido entre 1995 y 2009. Lesoto, por su parte, ocupa el puesto siete en la media de los indicadores de instituciones económicas, es el cuarto país africano en control de la corrupción y ha crecido por encima del 2% desde 1995. Pero, como vimos en el Capítulo 5, sigue planteando dudas sobre sus instituciones políticas y sobre la solidez de su desarrollo económico.

Para terminar este análisis de los cambios institucionales que se han producido en un grupo de países africanos, hay que decir que a lo largo de la década de los noventa, especialmente en su segundo lustro, se ha confirmado una tendencia a mejorar la calidad de las políticas macroeconómicas. Por ejemplo, los episodios de sobrevaluación en esta década son sustancialmente más bajos que en los lustros anteriores. Así por ejemplo, con los datos disponibles, entre 1975 y 1992 en el 59% de los años-país se registró una sobrevaluación superior al 30% y en el 45% de los años-país una sobrevaluación superior al 50%. Entre 1992 y 1998 esas proporciones bajan, respectivamente, al 23% y al 14%.

PAÍSES EMERGENTES

Con los datos aportados en estas tres secciones sobre la aceleración del crecimiento, las reformas políticas que se han realizado y los cambios en las instituciones y políticas económicas podemos hacer una categorización de un subconjunto de países africanos en función de su experiencia reciente y de sus perspectivas de crecimiento. De este modo, creamos un grupo de 11 países emergentes cuyo crecimiento nos parece más sólido y que tienen mejores perspectivas para las próximas décadas8:

–Botsuana

–Etiopía

–Ghana

–Mauricio

–Mozambique

–Namibia

–Ruanda

–Sudáfrica

–Tanzania

–Uganda

–Zambia

A continuación, otro grupo de países, dignos de ser mantenidos en observación, a los que podríamos dar la consideración de pre-emergentes:

–Burkina Faso

–Kenia

–Lesoto

–Liberia

–Sierra Leona

–Senegal

Y, por último, habría un grupo de países grandes productores de petróleo cuyo crecimiento está en gran medida explicado por la evolución del precio del crudo:

–Angola

–Chad

–Gabón

–Nigeria

–Sudán

Algún país petrolero, singularmente Angola, podría tener la consideración de país pre-emergente.

La solidez de los países emergentes no es uniforme. Cabe hacer tres categorías de mayor a menor robustez que integrarían, cada una, los siguientes países:

1) Mauricio, Botsuana y Sudáfrica

2) Namibia y Ghana

3) Etiopía, Mozambique, Ruanda, Tanzania, Uganda y Zambia

Dado el comportamiento de los precios de muchos recursos naturales en los primeros años del siglo podría sospecharse que un factor muy relevante de la aceleración del crecimiento de los países emergentes han sido los cambios significativos en su «relación real de intercambio», que en términos brutos se mediría por la relación entre los precios de lo que exporta y los precios de lo que importa. Una elevación de este ratio supone por sí misma un aumento en su PIB y una elevación continuada induciría una aceleración del crecimiento de ese país. En la Tabla 7.4 se presenta el valor de un índice de la «relación real de intercambio» (RRI) en 2008 con base 2000, que nos indica cómo varía ese ratio en los ocho primeros años del siglo, periodo en el que se produjo una fuerte elevación bastante generalizada de los precios de las materias primas, y se presenta su valor numérico para los 11 países emergentes y para los cinco grandes productores de petróleo, junto a la tasa de crecimiento anual del PIB per cápita en el periodo 1999-2008.

Tabla 7.4. Crecimiento y relación real de intercambio

RRI 2008 (2000=100)

% PIB pc 1999-2008

Países emergentes

Botsuana

80,6

3,5%

Etiopía

109,9

5,2%

Ghana

156,5

3,0%

Mauricio

76,2

3,4%

Mozambique

109,6

4,5%

Namibia

128,3

2,8%

Ruanda

227,1

4,6%

Sudáfrica

130,2

2,7%

Tanzania

116,0

3,9%

Uganda

100,5

3,7%

Zambia

172,9

2,8%

Productores de petróleo

Angola

251,0

8,2%

Chad

213,3

5,3%

Gabón

229,9

-0,3%

Nigeria

216,1

3,4%

Sudán

224,0

4,4%

Fuente: WDI del Banco Mundial

RRI: Relación real de intercambio

%PIB pc: Tasa de crecimiento del PIB per cápita

Vemos que entre los países emergentes solamente Ruanda (por el estaño y por la notable mejora de la calidad del café que exporta), Zambia (por el cobre) y en menor medida Ghana (por el oro y por el cacao) han experimentado una notable mejoría de sus términos de intercambio. La enorme elevación de esta ratio en los cinco grandes productores de petróleo resulta evidente. Botsuana y Mauricio han registrado un empeoramiento de sus términos de intercambio entre 2000 y 2008, y Etiopía, Mozambique, Tanzania y Uganda lo han mantenido relativamente estable. En Sudáfrica y Namibia se ha apreciado pero no de forma espectacular.

En el análisis individualizado de los países emergentes que hacemos más adelante se retoma para cada país la discusión sobre la importancia relativa del impacto favorable en la relación real de intercambio para explicar la aceleración del crecimiento de esas economías. Y se hace tanto profundizando el análisis de la evolución de los términos de intercambio como analizando la evolución de las exportaciones. Lo que un país exporta y los cambios en la composición de esas exportaciones contienen mucha información sobre la evolución de su estructura productiva.

En los 11 países emergentes el shock positivo de la relación real de intercambio no ha sido general y, como veremos, estos países han experimentado un alto crecimiento y una notable diversificación de sus exportaciones. Esto nos da motivos para pensar que su aceleración tiene que ver con cambios en su sistema productivo y no es sólo consecuencia de una favorable evolución de los precios de los recursos naturales. La diversificación en sus exportaciones que veremos más adelante apunta en la misma dirección.

CARACTERÍSTICAS DE LOS PAÍSES EMERGENTES

Crecimiento de los países emergentes

El grupo de países que hemos llamado emergentes ha cambiado radicalmente su ritmo de crecimiento. Durante las dos décadas aciagas, 1975-1995, ninguno de ellos, con la excepción de Botsuana y Mauricio, experimentaron crecimiento alguno. Desde entonces han crecido a distintas tasas y con distinto perfil temporal, pero de forma relativamente sostenida. Sin embargo, como se comprueba en la última columna de la Tabla 7.5, en 2011 la mayoría de los países tiene todavía un PIB per cápita bajo: sólo tres de ellos superan el 20% del PIB per cápita de Sudáfrica (RSA).

Tabla 7.5. Evolución de los países emergentes. Tasa de crecimiento anual del PIB per cápita

1975-1995

1995-2000

2000-2005

2005-2011

%RSA 2011

Botsuana

5,3%

5,1%

3,8%

1,9%

134%

Mauricio

4,0%

4,5%

2,1%

3,8%

132%

Sudáfrica

0,0%

0,4%

2,4%

2,0%

100%

Namibia

-0,7%

0,7%

3,0%

2,3%

63%

Ghana

-0,1%

1,8%

2,5%

5,2%

17%

Zambia

-4,4%

0,1%

2,4%

3,4%

15%

Tanzania

-2,1%

1,7%

4,2%

3,7%

14%

Uganda

-0,3%

2,8%

3,3%

4,4%

12%

Ruanda

-0,2%

2,2%

4,8%

4,4%

11%

Etiopía

-0,8%

1,7%

3,8%

7,2%

10%

Mozambique

-1,2%

4,5%

5,8%

4,2%

9%

Fuente: WDI del Banco Mundial

En los cálculos de la evolución de la productividad total de los factores que, como hemos dicho, realiza el proyecto de la Universidad de Groningen con el Conference Board, todos los países emergentes analizados, excepto Sudáfrica, muestran un crecimiento sostenido en esta variable entre 1996 y 2009, sobresaliendo muy especialmente Tanzania, Mozambique, Ghana, Etiopía y Uganda. También ha crecido en Zambia. No han sido analizados Botsuana, Mauricio y Namibia, que por otras fuentes sabemos que también han experimentado crecimiento en su productividad total de los factores, ni Ruanda.

Cambios favorables en sus instituciones y políticas económicas

Los países emergentes han mejorado sus instituciones económicas a lo largo de los últimos años. Como hemos visto en las tablas 7.2 y 7.3 varios de ellos se encuentran en los primeros puestos de los cuatro indicadores de gobernanza analizados. Si hacemos la media de los cuatro indicadores observamos que, excepto Namibia y Uganda, todos los países emergentes han mejorado en esa media entre 1996 y 2009 y varios de ellos lo han hecho de forma muy notable (Tabla 7.6).

En 2009, los seis primeros en el ranking de estados subsaharianos por la calidad de sus instituciones económicas eran países emergentes (Mauricio, Botsuana, Sudáfrica, Namibia, Ghana y Ruanda) y también lo eran los situados en los puestos décimo y undécimo (Mozambique y Tanzania).

Tabla 7.6. Indicadores de instituciones económicas en 1996 y 2009

1996

2009

Mauricio

0,468

0,813

Botsuana

0,609

0,678

Sudáfrica

0,197

0,271

Namibia

0,367

0,193

Ghana

-0,229

0,035

Ruanda

-1,247

-0,224

Mozambique

-0,604

-0,414

Tanzania

-0,504

-0,414

Uganda

-0,424

-0,527

Zambia

-0,578

-0,529

Etiopía

-1,157

-0,719

Fuente: Elaboración propia a partir de los indicadores de gobernanza de Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2010)

Como hemos comentado, las distorsiones institucionales que contribuyeron al estancamiento de las economías hasta mediados de los noventa han ido desapareciendo en buen número de naciones africanas. En todos los países emergentes ya no hay regímenes de control y se han hecho más limitadas las acciones de distribución. También en todos ellos se han reducido muy notablemente las distorsiones macroeconómicas.

Por otra parte, el estudio del Banco Mundial Doing Business estima el índice de facilidad para desarrollar la actividad empresarial, o para emprender negocios, en los distintos países del mundo. En el ranking que genera para África subsahariana, los 11 países emergentes de nuestra categorización se encuentran entre los 13 mejores. Como puede apreciarse en la Tabla 7.7 solamente Kenia, en la novena plaza y, sorprendentemente, Suazilandia en la undécima se cuelan entre nuestros 11 países emergentes.

Tabla 7.7. Facilidad para desarrollar la actividad empresarial (Posición en el ranking mundial)

Mauricio

21

Sudáfrica

36

Ruanda

50

Botsuana

52

Ghana

60

Namibia

74

Zambia

80

Etiopía

104

Kenia

106

Uganda

119

Suazilandia

123

Tanzania

125

Mozambique

132

Fuente: Doing Business 2012. Banco Mundial

El estudio Doing Business proporciona información interesante sobre distintos aspectos del marco en el que se desarrolla la actividad empresarial en los países. Nos fijamos en cinco de ellos: coste en tiempo y en recursos de abrir una empresa, de obtener una licencia de obras y de contratar suministro eléctrico, número de días y coste para tramitar un contenedor para exportar y número de días y coste (como porcentaje de la deuda) para reclamar una deuda contractual. En los tres primeros el coste se mide como porcentaje del PIB per cápita de cada país. En la Tabla 7.8 se recoge para cada indicador la media de la OCDE, la media para África subsahariana, la media para nuestros países emergentes y la media para los países africanos productores de petróleo.

De esta Tabla 7.8 llama especialmente la atención el elevado coste de contratar el suministro eléctrico en el conjunto de África relativo a su PIB per cápita. Para el total de la región la media de este coste supone 54 veces el PIB per cápita. Para los países emergentes es bastante menor, 20 veces la media, pero aún resulta muy elevado. Los países africanos donde este coste no es tan astronómico son, por orden de menor a mayor, Mauricio, Botsuana y Namibia, en los que oscila entre tres y cinco veces sus respectivos PIB per cápita9.

También es de destacar que los países emergentes tienen unos parámetros mucho más favorables que los países productores de petróleo y que la media de la región, aunque aún lejos de los que tienen los países desarrollados que conforman la OCDE. Hay algunos países emergentes que, si exceptuamos el coste de contratar la electricidad, tienen unos parámetros similares a los de la OCDE: Mauricio, prácticamente en todos; Sudáfrica, en todos menos en contratación de electricidad y exportación; Etiopía, menos en esos dos y en el coste de la licencia de obras; algo similar, aunque un poco peor, ocurre con Ruanda, Botsuana y Ghana.

Penetración de las tecnologías de comunicación e información

Una característica muy llamativa de la evolución de los países emergentes en los últimos diez años es la rapidez con la que se están introduciendo las nuevas tecnologías de comunicación e información, muy especialmente los teléfonos móviles. Este hecho está incidiendo sobre la vida económica de estos países africanos por distintas vías que comentaremos más adelante.

El aumento en el uso de móviles tanto en los países emergentes como en los países grandes productores de petróleo a lo largo de la primera década del presente siglo ha sido considerable. En el primer grupo su uso ha pasado de estar por debajo del 4% de la población en 2000 al 38% en 2009. Si excluimos Etiopía, que es el país más poblado de los emergentes y el más atrasado en la penetración de los móviles, el 59% de la población de los países emergentes está suscrita a un servicio de telefonía móvil. Sobresalen Botsuana y Sudáfrica con un 95% y Mauricio con un 85%. Y por la cola lo hace Etiopía con un modesto 5%, pero que ha crecido desde muy por debajo del 0,1% en 2000.

Gráfico 7.2. Usuarios de móviles

Fuente: Elaboración propia con datos del Informe ADI (Africa Development Indicators) 2011 del Banco Mundial

En 2009 el 66% de la población de los países emergentes tenía cobertura de móviles, cuando en 2001 esa proporción era solamente el 23%. De nuevo, si excluimos a Etiopía, esa proporción sube al 88% de la población. En Botsuana, Sudáfrica, Mauricio, Uganda, Namibia y Ruanda el grado de cobertura es prácticamente del 100% y en Tanzania y Zambia está por encima del 85%. Etiopía y Mozambique son los que tienen una cobertura más baja.

La penetración de Internet es radicalmente menor, en buena medida por los graves problemas de acceso a una fuente continua y segura de electricidad. Aún así en los países emergentes los suscriptores de Internet han pasado en nueve años del 1% al 4,4% de la población.

Gráfico 7.3. Usuarios de Internet

Fuente: Elaboración propia con datos del Informe ADI (Africa Development Indicators) 2011 del Banco Mundial

Pero es el uso del móvil el que está revolucionando el acceso a la información de la población africana, muy especialmente en los países emergentes y pre-emergentes, y está empezando a tener un impacto relevante sobre la vida económica de esos países.

Al desarrollo del sector de telecomunicaciones, muy especialmente la telefonía móvil, ha contribuido un cambio institucional importante que se ha ido produciendo en los distintos países desde finales del siglo pasado: pasar de la provisión pública de los servicios en régimen de monopolio a una provisión privada en régimen competitivo. Las compañías privadas han conseguido superar la restricción de las muy ineficientes infraestructuras en la mayoría del África subsahariana desarrollando su propia red. Y la competencia y el desarrollo de las redes han generado una sustancial reducción del coste de acceso a la telefonía móvil.

Por un lado, se están desarrollando actividades económicas alrededor del uso de la telefonía móvil. Por otro lado, la penetración de esta tecnología está suponiendo un cambio radical en el acceso a la información que está afectando seriamente a la eficiencia productiva y mejorando el funcionamiento de los mercados. Y, por último, la extensión del uso del móvil ya ha empezado a generar beneficios intangibles a la población rural africana10.

El impacto directo de la telefonía móvil es de dos tipos. Por un lado está creando un número relevante de empleos. Un informe del Banco Mundial citado por Radelet (2010) estima que en 2008 había en África 3,5 millones de empleos en la industria de móviles. Por otro, están surgiendo multitud de pequeñas iniciativas de servicios, sobre todo en el medio rural, alrededor del uso del móvil. Una experiencia representativa en Uganda fue recogida por un artículo de The Economist11: en 2003, Mary Wokhwale, una mujer de Bukaweka, un pueblo del este de Uganda, utilizó un microcrédito para adquirir un móvil y montar una antena en el tejado de su vivienda y a partir de esa pequeña inversión vender servicios de utilización del móvil a los habitantes de su entorno. Con los ingresos obtenidos devolvió el crédito y adquirió más teléfonos. Con esta base acabó abriendo un bar y una tienda de videos. El negocio de alquiler de uso de los móviles languideció, al acceder más gente a la telefonía móvil por el abaratamiento de los precios, pero la señora Wokhwale continuó con los negocios derivados y su vida, y la de su familia, cambió de forma permanente.

El impacto de la extensión de este medio de comunicación sobre la vida económica de los países africanos es aún más importante. Los teléfonos móviles y la creciente cobertura que empieza a disfrutar la población africana están permitiendo aliviar los problemas causados por la carencia de infraestructuras de transportes, el mal funcionamiento de los servicios postales y el raquitismo y falta de transparencia de los mercados. Las personas, los bienes y la información fluían con extremas dificultades en África. Los móviles están permitiendo que la información sobre los precios de los productos agrícolas, las ofertas de esos productos, la oferta de empleos, etc., empiece a fluir con mayor facilidad, lo que supone un mejor funcionamiento de los mercados y una menor necesidad de traslado de las personas. Pero además están propiciando iniciativas privadas de mercados organizados cuyas transacciones se contratan a través del móvil. El Trade Net en Ghana ha supuesto la creación de un mercado virtual de productos agrícolas en el que operan oferentes y demandantes de unos diez países de África occidental. En Kenia, la empresa KACE, siglas inglesas de «Mercado de productos agrícolas de Kenia», centraliza la información recibida a través del móvil de agricultores keniatas sobre precios y cantidades, y la disemina, también mediante la telefonía móvil, a todos sus suscriptores.

Las dificultades que tienen los africanos para la instrumentación monetaria de sus transacciones y para el acceso a la financiación están teniendo respuestas innovadoras que utilizan los servicios de la telefonía móvil. En Kenia apareció en 2007 y se extendió rápidamente el sistema M PESA –M (móvil) y Pesa (dinero en suajili). En este sistema los minutos de uso de móvil empezaron a utilizarse como medio de pago y fueron crecientemente aceptados porque propiciaban una mayor seguridad y comodidad ante el raquitismo del sistema bancario. También han empezado a ser utilizados como forma de acumular ahorro y se ha desarrollado la posibilidad de que el usuario pueda convertirlos en efectivo en las oficinas de M PESA y, más recientemente, en una red de cajeros. Está siendo también utilizado para recibir las remesas de los emigrantes. El paso siguiente ha sido desarrollar en Kenia y en Uganda, y de forma independiente en Sudáfrica con el sistema «Mobil Money», una banca virtual basada en la telefonía móvil. Un sistema bancario que permite operaciones de depósito, de transferencias y de solicitud y concesión de créditos, todas ellas instrumentadas a través del móvil.

Por tanto el uso creciente del móvil está permitiendo en los mercados de bienes y en el mercado financiero aliviar las limitaciones impuestas por las enormes deficiencias estructurales y por los fallos de mercado. También está facilitando la prestación de servicios de atención primaria en algunos países. Muy especialmente información sobre medidas preventivas, pero también como medio para recordar, mediante el envío sistemático de mensajes SMS, distintos hitos en el tratamiento de enfermos crónicos, como los contagiados por el VIH12.

Crecimiento y diversificación de las exportaciones

En el conjunto de los países emergentes se ha producido durante los últimos años un fuerte crecimiento del valor de sus exportaciones de bienes, en parte por la elevación de los precios de los productos que exportan, pero en buena medida también por el proceso de diversificación de su producción.

En la Tabla 7.9 se recoge para los años 1995, 2001 y 200713, y para cada uno de los 11 países, el peso que en el total de exportaciones de mercancías de cada país tiene el producto más exportado, el número de productos que genera el 80% de las exportaciones totales de bienes y la tasa anual de crecimiento del total de las exportaciones entre cada fecha. Entre 1995 y 2001 el aumento de las exportaciones fue moderado, si exceptuamos a Mozambique y, en alguna medida, a Ruanda. Pero en esos seis años ya se produjo una apreciable diversificación de las exportaciones de mercancías de la mayoría de los países. Proceso que se intensificó entre 2001 y 2007. En ese periodo las tasas de crecimiento del total de las exportaciones fueron muy altas, a lo que contribuyó, sin duda, la elevación del precio de muchos de los productos que exportan varios países: el oro de Ghana, el estaño de Ruanda y el cobre de Zambia, por citar los más importantes. Pero también crecieron mucho, y el crecimiento ha estado acompañado de un avance apreciable en el proceso de diversificación, en Etiopía, Mozambique, Tanzania y Uganda, países que a juzgar por la evolución de la relación real de intercambio que se recogía en la Tabla 7.4 fueron favorecidos de forma muy moderada por el encarecimiento de las materias primas entre 2000 y 2008.

Observamos que, por lo general, los países se van alejando del carácter de economía monocultivo existente en los primeros 30 años de independencia, en el sentido de que el producto más exportado ha perdido mucho peso en el total de las exportaciones. La excepción, curiosamente, es Botsuana, el país más rico sobre el que hablaremos más adelante, por el gran peso que tienen las exportaciones de diamantes. Le siguen Zambia con el cobre y Ghana por el aumento del precio del oro, producto que en 1995 no era el de mayor peso en el total de las exportaciones. Por otra parte, y si también exceptuamos a Botsuana, el número de productos que configuran el 80% de las exportaciones ha aumentado considerablemente. Etiopía, Mozambique, Tanzania y Uganda sobresalen en ese sentido. También Namibia y, desde luego, Mauricio y Sudáfrica que ya estaban bastante diversificadas en 200114.

En algunos países emergentes, junto a la diversificación y crecimiento de sus exportaciones de bienes, se está produciendo un crecimiento importante de sus exportaciones de servicios. En la Tabla 7.10 observamos que en 2009 en Etiopía, Mauricio y Ruanda las exportaciones de servicios representan más de la mitad de las exportaciones totales de bienes y servicios. En otros países, como Ghana, Tanzania y Uganda, también están creciendo considerablemente estas exportaciones.

Tabla 7.10. Exportaciones de servicios sobre total de exportaciones

2009

Total servicios

Turismo

Botsuana

20%

11%

Etiopía

55%

33%

Ghana

25%

13%

Mauricio

54%

33%

Mozambique

25%

9%

Namibia

13%

12%

Ruanda

64%

41%

Sudáfrica

15%

11%

Tanzania

36%

23%

Uganda

24%

17%

Zambia

5%

2%

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de WDI del Banco Mundial

BREVE REPASO A LOS PAÍSES EMERGENTES

Asomémonos brevemente a los 11 países emergentes. Sobre Botsuana y Mauricio ya escribimos con algún detalle en el Capítulo 5. Sólo añadiremos que muestran una estructura productiva bien diferente y que la de Mauricio resulta más prometedora. En Mauricio las manufacturas tiene un peso del 20% en el PIB y, aunque el textil sigue siendo el sector más importante, otros sectores manufactureros van ganando peso. Y dentro del textil se ha producido una mayor sofisticación de sus productos de confección. Los servicios tienen un peso del 67% y las exportaciones de servicios representan el 54% del total de las exportaciones, no sólo debido a la boyante industria turística, cuyos ingresos suponen el 33% de las exportaciones totales. Esta notable diversificación productiva le ha permitido mantener una tasa de paro relativamente baja que en 2009 era del 7%. La calidad de sus regulaciones –ocupa el puesto 21 en el ranking mundial de Doing Business– y una política industrial bien diseñada, mantenida durante varios lustros, han propiciado este exitoso desarrollo. Ya vimos en el Capítulo 5 la evolución política de Mauricio, no exenta de dificultades en los primeros años de la independencia, pero que pronto se caracterizó por la práctica del consenso y por la integración de los distintos grupos económicos y políticos.

Botsuana tuvo desde la independencia un desarrollo institucional muy positivo, de la mano de un líder de gran altura como fue Seretse Khama, y fue ejemplar la gestión y uso de las rentas de los diamantes descubiertos pocos años después de la independencia. Ha desarrollado una economía ganadera, minera y de servicios, en la que éstos tienen un peso del 57% en el PIB, pero su sector manufacturero es pequeño y representa menos de un 5% del PIB. Como hemos visto, los diamantes siguen representando más del 60% de sus exportaciones de bienes y, sumado el níquel, estos dos productos constituyen el 79% del total. La tasa de paro superaba el 15% en 2008 y al final de los noventa estaba cerca del 19%. Esto, junto a la enorme incidencia del sida, explica el mantenimiento de una bolsa de pobreza grande para su nivel de PIB per cápita y la mala distribución de la renta. Pese a sus buenas instituciones, Botsuana no parece haber sido capaz de instrumentar una política industrial que incentive la adquisición de nuevas destrezas productivas, lo que puede constituir un lastre para su desarrollo futuro.

En el Capítulo 5 también describimos la tardanza de Namibia en despegar tras la independencia, pese a una calidad aceptable de sus instituciones e interesantes intentos de política industrial. La lentitud con la que se ha ido desarrollando una clase empresarial propia y la escasa inversión doméstica en la primera década de independencia pueden ser resultado del largo periodo anterior de exclusión de la vida económica de la mayoría de la población, como consecuencia del apartheid impuesto por Sudáfrica. Tampoco ayudó que fueran años de escaso crecimiento de la economía sudafricana, que durante el protectorado que terminó en 1989 constituía el destino de sus exportaciones y el origen de la mayor parte de sus productos. Pero en la primera década del siglo las cosas han ido cambiando poco a poco, como pone de manifiesto la fuerte diversificación de sus exportaciones y el elevado crecimiento de las mismas. Han ido ganando peso las manufacturas, que ya representan un 15% del PIB, y está desarrollando una industria turística. La inversión extranjera, prácticamente ausente de Namibia en la primera década de independencia, ha empezado a fluir alcanzando una media del 6% del PIB en el segundo lustro del nuevo siglo.

Todo parece indicar que la economía de Namibia empieza a situarse en una senda de recuperación, aún lenta y todavía demasiado dependiente de Sudáfrica. La asignatura pendiente en Namibia, como en tantos países africanos, sigue siendo la agricultura, pese a los intentos de los gobiernos del SWAPO, comentados en el Capítulo 5, de desarrollar una clase de agricultores.

Gráfico 7.4. Namibia y Sudáfrica. PIB per cápita 1995-2011

Fuente: WDI del Banco Mundial

Resulta conocida la evolución política de Sudáfrica tras las incertidumbres de principios de los noventa, que terminó de forma muy esperanzadora gracias a la altura política y moral de Nelson Mandela. La incertidumbre reinante produjo un estancamiento prolongado en la economía que realmente no se superó hasta 2001. Entre ese año y 2008 la economía sudafricana experimentó un fuerte crecimiento al que contribuyeron poderosamente las exportaciones. El grado de diversificación de las exportaciones de bienes es muy elevado, propio de una economía de desarrollo medio, aunque el peso de la minería sigue siendo muy alto. Pero exporta una diversidad importante de productos mineros y tiene un notable sector manufacturero que exporta maquinaria y varios tipos de vehículos y sus componentes. Posee un sector de servicios más sofisticado que el del resto de África. Pero aún con eso, la economía sudafricana tiene importantes deficiencias. Su productividad total de los factores se ha reducido entre 1966 y 2009 a una tasa superior al 1% anual, poniendo de manifiesto problemas en su estructura productiva. Por otra parte, la tasa de paro de Sudáfrica se encuentra por encima del 22% y mantiene importantes bolsas de pobreza. Y las instituciones políticas sudafricanas despiertan algunas dudas, especialmente por la escasa transparencia del partido dominante, el Congreso Nacional Africano, y la percepción de que la competencia política en el interior de ese partido se realiza de espaldas a las demandas y necesidades de la población.

Ghana ha sido la eterna esperanza del África occidental, desde la temprana independencia bajo el liderazgo del carismático Nkrumah. Pero la experiencia de este líder fue un fracaso, pese a la enorme ayuda recibida que se dedicó a proyectos faraónicos con escaso impacto sobre la vida económica. Bajo su mandato se creó un modelo de política que favorecía a unos grupos frente al resto de la población y un elevado intervencionismo en la economía. El fracaso dio pie a sucesivos golpes de Estado y al estancamiento del PIB per cápita. En 1983 el nuevo gobierno militar comandado por Jeremiah Rawlings, el cuarto desde que Nkrumah fuera depuesto en 1966, adoptó la política económica sugerida por los organismos internacionales, estabilizando las variables macroeconómicas y desregulando la economía. Aunque se eliminó la enorme volatilidad macroeconómica, el crecimiento no fue muy alto. La cultura intervencionista siguió presente y el impulso reformador se paró antes de lo preciso. La iniciativa privada se mantuvo frágil y la economía no consiguió un auténtico despegue. Tras la nueva constitución de 1992 y la victoria electoral del propio Rawlings, que reeditó en 1996, se retomó el impulso reformador que parece que está situando a Ghana en la senda de la convergencia. La inversión privada está creciendo y la diversificación productiva aumentando. Pese a la importancia del oro y del cacao en sus ventas al exterior, ha diversificado las exportaciones y ha realizado una interesante reforma del sector del cacao, que parece está mejorando la calidad de este producto tan importante para la economía de Ghana y que está aumentando las rentas de ese sector agrícola. Se han descubierto yacimientos petrolíferos off-shore que han empezado a explotarse en 2011. No son muy grandes pero van a suponer un aumento considerable de las rentas públicas. Ante la pregunta de si Ghana va a ser Nigeria o Botsuana en el uso de las rentas de la explotación del recurso natural, nos inclinaríamos más por el modelo botsuano.

Gráfico 7.5. Ghana y Ruanda. PIB per cápita 1995-2011

Fuente: WDI del Banco Mundial

Ruanda recibió mucha ayuda tras la guerra que finalizó en 1994, lo que le permitió recuperar algo de la renta perdida por los terribles conflictos de principios de los noventa. Tras la guerra, el RPF (siglas en inglés del Frente Patriótico de Ruanda) mantuvo el control del parlamento y el gobierno; en 2000 tras la dimisión de su predecesor fue elegido Paul Kagame que ganó la reelección en 2003 y 2010, y que ha sido el impulsor de las reformas que han mejorado el marco económico ruandés. Se le ha acusado de un ejercicio altamente personalizado del poder y de utilizar las leyes contra la defensa del genocidio para silenciar a la oposición. La tierra es un factor escaso, dada la densidad de la población y lo montañoso de algunas partes del territorio, y el acceso a las tierras constituye una restricción muy activa para superar la gran pobreza de la población rural. Existe incertidumbre sobre la aplicación de la Ley de la tierra que ha seguido un largo proceso parlamentario.

Las exportaciones se han diversificado en lo que va de siglo. En 2001 cuatro productos suponían un 79% del total: café, té negro y dos metales. En 2007 esos productos suponen sólo un 38%. Han aparecido otros metales, el estaño, sobre todo, y el wolframio, que representan un 32% adicional. También se han añadido productos ganaderos, que suman un 3%, y vehículos de transportes que suponen un 3%. La reforma del sector cafetero constituye un ejemplo de las buenas políticas que han empezado a emprenderse en África en los últimos años. La mejora de la calidad ha permitido pasar en poco más de diez años de un precio de 0,12 $EE.UU./kg a casi 3 $EE.UU./kg. Tras una liberalización del sector, el gobierno –en colaboración con el sector privado y con donantes internacionales– ha transformado el sector: se han construido más de cien estaciones de lavado de café, se ha facilitado el desarrollo de relaciones comerciales transparentes con clientes internacionales, se han formado cooperativas y se han creado incentivos para mejorar la calidad del producto, porque los empresarios se beneficiaban de esa mejora. Es una muestra de una política agrícola incentivadora, lejos del control de la producción y de la comercialización por parte de los grupos en el poder, tan propio de las experiencias africanas. Por otra parte, se está produciendo un gran crecimiento del turismo, cuyos ingresos representan ya un 41% del total de las exportaciones. La ayuda sigue siendo muy alta, una media del 18% del PIB de cada año entre 1999 y 2009.

Pese a no ser muy coincidentes ni en su historia ni en su economía, Etiopía y Mozambique tienen en común que eran los países más pobres de los emergentes, que son los que más han crecido, y que ese crecimiento ha estado basado en una enorme expansión de sus exportaciones.

Gráfico 7.6. Etiopía y Mozambique. PIB per cápita 1995-2011

Fuente: WDI del Banco Mundial

Tras el golpe de Estado de 1991 que aupó al poder al EPRDF (siglas inglesas del Frente Revolucionario Democrático del Pueblo Etíope), dirigido por Meles Zenawi, el gobierno adoptó un programa de liberalización de la economía que terminó con el estricto régimen de control) impuesto por el gobierno militar anterior que se mantenía desde 1974. La reacción de la economía fue positiva, pero estuvo ayudada por la elevación del precio del café y, como se aprecia muy bien en el Gráfico 7.6, se agotó en 1996. Durante ese periodo hubo acciones de redistribución a favor del norte. A final de siglo el gobierno de Meles Zenawi impulsó nuevas reformas, venciendo la resistencia de la burocracia, que tanto había sido beneficiada en la época del régimen de control. Se emprendieron fuertes medidas de desburocratización, que pueden ilustrarse con la reducción de los costes de creación de empresas y de solicitud de un permiso de obras medidos anualmente por el estudio Doing Business. Una prueba del profundo cambio que se está produciendo en la economía etíope la obtenemos observando la evolución de las exportaciones. Si nos centramos en la clasificación de tres dígitos de las estadísticas de COMTRADE SITC3, que incluye 260 categorías, en 1995 Etiopía tenía vacías 217 de las 260, mientras que en 2007 sólo tenía vacías 83. En 1995 el café representaba el 68% de las exportaciones totales, y con cuatro productos más suponían el 92%. Esos cinco productos en 2007 sólo representaban el 42% del total y para cubrir el 80% del total de las exportaciones de mercancías hay que incluir 16 productos, de los cuales ocho son agrícolas y cuatro ganaderos. El oro y la plata, principales minerales exportados, sólo representan conjuntamente un 4% del total. Está creciendo también el turismo que ya supone un 33% del total de las exportaciones. La inversión extranjera estaba prácticamente ausente de Etiopía, y empezó a fluir en 2005 con valores moderados, alrededor del 2% del PIB de cada año.

Etiopía ha conseguido reducir en diez años su pobreza extrema: la proporción de habitantes por debajo de 1,25 dólares diarios ha bajado del 60% al 39%, pero sigue teniendo al 77% de su población por debajo de dos dólares diarios.

En 1992 Mozambique se estabilizó tras la guerra civil y el Frente de Liberación de Mozambique (FRELIMO), que había ocupado el gobierno central durante el conflicto, y que había abandonado el modelo de régimen de control en 1986, comenzó a gestionar el despegue económico del país. Mejoró el marco para la actividad económica y apostó por emprender megaproyectos. Una parte de ellos están ligados a la potencia hidráulica que se basa en tres presas en la cuenca del río Zambeze, construidas, o empezadas a construir, por los portugueses. A ello se une el descubrimiento de yacimientos de gas natural, a los que se han añadido otros recientemente, que dieron pie a la construcción de un gaseoducto hacia Sudáfrica. Este país se convirtió en el destino del 80% de las exportaciones de Mozambique, incluida la energía eléctrica. Su potencia hidráulica instalada le ha permitido construir una planta de aluminio que ha empezado a operar en 2008. Las exportaciones han experimentado un gran crecimiento y una enorme diversificación. En 1995 los crustáceos y el algodón representaban el 79% de sus exportaciones. En 2007 eran 19 productos los que constituían el 80% del total. Ha empezado a exportar manufacturas de alguna sofisticación, como motores diesel y componentes de helicópteros. El sector manufacturero ha ido ganando peso en el PIB hasta un 13,6% en 2009. Se produjo un salto de inversión extranjera en 1998 y desde entonces hasta 2009 ha representado una media del 5,6% del PIB de cada año, mayor que en la media de los países emergentes y mucho más alta que en la media de los países subsaharianos. También sigue recibiendo fondos de ayuda elevados (en torno al 19% de su PIB).

El modelo basado en megaproyectos tiene algunos problemas. Por un lado los beneficiarios, además del capital extranjero, son grupos nacionales concretos y existe la sospecha de una conexión de éstos con el FRELIMO. Por otro, son relativamente poco intensivos en mano de obra, por lo que el empleo ha crecido poco y esto, unido al poco éxito de la reforma de la agricultura, ha contribuido al mantenimiento de la pobreza. La ley de la Tierra de 1997, considerada como modélica, no acaba de funcionar, en buena parte por los problemas de definición de derechos de propiedad. Los registros de propiedad no funcionan bien; de hecho según Doing Business es uno de los países peores de África en este aspecto. Esta restricción está siendo un impedimento para la inversión en actividad turística y agraria. Mozambique tiene un sistema fiscal muy pesado desde el punto de vista administrativo y lleno de bonificaciones de las que sólo se benefician las grandes empresas.

Tanzania tardó diez años en superar el modelo socialista impuesto por Neyrere hasta su abandono del poder en 1985, que hemos comentado en el Capítulo 3. No fue hasta las reformas iniciadas en 1995 cuando la actividad económica se dinamizó. Desde entonces ha registrado una mejora en la calidad de su Administración, en seguridad jurídica y en el control de la corrupción. Ha seguido desde entonces una política macroeconómica estable, una liberalización cambiaria y financiera y ha desarrollado una banca privada bastante bien supervisada. Ha experimentado también un elevado crecimiento de sus exportaciones y una gran diversificación de las mismas. En 1995 el algodón, el café, el tabaco y las frutas representaban el 59% de las exportaciones. En 2007 esos productos sólo suponían un 14%. En ese año el 75% de las exportaciones lo constituían 25 productos, siendo el más importante el oro (un 26%). Las manufacturas han ganado peso hasta un 9,5% y los ingresos por el turismo representan un 23% del total de exportaciones. La demanda interna ha contribuido bastante al crecimiento, gracias al aumento de la formación de capital fijo y a una política fiscal expansiva que ha llevado al gasto público a situarse en el 25% del PIB, pero sin crear ni inestabilidad macroeconómica ni graves problemas de financiación. Los ingresos tributarios (se introdujo el IVA en 1998 y se modernizó la imposición directa bajando los tipos pero acompañándola de una gestión tributaria más eficiente), la financiación exterior y el endeudamiento doméstico, sobre todo con los bancos, son las fuentes que han permitido este proceso.

La agricultura tanzana ha aportado poco al crecimiento del PIB y del empleo. Por eso en la descomposición del crecimiento la contribución del empleo ha sido escasa y, en cambio, la del capital y la productividad total de los factores, muy alta. El mal comportamiento del empleo agrícola explica el mantenimiento de grandes bolsas de pobreza.

Gráfico 7.7. Tanzania y Uganda. PIB per cápita 1995-2011

Fuente: WDI del Banco Mundial

Uganda sufrió una inestabilidad política extrema entre 1966 y 1987. Y aún hoy continúan los enfrentamientos armados en el norte del país contra el llamado Ejército de Resistencia del Señor, un grupo integrista cristiano, pero cada vez son más locales y de menor intensidad. A lo largo de los noventa el presidente Museveni, que ocupa el poder desde 1985 hasta la fecha, emprendió una serie de reformas apoyadas y diseñadas por el Banco Mundial, que se pronunció muy favorablemente sobre la reforma ugandesa calificándola como «el plan de estabilización y de reformas estructurales más ambicioso en África y uno de los más completos del mundo». Fue un programa secuencial: primero (1988-1993) se estabilizaron los precios, se devaluó y se reformó el mercado de cambios y se liberalizaron algunos precios. A continuación (1993-1996) se desarrollaron mercados con más liberalizaciones de precios, eliminación de los entes de comercialización, y privatización o eliminación de las empresas paraestatales. Se abordó la reforma de la Administración del Estado y se crearon instituciones de coordinación entre empresarios y el gobierno.

Como consecuencia de este programa, entre 1997 y 2006 hubo un flujo de ayuda muy importante y un flujo sostenido de inversión extranjera directa, que ha aumentado sustancialmente desde 2005. El gasto público creció desde el 19% del PIB en 1993 al 32% en 2009. Se desarrollaron algunos programas sociales y desde 2007 la inversión pública en carreteras y obras hidráulicas se incrementó considerablemente. Las necesidades son enormes porque la carencia de infraestructuras (carreteras, plantas eléctricas y ferrocarril) es muy aguda. Las exportaciones y la inversión privada (construcción) y pública contribuyeron al crecimiento de la demanda. En 1995 más del 80% de las exportaciones lo representaban el café (67%), los pescados frescos o congelados, el oro y el maíz. En 2007 esos productos sólo suponían un 35% y el 75% de las exportaciones lo conformaban 25 productos, entre los que estaban el café (19%), el oro (5%) y los pescados frescos (5%), pero empezaba a haber manufacturas. También han crecido las exportaciones de servicios que en 2009 representaban un 24% de las exportaciones totales.

En Uganda ha sido evidente también el fracaso de la política agraria. La reforma eliminó las ineficientes empresas públicas de comercialización, pero sólo ha favorecido a unas pocas empresas agrícolas, las pertenecientes a personas más ricas y educadas, que se pudieron beneficiar de las posibilidades de diversificación que les ofrecían los nuevos mercados. Una gran proporción de la población rural sigue a nivel de subsistencia, produciendo para el autoconsumo. Incorporar la población agrícola al mercado y aumentar su productividad es una necesidad perentoria.

Pese a que el crecimiento del sector privado desde principios de los noventa ha sido enorme, su peso sigue siendo escaso y genera demasiado poco empleo, ya que la inmensa mayoría son empresas pequeñas. Los programas de colaboración entre los sectores privado y público no han tenido mucho éxito y la carencia de financiación supone un problema grave. La corrupción en Uganda es elevada a pesar de que nominalmente los últimos gobiernos han desarrollado programas para luchar contra ella. En 2009 esta nación ocupaba el puesto 24 en control de la corrupción entre los 41 países subsaharianos. Se acaba de descubrir un importante yacimiento de petróleo en la cuenca del río Alberto, que lógicamente va a permitir financiar un programa de infraestructuras mucho más ambicioso. Pero si repetimos aquí la pregunta sobre si Uganda va a ser Nigeria o Botsuana en el uso de las rentas del recurso natural la respuesta resulta menos evidente que en el caso de Ghana.

En definitiva, pese a la satisfacción mostrada por el Banco Mundial con las reformas emprendidas en Uganda bajo su tutelaje, y que desde luego han contribuido a la aceleración del crecimiento en este país, se observan demasiadas deficiencias, en buena parte causadas por el mal funcionamiento de las instituciones (desde los mercados a los poderes públicos).

Un caso más claro en el que los programas definidos por los organismos internacionales no acabaron de producir resultados por la mala calidad institucional lo constituye Zambia. Tras la derrota electoral de Kaunda, el líder de la independencia, en 1992 se abrió un sistema multipartidista y se abandonó el modelo del régimen de control. Se emprendió un plan de reformas de la mano del Banco Mundial y del FMI liberalizando los mercados y reduciendo intervenciones. Pero, como se aprecia en el Gráfico 7.8 el impacto sobre el crecimiento del PIB per cápita fue prácticamente nulo. La mentalidad burocrática y los desvíos de renta (corrupción y clientelismo político) siguieron presentes en la vida de Zambia. El presidente Chiluba, sindicalista que se opuso a Kaunda, resultó ser un corrupto y no se avanzó en la mejora institucional. Las presidencias de Mwanawasa y Banda (entre 2002 y 2011) parecen haber mejorado algo la situación, pero aún no hay resultados muy concluyentes.

Gráfico 7.8. Zambia. PIB per cápita 1995-2011

Fuente: WDI del Banco Mundial

Las exportaciones han registrado un elevado crecimiento entre 2001 y 2010, un 23% anual. Su evolución está dominada por el precio del cobre, que experimentó un gran salto en 2004, cayó en 2009 y se recuperó en 2010. El cobre y sus derivados representan más del 80% de sus exportaciones y se observa un cierto aumento en la complejidad de los productos de cobre exportados. La industria turística apenas está desarrollada. La agricultura continúa atrasada pese a que el país tiene un buen clima subtropical y relevantes extensiones de suelo fértil.

Zambia se benefició como otras naciones africanas de la condonación de la deuda en 1996 cuando el servicio de ésta representaba un 75% del PIB. Con la condonación el servicio de la deuda se redujo al 7% y ha seguido bajando desde entonces, hasta situarse en un 1,3% en 2009. La inversión extranjera entre 1998 y 2009 fue alta pero extremadamente variable.

En definitiva, la situación de Zambia plantea algunas dudas, pero su elevado crecimiento, al que el precio del cobre ha contribuido sin duda, y su mejora institucional en la primera década del nuevo siglo, nos ha llevado a incluirlo entre los países emergentes del África subsahariana.

PAÍSES PRE-EMERGENTES

Como decíamos más arriba, hay una serie de países cuya evolución durante los próximos años merece ser observada y que hemos llamado pre-emergentes. Sin entrar en ningún detalle repasemos la lista.

Kenia merece encabezar esa lista. Es un país que ha mostrado una notable vitalidad que se ha reflejado en aceleraciones en su crecimiento, interrumpidas en varias ocasiones por la inestabilidad política. Para centrarnos en los últimos años, su PIB per cápita cayó entre 1995 y 2002, creció a una tasa elevada entre 2003 y 2007, proceso que se truncó por los acontecimientos políticos tras las elecciones de 2007 que ya hemos comentado. Dado el comportamiento de sus dirigentes, que se remonta casi a la independencia, no hay razones para esperar que vaya a conseguir pronto una estabilización democrática y un fin de los brotes de violencia política.

Angola, gran productor de petróleo, bien que sigue representando el 90% de sus exportaciones, y poseedor de otros recursos naturales, lleva diez años de paz tras casi 30 de guerra civil, y podría consolidar un desarrollo más rico y diversificado. Está recibiendo inversión extranjera y tiene algunos planes de mejora de sus infraestructuras que podrían ser preludio de un salto en la calidad de su crecimiento. También están mejorando sus indicadores institucionales, aunque su nivel no es aún muy alto. Sin embargo plantea muchas dudas tanto su evolución institucional como su diversificación productiva.

Liberia y Sierra Leona también han alcanzado la paz tras largos conflictos y asimismo están mejorando sus indicadores institucionales. Su nivel de renta sigue siendo muy bajo, respectivamente un 5% y un 8% del de Sudáfrica, a pesar del crecimiento de los últimos años, y tienen que aclararse algunas incógnitas políticas.

Por último, Lesoto, Burkina Faso y Senegal son tres países con nivel institucional medio, pero con crecimiento por ahora decepcionante. Merecen recibir atención, pero no creemos que aún puedan ser considerados como emergentes.

MUCHOS PROBLEMAS PENDIENTES

Lo presentado hasta aquí da pie a la esperanza, al menos para un grupo amplio de países subsaharianos. Permite responder afirmativamente a la pregunta del título de este capítulo y puede decirse que hay base para el optimismo que transmiten especialistas como Miguel (2009) y Radelet (2010). Pero hay tantos problemas pendientes que conviene ser cautos. Para enumerar los más graves:

1) Carencia de infraestructuras

2) Corrupción e ineficiencia de la Administración

3) Baja formación de la población

4) Dudas sobre si la estabilidad política es sostenible

5) Atraso agrícola

6) Escaso acceso al crédito

7) Enormes bolsas de pobreza

8) Pandemias

9) Elevada natalidad y crecimiento poblacional

10) Consecuencias del cambio climático

El calamitoso sistema de transporte terrestre y la deficiente estructura del sistema eléctrico son dos auténticas losas sobre buena parte de los países africanos, incluidos los emergentes. Debe mejorar la comunicación entre poblaciones y entre los lugares de producción de mercancías y los centros de venta y consumo, y también el acceso de la población y de los pequeños negocios a un suministro fiable de energía eléctrica. Ambos desarrollos tendrían un impacto muy favorable sobre la vida económica de los países. Movilizar capital privado, nacional e internacional, y coordinar esa movilización con ayudas extranjeras para proyectos bien definidos –que obedezcan a intereses de todo el país y tengan un alto impacto movilizador de la vida económica del conjunto– es posible. Especialmente en los países emergentes con una gobernanza relativamente buena. Sería esperable que, de forma similar a lo que hizo Botsuana con las rentas de los diamantes durante los setenta, los países que han descubierto recientemente yacimientos de hidrocarburos y de otros minerales, y los que se han beneficiado del aumento de los precios de los recursos naturales, dedicaran parte de los incrementos en sus rentas públicas a financiar estas necesarias inversiones.

Pese a la mejora en la calidad de la gobernanza en buena parte de los países emergentes, el nivel de corrupción sigue siendo alto y la Administración continúa siendo muy ineficiente. No es el caso, desde luego en Botsuana y Mauricio, y tampoco, pero menos, en Sudáfrica, Namibia y Ghana. Si clasificamos los 211 países para los que Kaufmann y sus colaboradores (2010) estiman sus indicadores por su «calidad de la Administración» en primer lugar, y después por su «control de la corrupción», Mauricio y Botsuana se encuentran en el primer tercio del ranking mundial en ambos indicadores y Sudáfrica en «calidad de la Administración». En el segundo cuartil de los dos indicadores se encuentran Namibia y Ghana, acompañados por Sudáfrica en «control de la corrupción». El resto de los países emergentes se encuentra en la segunda mitad del ranking mundial, tanto en «calidad de la Administración» como en «control de la corrupción».

Sin embargo, y para ponerlo en perspectiva, podemos comparar los otros seis países africanos emergentes con algunos países latinoamericanos, por ejemplo con Bolivia, Ecuador y Perú. Pues bien en «calidad de la Administración» los seis países emergentes del grupo tercero de nuestra clasificación (Ruanda, Mozambique, Tanzania, Etiopía, Zambia y Uganda) se encuentran mejor que Bolivia y Ecuador y dos de ellos superan a Perú15. Y en «control de la corrupción», sólo Uganda y Etiopía se encuentran peor que Bolivia, pero ambos mejor que Ecuador. Los seis están por debajo de Perú en este indicador.

La formación de la población activa de los países africanos sigue teniendo importantes lagunas. Ya vimos en el Capítulo 6 que, pese al notable aumento en el número de años de escolarización que por término medio ha tenido su población, la calidad de la educación sigue siendo muy deficiente. De los factores de demanda y de oferta que identificábamos en ese capítulo como causa de esa baja calidad, los factores de demanda pueden irse corrigiendo si se mantiene el ritmo de desarrollo económico y la creación de empresas y de puestos de trabajo que requieran alguna cualificación, lo que creará incentivos a formarse por la perspectiva de una mayor retribución. Mejorar los factores de oferta necesita de políticas públicas que permitan generar incentivos adecuados a los implicados en tareas docentes (directores de centros y maestros), lo cual, como vimos, a veces supone la necesidad de superar la resistencia de intereses corporativos.

Hemos analizado al principio de este capítulo los avances que los países emergentes han realizado en los últimos lustros en el terreno de la consolidación democrática y la estabilidad política. Pero sigue habiendo síntomas de fragilidad. Sudáfrica arroja algunas dudas, pues no parece que se haya producido una profundización democrática tras la radical transformación que experimentó bajo el liderazgo de Nelson Mandela. Las luchas internas en el partido dominante, de espaldas a las necesidades de los votantes, por un lado, y la inestabilidad social por la permanencia de grandes bolsas de pobreza son una combinación que pudiera desestabilizar el país. En Etiopía el reciente fallecimiento del líder Meles Zenawi, que ejercía el poder de una forma autoritaria, genera todo tipo de interrogantes. En Uganda, las continuas reelecciones de Museveni generan más recelo que las de otros líderes africanos. Por otra parte, en el norte de ese país siguen los conflictos armados con el grupo integrista cristiano Ejército de Resistencia del Señor. Aunque no hemos incluido a Kenia entre los países emergentes, precisamente por su inestabilidad política y por las adversas consecuencias de la misma sobre el crecimiento económico, los acontecimientos que empezaron con la fraudulenta reelección del presidente Kibaki en 2007 y los conflictos violentos que se generaron a continuación entre etnias (los kikuyu y los kalenji), similares a los que en los últimos lustros han sido incitados por los que compiten por el poder central en Nairobi, resultan ser una imagen demasiado habitual en el pasado reciente de África para que no produzcan preocupación.

La agricultura africana que, tal como argumentábamos en el Capítulo 3, había sido expoliada en las décadas de los setenta y de los ochenta continúa siendo una de las grandes asignaturas pendientes. El hecho de que Zambia –pese a la fertilidad de parte de su suelo y una aceptable meteorología–, Mozambique y Tanzania –a pesar de haberse planteado sin resultados políticas movilizadoras de la propiedad de la tierra y de la actividad agrícola–, Ruanda –que sufre una limitación no resuelta en el acceso a la tierra–, Uganda –que eliminó las ineficientes empresas estatales de comercialización y liberalizó los mercados agrícolas– hayan fracasado en sus intentos no es fuente de mucha esperanza. Ninguno de ellos ha conseguido aumentar suficientemente las rentas agrícolas ni ha logrado incorporar a la vida económica a la mitad de las personas que viven de la agricultura, que sigue siendo la mayoría de la población, ya que al menos un 50% de esa mayoría produce simplemente para el autoconsumo y está fuera de los mercados. Clarificar la propiedad de la tierra, tarea, como se ha visto en Mozambique, mucho menos obvia de lo que pueda parecer, pero de enorme importancia, sería el primer paso. Y a partir de ahí mejorar el acceso al crédito y a la información para que los agricultores puedan invertir y mejorar la información de los mercados y el acceso a ellos de sus productos.

La consecuencia inmediata del persistente atraso agrícola en países con la mayoría de la población activa en actividades rurales es el elevado volúmen de paro, efectivo o encubierto, y la persistencia de las bolsas de pobreza. Algunos países emergentes han conseguido avances en la reducción de la pobreza extrema, medida por la proporción de la población con una renta diaria menor de 1,25 dólares diarios, pero, si se mide la pobreza por el umbral de los dos dólares diarios, los avances han sido mucho menores y se mantiene, como vimos en el Capítulo 2, una proporción elevadísima de la población por debajo de ese umbral. Mozambique, Etiopía, Zambia, Ruanda y Tanzania tienen más del 75% de su población por debajo de los dos dólares diarios y Uganda el 69%. Ghana, por su parte, tiene alrededor del 50% de su población por debajo de dicho umbral. Para que disminuyan esos tremendos niveles de pobreza se necesita una recuperación de la producción y de las rentas agrícolas y, también, una emigración de parte de la población a otras actividades productivas, especialmente los servicios.

En el panorama de raquitismo institucional y fallos de mercado sobresalen negativamente las deficiencias en los sistemas financieros de los países africanos. La encuesta del Banco Mundial a empresarios de los países en vías de desarrollo, la World Bank Enterprise Survey, revela que, con la excepción de Sudáfrica, Namibia y Botsuana, en la mayoría de los países africanos emergentes más del 40% de los empresarios encuestados, en varios casos más de la mitad, consideran que el acceso a la financiación es una restricción crucial para su actividad. Incluso en Tanzania, que ha desarrollado un sistema bancario razonable y bien supervisado, el 40% de los empresarios encuestados apunta a la importancia de esa restricción. Es este un campo de desarrollo institucional de gran relevancia, en el que novedades como los microcréditos y la banca virtual basada en el móvil, que ya se están ensayando, pueden acabar por ser importantes.

El desarrollo económico y la mejora del medio rural contribuirán a reducir la incidencia de algunas pandemias (malaria y otras), de cuya intensidad presentábamos evidencia en el Capítulo 6. Pero la mejora de la información y la intensificación de las campañas de prevención son necesarias para acelerar la reducción. En cuanto al VIH, deben incrementarse los esfuerzos por la doble vía de la prevención y del tratamiento de los infectados, con ayuda internacional desde luego, pero, sobre todo, con campañas nacionales de información y de asistencia. En esta última vertiente, un programa como el Tracnet desarrollado en Ruanda a través de mensajes SMS, que hemos comentado más arriba, constituye una buena iniciativa para mejorar la aplicación de los tratamientos.

David Weil, en su comentario a Miguel (2009), apunta, no sin razón, que un problema para el futuro económico de África es su crecimiento demográfico. Efectivamente, África subsahariana tiene un elevado crecimiento de la población pese a sus dramáticos problemas de salud y su alta mortalidad. Su población está creciendo en torno al 2,6% anual debido a una muy alta tasa de natalidad. En 2009 la media era de 5,1 niños por mujer, cuando en 1960 era de 6,6 niños. En algunos de los países emergentes como Mauricio, Sudáfrica, Botsuana y Namibia la natalidad es mucho más baja, oscila entre 1,5 en Mauricio y 3,3 en Namibia, pero la mayor parte de los otros países emergentes se encuentra alrededor de la media de la región, algunos por encima de ella (en Ghana es 4 pero en Uganda es 6,2). En la mayoría se ha mantenido muy alta con muy ligera reducción desde el momento de la independencia. Sorprende que el desarrollo económico de esos países no haya venido acompañado de una disminución apreciable de la natalidad. Debe tener que ver con factores culturales, muy especialmente con el bajo estatus de la mujer en la organización social. Como es previsible que la tasa de mortalidad baje significativamente en los próximos años, si no se produce una caída sustancial de la tasa de natalidad, la explosión demográfica de la región va a suponer una traba al crecimiento y a la reducción de la pobreza.

Por último, el agravamiento de la inestabilidad meteorológica como consecuencia del cambio climático puede golpear duramente al África subsahariana. La recurrencia de sequías extremas pone en peligro tanto la actual agricultura de subsistencia como el deseable avance de las rentas agrícolas. Sería necesario implantar sistemas de cobertura de riesgos, como el Drought Relief Program (Programa de ayuda por sequía) desarrollado en Botsuana, que pudieran ser extendidos y cofinanciados con ayuda internacional para la mayoría de los países.

Este listado de problemas constituye una seria advertencia contra la euforia. A él se podría añadir el hecho de que las perspectivas de desarrollo para la mayoría de la población del África subsahariana siguen siendo aún poco favorables. En los países emergentes vive el 34% de la población de la región, que si añadimos la de los países pre-emergentes se eleva al 40%. El 60% vive aún en países estancados.

Sin embargo, no se puede dudar de que la dinámica en los países emergentes es ahora radicalmente diferente de la que se dio en la práctica totalidad de los países durante los primeros 30 años de independencia de los nuevos estados.

1. http://www.conference-board.org/data/economydatabase/

2. Ver Bates (2011) y consultar, si se desea, http://africa.gov.harvard.edu/

3. Base de datos Polity IV del Center for International Development and Conflict Management de la Universidad de Maryland (www.cidcm.umd.edu/inscr/polity/index.htm#data).

4. La presentación por parte del Banco Mundial de las estimaciones de cada indicador está acompañada por el error estándar de la estimación. Decimos que una diferencia es significativa si el valor estimado en 2009 difiere de su estimación en 1996 en más de dos veces el error estándar de 2009.

5. Ya explicamos en el Capítulo 1 por qué estamos legitimados para utilizar la media de los indicadores en lugar de una forma más sofisticada de agregación.

6. Aunque en la discusión del Capítulo 5 decíamos que Namibia había sufrido una redistribución pasiva muy intensa hasta 1989, que termina con la independencia de Sudáfrica y el fin del apartheid namibio. Y que Malaui tuvo algunos elementos de un régimen de control.

7. De hecho Benín en 1996 era el primer país en el ranking de «estabilidad política y ausencia de violencia».

8. En un ejercicio similar Radelet (2010) considera 17 países emergentes. En su taxonomía hay tres países pequeños con una población de menos de un millón de habitantes que aquí hemos excluidos en nuestro análisis. Y hay otros tres con los que discrepamos de Radelet: Mali, por los motivos expuestos relacionados con su grave pérdida de estabilidad política, Lesoto y Burkina Faso, que aquí situamos entre los países pre-emergentes por despertar ciertas dudas sobre su solidez. El resto de los 11 en la clasificación de Radelet son los mismos que los incluidos en nuestra relación

9. Lo cual no es tan alto como parece: en España el coste es 2,3 veces su PIB per cápita cuando el PIB per cápita español es 2,7 veces el de Botsuana y Mauricio, con lo que en esos países el coste de contratar la electricidad es aproximadamente la mitad que en España. En otros países africanos la cuestión es muy distinta y el coste resulta astronómico.

10. Interesantes análisis del impacto de la tecnología de móviles en África subsahariana se encuentran en Kimura, Wambogo y Williams (2011) y en el Capítulo 6 de Radelet (2010). Sobre la experiencia M Pesa en Kenia, ver Mas y Radcliffe (2011). Un interesante análisis sobre el impacto de los móviles en el mundo rural en los países subdesarrollados se encuentra en Bhavnani, Chiu, Janakiram y Silarszky (2008).

11. «Mobile marvels», The Economist, 26 de septiembre de 2009.

12. En Ruanda se ha desarrollado un sistema de envío de SMS, llamado Tracnet, que se dirige a varios miles de enfermos del sida para recordarles las fechas y horas de toma de los retrovirales.

13. La base de datos COMTRADE (United Nations Commodity Trade Statistics Database), en su versión SITC revisión 3, que es la que hemos utilizado, ofrece datos de exportaciones de la mayoría de los países a un nivel de desagregación de más de 3.100 productos. En el momento de descargar la base de datos el último año disponible era 2007, pero creemos que la evolución entre 1995 y esa fecha, con la inclusión del año intermedio 2001, ilustra suficientemente el cambio de composición de las exportaciones de estos países.

14. En el ranking de países por el Índice de Complejidad de Exportaciones elaborados por Hausmann, Hidalgo y colaboradores (2011), Sudáfrica, Namibia y Mauricio aparecen, junto a Kenia y Senegal a la cabeza de los países africanos.

15. Ruanda y Mozambique. Y Etiopía y Tanzania están situados por debajo de Perú, pero muy cerca del país andino.

CAPÍTULO 8

Conclusiones

Casi medio siglo después de que se produjera el proceso descolonizador en África la situación económica de la mayoría de los países subsaharianos sigue siendo de pobreza extrema. Comparando el PIB per cápita de los países africanos con el conjunto de las economías del mundo, resulta que 22 de los 25 países más pobres1 en 2005 pertenecían al África subsahariana. Y esto sigue siendo así pese al rápido crecimiento que algunos de los países de la zona han experimentado desde comienzos del siglo XXI.

Resulta llamativo que si comparamos el PIB per cápita africano con el de otras regiones en vías de desarrollo en el año 1960, los países asiáticos, ya sean los de Asia Central como los de Extremo Oriente, no tenían un nivel superior al africano en aquellas fechas. Incluso en 1975 las diferencias no eran tan grandes. Fue entre 1975 y 1995 cuando se produjo una gran divergencia, porque mientras que los países asiáticos crecieron a tasas elevadas la inmensa mayoría de las economías del África subsahariana disminuyeron su PIB per cápita, como así lo hizo el nivel medio de toda la región.

La causa fundamental del nulo crecimiento africano que produjo esa gran divergencia se encuentra en la forma en como se ejerció el poder en la inmensa mayoría de los países del continente y en el tipo de marco económico que generaba esa forma de ejercer el poder. Un marco económico que desincentivaba la generación de rentas y propiciaba el desvío de las mismas, que expolió a la fuente de renta de la mayoría de la población, la agricultura, y que impidió la aparición de un clase empresarial local.

Podría debatirse si el hecho de que una parte de los nuevos estados que surgieron con la descolonización careciesen de una tradición nacional propició el tipo de lucha por el control del poder que se generó en muchos países. Pero la cuestión es que la lucha por el control del poder produjo en ocasiones conflictos armados, en los que se blandieron banderas étnicas, que han resultado demoledores para la evolución de las economías, y que, cuando no surgieron esos conflictos, las políticas económicas que se siguieron, motivadas por el deseo de garantizar un mayor control del poder por parte de los grupos dominantes, desincentivaron a la mayoría de la población a emprender una actividad económica mínimamente eficiente. El hecho de que hayamos visto políticas similares en otras partes del mundo, con similar motivación e idénticos resultados, en países con más cohesión nacional, nos hace dudar de la existencia de una relación causal muy estrecha entre carencia de tradición nacional y creación de un marco económico inhibidor del crecimiento.

El argumento de que la configuración territorial de los nuevos estados era artificial y que ésa fue la causa principal de los conflictos étnicos no es, sin embargo, aceptable con carácter general. Es cierta la artificialidad en la demarcación territorial y es también cierto que en algunos casos (Uganda y Nigeria, por ejemplo) la potencia colonial creó agravios entre regiones y grupos étnicos, lo que favoreció un clima de enfrentamiento tras la independencia. Pero en muchos casos (Ruanda, Burundi, Kenia, Costa de Marfil, Sierra Leona y otros) se ha utilizado el factor étnico como banderín de enganche en la lucha por el poder, se han magnificado conflictos locales entre grupos para erosionar al grupo en el poder o debilitar al grupo en la oposición y se ha disfrazado de agravio étnico los intereses de grupos o líderes concretos.

Los países que no adoptaron el modelo económico seguido por la mayoría –como Botsuana desde la independencia en 1965, Mauricio desde que se estabilizó su sistema político a mediados de los setenta y Namibia desde el fin del doloroso protectorado sudafricano en 1990– han tenido una evolución económica relativamente floreciente. Y los países que a lo largo de la década de los noventa lo abandonaron, bien porque alcanzaron un cierto equilibrio en sus instituciones políticas (como Tanzania, Ghana y, quizá en menor medida, Mozambique, Uganda, Ruanda y Zambia) o bien porque un régimen dictatorial ha introducido reformas económicas en la buena dirección (como Etiopía), han experimentado un salto en su crecimiento económico.

En general, las políticas económicas inhibidoras del crecimiento –podíamos llamarlas políticas depredadoras– fueron mantenidas, y en no pocos países lo siguen siendo, para facilitar el control del poder. El establecimiento de los que hemos llamado regímenes de control, la intervención administrativa de una variedad enorme de decisiones y variables económicas, desde la inversión de las empresas a la fijación de los precios, pasando por la comercialización de los productos, la disponibilidad de divisas y el acceso al crédito, se hiciera en un contexto de empresas estatales o en uno de empresas privadas, suponía una forma de controlar la generación y distribución de la renta, y abría la posibilidad de hacerlo a favor de los afines y de los que otorgaban el apoyo político y en contra de los adversarios. Por otra parte, la práctica de realizar acciones redistributivas, en la forma de sesgos en el empleo público, en las subvenciones y en la distribución de la inversión pública, cuando no en el expolio de activos de unos para otorgárselos a otros (lo que hemos llamado acciones de saqueo), que al estar diseñadas de espaldas a la eficiencia económica suponían una traba al crecimiento, se justificaba exclusivamente por los mismos motivos: garantizarse el control del poder y el mantenimiento en el mismo.

Queda bien establecido en este libro que en los países en los que se siguieron esas prácticas el crecimiento económico fue escaso, si no negativo. También que los países que abandonaron ese tipo de política a finales del siglo pasado, y mejoraron a partir de entonces sus instituciones económicas (la calidad de su Administración, su seguridad jurídica, la eficiencia de las normas que regulan la actividad económica y el control de la corrupción) han registrado una aceleración en su crecimiento, más allá de los efectos positivos que haya podido tener sobre su PIB el encarecimiento de los recursos naturales que producen.

La agricultura había sufrido especialmente las consecuencias del modelo económico seguido. La extracción de renta de los agricultores se realizó a través de diversos mecanismos: el control de las entidades de comercialización y las políticas de precios que seguían estas entidades, las cargas impositivas, el mantenimiento de tipos de cambio sobrevaluados que gravaban a los exportadores de productos agrícolas y favorecía a los importadores urbanos de bienes de capital y de bienes de lujo, la marginación de las actividades agrícolas de los flujos financieros. De esta forma se expolió a la agricultura y se desincentivó la expansión de esta actividad productiva en la que estaba inmersa la mayoría de la población. El temprano alejamiento del sistema multipartidista, con el que habían iniciado su andadura la práctica totalidad de los nuevos estados, que se produce de forma mayoritaria a mediados de los setenta, permitió a los dirigentes la opción de no tener que proveer bienes públicos a la mayoría de la población, la rural, para ser reelegidos, por lo que ésta fue abandonada por los poderes públicos y el expolio de los agricultores apenas tenía coste político.

Observamos que incluso en los países que están despegando, los que hemos llamado países emergentes, la agricultura está tardando en incorporarse al nuevo ritmo económico, lo que está retrasando la reducción de las bolsas de pobreza, dado que la mayoría de la población se ubica en el medio rural y que una parte de esa población aún se encuentra fuera de los mercados, produciendo exclusivamente para el autoconsumo y viviendo, por tanto, al nivel de subsistencia. Los intentos de reforma planteados en la mayoría de esos países han tenido por el momento escaso éxito, debido a deficiencias institucionales (indefinición de los derechos de propiedad de la tierra, fallos en los mercados financieros, entre otras), malas infraestructuras y atrasos en la formación de la población rural. Aunque en algunos países emergentes, la generalización de la telefonía móvil está abriendo vías por las que paliar algunas consecuencias de los fallos de los mercados y de la mala calidad de las infraestructuras, sus efectos sólo se están empezando a sentir y otras trabas siguen bien presentes. La hipócrita actitud de los países desarrollados respecto de la liberalización del comercio, de la que excluyen los productos básicos que puede producir la agricultura africana, es otra dificultad para el despegue del sector de la región. Pero sería más relevante como factor limitativo, y aún más escandaloso, si las restricciones internas no fueran todavía tan pesadas, tan efectivas en mantener la agricultura africana en el atraso.

A comienzos de las década de los ochenta se produjo en varios países una crisis fiscal. La débil base de ingresos públicos, debida al escaso crecimiento y al desarrollo de la economía encubierta que se expande como huida del intervencionismo gubernamental, sufrió un impacto negativo por la disminución del comercio internacional asociado a las crisis del petróleo.

La crisis fiscal condujo al deterioro de los servicios públicos y al aumento de la corrupción y de la apropiación de rentas por parte de los empleados públicos. Supuso también no poder gestionar las tensiones regionales por la reducción de la capacidad de gasto de los gobiernos, así como el aumento de la actitud depredadora de algunos grupos de poder ante la menor disponibilidad de recursos públicos para destinar a sus afines. Todo ello ocasionó en no pocas instancias una quiebra institucional del Estado en el que éste dejó de cumplir sus funciones de proveedor de bienes y servicios públicos y de garante de la seguridad jurídica. Las consecuencias de estas quiebras sobre la actividad económica en los países que las sufrieron fueron, lógicamente, demoledoras. Todos los países que experimentaron esta quiebra del Estado habían tenido antes episodios severos de régimen de control y de acciones redistributivas.

A principios de los noventa surgieron vientos de reformas, por la convergencia de factores internos –cansancio creciente por los fracasos de las políticas seguidas y por el empobrecimiento generalizado– y externos –exigencias de los organismos internacionales y donantes privados y caída del bloque soviético. La respuesta de las élites fue desigual. En algunos casos las reformas prosperaron, pero en otros las acciones coercitivas y depredadoras aumentaron. En algunos países se utilizaron banderas étnicas para impedir que las reformas prosperasen, con resultados dramáticos como en Burundi y en Ruanda.

No todas las reformas políticas se consolidaron y en algunos países en los que sí lo hicieron la mejora de las instituciones políticas no condujo a cambios relevantes en las reglas y modos que condicionan el funcionamiento del sistema económico, lo que hemos llamado instituciones económicas (en Benín y Zambia por ejemplo).

El caso de Zambia es interesante. En 1992 se reformó el sistema de partido único y se realizaron elecciones libres. El nuevo gobierno abandonó el modelo intervencionista que hemos llamado régimen de control y acordó con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional un programa de liberalización siguiendo las pautas del llamado Consenso de Washington. El resultado fue un fracaso: el PIB per cápita registró un crecimiento negativo durante la década de los noventa. El motivo es que el abandono del régimen de control fue más nominal que real y el clientelismo político y la intervención en la economía por vías menos explícitas siguió siendo la norma. El ejemplo de Zambia, como el de Bolivia en la década de los ochenta, revela una de las grandes debilidades de las recetas del Consenso de Washington: el intervencionismo inhibidor en estos países no debe verse como una política económica mal diseñada, sino como la manifestación de una forma de ejercer el poder. Las recetas liberalizadoras aplicadas sin alterar el marco institucional no pueden producir resultados.

El estado de la salud en África subsahariana continúa siendo dramático. Pandemias como la malaria y el sida siguen muy presentes en distintas áreas geográficas, pese a algunos leves avances. La evidencia parece sugerir que las pandemias no son una causa del subdesarrollo de los países africanos, siendo la relación más bien la inversa, al menos en el caso de la malaria –el bajo PIB per cápita es factor relevante en la incidencia de la enfermedad; en cambio, teniendo en cuenta los factores institucionales, la incidencia de la malaria no tiene ninguna capacidad explicativa de las diferencias en el PIB per cápita–. Pero las pandemias sí afectan negativamente a la distribución de la renta y muy concretamente a la posición del afectado en esa distribución. En este sentido se podría argumentar que restan potencial de crecimiento a largo plazo, por la posibilidad de que estén drenando capital humano.

Ante esta deplorable situación las políticas sanitarias se enfrentan a la escasez de medios, pero también, de forma relevante, a deficiencias en la información, a actitudes poco propicias para la toma de acciones preventivas y al absentismo y falta de motivación del personal sanitario.

Durante los últimos 30 años se ha producido un aumento notable en la educación en África, al menos si lo medimos por el grado de escolarización, que ha aumentado considerablemente, y por el número de años de educación que por término medio ha recibido la población, que también se ha elevado de forma muy apreciable. Estos aumentos no se han traducido en un mayor crecimiento económico. En parte porque el marco institucional que condiciona los incentivos económicos de los ciudadanos no eran propicios, como hemos puesto de manifiesto en este libro. En parte también porque la calidad de la educación es muy deficiente. Hemos apuntado a dos factores que afectan a esa calidad: por el lado de demanda, la falta de motivación de las familias para educar a sus hijos, por las limitadas oportunidades laborales generadas por el sistema económico y por determinadas preconcepciones de la época colonial que el escaso crecimiento económico no ha conseguido romper; por el lado de la oferta, la deficiente formación y escaso esfuerzo (alto absentismo y concepción elitista del sistema educativo) de los docentes. En definitiva, deficientes incentivos de docentes y de discentes, similares a los escasos incentivos que tiene el conjunto de la población para producir y ser eficiente y condicionados por el mismo conjunto de factores institucionales.

Las inversiones extranjeras han empezado a tener un papel positivo en el crecimiento económico de algunos países, muy especialmente en los que hemos llamado emergentes. En la primera década de este siglo estos 11 países han recibido inversiones directas por un volúmen del 3,75% del PIB de cada año. Tradicionalmente la inversión extranjera directa iba dirigida a las industrias extractivas, pero ahora empieza a diversificarse. Respecto a la forma en cómo se produjeron esas inversiones en la minería y las consecuencias de las mismas para la economía de los países que las albergaban, resulta ilustrativo comparar las inversiones extranjeras en las explotaciones de diamantes que se produjeron en Botsuana bajo la presidencia de Seretse Khama o sus sucesores, con las que se produjeron en el mismo sector en Sierra Leona bajo el presidente Stevens o los que le sucedieron. En un caso los derechos de los ciudadanos implicados resultaron relativamente protegidos y las rentas de las explotaciones revertieron en forma de servicios públicos e infraestructuras sobre el conjunto de la ciudanía y en el otro no. La diferencia, obviamente, no estuvo en el carácter y conducta de las empresas extranjeras que explotaban las minas, sino en la calidad de la gobernanza.

China ha sido en los últimos años uno de los grandes inversores en África, desde luego en el sector extractivo, pero también en otros sectores como infraestructuras y telecomunicaciones e, incluso, en algunas industrias manufactureras. Miguel (2009) argumenta convincentemente que los empresarios chinos se mueven mejor que los occidentales en un marco de reducida seguridad jurídica y elevada corrupción, como el que se da en la mayoría de países africanos, pues resulta más próximo a su hábitat que al de los empresarios occidentales. Ha habido inversiones chinas en industrias extractivas extremadamente polémicas, alguna por la dureza de las condiciones de trabajo impuestas, excesiva incluso para estándares africanos (la mina de cobre Chambisi en Zambia constituye el ejemplo más extremo). Pero otras inversiones chinas son consideradas muy positivas por el aporte financiero y de know-how que representan.

Sin embargo, el impacto más importante de China sobre la economía subsahariana ha sido a través del comercio: la demanda china de productos africanos y, sobre todo, la elevación de los precios de los recursos naturales producidos en África causada por la irrupción de China como gran demandante en esos mercados.

Resulta muy controvertido el papel de la ayuda internacional en regiones como África. La evidencia que aportan estudios como los de Easterly (2002 y 2005), las reflexiones del propio Easterly y de Calederisi (2006) y de Moyo (2009) y las cifras sobre los volúmenes de ayuda que han recibido muchos países africanos, apuntan de forma clara a que los programas de ayuda al desarrollo han tenido muy poco impacto sobre el crecimiento económico africano. Durante las dos décadas (1975-1995) en las que el PIB per cápita de la región cayó en términos absolutos, África recibió ayuda oficial para el desarrollo que en términos per cápita fue cuatro veces superior a la que recibió la India, y entre 1980 y 1995 el conjunto de países subsaharianos recibieron de los programas de ese tipo de ayuda oficial fondos por encima del 4% del PIB cada año.

El escaso impacto de la ayuda internacional sobre el crecimiento se corresponde a un diagnóstico erróneo de cuáles son las causas del atraso económico, además de a un mal diseño y puesta en práctica de muchos programas. Pero no quiere decir, sin embargo, que ningún tipo de ayuda sea útil. Desde luego muchos programas asistenciales han contribuido a mejorar la vida de algunas zonas y comunidades. Pero también en los sectores productivos, la ayuda internacional ha contribuido a lanzar con éxito determinados proyectos, como la transformación del sector cafetero en Ruanda, entre otros muchos.

A finales del siglo pasado se produjo una aceleración del crecimiento en no pocos países subsaharianos. En algunos ha sido causada fundamentalmente por la elevación de los precios de los recursos que producen, pero en otros, los que hemos llamado países emergentes, hayan tenido o no el efecto positivo de la mejora de su relación real de intercambio, la aceleración está total o parcialmente causada por cambios relevantes en su estructura productiva. Cambios que han sido impulsados por el abandono de las viejas políticas y por la mejora de sus instituciones económicas. Junto a Sudáfrica, Botsuana y Mauricio, están en este grupo de países emergentes Etiopía, Ghana, Mozambique, Namibia, Ruanda, Tanzania, Uganda y Zambia. En todos ellos se han producido mejoras en las instituciones políticas (menos en Etiopía) y en las instituciones económicas2. En todos ellos ha tenido lugar en los últimos años un gran crecimiento de sus exportaciones, una intensa diversificación de las mismas y una sustancial penetración de las nuevas tecnologías de comunicación, especialmente los móviles. En algunos de ellos (Ruanda, Zambia y, en menor medida, Ghana) la relación real de intercambio mejoró apreciablemente entre 2000 y 2008, con el boom de las materias primas, pero en el resto, no.

Hay otros países, que hemos llamado pre-emergentes3, cuya evolución debe ser seguida con interés y que podrían sumarse pronto al grupo de países emergentes.

La evolución de este conjunto de países ha suscitado muchas esperanzas acerca de la posibilidad de que África subsahariana esté iniciando un proceso de convergencia con el mundo más desarrollado y despegando económicamente, tras tantas décadas de estancamiento. Siendo prometedor el comportamiento de los países emergentes en lo que va de siglo, y representando un cambio bastante radical respecto a la evolución de los 30 años anteriores, hay muchos motivos para ser cautos. Y no sólo porque una mayoría de la población subsahariana, un 60%, vive en países que no están en ninguno de los dos grupos considerados. También porque el proceso tiene algunas fragilidades importantes.

Existe aún una cierta fragilidad institucional en los países emergentes y pre-emergentes: algunas dudas sobre si la estabilidad política es sostenible en todos los casos, niveles altos de corrupción e ineficiencia administrativa4, y mal funcionamiento de los mercados, especialmente el de créditos y el de la tierra. Por otro lado, factores demográficos y algunos asociados a lo que se conoce como desarrollo humano pueden constituir también una traba al sostenimiento del proceso de convergencia: la tasa de natalidad sigue siendo excesivamente alta, la calidad de la educación muy deficiente y los avances en la reducción de las pandemias muy lentos. Este último factor, junto al atraso agrícola causado por las deficiencias institucionales y por el retraso en formación, están perpetuando bolsas de pobreza intolerables. Por último, África puede sufrir con especial crudeza las consecuencias del cambio climático, especialmente por la incidencia de las sequías sobre la agricultura africana.

El persistente subdesarrollo en el que ha vivido la mayor parte del África subsahariana desde la descolonización, con tan dramáticas implicaciones para más de 800 millones de seres humanos, constituye un apasionante objeto de estudio. En este libro hemos presentado una explicación coherente del fenómeno, identificando las causas del mismo. Al final hemos dado testimonio de que, al igual que había ocurrido en los pocos países que habían registrado un crecimiento económico sostenido a lo largo de las últimas décadas, cuando esas causas no están presentes las economías despegan, que es lo que está sucediendo recientemente en algunos países. Ello nos permite participar de un cauto optimismo, pese a una cierta fragilidad del proceso y de los enormes problemas pendientes.

1. De entre los de población superior a un millón de habitantes.

2. Los aumentos en Zambia y Uganda de la calidad de sus instituciones económicas son muy pequeñas. Pero ambos, especialmente Zambia, han escalado posiciones en el ranking mundial que realiza el estudio del Banco Mundial Doing Business sobre las facilidades existentes para la actividad empresarial. En Namibia, por otra parte, ha empeorado el control de la corrupción pero sigue siendo el tercer país del África subsahariana con menor corrupción.

3. Identificamos en este grupo a Burkina Faso, Lesoto, Senegal, Kenia, Angola, Liberia y Sierra Leona.

4. Para ponerlo en perspectiva, presentamos una comparación entre los países africanos emergentes y algunos países latinoamericanos y concluimos que los primeros tienen un nivel de corrupción y una ineficiencia administrativa menor que Bolivia y que Ecuador, pero mayor que Perú.

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Índice de tablas, gráficos y mapas

TABLAS

1.1.Clasificación de países por su crecimiento 1970-2005

1.2.Tasa anual de crecimiento PIB per cápita 1960-2000: total países y países con recursos naturales

2.1.Evolución comparada del PIB per cápita

2.2.Crecimiento de los países subsaharianos

2.3.Tasa anual de crecimiento por tipología geográfica

2.4.Pobreza: porcentaje de la población por debajo de dos líneas de la pobreza

3.1.Evolución del marco institucional 1970-2005

3.2.Distribución de distorsiones por característica geográfica de países

4.1.Gasto insostenible

4.2.Quiebras del Estado

4.3.Distorsiones por categorías geográficas

4.4.Gasto insostenible por categorías geográficas

5.1.Tasas de crecimiento con o sin existencia de distorsiones

5.2.Tasas de crecimiento con o sin existencia de cada una de las distorsiones

6.1.Años de escolarización

6.2.Tasa de alfabetización

6.3.Valores medios de indicadores de salud en África subsahariana (2008-2009)

6.4.Esperanza de vida y pandemias (2009)

7.1.Indicadores de instituciones políticas (2009)

7.2.Indicadores de calidad de la Administración y de la regulación (2009)

7.3.Indicadores de seguridad jurídica y control de corrupción (2009)

7.4.Crecimiento y relación real de intercambio

7.5.Evolución de los países emergentes. Tasa de crecimiento anual del PIB per cápita

7.6.Indicadores de instituciones económicas en 1996 y 2009

7.7.Facilidad para desarrollar la actividad empresarial (Posición en el ranking mundial)

7.8.Indicadores Doing Business

7.9.Exportaciones de bienes. Crecimiento y diversificación

7.10.Exportaciones de servicios sobre total de exportaciones

GRÁFICOS

1.1.Cuota de inversión y PIB por trabajador

1.2.Incremento de educación y crecimiento

1.3.Calidad institucional y PIB per cápita

5.1.PIB per cápita relativo al de Sudáfrica: Botsuana, Lesoto, Mauricio y Suazilandia

5.2.PIB per cápita relativo al de Sudáfrica: Gambia, Malaui y Namibia

7.1.Mejora de instituciones económicas y tasa de crecimiento

7.2.Usuarios de móviles

7.3.Usuarios de Internet

7.4.Namibia y Sudáfrica. PIB per cápita 1995-2011

7.5.Ghana y Ruanda. PIB per cápita 1995-2011

7.6.Etiopía y Mozambique. PIB per cápita 1995-2011

7.7.Tanzania y Uganda. PIB per cápita 1995-2011

7.8.Zambia. PIB per cápita 1995-2011

MAPAS

Mapa 1. Incidencia de la malaria y del SIDA

Índice

Agradecimientos

Introducción

1.Una teoría global del subdesarrollo

Los hechos a explicar

Factores de crecimiento: ¿recursos naturales, ahorro, educación?

Incentivos y marco institucional

Un poco de historia

Persistencia institucional

Instituciones políticas e instituciones económicas

Capital humano y crecimiento

Adquisición de destrezas

2.Estancamiento y pobreza en África subsahariana

La gran divergencia

Condiciones iniciales y educación

Factores geográficos y naturales

Pobreza en África subsahariana

3.Estructura de poder y política económica

Estrechamiento del campo político

Los regímenes de control

La política macroeconómica

El expolio de la agricultura

Redistribución y saqueo

Distorsiones institucionales

4.Dinámica institucional

Crisis fiscal

Demanda de reformas y respuestas coercitivas

Quiebra del Estado

5.Marco institucional y crecimiento

Instituciones y crecimiento económico en África

Un primer análisis empírico

Análisis estadístico

Régimen de control y el consenso de Washington

Países sin distorsiones

6.Educación y salud

Aumento de la educación

Factores determinantes de la baja calidad educativa

El deplorable estado de la salud

7.¿Un comienzo de siglo XXI esperanzador?

Aceleración del crecimiento

Reforma política

Evolución de las instituciones económicas

Países emergentes

Características de los países emergentes

Crecimiento de los países emergentes

Cambios favorables en sus instituciones y políticas económicas

Penetración de las tecnologías de comunicación e información

Crecimiento y diversificación de las exportaciones

Breve repaso a los países emergentes

Países pre-emergentes

Muchos problemas pendientes

8.Conclusiones

Bibliografía

Índice de tablas, gráficos y mapas