Carlos Sebastián estudió en las universidades de Madrid, Essex (Inglaterra) y en la London School of Economics y es catedrático de Fundamentos del Análisis Económico. Fue director general de Planificación del Ministerio de Economía y Hacienda en 1983-1984 y el primer director ejecutivo de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA). Es autor de gran número de artículos y monografías y de varios libros, fundamentalmente centrados en macroeconomía y en economía institucional. Entre los más recientes destacan Instituciones y Economía (2008), Subdesarrollo y esperanza en África (Galaxia Gutenberg, 2013) y España estancada (Galaxia Gutenberg, 2016). Fue asesor y consejero de algunas empresas cotizadas y no cotizadas. Actualmente es vocal del Consejo Asesor de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF) y miembro del Patronato de la Fundación Hay Derecho.

¿Puede avanzar España y superar sus deficiencias institucionales y productivas?

Los evidentes logros de la economía española durante los últimos cuarenta años tienen limitaciones. Buena parte de ellas se deben al pobre comportamiento de la productividad y, como factor determinante, al déficit en calidad gerencial. Otro hecho que empaña los logros es la desigual distribución de la renta, que la Gran Recesión ha profundizado de forma dramática.

La mala calidad del Estado y el deficiente funcionamiento de los mercados incentivan decisiones ineficientes y contribuyen a una baja calidad en la gestión de buena parte de las empresas. Son una causa fundamental de la baja productividad, pero también tienen consecuencias negativas sobre la distribución.

Tras fundamentar las anteriores afirmaciones, el libro repasa la situación de distintas instituciones políticas, incluidas la Administración pública y cómo se realiza la producción normativa, todas ellas contaminadas por grandes dosis de politización partidista y de parcialidad, y el funcionamiento de las instituciones económicas: los mercados de productos, de crédito y de trabajo. Se estudia también la desigualdad de la renta caracterizada por situaciones persistentes de riesgo de exclusión social. Carlos Sebastián propone líneas de reforma factibles para los diferentes ámbitos que mejorarían su funcionamiento y valora la probabilidad de que éstas, u otras similares, se lleven a cabo.

Edición al cuidado de María Cifuentes

Publicado por:

Galaxia Gutenberg, S.L.

Av. Diagonal, 361, 2.º 1.ª

08037-Barcelona

info@galaxiagutenberg.com

www.galaxiagutenberg.com

Edición en formato digital: febrero de 2019

© Carlos Sebastián, 2019

© Galaxia Gutenberg, S.L., 2019

Conversión a formato digital: Maria Garcia

ISBN: 978-84-17747-20-6

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Al conjunto de chicas de tres generaciones
que dan calor y color a mi vida:
María, Bárbara, Marta, Carla, Daniela y Noa.
Y a Alex, Eyal y Sebas, que también aportan lo suyo.

Índice

Introducción

1. La transformación de la economía española

Internacionalización de empresas: evidente con limitaciones

¡Es la productividad!

El tamaño de las empresas, ¿el huevo o la gallina?

Aumento del capital público y mejora de los servicios, con algunas sombras

Déficits de capital humano con talento gerencial

Los factores institucionales son una causa fundamental del estancamiento de la productividad

Algunos síntomas esperanzadores

2. La calidad del Estado

Instituciones políticas para garantizar el equilibrio del poder y la transparencia

El Tribunal Constitucional

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno

El Tribunal de Cuentas

Otras instituciones de control para reducir la captura del Estado

Réquiem por la Aeval

La administración de Justicia

La producción normativa

A modo de resumen

3. La Administración Pública: déficits de eficacia y transparencia

Ineficacia y exceso de burocracia

Corrupción y falta de transparencia

Despilfarro público: ausencia de planificación, clientelismo e irregularidades en la contratación

La Ley de Contratos del Sector Público

4. La Administración Pública: politización y resistencia al cambio

La politización de la Administración

Resistencia a las reformas

La nueva gestión pública (New Public Management, NPM)

La Agencia Tributaria

Puertos del Estado

Hacia una reforma de la Administración

5. Los mercados de productos

Déficits de competencia y fallos de mercado: supervisión y regulación

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia

Deficiencias de los organismos de supervisión y regulación

Selección de consejeros de los órganos de supervisión y regulación

6. Los mercados de créditos

Dificultades de acceso al crédito

Facilitar una segunda oportunidad

Los préstamos hipotecarios

Abusos de clientes

Consolidar la solvencia bancaria

7. El mercado de trabajo

Alta contratación temporal

Parados de larga duración y paro juvenil

Deflación salarial y distribución de los salarios

La negociación colectiva y la flexibilidad interna

¿Hacia dónde va el empleo?

8. El deterioro de la distribución

Desigualdad y aumento de la pobreza

Políticas activas de empleo para jóvenes y la Formación Profesional

Políticas activas de empleo para parados de larga duración

Cobertura del riesgo de pobreza

El bono social eléctrico y otros instrumentos

Los mercados y la distribución

9. Conclusiones: reformas graduales

Reformas básicas

Siguiente escalón

Más escalones

Paliar la pobreza y mejorar la distribución

Sobre la posibilidad de que se emprendan las reformas básicas

La sociedad civil, guardiana de la transparencia pública y privada

Apéndices

1. Sobre los datos utilizados

2. Acerca de la «reforma» CORA

Referencias bibliográficas

Introducción

Este libro es en buena medida la continuación de mi ensayo anterior España estancada,1 que vio la luz a principios de 2016, pero su lectura no requiere haber leído el anterior. En aquel defendía la tesis de que desde la década de los noventa del pasado siglo se había producido un doble estancamiento en la economía española: la productividad no crecía y la calidad institucional no mejoraba en términos netos. Y que el segundo hecho era una causa importante del primero. En este libro, en primer lugar, insisto sobre la misma tesis, pero con nuevos datos y con nuevos argumentos y, en segundo lugar, reflexiono sobre vías factibles que se pueden seguir para impulsar el avance en los dos frentes. No vuelvo sobre la idea de que es la forma de ejercer el poder lo que está detrás del estancamiento institucional por no ser reiterativo, pero me sigue pareciendo bastante evidente que es así.

España estancada, que tuvo una acogida mejor de la que yo me esperaba, fue, sin embargo, considerado por algunos excesivamente negativo.2 Pero la descripción que hacía de la forma de ejercer el poder y de las miserias institucionales se ve confirmada aquí con nuevos datos y enfoques complementarios, y se encuentra ratificada por la atrasada posición que ocupa España en la mayoría de los rankings internacionales que tratan de medir estas cuestiones3 y, también, por la percepción de relativo atraso respecto a los países de nuestro entorno que recurrentemente obtenemos al abordar multitud de aspectos relevantes.4 Sobre el relativo estancamiento de la productividad y de la eficiencia productiva, en el capítulo 1 de este libro presento datos y argumentos más precisos y contundentes de los que utilicé entonces, que, aun reconociendo avances en algunas cuestiones relevantes, me llevan a reiterarme en la misma opinión. También, desde luego, en la idea de que la baja calidad institucional es una causa muy importante en la determinación de ese relativo estancamiento.

Pero además aquí, al describir los distintos aspectos institucionales y reflexionar sobre su relevancia, voy apuntando líneas de reforma, factibles y de carácter gradual, con capacidad de mejorar el funcionamiento de la economía y de no pocos aspectos de nuestra sociedad. Por supuesto, las reformas necesarias no se terminan en las que aquí se proponen. Ni mucho menos. Pero sostengo que las que deben abordarse en muchas áreas –como en la educación, por ejemplo, para mencionar sólo una muy necesaria en la que no entro–, se acometerán mejor tras los avances que aquí propongo y sus efectos serán significativamente más positivos en ese remozado contexto institucional. Los avances en la calidad institucional que aquí se proponen no implican una orientación determinada del modelo y de las políticas económicas. Son previas a ese tipo de decisión política. Por ejemplo, ante la disyuntiva de intensificar o no las políticas redistributivas, las reformas propuestas serían compatibles, y en cualquier caso necesarias, con cualquier opción. Si, como yo sería partidario por motivos de diversa índole que comentaremos más adelante, se opta por intensificar las políticas redistributivas habría que procurar: 1) que estén bien diseñadas y generen los efectos deseados, y no otros adversos; 2) que estén bien gestionadas. Veremos en el capítulo 8 que algunos programas que se han intentado para paliar situaciones de pobreza no han llegado a los destinatarios por fallos tanto en el diseño como en la gestión. Y las reformas propuestas aquí, respecto al funcionamiento de la Administración, la elaboración de normas y leyes, y la evaluación de políticas públicas, contribuirían decisivamente a que esos defectos no se produjeran, o lo hicieran en mucha menor medida.

En el capítulo 1 se analiza la transformación que ha experimentado la economía española en las últimas décadas, subrayando las limitaciones del proceso: adónde ha llegado la transformación y adónde no, o si lo ha hecho de forma insuficiente. En el centro de la imagen está el pobre comportamiento de la productividad y, como factor importante en su determinación, la calidad gerencial, en la que España parece tener un relevante déficit. Las deficiencias en el funcionamiento del Estado y de otras instituciones políticas, tanto formales como informales, junto con las de las instituciones económicas, los mercados, incentivan decisiones ineficientes, pero también contribuyen a una baja calidad en la gestión de las empresas. Y por las dos vías la productividad resulta afectada negativamente.

En los capítulos 2, 3 y 4, se describe la situación en un conjunto relevante de instituciones políticas. En el capítulo 2 se analizan tanto las instituciones que deberían garantizar el equilibrio de poderes y la transparencia de la acción política como la forma en que se realiza la producción normativa, pasando por el funcionamiento de la Justicia. En cada una de las cuestiones se apuntan vías por las que debería cambiarse la actual situación, que luego se recogerán a la hora de presentar las conclusiones al final del libro. Los dos siguientes capítulos se dedican a las administraciones públicas, el núcleo de la organización del Estado: en el capítulo 3 se discute sus déficits de eficacia, imparcialidad y transparencia, y algunas de las aberraciones que se derivan de ellas (los excesos de burocracia y el despilfarro público,5 por ejemplo) y en el capítulo 4 se aborda la politización de la Administración y sus consecuencias. Una de ellas es el deficiente desempeño de la función pública y, otra, la resistencia a la reforma (para ello se hace un rápido recorrido por los intentos de reforma desde mediados de la década de 1980). El capítulo termina con la descripción de dos posibles reformas que, en mi opinión, resultan fundamentales para el avance institucional.

En los tres capítulos siguientes se discuten las deficiencias de los mercados: el de los productos en el capítulo 5, del crédito en el 6 y el laboral en el 7. Los tres son muy relevantes para la eficiencia productiva. Y también para la distribución. En el primero, se trata de conseguir mercados de productos más competitivos con una mejor supervisión y regulación; en el segundo, hay que paliar situaciones de racionamiento de créditos, pero también impedir el préstamo irresponsable; y, en el tercero, el objetivo es compaginar una organización del trabajo flexible –que será aún más importante con la generalización de las nuevas tecnologías– con el mantenimiento de buena parte de los derechos laborales (proteger al trabajador, no tanto el puesto de trabajo).Las características y la historia reciente del mercado de trabajo español han generado situaciones persistentes de paro entre jóvenes y mayores de 45 años, que claman por la puesta en marcha de políticas activas de empleo bien diseñadas y gestionadas.

Dedico el capítulo 8 al deterioro de la distribución de la renta y a la intensificación de situaciones de pobreza y exclusión. Una sociedad justa no se lo puede permitir y, además, supone una pérdida potencial de recursos humanos, y de degradación de los niveles de capital humano que tengan los que están en trance de exclusión –situaciones con una perversa propiedad de persistencia–, en un país que a medio plazo va a tener un déficit de población activa. El deterioro de la distribución, más allá de la pobreza extrema y la exclusión, no es tan inocua como se apunta desde determinadas posiciones liberales: condiciona la distribución de la capacidad de influir sobre cambios regulatorios e institucionales y, además, condiciona muy seriamente la igualdad de oportunidades. En España se está haciendo muy poco, en términos absolutos y en términos relativos respecto a la Unión Europea (UE), para paliar la pobreza y para mejorar la distribución.

En el capítulo final, recojo y sintetizo las propuestas sobre los distintos aspectos institucionales, y priorizo las reformas sugeridas en los capítulos anteriores. Tras insistir sobre la factibilidad de las mismas, termino con una valoración sobre la probabilidad de que estas se emprendan.

María Cifuentes ha hecho una estupenda edición de este libro, pero además me apoyó y animó durante los meses en que lo estuve escribiendo a su lado. Sin su ayuda no sólo el producto final sería peor, sino que nunca lo hubiera terminado. Jaime Terceiro y Alfonso Novales, amigos fraternales desde hace varias décadas, y a los que tengo una gran admiración, leyeron generosamente un primer borrador y me hicieron muy útiles comentarios y sugerencias. Los tres han contribuido a mejorar sensiblemente el texto.

A lo largo de los últimos años, y más intensamente en los meses de elaboración del libro, he tenido interesantes aportaciones de muy diferentes personas sobre las cuestiones que aquí discuto. A veces han consistido en respuestas a preguntas mías concretas; otras, simplemente, en escuchar sus opiniones. A riesgo de olvidarme injustamente de algunas de ellas, enumero, por orden alfabético, a esas personas como expresión de mi agradecimiento: Emilio Albi, José Álvarez Junco, Carlos Arenillas, Carmen Balsa, Eva Belmonte, Mercedes Cabrera, Matilde Cuena, Juanjo Ganuza, Ignacio Gomá, Francisco Longo, Elisa de la Nuez, Jordi Palafox y Tomás de la Quadra-Salcedo –también molesté puntualmente a su hijo Tomás de la Quadra-Salcedo Janini–. Me han enriquecido de forma relevante para el contenido del libro las discusiones en el seno del Consejo Asesor de la Airef y algunos de los debates de la Fundación Hay Derecho, así como algún acto de Civio al que tuve la oportunidad de asistir.

1

La transformación de la economía española

Recordar que la economía española ha experimentado a lo largo de los últimos cuarenta años una profunda transformación es perfectamente legítimo, pero no es argumento suficiente para negar graves deficiencias, como las apuntadas en mi España estancada, que han determinado que esa transformación no haya ido mucho más lejos. La impresión que uno obtiene al analizar los avances que se han producido es que existen limitaciones para ir más allá de los primeros logros.

INTERNACIONALIZACIÓN DE EMPRESAS:
EVIDENTE CON LIMITACIONES

Es obvio que se han producido notables cambios en la estructura productiva española y que se ha avanzado en la internacionalización de sus empresas, con una mayor presencia en los mercados internacionales de los bienes y servicios producidos, y ello pone de manifiesto, como han señalado varios autores,1 un cierto dinamismo empresarial, que ha acertado en adoptar estrategias de éxito. Pero un análisis más profundo del fenómeno revela los límites de esa dinamización.

Por un lado, la meritoria diversificación de las exportaciones no ha llevado a un aumento en la complejidad media de lo que se exporta y, por otro, la supervivencia de una empresa española en los mercados internacionales es bastante corta. Ambos datos revelan, como indicábamos, cierta incapacidad de ir más allá de los primeros logros, íntimamente relacionada con las deficiencias en productividad de las que hablaremos más abajo. Estas deficiencias deben ser la causa por la que las empresas españolas no tienen un papel de alguna relevancia en las cadenas de valor globales, que constituye la nueva forma de organización de la producción mundial: no sólo son muy limitados los casos españoles de líderes de las cadenas de valor, sino que se corre el peligro de ir perdiendo peso en los puestos intermedios de las cadenas.2

La favorable opinión3 generalizada sobre la evolución de las exportaciones españolas necesita importantes cualificaciones. En primer lugar, partíamos de muy atrás: aún hoy la participación en el comercio mundial (1,9%) es inferior a la participación de nuestro PIB en el PIB mundial (2,4%). En segundo lugar, el crecimiento se ha producido fundamentalmente por una diversificación de las exportaciones, se han ido exportando más productos que antes no se vendían en el exterior –una elevación sustancial de lo que se conoce como margen extensivo–, pero la intensidad exportadora, el crecimiento de las líneas que ya se exportaban –lo que se conoce como margen intensivo– ha sido reducida y apenas ha aumentado. En tercer lugar, pese a los meritorios logros de diversificación, que revelan efectivamente estrategias empresariales de cierto éxito, las empresas no logran consolidar su posición en los mercados exteriores. La mayor parte cesan su presencia en el exterior tras los primeros años: el 78% ya no tiene presencia exterior después de dos años.4 Las empresas españolas han realizado un gran esfuerzo para vender más productos a más mercados, pero han mostrado problemas para consolidar su posición en el exterior y, por tanto, para expandir el valor de sus ventas de manera significativa (Gordo y Tello, 2011): es decir, han tenido dificultades para aumentar el margen intensivo.

En cuarto lugar, la complejidad de las exportaciones es de nivel medio y apenas aumenta, conclusión a la que se llega tanto por los indicadores del Atlas of Economic Complexity (en adelante Atlas de Complejidad Económica) del Centro para el Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard, dirigido por Ricardo Hausmann y César Hidalgo (2014), como por el análisis del acceso a segmentos de calidad superior realizado por Esther Gordo y Patrocinio Tello (2011). Al comparar los precios de los productos españoles con los exportados por otros países en los mismos mercados, estas autoras encuentran que los productos españoles tienen un precio inferior, señal de que son menos complejos, y terminan su estudio afirmando que los exportadores españoles han hecho un esfuerzo para abrir nuevos mercados con nuevos productos, pero la especialización en segmentos de calidad superior es más reducida que en las economías de nuestro entorno.

El Atlas de Complejidad Económica de Hausmann e Hidalgo estima un índice de complejidad de los productos (CPI, por sus siglas en inglés) basado en la noción de ubicuidad: un producto es poco ubicuo si lo producen muy pocos países y además esos países están muy diversificados en sus exportaciones y también producen otros productos poco ubicuos. Así, no será considerado no ubicuo un recurso natural aunque pocos países lo produzcan, pues éstos, por lo general, tienen unas exportaciones poco diversificadas. Así definido, un producto poco ubicuo tenderá a ser más complejo, porque hay pocos países, con mostradas capacidades para diversificar sus exportaciones, que tienen las destrezas para producirlo.

El Atlas produce para cada año un ranking de productos, con una desagregación de 1.240 en función de su complejidad. Si nos fijamos en las exportaciones españolas en el año 2014 con ese mismo grado de desagregación, podemos preguntarnos qué proporción de ellas consistieron en productos que se encuentran en el primer decil de complejidad, es decir, entre los 124 más complejos. Obtenemos que sólo el 1,4% de las exportaciones en 2014 fueron productos de complejidad alta, lo que es decepcionante, y todos ellos eran productos intermedios, esto es, ni bienes de consumo ni bienes de equipo. Si nos fijamos en los productos del segundo decil, es decir, los que están entre los puestos 125 y 288 de complejidad, las exportaciones españolas en 2014 de este grupo supusieron un 6,9% del total, pero el 55% de esas exportaciones de complejidad media-alta provienen del sector automovilístico, en el que España es más una industria ensambladora que una industria líder,5 aunque hay que decir como elemento positivo que ha conseguido consolidar una industria de componentes que vende a empresas automovilísticas no instaladas en España.

En el mismo proceso de cálculo de los índices CPI, la metodología del Atlas estima para cada país el Índice de Complejidad Económica (ECI, por sus siglas en inglés) y hace un ranking para cada año. España, pese al mencionado aumento en su diversificación, ha ido perdiendo posiciones en el ranking del ECI, llegando en 2015 a situarse en el puesto 30, cuando en 1995 estaba en el 18. En 2015, de los 22 países europeos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) contemplados en el Atlas, España está en el puesto 19 y sólo tiene por detrás a Noruega (país al que el enorme peso del petróleo le ha hecho perder diversificación), Portugal y Grecia. El lento avance en la producción de productos no ubicuos, más lento que en ciertos países –asiáticos, pero también varios europeos– es la causa de esta pérdida de posiciones. Lo que arroja algunas dudas sobre la potencia del tejido productivo, pese a su mayor diversificación.6

Por su relativamente baja complejidad y por las dudas que existen acerca de la consolidación de las empresas españolas en las cadenas de valor globales (Palafox, 2017), el futuro de las exportaciones a medio-largo plazo podría ser menos brillante de lo que sugiere su pasado reciente si no se producen cambios más profundos en las estrategias empresariales. Y esos cambios dependen, como en gran medida lo hace el necesario avance en la productividad, de que se mejore notablemente la calidad gerencial: el capital humano con talento empresarial. Sobre esto volveremos más abajo.

Las exportaciones de servicios distintas del turismo han experimentado una notable evolución en lo que va de siglo, especialmente buena desde el comienzo de la Gran Recesión. Según datos de la balanza de pagos, en 2000 representaban el 42% del total de las exportaciones de servicios y registraban un importante déficit, pues las importaciones de estos servicios eran mucho mayores. En 2007 habían pasado a representar el 50% de las exportaciones de servicios, pero se registró aún un pequeño déficit, y en 2017 suponían ya el 51% del total y habían registrado un importante superávit: el 27% del de la balanza de servicios, incluyendo el turismo. El análisis de la composición de estas exportaciones revela que los servicios a empresas (técnicos, de ingeniería y de consultoría) representan casi un tercio de las exportaciones totales de servicios no turísticos, lo que es indicativo de cierto nivel de complejidad. Los prestan tanto innovadores españoles en actividades como ingeniería, logística, etc., como multinacionales, que se han instalado en España por la calidad de sus técnicos, que además resultan más baratos que los del norte de Europa y de América. De nuevo da que pensar que en actividades no sometidas a las restricciones institucionales españolas la calidad de una parte del capital humano interno produzca tan buenos resultados. Aunque también debe ayudar el menor nivel retributivo de técnicos de calidad. El resto de estas exportaciones son servicios de transporte y reparación (29%), telecomunicaciones (17%), y financieros (11%).7 El 60% de ellas van a Europa.

Según datos del Fondo Monetario Internacional (FMI),8 en 1990 España era el octavo país en exportaciones de servicios con una participación del 3,7% del total, pero sabemos que eran fundamentalmente servicios ligados al turismo. En 2014 habíamos bajado al puesto undécimo,9 con una participación o share del 2,7% de una tarta muchísimo mayor y constituyendo los servicios distintos al turismo más del 50% de las exportaciones españolas.

¡ES LA PRODUCTIVIDAD!

El factor más determinante de las limitaciones comentadas en el anterior apartado son las diferencias en productividad y la insatisfactoria evolución de esta variable fundamental. La productividad de la economía española es menor que la de los países europeos más avanzados, sigue creciendo poco y está muy lejos de converger con aquellas. Según datos de la organización The Conference Board presentados en su Total Economy Database, la productividad por hora trabajada en España era en 2017 el 78% de la de Alemania y el 80% de la de Francia. En 1995 esa proporción era del 87% respecto a las dos economías y la distancia aumentó hasta 2006, situándose en el 74%. Con la recesión se redujo ligeramente,10 estabilizándose en el 78% respecto a Alemania y en el 80% de la de Francia.

Cuando se dice que en los últimos años la productividad en otros países tampoco aumenta mucho, la afirmación es cierta, pero esto no reduce la gravedad del caso español. En ausencia de trabas y obstáculos se debería producir una convergencia con los países más avanzados del área y, por ello, la productividad española debería crecer más que la de los países europeos más punteros. Pero, cómo hemos visto, dista mucho del ser el caso, lo que apunta a la existencia de obstáculos.11

The Conference Board también estima la Productividad Total de los Factores (PTF), aquella que permite aumentar el producto (el PIB) sin necesidad de aplicar mayores cantidades de factores (capital y trabajo), variable muy importante porque, de ser positiva, reflejaría avances en la eficiencia productiva. Entre 1996 y 2014, en todos los años sin excepción, Total Economy Database estima que se ha producido una caída en la PTF española. Es decir, una prolongada y continuada perdida de eficiencia.12 Si comparamos la evolución de esa misma variable con la estimada para Alemania, obtenemos que cualquiera que fuera la distancia en eficiencia entre España y Alemania en 1995, que no sería pequeña, ésta había aumentado un 17% en 2014.

En 2015 y 2016, los dos últimos años estimados, la PTF ha aumentado ligeramente en España y la distancia con Alemania no ha aumentado. Esto es una relativa buena noticia, aunque habrá que esperar más datos para poder confiar en un cambio de tendencia, pues la forma en cómo se calcula esta variable no aconseja darle excesivo crédito a variaciones en periodos cortos.13

En un estudio con datos microeconómicos para el periodo 1995-2007, relativos a unas 350.000 empresas, García-Santana, Moral-Benito, Pijoan-Mas y Ramos (2015) encuentran que, efectivamente, como muestran los análisis macroeconómicos que acabamos de comentar, la PTF decreció en España entre 1995 y 2007. Obtienen, además, que de los 356 sectores en los que desagregan su estudio, en el 80% de los mismos las empresas con una PTF menor que la media del sector ganaron peso –crecieron más que las empresas con mayor PTF–, resultado que revela distorsiones en el funcionamiento de esos sectores. Con un nivel de desagregación menor de 58 sectores encuentran que en los que la influencia de políticas (regulaciones, intervenciones, etc.) es grande, la ineficiencia es mayor.14

Estos autores han empezado a extender temporalmente su análisis con nuevos datos que cubren los años posrecesión. No han publicado aún sus resultados, pero parece que aquí también, para el conjunto de la economía española, hay al final del periodo una mejor evolución de la PTF porque ha aumentado la productividad del trabajo, mientras que el capital por trabajador apenas ha crecido. Habrá que esperar a la terminación del estudio y a la publicación de los nuevos resultados para ver si persisten las graves distorsiones detectadas para el periodo 1995-2007.

Un estudio publicado por el FMI15 obtiene resultados en línea con los anteriores. Utiliza datos de más de 500.000 empresas españolas desde 2000 hasta 2013, a partir de la base de datos Orbis del Bureau van Dijk, y estima que la PTF de las empresas disminuyó de forma relativamente monótona antes de la Gran Recesión, se estabilizó durante la misma y la de las empresas grandes (con más de 250 empleados) empezó a recuperarse levemente después de la crisis, pero esto último no ha sido el caso para el conjunto de las empresas españolas. Análisis estadísticos realizados por los autores del informe sugieren que la regulación, las barreras a la entrada y la fragmentación del mercado entre regiones tienen un efecto importante y negativo sobre la productividad de las empresas y su crecimiento. No me resulta convincente el análisis econométrico realizado, lo cual es una pena, porque suscribiría gustoso esta parte de los resultados.

Por el momento no podemos estar seguros de que en la recuperación que empezó en 2014 impulsada por vientos de cola (abaratamiento del petróleo, mejora del entorno europeo y tipos de interés prácticamente nulos con liquidez abundante) se haya empezado a producir un cambio de tendencia en la eficiencia productiva que, junto a la deflación salarial,16 constituyan factores domésticos en esta aceleración del crecimiento. La impresión que uno obtiene a partir del análisis de las exportaciones de bienes y servicios y de los análisis micro de la evolución de la productividad es que se ha intensificado la dualidad de la economía: un grupo de empresas de tamaño medio-alto en manufacturas y en servicios no turísticos han avanzado apreciablemente en su internacionalización, pero con las limitaciones que hemos visto más arriba,17 y mejorado su productividad, pero, por otra parte, la mayoría se mantiene en el pantano de la ineficiencia y no está claro que haya logrado romper su relativo estancamiento. Todo parece indicar que el primer grupo está creciendo, pero hay dudas sobre el ritmo al que lo está haciendo.

La pretensión de que a partir de 2014 el aumento del número de empleados con cualificación superior sea indicativo de la mejora en la eficiencia resulta poco convincente.18 Como muestra María Ramos (2016), el fenómeno de la sobrecualificación se ha intensificado con la recuperación. El 20% de los universitarios empleados lo están en puestos que no requieren su formación, y este porcentaje ha subido. Es posible, como apunta María Ramos, que haya universitarios que no tienen las habilidades que se presuponen para ese título y realmente trabajan en un puesto de no universitarios, por lo que se podría hablar de sobrecualificación aparente, pero no real. En cualquier caso, este mayor número de empleados con estudios universitarios no es ni indicativo ni causa de una mayor eficiencia productiva. Un interesante resultado del citado estudio de Ramos es que entre los hijos de padres con estudios básicos el porcentaje de sobrecualificados es del 22%, mientras que entre hijos de padres con estudios superiores es prácticamente la mitad, el 11%. Si sumamos este dato al que revela que las relaciones de la familia son una vía fundamental para obtener empleo, podemos conjeturar que hay una merma en la igualdad de oportunidades entre los que obtienen un título superior: los hijos de padres universitarios, que se relacionan con otras personas de similar cualificación, tienen mejores oportunidades para encontrar trabajos más apropiados a sus estudios.

Volviendo a la dinámica empresarial, en un informe elaborado en 2016 por el Foro Económico Mundial y el Observatorio Global de la Actividad Emprendedora (GEM, por sus siglas en inglés), España aparece en los puestos de cola del emprendimiento europeo. Y lo está tanto en lo que respecta a los emprendedores que inician nuevos proyectos (puesto 22 de 28) como a los denominados intraemprendedores (26 de 28), aquellos trabajadores que innovan con proyectos dentro de las empresas. Los primeros están limitados por las trabas burocráticas y fiscales, así como por las dificultades de financiación; los segundos por la dualidad del empleo pero, sobre todo, por deficiencias y rigideces –escasa descentralización– en la organización interna de las empresas. De nuevo, el déficit gerencial.

El número de emprendedores ha aumentado, pero muchos carecen de capacidad empresarial para convertir una buena idea en una empresa con capacidad de crecer. Los españoles se han mostrado relativamente capaces de diseñar productos, pero cuando llega el momento de construir el sistema para que el proyecto empresarial funcione se estrellan más a menudo de lo deseable. Desde luego, los factores externos (burocráticos, regulaciones inestables,19 abuso de empresas establecidas y dificultades para la financiación) son los más relevantes. La obvia escasez de una cultura empresarial adecuada tiene difícil superación en el marco de las características que acabamos de enumerar.

La muy cacareada Ley de Apoyo a los Emprendedores de 2012 está siendo el presumible fracaso que ya anticipaba en el capítulo 2 de España estancada.

Por otra parte, según la Encuesta de la Comunidad sobre la Innovación (CIS), que realiza un seguimiento de la innovación en las empresas europeas, España tenía en el periodo 2008-2010 un porcentaje muy bajo, del 41%, de empresas de más de diez empleados que se podían calificar de innovadoras, muy lejos de Alemania, que tenía un 79%. Se califican de innovadoras cuando han realizado algún tipo de innovación de productos y procesos.

En 2007, Eurostat nos había dicho que España era uno de los países de la UE que menos apuesta por la innovación tecnológica en sus productos y servicios o por cambiar la estructura empresarial para adaptarse a los cambios tecnológicos. El Marcador de la Innovación Europea situaba a España en el grupo de países que van a la zaga a la hora de aplicar las nuevas tecnologías a su oferta de productos o servicios. El estudio recogía datos sobre el periodo que va de 2004 a 2006 y reflejaba que la situación de las empresas españolas, lejos de mejorar, había retrocedido unas décimas respecto a la última medición, hecha entre 2002 y 2004. No era mejor su situación en otros indicadores, como el número de pequeñas y medianas empresas que han cambiado su organización empresarial para adaptarse a las nuevas tecnologías.

Todo este conjunto de datos referidos al periodo entre 2006 y 2016 apunta a que España, con independencia de interesantes excepciones, sufre un atraso evidente en estrategias de innovación y en experiencias de emprendimiento, que contribuye a explicar la ausencia de convergencia en productividad.

EL TAMAÑO DE LAS EMPRESAS,
 ¿EL HUEVO O LA GALLINA? 

El tamaño de las empresas es menor en España que en los países europeos desarrollados: las empresas de menos de diez trabajadores representan en España el 41% del empleo, mientras que en Alemania sólo un 20% y en Francia un 32%. Las empresas españolas son menos productivas que las de los grandes países europeos y esto es aplicable a todos los tamaños,20 pero las diferencias en productividad son mucho mayores en las empresas pequeñas y medianas, que tienen en España un mayor peso.

Sin embargo, es una incorrecta simplificación centrar en el menor tamaño la causa del atraso en productividad, como se hace a menudo. Enrique Moral-Benito (2016), utilizando la misma base de datos del estudio que hemos comentado más arriba, analiza la relación entre eficiencia y tamaño en el periodo 1995-2007, a un nivel muy elevado de desagregación, y encuentra que la causalidad va de eficiencia a tamaño y no al revés. Cuando aumenta la eficiencia se produce un aumento en el tamaño que se prolonga en el tiempo. Pero cuando hay un aumento en el tamaño, debido, por ejemplo, a un incremento de las ventas, la elevación de la eficiencia o no existe o es efímera. Conjetura el autor que los aumentos en la eficiencia están condicionados sobre todo por una mejor calidad gerencial y, también, por una mayor calidad de los factores, que serán ambos, pero especialmente el primero, los determinantes principales de la eficiencia y del tamaño de las empresas.

En un estudio posterior, Guillamón, Moral-Benito y Puente (2017), utilizando un panel de empresas españolas que comprende el período 2002-2012,21 encuentran que un alto crecimiento en la productividad incrementa las posibilidades de tener un alto crecimiento en el tamaño. La relación inversa también existe, pero el efecto de tamaño a productividad es claramente menor que de productividad a tamaño, un tercio el primero respecto al segundo, en línea con los resultados del otro estudio de Moral-Benito con datos distintos y para un periodo diferente. Por otra parte, las restricciones financieras dificultan los episodios de alto crecimiento tanto de empleo como de productividad.

En un estudio muy diferente, Huerta y Salas (2013) llegan a similares resultados. Pese a ciertas dificultades para aceptar la validez del trabajo empírico que contiene su artículo, por motivos relacionados con los datos utilizados que comentaremos en el Apéndice 1 al final del libro, las conclusiones suenan muy razonables y se alinean con las de Moral-Benito que acabamos de comentar: la calidad gerencial (el capital humano con talento empresarial) es una variable clave que presenta síntomas de atraso como veremos más abajo.

Un aspecto de la realidad empresarial española íntimamente ligado con sus problemas de tamaño es la alta mortandad que experimenta.22 La tasa de supervivencia de las empresas españolas es de las menores entre los países europeos de la OCDE. El 61% de las empresas creadas por los autónomos no supera los cinco años. Distintos factores institucionales –excesiva burocracia, mala gestión tributaria, dificultades en el acceso al crédito que se agravan por la alta morosidad que sufren las nuevas empresas y la posición de dominio de las grandes, que vamos a comentar más abajo– son las probables causas de esta elevada mortandad. También importantes deficiencias en la capacidad gerencial, que, como vamos a defender, están muy negativamente afectadas por la persistencia de distorsiones institucionales.

AUMENTO DEL CAPITAL PÚBLICO Y MEJORA
DE LOS SERVICIOS, CON ALGUNAS SOMBRAS

En las últimas décadas se ha producido un notable aumento del capital público que ha cambiado sustancialmente la vida de los españoles. Pero ha tenido claroscuros por graves despilfarros (que se analizan con algún detalle en el apartado sobre despilfarro público del capítulo 3) y algunos desequilibrios. ¿Cómo es posible, por ejemplo, que la Comunidad Valenciana, una región rica que en estudios de mediados de 1980 ya aparecía infradotada de capital para los servicios públicos, treinta años después continúe en las últimas posiciones en los rankings de dotaciones públicas? ¡Con todo el despilfarro que se ha producido en aquella comunidad! En este sentido, el manido argumento sobre el olvido del corredor del Mediterráneo no es una invención: es una queja plenamente justificada. Y también el exceso de autovías versus la infradotación en gestión y estructura ferroviaria, que no permite un transporte ferroviario de mercancías más intenso.

La descentralización del Estado ha estado detrás de esa intensa capitalización, pero también de algunos de los excesos y deficiencias. Esa misma descentralización ha contribuido a acercar la Administración al administrado (al ciudadano), pero la forma desordenada en la que se ha producido, con varias administraciones legislando sobre el mismo hecho y gestionando de forma descoordinada, contribuye a veces a aumentar la confusión y la inseguridad jurídica, y a elevar la burocracia. Sin embargo, como vamos a ver en el capítulo 4, las graves disfunciones que genera el aparato burocrático tienen su origen fundamental en el modelo de Administración Pública que se ha ido consolidando en todos los niveles territoriales, con unos directivos públicos sometidos al control de los políticos, mientras que éstos no se han visto compelidos a asumir responsabilidades individuales cuando su acción política no ha estado destinada a mejorar al conjunto de los administrados.

Es evidente que los servicios públicos de hoy poco tienen que ver con los de hace cuarenta años. De entre los básicos, es justo resaltar la calidad del sistema público de salud, que pese a algunas justificadas críticas, mayores tras las políticas de austeridad impuestas a partir de 2010, no desmerece, o incluso supera, a otros sistemas europeos de países con mayor PIB y mayor presión fiscal. Lo que dice mucho de la calidad de los profesionales del sistema. Sin estar claro si esa calidad relativa es uno de los factores que explican la elevada esperanza de vida de los españoles (la mayor de Europa y la segunda del mundo), este último dato es digno de ser resaltado.

En algunos aspectos de la acción de las administraciones públicas, especialmente en los relacionados con las personas físicas, se ha producido una notable mejora que ha facilitado la vida del ciudadano, gracias en buena parte al proceso de digitalización que ha ido avanzado con cierta lentitud y de forma no siempre uniforme. El reiterado incumplimiento de algunas disposiciones legales por parte de las administraciones y ciertos defectos de organización imponen, sin embargo, innecesarias cargas burocráticas sobre individuos y pymes. Existen, además, muchas áreas de la gestión pública que lejos de avanzar en calidad y transparencia se encuentran hundidas en la ineficiencia y en el favoritismo, sin que ni las declaraciones de intenciones de los políticos ni los cambios legislativos contribuyan un ápice a sacarlas del pozo. Lo mismo puede decirse respecto a muchas regulaciones que son responsabilidad de la Administración. En los capítulos 3 y 4 repasaremos con algún detalle la situación de las administraciones públicas y al final haremos algunas propuestas para su mejora.

DÉFICITS DE CAPITAL HUMANO
CON TALENTO GERENCIAL

La capacidad gerencial tanto privada como pública en España es relativamente baja. La débil capacidad gerencial en las empresas produce una mala asignación interna de recursos (menor productividad), limita la intensidad de intraemprendedores, dificulta el desarrollo y la consolidación de las ideas de los emprendedores, y debilita a las empresas exportadoras que experimentan un bajo margen intensivo y acaban abandonando el mercado exterior. Todos ellos son, como hemos visto, aspectos negativos de la evolución de la economía española en las últimas décadas.

Obviamente, la innovación tecnológica está relacionada con la productividad, pero hay una parte importante de las diferencias en productividad entre empresas y entre países que queda sin explicar, aun teniendo en cuenta medidas de innovación tecnológica. Las diferencias en la organización y gestión de las empresas parecen explicar en buena medida lo que resta, pues los efectos de la tecnología sobre la productividad dependen de la calidad de la organización y la gestión.23 Habría que decir, además, que la introducción de nuevas tecnologías, la innovación tecnológica, será mucho más probable en un contexto de buena gestión.

El World Management Survey (WMS) se plantea medir la calidad de la gestión en una muestra amplia de países centrándose en tres aspectos fundamentales: monitorización continuada y detallada de las distintas áreas de la empresa y de sus resultados, establecimiento de objetivos, e incentivos y gestión de recursos humanos. A cada empresa seleccionada se le hace una entrevista por parte de una persona cualificada, a partir de la cual se evalúan (del uno al cinco) dieciocho prácticas distintas: ocho estarían relacionadas con la monitorización, cuatro con el establecimiento de objetivos y seis con recursos humanos y sus esquemas de incentivos. Se utilizan diversos métodos para validar las evaluaciones.

El WMS deja fuera de su alcance aspectos muy importantes de la gestión empresarial, fundamentalmente cuestiones estratégicas relacionadas con la innovación, la política de precios y de marketing, las decisiones sobre entradas o salidas de mercados, etc., cuestiones todas ellas más difíciles de medir. Podemos esperar que estos aspectos estratégicos sean complementarios de la calidad de la gestión tal como la mide la metodología del WMS: una empresa que dé bien en las medidas del WMS tenderá a llevar a cabo buenas estrategias en las otras cuestiones. Por ejemplo, si una empresa gestiona eficientemente su departamento de I+D, con buena monitorización, objetivos coherentes y un adecuado sistema de incentivos, es bastante probable que su estrategia de innovación sea positiva.24

En las primeras oleadas del WMS (2004 y 2009), en las que no se analizaba España, se seleccionaron aleatoriamente empresas manufactureras de entre 100 y 5.000 empleados. En las últimas oleadas (2013-2014), la muestra aleatoria ha sido tomada de la población de empresas manufactureras de entre 50 y 5.000 empleados. En España se evalúan 214 empresas, que se supone representan a las empresas entre 50 y 5.000 empleados, pero que no acaban de ser representativas del tejido empresarial porque dejan fuera un porcentaje muy elevado de las empresas existentes.25

En la comparación de los valores medios de los países analizados por el WMS, el máximo es de Estados Unidos con 3,29 y el mínimo de Mozambique (2,03). España tiene 2,75. Si transformamos los datos a una escala en la que Mozambique tiene 0 y Estados Unidos 1,0, España tendría 0,57 y Alemania 0,91. El nivel medio de España es pues el 57% del de Estados Unidos y el 63% del de Alemania. ¡Muy lejos! Además, la distribución de las empresas españolas por su calidad gerencial no es simétrica respecto a la media, tiene muy pocas con notas altas, muchas menos que empresas con notas bajas.26

En estudios que utilizan los datos del WMS se encuentra que, a nivel de empresa, tanto su tamaño como su productividad son una función creciente de la calidad de la gestión.27 Y a nivel de la economía en su conjunto, al menos un tercio de la distancia de la PTF de una economía con respecto a la de Estados Unidos se explica por la diferencia en el indicador del WMS.28 Se obtiene que una mayor competencia en los mercados está asociada con mejores prácticas de gestión: la expectativa del premio por mejorar la gestión, en la forma de una mayor cuota de mercado, es mayor cuando éste es competitivo.29Asimismo, se concluye que una regulación laboral muy poco estricta mejora el uso de incentivos monetarios a los empleados, pero no está asociada a mejores prácticas de monitorización ni de establecimiento de objetivos.

Incentivos fiscales y otras distorsiones para favorecer a la empresa familiar también empeoran el nivel medio de la calidad gerencial, y esto es coherente con el hecho de que aquellas empresas gestionadas por sus fundadores y sus descendientes muestran una peor calidad en su organización y su gestión. En general, seguir criterios estrictamente meritocráticos en la elección de los empleados y en su promoción mejora sensiblemente la probabilidad de una buena gestión.30

Por último se obtiene que el nivel de educación de los gestores y de los no gestores está asociado a mejores prácticas de gestión. Lo que redunda en lo dicho más arriba de que la calidad de los inputs (laborales fundamentalmente) es otro factor relevante, junto con el capital gerencial, para la mejora de la eficiencia productiva. Hay que recordar en este punto que, de acuerdo con los resultados de la encuesta Programme for the International Assessment of Adult Competencies (PIACC) de la OCDE, que trata de medir las capacidades de los adultos en comprensión lectora de documentos prácticos (como instrucciones de uso) y en capacidad numérica (de casos prácticos sencillos), España ocupa una de las últimas posiciones dentro del grupo de países de la UE. Esta cuestión será retomada en la discusión de la Formación Profesional que haremos en el capítulo 8.

Se suele decir que la mejora en la gestión empresarial y el desarrollo del capital humano con talento empresarial se consiguen fundamentalmente mejorando la educación. En el usual mantra «educación más I+D», la primera juega un papel central.

Representemos esquemáticamente los pasos necesarios para alcanzar cotas más elevadas de calidad gerencial y veamos el papel que juegan los conocimientos adquiridos mediante la educación. En primer lugar, los empresarios tienen que sentir la necesidad de elevar su calidad gerencial. Esa necesidad será menos acuciante si la cercanía al poder político, o a una gran empresa, es una variable relevante que condiciona el crecimiento de una empresa. También si el mercado en donde opera está cartelizado, siendo la empresa un miembro del cartel, o si existen barreras a la entrada impuestas por malas regulaciones o red tape arbitrarios.31 Esas condiciones relegan a un segundo plano la necesidad de dar un salto a una mejor gestión interna. Dicho, claro está, como en otras afirmaciones, en términos estocásticos: en las condiciones descritas, la probabilidad de que los propietarios y gerentes se esfuercen en mejorar su organización y métodos de gestión será menor.

En segundo lugar, una vez sentida la necesidad de elevar la calidad de la gestión, viene la capacidad de diagnosticar qué hacer y cómo llevarlo a cabo. Y es aquí donde los conocimientos adquiridos mediante la educación curricular, o esos mismos obtenidos por otras vías, pueden jugar un papel importante.

En tercer lugar, es necesario llevar a cabo el plan de mejora. Su ejecución puede venir constreñida por la realidad regulatoria (administrativa, laboral y fiscal). Una burocracia pesada y variable –tanto territorial como temporalmente–, unas regulaciones confusas y poco estables, una legislación laboral excesivamente rígida o, en el otro extremo, una que no propicie el diálogo y la colaboración con los empleados, diferencias territoriales del marco laboral, una excesiva dualidad entre trabajadores indefinidos y temporales, un marco fiscal inestable, son algunos de los aspectos institucionales (formales e informales) que pueden condicionar la ejecución de una estrategia de mejora en la gestión. Dicen los expertos en management que es importante someterse a una evaluación externa continuada para mejorar la organización y las prácticas de gestión.32 Pues bien, esa práctica se da de bruces con la realidad de las instituciones informales españolas. Ni en la esfera pública ni en la privada existe una cultura de evaluación externa profesionalizada. Hay evidencia de que la evaluación interna no es suficiente: por lo general, la opinión que los responsables de las empresas tienen sobre la calidad de su organización es claramente superior a la que les otorgan expertos externos, como los que realizan la encuesta del WMS, por lo que una evaluación externa es fundamental para avanzar hacia una mejor organización. Pero establecer un sistema de evaluación externa en un país como España implica cambiar radicalmente el chip.33 Ayudaría a ello que se desarrollara en el país una cultura de transparencia y rendición de cuentas en la que la evaluación externa fuera una práctica sólidamente establecida en todos los órdenes. Y, por supuesto, sería necesario, previamente, que las restricciones institucionales descritas en el primer paso y en este tercero fueran mucho menores.

Por tanto, una mejor educación no conduce necesariamente a mejoras en la capacidad gerencial. Y respecto al segundo elemento del mantra, el gasto en I+D, su raquitismo en España resulta evidente, pero es más consecuencia que causa de una deficiente gestión empresarial. Por otra parte, resulta una simplificación excesiva abordar la cuestión pidiendo, sin más, aumentos del gasto público en estas actividades. Sobre ello volveremos en el último capítulo.

LOS FACTORES INSTITUCIONALES SON
UNA CAUSA FUNDAMENTAL DEL ESTANCAMIENTO DE LA PRODUCTIVIDAD

El deficiente marco institucional es una de las causas fundamentales de la baja productividad. Las instituciones políticas, como el Estado, y también las económicas, como la organización de los mercados, causan directamente decisiones ineficientes, pero también desincentivan el desarrollo del capital humano con talento empresarial (o gerencial). Respecto a la responsabilidad de los factores institucionales en este pobre desarrollo, se podría decir que las deficiencias institucionales reducen, por un lado, el valor de las capacidades gerenciales –disminuyen lo que un aumento de esas capacidades puede lograr– y que, por otro, incentivan una cultura empresarial alejada de la excelencia gerencial y obstaculizan las mejoras en la organización y gestión de las empresas.

La mala calidad del Estado crea inseguridad jurídica, mantiene una excesiva burocracia que ahoga a los más dinámicos, favorece no pocas veces a los más ineficientes, impone costes innecesarios a empresas y emprendedores,34 refuerza los valores y prácticas de cercanía al poder como elemento estratégico clave y limita la puesta en práctica de políticas.35 A lo largo de los últimos años se han publicado muchos trabajos que, utilizando datos macroeconómicos, muestran una clara relación negativa entre la mala calidad institucional y el crecimiento de la productividad o del PIB per cápita36. Recientemente, el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE) ha presentado un informe que describe muy bien las deficiencias en calidad institucional en España, medidas por cinco de los seis indicadores de gobernanza del Banco Mundial (los WGI, por sus siglas en inglés), que en mi opinión constituyen la fuente más adecuada para estas valoraciones, y a partir de ahí trata de cuantificar las consecuencias sobre el PIB español, y sobre su crecimiento, de ese atraso institucional (lo sitúan en 1,2 puntos porcentuales de crecimiento).37 Las reservas que puede despertar esa cuantificación concreta no restan relevancia al estudio, que enfatiza correctamente la decisiva importancia que tienen esos factores en la determinación del crecimiento del PIB per cápita y realiza una primera aproximación a la elevada cuantía del impacto.

La falta de competencia en los mercados de productos favorece a los menos eficientes y genera incentivos inadecuados para el emprendimiento y la innovación;38 distorsiones en el mercado laboral, como las que incentivan una dualidad entre trabajadores fijos y temporales, impiden mejorar la formación de los empleados –la calidad de los factores productivos– y desarrollar la capacidad de emprendimiento interno; los fallos de los mercados financieros reducen la posibilidad de que los emprendedores avancen y resistan. Las grandes empresas tienen una posición de dominio frente a los proveedores, de los que abusan, y frente a la licitación pública. El abuso a los proveedores, retrasándoles los pagos, se suma a las dificultades de las empresas jóvenes para acceder al crédito y contribuye a ahogar financieramente a esas empresas. La posición de dominio frente a la licitación pública se refiere, por un lado, a que la Administración exige a veces una facturación mínima, facilitando con ello que los contratos se los lleven siempre las empresas grandes y, por otro, a que, como veremos en el capítulo 3, hay sesgos irregulares en la adjudicación a favor de determinadas empresas, generalmente las de mayor tamaño.

Como vemos, las deficiencias en las instituciones políticas y económicas afectan directamente a las decisiones empresariales de las que dependen las mejoras en eficiencia y en innovación. Pero además, condicionan poderosamente los avances en la capacidad gerencial, que es un «factor productivo» fundamental.39 Hemos visto que las empresas españolas manufactureras medianas y grandes (entre 50 y 5.000 empleados) tienen, por término medio, una calidad gerencial sustancialmente inferior a las de los países más avanzados (Alemania, por ejemplo). La causa principal de ello no es la educación que han recibido los empresarios, aunque lógicamente influya, sino un conjunto de factores que estarían dentro de lo que llamamos instituciones formales e informales. Las prácticas no meritocráticas, el hecho de que sea decisiva en muchas ocasiones la cercanía al poder político o al poder de grandes empresas, los déficits de competencia en los mercados, las malas regulaciones, el exceso de burocracia, la inestabilidad de las normas, la ausencia de una cultura de rendición de responsabilidades, todos ellos son factores que operan en contra de mejorar la organización interna de las empresas y la calidad de su gestión. Afectan, por tanto, por una doble vía, a la eficiencia productiva.

El argumento de que estos factores no deben ser muy importantes porque, de serlo, todas las empresas que operan en ese marco serían poco eficientes y estarían pobremente gestionadas (la realidad es que existen notables diferencias entre ellas),40 difícilmente se sostiene. La crítica sólo se mantendría si se pensara, erróneamente, que la relación entre los factores institucionales que hemos mencionado y la calidad de gestión y eficiencia de las empresas es determinista. Pero, obviamente, no lo es. Lo que hace ese defectuoso marco es disminuir la probabilidad y la frecuencia de que las empresas estén bien organizadas y gestionadas, y sean eficientes. No impiden que haya buenas empresas, pero sí hace que la densidad de las mismas en el tejido empresarial sea baja. Y esta densidad es muy importante, porque a partir de determinados umbrales se crean efectos externos positivos que consolidan un sistema productivo más eficiente. Por otra parte, aunque éste no sea el contraargumento más importante a la crítica que estamos comentando, los factores institucionales no operan de igual forma para todos (algunos los sufren más que otros y ésta es una de las características del Estado clientelar).

Es cierto que las transformaciones productivas que España necesita, que pueden pasar por un reforzamiento de las manufacturas y de los servicios con características industriales41 (es decir, basados en capacidades tecnológicas y gestionadas como empresas industriales), no están garantizadas por el levantamiento de las restricciones impuestas por el marco institucional. No se pretende que si se avanzara seriamente en la calidad de nuestras instituciones inmediatamente, sin más (voilá!), nuestro sistema productivo sería otro. Por un lado, el cambio institucional es necesariamente gradual y lleva tiempo, pero sí se podría iniciar levantado las restricciones más limitativas, en la línea que comentaremos en el capítulo final. Por otro lado, mejoras en la educación también acabarían por ser importantes, pero teniendo en cuenta que sus efectos, cuando se generan,42 tardan mucho tiempo –incluso más que las reformas institucionales–, y que tanto su diseño como sus resultados dependerán también de que se intensifique el avance hacia una sociedad más meritocrática.43 Y, por último, también hay probablemente otro conjunto heterogéneo de factores que obstaculizan el ajuste a un aparato productivo distinto, que convendría fueran abordados con programas concretos de política industrial (entendida ésta en sentido amplio), que necesitan ser definidos e implementados con precaución, pero cuyo éxito, además, depende también, en más medida de lo que se suele reconocer, de la calidad del marco institucional.

Avanzar en la dirección de la reforma institucional gradual ayudaría a dinamizar el tejido empresarial, al movilizar capacidades como las que los españoles ya están mostrando tener, pero que en no pocas ocasiones están constreñidas por tantas restricciones. Y con ello, muy probablemente, aumentaría la densidad de empresas eficientes. También mejoraría el marco en donde definir programas de política industrial basados en la cooperación público-privada, impensables o, lo que es peor, inútiles, en un contexto clientelar con una Administración Pública no transparente y altamente politizada y burocratizada. Por otra parte, el gradual avance en la calidad de las instituciones políticas y económicas (el Estado y la organización de los mercados) mejoraría, como vamos a ver más adelante, la distribución y permitiría definir programas asistenciales eficaces y bien definidos, que necesitan de una Administración profesional, transparente y eficaz, lo opuesto a lo que ocurre ahora cuando el limitado esfuerzo por mejorar la distribución se ha despilfarrado por restricciones burocráticas. En definitiva, todo ese conjunto de mejoras, con consecuencias favorables sobre el sistema económico, elevaría la calidad de nuestra sociedad.

ALGUNOS SÍNTOMAS ESPERANZADORES

La evolución económica reciente muestra aún una mayoría de empresas incapaces de romper su relativo estancamiento, pero también a empresas grandes que registran una mejoría de su productividad y a empresas medianas que han avanzado, con algunas limitaciones, en su internacionalización. Entre ellas sobresalen las que exportan servicios no turísticos, fundamentalmente servicios a empresas.

Pero, además de estos datos alentadores, hay que llamar la atención sobre un fenómeno positivo que ha ido intensificándose lentamente en los últimos años: el desarrollo de instituciones privadas de la sociedad civil. Esas instituciones se están convirtiendo, con desigual éxito pero sin desmayar en el empeño, en guardianes de la transparencia, lo que resulta fundamental para la reforma del marco institucional. Están colaborando con distintos niveles de la Administración para introducir procedimientos de control y transparencia, están evaluando la calidad de distintas instituciones públicas y están participando con grupos parlamentarios en los procesos de elaboración de normas. Están, en fin, adquiriendo lentamente el reconocimiento de parte de la sociedad, de instituciones internacionales y, lo que es muy importante, de los mismos poderes públicos.

Hay que subrayar también que instituciones públicas destinadas a fortalecer el buen gobierno (como la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal [Airef] o el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno), que fueron creadas a regañadientes, han ido conformando, pese a los frecuentes palos en sus ruedas, un récord de independencia gracias al buen hacer de sus dirigentes, que puede acabar contribuyendo al arraigo de prácticas de independencia y transparencia. El control de la transparencia y de las buenas prácticas debe hacerse tanto desde instituciones públicas creadas con este fin como desde instituciones privadas con esa vocación.

Resulta fundamental que los programas de acción política sean definidos basándose en un análisis riguroso tanto de los datos como de las experiencias de programas similares en el pasado y en otros países. Y también que, una vez puestos en práctica, se realice una evaluación independiente y profesional de ellos. En los capítulos 2 y 5 propondremos procedimientos transparentes de elaboración de las normas y de diseño de los programas en los que esas organizaciones de la sociedad civil pueden tener un papel relevante. Y también lo pueden tener en las tareas de evaluación, en las que pueden confluir instituciones públicas44 y privadas independientes, ambas con acceso a los datos en poder (en custodia, diría yo) de las distintas administraciones. Sobre esta cuestión volveremos más adelante.

2

La calidad del Estado

En este capítulo vamos a analizar un conjunto amplio de instituciones políticas formales, desde aquellas destinadas a garantizar los controles y contrapesos de los poderes ejecutivo y legislativo así como la transparencia de la acción del Gobierno, a las destinadas a supervisar la eficacia y eficiencia de esa misma acción y su independencia de poderes fácticos. Estas instituciones adolecen de graves defectos que les dificultan el cumplimiento de sus funciones. Tienen en común un erróneo sistema de provisión de sus cargos directivos, al que se suma, en algunos casos, que sus capacidades se encuentran inexplicablemente limitadas. Se hace también una reflexión sobre la mala calidad de la producción normativa (excesiva, inestable y, en muchas ocasiones, de mala calidad) y se sugiere alguna vía de mejora, sobre lo que se insistirá a lo largo del libro. El análisis de la calidad del Estado debe ser completado con otro que se centre en la Administración Pública: a ello se dedican los capítulos 3 y 4.

INSTITUCIONES POLÍTICAS PARA GARANTIZAR
EL EQUILIBRIO DEL PODER Y LA TRANSPARENCIA

El Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional (TC) vela por que las leyes y demás acciones de gobierno estén de acuerdo con los preceptos constitucionales y se respeten los derechos de los ciudadanos consagrados en la Constitución. No es el lugar, ni yo soy la persona capacitada, para realizar una discusión a fondo sobre el papel de este alto tribunal en nuestra arquitectura institucional, pero sí quiero plantear dos disfuncionalidades importantes que se han producido a lo largo de sus casi cuarenta años de existencia.

En primer lugar, las justificadas dudas sobre el procedimiento de elección de sus magistrados que han mermado la credibilidad del tribunal, siendo ésta una condición necesaria para que el TC cumpla sus funciones. En segundo lugar, el recurso abusivo a este tribunal durante la mayor parte de su vida, a veces para defender derechos que deberían ser resueltos en niveles jurisdiccionales inferiores (los recursos de amparo) y otras para dirimir conflictos que se deberían solucionar en el debate político y parlamentario. En mayo de 2007 se modificó la Ley del Tribunal Constitucional con el objetivo de eliminar el colapso de casos de amparo acumulados ante este tribunal, y desde entonces el recurso de amparo debe ser objeto de una decisión de admisión a trámite en la que para ser tenido en cuenta se debe corroborar que el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del TC en razón de su especial trascendencia constitucional.1

El recurso al TC por parte de partidos, comunidades autónomas y el propio Gobierno (contra normas de estas últimas) es abusivo. Se ha sustituido el debate y el acuerdo parlamentario por introducir al alto tribunal en cuestiones marcadamente políticas, lo que ha producido un empobrecimiento del debate político y un retraso en el efecto de los cambios legislativos. Respecto a los conflictos entre el Estado y las comunidades autónomas, la falta de una definición constitucional clara de las competencias normativas y la vía que abrió el artículo 150.2 de la Carta Magna, que permitía transferir o delegar a las comunidades autónomas competencias que «por su naturaleza» sean susceptibles de transferencia, están en el origen del actual embrollo competencial y del frecuente recurso al TC. El citado artículo permitió que los estatutos de autonomía introdujeran el concepto de «desarrollo legislativo», que otorgaba a las comunidades autónomas competencias para desarrollar legislación sin que existiera ninguna ley estatal previa que la enmarcara. El TC, lejos de corregir esa interpretación, vino a ratificarla y se pronunció en contra de que las leyes estatales tuvieran tal grado de detalle que dejara vacía de contenido la competencia de desarrollo legislativo por parte de las comunidades autónomas. De esta forma, se ha alcanzado una situación en la que la gran mayoría de las competencias se han convertido en concurrentes o compartidas.2 Puede decirse que el TC es, en buena parte, responsable de la actual confusión sobre quién tiene competencia sobre qué, y se acude a él continuamente para arbitrar en esta indefinición competencial que ha favorecido.

Como ya decía en España estancada, en nuestro país se ha consagrado tácitamente el principio de que quienes obtienen suficientes votos consideran que tienen la legitimidad para llevar a cabo cualquier acción sin apenas restricciones. Desde la declaración en 1985 del vicepresidente socialista Alfonso Guerra, en la que afirmaba que Montesquieu había muerto, hasta las leyes contra la legalidad vigente aprobadas por el Parlament catalán en septiembre 2017, pasando por varias decisiones que, sin alcanzar la extrema gravedad de estas últimas, fueron tomadas por los sucesivos gobiernos, se han despreciado y violado, o intentado violar, los mecanismos de equilibrio de poderes que todo Estado de Derecho debe tener.

Una manifestación muy clara de la violación de la división de poderes es el intento de control, con éxito las más de las veces, de las instituciones clave del sistema (TC y Consejo General del Poder Judicial [CGPJ]) por parte de los partidos mayoritarios. La elección de los magistrados y vocales de esas instituciones por las cúpulas de los partidos, que negocian los nombramientos, no sólo introduce sesgos ideológicos, sino que conduce a un control de los miembros, pues establece una relación clara y expresa entre el partido que le ha propuesto, y que le exige lealtad, y sus acciones y votos. La historia de los nombramientos revela una creciente relajación de la exigencia constitucional (artículos 122 y 159) sobre la «reconocida competencia» de los juristas propuestos y la sustitución de este requisito por el de suficiente afinidad o lealtad al partido que le propone. Por un lado, hemos sido testigos de cómo los partidos bloqueaban en ocasiones la renovación de los órganos, en un ejercicio de total ausencia de respeto institucional, cuando, por las necesarias mayorías cualificadas, no conseguían el nombramiento de sus candidatos. Y, por otro, las presiones, no disimuladas en muchos casos, sobre los miembros del TC por parte de los dirigentes políticos han estado a la orden del día. Todo ello resta credibilidad al alto tribunal e impide que se sitúe por encima de las luchas y discrepancias partidistas.

Las últimas renovaciones de magistrados no han hecho sino confirmar el alto grado de politización del TC, con juristas militantes o muy afines a los dos grandes partidos. Andrés Ollero (2012), exdiputado del Partido Popular (PP), y Pedro González-Trevijano (2013), exrector de la Universidad Rey Juan Carlos,3 muy cercano al PP, y Cándido Conde-Pumpido (2017), exfiscal general del Estado nombrado por Zapatero, por el PSOE, han sido incorporaciones muy significativas. De esta forma se confirma la falta de respeto de estos partidos por la independencia de tan importante institución.

Acabar con estas prácticas y arbitrar procedimientos de elección de los magistrados que garanticen su independencia (además de su calidad, que, increíblemente, no siempre ha estado garantizada) se convierte en una prioridad institucional. En el capítulo 5 y en el 9 de conclusiones volveremos sobre esta cuestión.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno

Un alto nivel de transparencia en las decisiones públicas reduce la posibilidad de conductas irregulares y facilita la rendición de cuentas. También aumenta la confianza de los ciudadanos en su sistema de gobierno y reduce la incertidumbre. Conocer cómo se preparan y elaboran las leyes y regulaciones, cómo se toman decisiones que afectan directamente a los ciudadanos, cómo y por qué unos ciudadanos se ven beneficiados de una contratación pública mientras que otros no, permite el escrutinio de las decisiones públicas y genera confianza. Los intentos de avanzar hacia una contratación pública limpia y meritocrática, que supondría la eliminación de unas de las principales causas de corrupción, pasa por aumentar de forma creíble la transparencia de todo el proceso. Eso propone la nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. Y las dudas que uno tiene acerca de este nuevo texto legal se derivan de las que genera el récord de incumplimientos por parte de la Administración española en materias de este tipo. En esa ley también despierta dudas, manteniendo cierto paralelismo con la supervisión del buen gobierno, el decepcionante diseño del órgano que tiene que velar por su cumplimiento (la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación).

Para que exista transparencia es fundamental poner a disposición de los ciudadanos, en un formato claro, accesible y de fácil comprensión, los datos sobre las decisiones del Gobierno y defender el derecho de aquéllos a que los órganos del Ejecutivo les faciliten la información que soliciten de forma igualmente clara y veraz. También que se dé cumplida publicidad a los actos de gobierno que afecten a los ciudadanos. Es cierto que puede haber datos e informaciones que, por su naturaleza, esté justificado que no se pongan al alcance de todos. Pero este punto es precisamente uno de los que determinan las diferencias en el grado de transparencia facilitada por las legislaciones de cada país. Otro punto importante de diferencia es el grado de cumplimiento de la correspondiente ley que regula la transparencia. Para garantizarla, es fundamental la protección a los denunciantes de fraudes e irregularidades.

La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, pretendió llenar, con notable retraso, un gran hueco en nuestro sistema legal, en el que no se contemplaba el derecho de los ciudadanos a la información. Esta ley es mucho más restrictiva que en otros países europeos,4 fundamentalmente por lo amplio y arbitrario de los asuntos en los que limita el acceso a la información, por la ausencia de independencia del órgano encargado de supervisar, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), por la aplicación del «silencio administrativo negativo», que no respeta el derecho de los ciudadanos a tener una respuesta explícita, y por no haber establecido un régimen de infracciones y de sanción a las mismas. En una entrevista en septiembre de 2016, la presidenta del CTBG se quejaba, además de por la falta de generosidad de la Administración en la dotación de fondos y personal (situación que ha empeorado desde entonces), de que la ley no les hubiera concedido una mayor capacidad de obligar y de multar, lo que limita en buena medida su eficacia.5

La Ley de Transparencia adolece de un defecto de fondo, pues no se reconoce el derecho de acceso a la información como fundamental, sino sólo como ordinario. En caso de conflicto, primará la protección de datos sobre el acceso a los mismos.

En principio únicamente los organismos públicos tienen obligaciones de transparencia, aunque no todas esas instituciones deben publicar proactivamente información y responder a solicitudes de ciudadanos. De hecho, la ley define de forma confusa las entidades a las que se les exige transparencia y recoge hasta doce límites, algunos muy ambiguos, para denegar el derecho a la información. Excluye informes internos, sin definir qué entiende como interno, y muchas veces esos informes, supuestamente auxiliares, son cruciales para justificar una decisión pública.

Las empresas privadas beneficiadas con fondos públicos (aquellas que reciban más de cien mil euros en un año en subvenciones o que más del 40% de sus ingresos provengan de ayudas públicas) tienen la obligación de publicidad proactiva, pero no de responder a preguntas de los ciudadanos. Tampoco se impone a las empresas que tienen adjudicada una concesión pública (una autopista o un salto hidroeléctrico, por ejemplo) ni a las que gestionan un servicio público (un hospital). Y todas ellas deberían estar sometidas a la doble exigencia de información (proactiva y a demanda de los ciudadanos).

Pero, con todo, la realidad de los primeros años ha sido aún peor de lo que auguraba el cicatero texto legal. Por un lado, el buscador del Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado no ha funcionado correctamente: su lenguaje no aproxima la información al ciudadano, sino que calca la terminología administrativa, y se exige disponer de firma digital para acceder a la información deseada, lo que limita el número de quienes pueden hacerlo. Por otra parte, el portal recoge información de contratos que estén en vigor en, o a partir de, 2014, no de años anteriores. Pero un recurso de la organización Civio (una ONG muy activa en la exigencia de transparencia) contra esa limitación al derecho a saber está ya en el Tribunal Supremo y hay esperanzas de que se pueda superar.

La práctica de las distintas ramas del Ejecutivo (ministerios y entes públicos) ha sido no admitir a trámite o denegar una de cada tres solicitudes de información. El resultado es que los ciudadanos cada vez recurren más al CTBG, el órgano competente para velar por el cumplimiento de la ley, porque no están satisfechos con la respuesta de la Administración o porque ésta directamente no les contesta. El CTBG da frecuentemente la razón a los ciudadanos en la legitimidad de su solicitud de información (lo hizo en el 50% de los casos en el primer año de funcionamiento), y la Administración, en desacuerdo, acude a veces a los tribunales contra las resoluciones del CTBG. Cuando se aprobó la Ley de Transparencia nadie pensaba que sería la propia Administración la que acabaría recurriendo a los tribunales para no dar información, pero ministerios y empresas públicas lo han hecho, demandando al CTBG por resoluciones que daban la razón a los ciudadanos: el Ministerio de la Presidencia ha utilizado la vía contencioso-administrativa contra el CTBG en varias ocasiones, en una de ellas para evitar divulgar informes sobre el progreso del Gobierno en materia de transparencia, ¡un ejemplo más de que la Administración española se encuentra instalada en el mundo del absurdo propio del teatro de Ionesco!6

Desde la puesta en marcha del CTBG, las reclamaciones no han hecho sino crecer: en 2015 hubo 517 reclamaciones, y en 2017 algo más del doble (1.067). El número de decisiones del CTBG recurridas ante los tribunales por la Administración va en aumento: en 2015 sólo fueron cinco, en 2016, 27, y en 2017, 52.

Los escándalos de sobrecostes y modificados7 en los contratos de inversión pública son, como veremos en el capítulo 3, una fuente de despilfarro y, muchas veces, una expresión de corrupción. La negativa a proporcionar información sobre los incrementos injustificados en los megacontratos públicos, como las obras del AVE, las construcciones de puertos o la inversión en carreteras, solicitada por Diario.es, se mantuvo después de que el CTBG diera la razón al diario. Ante la resolución favorable del Consejo, el Ministerio de Fomento recurrió por la vía contencioso-administrativa.8

El Ministerio de Fomento tiene un récord de falta de transparencia en los costes de la obra pública. Una solicitud de información que pedía la relación de pagos realizados por este ministerio en dos programas de gasto muy específicos, destinados a la creación, conservación y explotación de carreteras, se negó aduciendo que «existen circunstancias que permiten cuestionar la finalidad seria y legítima del solicitante», lo cual resulta bastante inaudito.9

En los gabinetes ministeriales trabajan unos 150 asesores eventuales contratados a dedo, con sueldos brutos anuales de unos 60.000 euros (en 2013 el monto total de esas retribuciones fue de unos 8,5 millones de euros). ¿Quiénes son y para quién trabajan? El País pidió un listado de esos puestos en 2014 y 2015, y el Gobierno se negó a hacerlos públicos. El diario recurrió al CTBG, que le dio la razón. Pese a la resolución a favor, el Gobierno ha incumplido el plazo y sigue sin entregar la información.

Estos casos constituyen una pequeña muestra de los obstáculos que el Ejecutivo crea para aumentar la transparencia, que dinamitan el papel crucial que debería desempeñar el CTBG.

La Ley de Transparencia preveía que en 2015 hubiera un reglamento que precisara varias cuestiones de la norma. Pero en septiembre de 2018 aún no se ha aprobado y siguen sin resolverse diferencias en la interpretación de sus preceptos. La propia ley está pendiente de ser modificada en el Congreso de los Diputados, después de que Ciudadanos presentara hace dos años una proposición de ley contra la corrupción y para la protección de los denunciantes. Sigue en trámite de enmiendas (lleva 375) y está paralizada.

Se ha intentado, de forma consciente podemos suponer, asfixiar al CTBG: tiene un presupuesto menguante y una plantilla de sólo diecinueve personas, cuando el número de asuntos (reclamaciones y respuestas a las demandas judiciales de la Administración General del Estado y de organismos públicos) sigue creciendo. Por si fueran pocos los datos aportados más arriba, el CTBG ha asumido tareas de resolución de conflictos en materia de transparencia correspondientes a seis comunidades autónomas. La primera presidenta, que ejerció su cargo con enorme dignidad e independencia, falleció, y un año más tarde no había sido reemplazada.

En definitiva, la situación de la transparencia en España se caracteriza por una ley deficiente que no se modifica y cuyo reglamento no se aprueba, por un órgano encargado de su supervisión flagrantemente infradotado y por una Administración que se niega a cumplirla en no pocas instancias y que acude a los tribunales para no dar respuesta a sus obligaciones de transparencia.

Pese a haberse adherido a la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), creada en 2011, España ha tomado medidas insuficientes y tardías para mejorar la transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas, que es lo que configura un gobierno abierto. No es de extrañar la mala calificación que recibe España en el Open Government Index estimado en 2015 por el World Justice Project. En Europa sólo tiene por detrás a Italia, Grecia y los cinco países excomunistas más atrasados (otros, como la República Checa, Polonia y Estonia, están por encima).

Las deficiencias en buenas prácticas de gobierno, transparencia y rendición de cuentas no son privativas del sector público, sino que también se dan en el sector privado. El uso de información privilegiada, los intentos de influir en decisiones de otras empresas mediante regalos y los pactos de precios están a la orden día. Sin embargo, lo más notable es que, cuando esas malas prácticas se hacen públicas, sus autores apenas incurren en un coste financiero ni reputacional.10

La coexistencia de ese bajo coste en el sector privado con la falta de asunción de responsabilidades individuales en la esfera pública, excepto cuando el peso de la justicia penal recae sobre el autor de irregularidades, configuran un marco muy propicio para el engaño, el incumplimiento de normas y las conductas poco éticas. Más allá de su condena moral, este estado de cosas crea una notable inseguridad jurídica, contraria al buen funcionamiento de la sociedad y de la economía, y favorece el abuso impune de los más débiles, que pierden la protección del Estado de derecho.

El Tribunal de Cuentas11

El Tribunal de Cuentas (TCu) tiene encomendada la fiscalización de la actividad económico-financiera del sector público. Aunque teóricamente incluye en su ámbito las administraciones autonómicas, doce comunidades autónomas se han dotado de entidades propias que realizan las funciones fiscalizadoras en el sector público de su territorio. Pueden surgir problemas de coordinación entre los dos niveles y, en ocasiones, sería necesario que ambos hicieran auditorias conjuntas, pero han sido poco frecuentes. Una mejor coordinación, como la que se alcanza en otros sistemas europeos en donde existe descentralización, necesitaría una mayor homogeneidad en sus funciones y organización, que en España es relativamente baja.

El TCu debe analizar unas 10.692 entidades, incluyendo los entes regionales y locales de las comunidades autónomas, por su parte, que no disponen de órganos propios de control externo.

Es un órgano colegiado formado por doce consejeros nombrados por el Parlamento (seis por el Congreso y seis por el Senado), que no pueden ser sustituidos y cuyos mandatos tienen una duración de nueve años. El proceso de selección en el Parlamento adolece del mismo defecto que el de otros grandes organismos del Estado, como el Tribunal Constitucional o el Consejo General del Poder Judicial. La obligación de que los consejeros sean elegidos entre «profesionales de reconocido prestigio» acaba siendo más retórica que operativa, porque la práctica es que los partidos elijan a los candidatos que les corresponden por el sistema de cuotas y que el Parlamento los acabe confirmando. Resultaría fundamental garantizar la calidad y total independencia de los consejeros, por lo que su procedimiento de elección debería seguir pautas como las que proponemos en el capítulo 5 para el conjunto de órganos de supervisión y control.

Los consejeros se organizan en dos secciones, la de Fiscalización y la de Enjuiciamiento, que se encargan de los dos cometidos básicos del TCu, y tienen plena discrecionalidad en la asignación de los empleados a distintas funciones. Éstos no gozan de garantía de inamovilidad, como la tienen los consejeros, lo que diferencia el sistema español de fiscalización y enjuiciamiento del de otros países europeos.

En la Sección de Fiscalización, los consejeros realizan la aprobación o rectificación de las propuestas que les formulan las distintas unidades. El personal técnico queda, por tanto, sujeto a las directrices técnicas que reciben de los consejeros correspondientes, por lo que el resultado de su trabajo es un simple borrador, que puede ser modificado por los consejeros, que son, en último término, los responsables de elevar al pleno estos informes. No existe transparencia respecto al procedimiento, dado que los borradores o anteproyectos de informes que realizan los técnicos no son públicos y las deliberaciones del pleno son secretas.

El Informe sobre la Cuenta General del Estado presentado al Parlamento es un elemento central en las funciones del TCu. Pero es un documento de ardua lectura y, por ello, de dudosa utilidad para los diputados y senadores, que no tienen por qué ser expertos contables, por lo que no parece que sirva para el debate parlamentario. Y no sólo por su estructura y contenido, sino también por el plazo en el que el informe se traslada al Parlamento, casi año y medio después del ejercicio presupuestario al que se refiere y una vez finalizados los debates parlamentarios del ejercicio siguiente. Si comparamos la presentación del Informe sobre la Cuenta General del Estado de 2013 con los de otros países, en Francia se presentó en mayo de 2014; en Italia, en junio de 2014; y en España, en julio de 2015.

Junto al Informe sobre la Cuenta General del Estado, el TCu realiza otros informes de fiscalización: en 2014 aprobó 55 de los 119 informes que estaban programados, un número mucho menor que en los otros países europeos. Hay que destacar que el coste medio de los informes en España es más del doble que el de Francia. Por otra parte, los ejercicios de fiscalización operativa son decepcionantes, pues no entran en el análisis de la gestión del ente fiscalizado desde el punto de vista de la eficiencia y la eficacia.

Podríamos preguntarnos si realmente nuestro TCu ejerce una labor de control del presupuesto estatal que permita conocer, en tiempo adecuado y forma precisa, en qué se han gastado los impuestos de los ciudadanos. De acuerdo con el Open Budget Index, parece que ese objetivo está muy lejos de alcanzarse. Seguimos cayendo en el ranking de este índice: en 2017 hemos empeorado respecto a 2015 y prácticamente ningún país europeo está por debajo de España, sólo Hungría, y, en cambio, nos adelantan países como Italia, Eslovenia, Portugal, República Checa, Polonia, Eslovaquia, Rumanía, Bulgaria y Croacia.

Junto a la función fiscalizadora, el TCu español, como en algunos otros países, tiene funciones de enjuiciamiento, que buscan determinar la responsabilidad por la pérdida o gasto indebido de dinero público. Esta responsabilidad es de carácter personal, y también es posible juzgar a personas que han percibido fondos públicos. El procedimiento de «reintegro por alcance», que es utilizado cuando la responsabilidad contable se deriva de la existencia de un saldo deudor injustificado o una ausencia de fondos sin justificar en las cuentas, resulta el más frecuente. Resulta llamativo el escaso número de procedimientos concluidos por la Sección de Enjuiciamiento si lo comparamos con el número de procedimientos iniciados. En el año 2014, sólo hubo sentencia en 36 de los 302 procedimientos de reintegro iniciados. El importe total restituido en España fue de 14,7 millones de euros, mientras que en Italia, por ejemplo, ese mismo año se recuperaron a través de la ejecución de sentencias 208 millones de euros, y en Francia 79 sentencias dieron como resultado la identificación de una deuda de casi 43 millones de euros.

Es importante que las entidades fiscalizadoras superiores, como el TCu, tengan el reconocimiento por parte de la sociedad y del Parlamento. Suelen realizar recomendaciones, sugerencias o propuestas cuando terminan su labor fiscalizadora y resulta fundamental realizar un seguimiento sistemático de que éstas se aplican, cosa que no se hace. No hay una base de datos donde se registren las recomendaciones y el análisis de su cumplimiento y sólo, en un número muy limitado de casos, se realizan auditorias con el objetivo único de verificar si se ha producido este seguimiento.

Los informes al Parlamento sobre las tareas de fiscalización del TCu son excesivamente largos y están escritos en un lenguaje técnico complejo, por lo que, como ya señalábamos, no resultan de fácil lectura, ni siquiera para los más especializados. Falta también concreción y contundencia en las recomendaciones. El problema mayor, al que ya hemos aludido, es el del largo tiempo que transcurre entre el principio y el final de una fiscalización, aunque se están reduciendo los plazos de revisión de las cuentas. Las auditorías realizadas se centran con demasiada frecuencia en asuntos menores que resultan lejanos para la sociedad, mientras que no se pronuncian sobre temas candentes de actualidad pública. El caso del fraude de los cursos de formación en Andalucía (conocido como caso ERE), que no había sido fiscalizado ni por el TCu hasta que se solicitó formalmente por la propia Junta de Andalucía, ni por el órgano de fiscalización externa de Andalucía, es un ejemplo muy significativo. Hubo un intento en el programa anual de 2014 de incluir proyectos de obra pública muy controvertidos, como los tranvías de Jaén y Parla, casos de despilfarro de los que hablaremos en el próximo capítulo que habían despertado inquietud entre los ciudadanos, pero no se realizaron en ese año y no se dieron a conocer hasta finales de 2017 (en septiembre el de Parla y en diciembre el de Jaén).

Por lo general, los informes de fiscalización del TCu adolecen de falta de contundencia, pero hay algunas honrosas excepciones. En el capítulo 4 nos vamos a referir al que aprobó en noviembre de 2017 sobre Puertos del Estado (eso sí, referido a los ejercicios de 2014 y 2015) que es demoledor. Sin embargo, tan contundente crítica de las irregularidades cometidas por ese ente público no supuso ni la dimisión ni el cese de su presidente, que continuó en su puesto hasta el carrusel de cambios que decidió el nuevo Gobierno en junio de 2018.

El TCu español, a diferencia de lo que ocurre en los órganos fiscalizadores de otros países, no se aplica a sí mismo los principios de transparencia y rendición de cuentas que exige a sus auditados, y no se somete a una auditoría independiente periódica. Tampoco elabora indicadores para medir su eficacia y la evolución de la misma, y eso que sabemos que en algunos indicadores, como el coste de un informe o el número de empleados por directivo (4,5 empleados por directivo en España frente a más de diez en otros países europeos) o, incluso, el número total de técnicos, el TCu se distancia notablemente de la media de un conjunto relevante de países europeos.

Si, como hemos dicho, es fundamental asegurar la calidad e independencia de los consejeros, también lo sería reforzar la neutralidad, calidad e independencia del personal técnico del TCu, garantizando la aplicación del principio de mérito y capacidad en su selección y promoción profesional –evitando la multiplicidad de casos en los que criterios familiares12 o de afinidad política han dominado sobre cualquier otra consideración–, reformando por tanto el sistema de libre designación y cese en los puestos de trabajo de mayor nivel. Y por último, habría que establecer los mecanismos para garantizar la prevalencia de los criterios técnicos, abandonando la escasa transparencia que se da hoy en muchos procedimientos, que ya hemos comentado, y evitando la exclusión del personal técnico en la toma de decisiones.

Comprobar no sólo que los fondos públicos se gestionen de acuerdo con el principio de la legalidad, sino también de acuerdo con los principios de eficacia y eficiencia, sería, o podría ser, una de las funciones de los tribunales de cuentas. Lo es claramente en algún país europeo, como Francia, pero en España, pese a tenerlo como objetivo, no se realiza. No parece que el personal técnico del TCu español ni sus consejeros tengan las habilidades para realizar esa función, pues el análisis de datos que se requiere es más de índole estadístico (y de cierta sofisticación) que contable. Pero, en cambio, es importante que se realice esa valoración. Se le podía haber encargado a la efímera Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (Aeval), aunque habría que haberla dotado no sólo de medios técnicos, sino también de mayor independencia. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef) sí que cuenta con las capacidades técnicas y la independencia para hacerlo, y de hecho está abordando ese tipo de análisis para algunos programas, dentro de su actividad de revisión del gasto (spending review). El encargo es lógico, porque si la misión de la Airef es velar por la sostenibilidad de las cuentas públicas, tener una opinión fundada sobre la racionalidad (desde el punto de vista de la eficacia y la eficiencia) de programas de gasto no es en absoluto superfluo. Pero generalizarlo para todos los programas importantes significaría multiplicar considerablemente la dimensión y dotación de este organismo.

Habría que tomar la decisión de a qué institución se le asigna esta importante función fiscalizadora y evaluadora del gasto público. En un mundo ideal como el que vamos a proponer en este libro, una Administración profesionalizada, en la que los directivos públicos tuviesen una cierta autonomía para cumplir con los objetivos que el Gobierno les ha marcado, dentro de los límites presupuestarios que les ha fijado, y cuya remuneración y renovación dependiera de la calidad de su desempeño, los propios directivos realizarían evaluaciones de la eficacia y eficiencia de sus programas para poder revisarlos, como lo hacen los gestores al mando de una unidad en una empresa. Ello serviría de base para la evaluación ex post a cargo de la institución que tuviera esta función, que podría empezar por pronunciarse sobre la calidad y el rigor del análisis realizado por el equipo de dirección del programa en cuestión.

Otras instituciones de control para reducir la captura del Estado

Han ido apareciendo instituciones de control de la acción del Estado que, al igual que ocurre con el CTBG, no han nacido ni con la credibilidad ni con los medios necesarios para cumplir sus funciones, con lo que queda la sospecha de que se han creado para cubrir el expediente de cara a Europa. Me voy a referir a dos, que tienen en común tratar de prevenir, o al menos reducir, los fenómenos de captura en la toma de decisiones del Estado: la Oficina de Conflictos de Intereses, que vela para que no se produzca un indebido traspaso de influencias a empresas privadas que contratan a los que han desempeñado puestos directivos en la Administración, y la recientemente nacida Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación Pública, creada por la nueva Ley de Contratos del Sector Público de noviembre de 2017.

La captura del regulador es un aspecto importante del capitalismo clientelar. Existe, por un lado, la captura material, que es la forma más tradicional. Recuerdo que, a finales de los años 1970 o principios de 1980, se contaba que a una reunión de subsecretarios que preparaba los acuerdos de un próximo Consejo de Ministros llegaron algunas propuestas sobre modificación del marco eléctrico escritas en papel con membrete de Unesa (la patronal del sector). Éste sería un caso extremo de captura material. Ahora, con los procesadores de texto, esto ha dejado de producirse, pero hay mecanismos análogos de captura que siguen operando (probablemente incluso en el mismo sector). Existe, además, una captura cognitiva, adicional a la material, muy agudamente apuntada por Sansón Carrasco en su libro sobre el capitalismo clientelar (2017), que resulta muy relevante y se manifiesta cuando el regulador comienza a pensar como las empresas del sector regulado. Las relaciones entre los técnicos de las empresas y los de la Administración son muy importantes en esta captura, pues llevan a homogeneizar sus opiniones, hasta el punto de que personas con cargos en ministerios reguladores acaban repitiendo argumentos de las empresas reguladas. Hay que tener presente que las relaciones clientelares se articulan a través de relaciones personales, fenómeno que va más allá que las llamadas «puertas giratorias».

Por otra parte, las puertas giratorias consisten en algo más que la presencia de expolíticos en los consejos de administración de las empresas del IBEX, que resulta lo más noticiable, pero dudo que sea lo más relevante. Sin negar la importancia del fenómeno como estandarte del capitalismo clientelar, y aceptando que resulta estéticamente deplorable, me pregunto si los numerosos casos de acciones y omisiones que favorecen a empresas del IBEX (energéticas, constructoras, bancos y demás) se explican porque en los consejos de esas empresas haya expolíticos. Creo francamente que no. Sin ellos se hubieran producido similares acciones y omisiones. Existen otros muchos mecanismos, probablemente más relevantes, que tienen que ver con la idea, antes mencionada, de que las relaciones clientelares se articulan a través de relaciones personales. Para ese entramado de relaciones personales me parecen más importantes otras «puertas giratorias» menos llamativas: las consistentes en que ex altos funcionarios o ex altos cargos actúen como asesores de empresas en sectores relacionados con sus pasadas responsabilidades en la función pública. Este fenómeno, que debería supervisar la Oficina de Conflictos de Intereses, es objeto de otro estudio de la Fundación Hay Derecho.13

La Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, asignó a la Oficina de Conflictos de Intereses un papel fundamental en el régimen de incompatibilidades, elevando su rango a Dirección General (antes Subdirección General) y reforzando sus competencias. Pero ni la dotó de mayor independencia ni, en la práctica, de más medios materiales y humanos (cuenta con dieciséis funcionarios).

El ámbito de supervisión de la oficina es ciertamente limitado. Por un lado, sólo se centra en «altos cargos», entre los que no se incluyen los subdirectores generales, cuando algunos tienen una importancia tan grande o mayor que los directores generales, ni el segundo nivel directivo en los entes públicos. Por otro, cualquier ex alto cargo que pase a trabajar en una empresa privada, transcurrido el llamado «periodo de enfriamiento», no está comprendido en el análisis de la oficina. El periodo de enfriamiento implica que los altos cargos, durante los dos años siguientes a la fecha de su cese, no pueden, en principio, prestar servicios en entidades privadas afectadas por decisiones en las que ellos hayan participado. Para hacerlo sí tienen, en cambio, que consultar previamente a la Oficina de Conflictos de Intereses y obtener su autorización.

Desde enero de 2007 hasta octubre de 2016 se concedieron 377 autorizaciones a ex altos cargos para desempeñar una actividad profesional privada durante los dos años de incompatibilidad y sólo se denegaron seis. Estas autorizaciones las recibieron 199 ex altos cargos, por lo que más de uno tuvo varias. De hecho, cinco ex altos cargos se repartieron 71 autorizaciones.

El estudio de Hay Derecho aporta algunos ejemplos muy ilustrativos. Probablemente uno de los que más llama la atención se refiere a la autorización concedida en 2012 al hasta dos meses antes secretario de Estado de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información para trabajar en la empresa Cash Devices, ya que no apreció incompatibilidad. Esta empresa, afincada en Luxemburgo, era una filial de la empresa Gowex, a la que ese secretario de Estado había concedido una subvención de 1,2 millones de euros el 22 de diciembre de 2011, una semana antes de cesar.

En la mayoría de las solicitudes de autorización sólo se recoge el nombre de la empresa (y a veces incompleto o con incorrecciones) en la que el ex alto cargo va a desarrollar su actividad, pero no se especifica ni el puesto que ocupa ni el sector al que pertenece la empresa ni su objeto social. Con esta información, y sin documentación adicional para verificar la solicitud de autorización del alto cargo, resulta muy complicado realizar una auténtica labor de control de la posibilidad de que exista un conflicto de intereses.

Sería necesario extender la regulación de conflictos de intereses a cargos públicos que no sean altos cargos, pero que desempeñan funciones en las que pueden generarse ese tipo de problemas y también establecer mecanismos efectivos de seguimiento y control. Un cargo público puede dejar su puesto para crear o incorporarse a una empresa de consultoría y debería investigarse a quiénes asesora esa empresa. También habría que adaptar el periodo de enfriamiento a cada caso y no establecer un plazo de dos años por defecto. Y, por último, sería imprescindible establecer un régimen sancionador adecuado para los supuestos de incumplimiento de la normativa establecida. La oficina que ejerciera sus funciones de control bajo esos nuevos parámetros debería gozar de la autonomía que ahora carece y contar con los medios adecuados. Y, por supuesto, practicar una exquisita transparencia.

La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación Pública nace sin ninguna independencia, contradiciendo su nombre: es una Subdirección General dentro de la Secretaria de Estado de Hacienda, sin presupuesto propio, cuyo director es nombrado por el ministro de Hacienda. Más de ocho meses después de entrar en vigor la Ley de Contratos del Sector Público, cuando ya debía estar operando, carece de estructura y de protocolos de actuación.

Réquiem por la Aeval

La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, proyectada por el primer Gobierno de Zapatero, vio la luz en enero de 2007, con escasos medios y sin definir su necesaria independencia. Parece que no contaba con suficiente apoyo en aquel Gobierno ni había despertado el entusiasmo que un proyecto tan innovador requería. El ministro que la había promovido cesó a los pocos meses, y se convirtió en una institución burocratizada que esporádicamente realizaba informes, marginales las más de las veces. En julio de 2017 el Gobierno de Mariano Rajoy decidió su disolución.

Una evaluación independiente y rigurosa de las políticas que se concretan en normas de regulación o en programas de gasto hubiera significado, y todavía significaría, un salto en la calidad de las políticas públicas y un enriquecimiento del debate político. Pero reconozco que sería una rara avis en un sistema y una Administración Pública como los nuestros. Y, quizá por eso, nadie tenía realmente interés en que el proyecto siguiera adelante, ni siquiera los que lo habían propuesto nominalmente. Y realmente no se intentó.

Sin embargo, ya hemos dicho más arriba que alguien, desde la independencia y la capacidad técnica, debería llevar a cabo esta tarea y que el Tribunal de Cuentas no parece en situación de hacerlo. Además, junto a la evaluación de los programas de gasto, desde el punto de vista de su eficacia y su eficiencia, habría que evaluar también las normas que regulan la vida económica y comprobar si son eficaces, cumplen sus objetivos, y qué consecuencia tienen sobre la eficiencia y sobre la distribución.

Esta tarea, bien hecha, permitiría ir mejorando la calidad de las políticas y de las normas. De forma casi inmediata, ayudaría a romper con la cultura de gobierno, tan dañina, de que lo importante es promulgar una norma o conseguir créditos presupuestarios para un programa de gasto, sin preocuparnos qué pasa después: qué conductas han sido incentivadas o desincentivadas por la norma y qué objetivos se han conseguido con el gasto.

LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA

Las sospechas sobre la falta de independencia en el sistema judicial se derivan de la forma en cómo es elegido su órgano de gobierno, el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y de cómo éste elige a los magistrados que ocupan los puestos más altos de la judicatura. La elección de los miembros del CGPJ adolece de las mismas deficiencias que la elección de los miembros del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Cuentas, que ya hemos comentado: su composición está afectada por la elección de vocales por parte de los partidos políticos y se establece, como allí, una sospechosa relación de lealtad entre el vocal y el partido que lo ha promovido. El CGPJ tiene todo el poder sobre los nombramientos y la sustitución de los niveles superiores de la judicatura y, en la medida en que los intereses partidistas han impregnado la composición del Consejo, muchos nombramientos generan recelos.

El Informe Grupo de Estados contra la Corrupción (Greco) 2018, realizado por el Consejo de Europa sobre la lucha contra la corrupción en las instituciones públicas, suspende a España, al igual que hiciera en los informes de 2013 y 2016, en cuanto al establecimiento de criterios objetivos para el nombramiento de las altas instancias judiciales. Nuevamente cuestiona el carácter discrecional de algunos de esos nombramientos, que son efectuados por el CGPJ, órgano claramente politizado por los motivos que acabamos de comentar.

Constata que no se han puesto en marcha las recomendaciones realizadas en los anteriores informes. Se había recomendado establecer criterios objetivos y reglas de evaluación para los nombramientos de los altos cargos de la judicatura, a saber, el presidente de la Audiencia Provincial o del Tribunal Superior de Justicia y los magistrados de la Audiencia Nacional o el Tribunal Supremo, de manera que dichos nombramientos no estén contaminados de dudas sobre la independencia, la imparcialidad y la transparencia del procedimiento. Pero no se ha hecho.

Existe un grado de movilización creciente de los jueces españoles, agrupados alrededor de la Plataforma por la Independencia del Poder Judicial, en contra de la forma en que se elige a los vocales del CGPJ y de los nombramientos que éste hace. La Plataforma ha llegado a denunciar (tres veces) ante la ONU la falta de independencia del poder judicial en España.

La polémica está centrada en si la elección de los vocales del CGPJ corresponde a los propios jueces o al Parlamento.14 En el diseño constitucional (artículo 122.3) de los veinte miembros del CGPJ, doce serían jueces y magistrados, elegidos por el procedimiento que determinara una ley orgánica, y ocho juristas de reconocido prestigio elegidos por el Parlamento, cuatro por cada Cámara. La Ley Orgánica 8/1985, de 1 de julio, introducida por el Gobierno socialista, eliminó la posibilidad de que los doce vocales que tuvieran la condición de jueces o magistrados fueran elegidos por los propios jueces, y estableció que las Cortes eligieran por mayoría cualificada diez vocales por cada una de las Cámaras, seis entre jueces en servicio activo y cuatro entre juristas de reconocida competencia. Modificaciones posteriores (2001 y 2013) mantuvieron con pequeños matices este procedimiento de elección y el Parlamento elige a los vocales. Para alcanzar la mayoría cualificada se estableció un sistema de cuotas por partidos que generaba una propuesta, en la que estaba perfectamente identificado a qué organización política debía su puesto cada vocal, y finalmente eran elegidos por una mayoría suficiente.

Como convincentemente argumenta Salvador Viada (2018), «la imparcialidad es el alma de la justicia, es el bien a preservar a través de la independencia de los jueces». Con la reforma de 1985 se ha conseguido que en el máximo órgano del poder judicial se sienten algunos jueces y magistrados que en muchos casos resultan objetivamente no imparciales. Esta falta de imparcialidad objetiva de algunos elementos de la cúpula judicial hace un daño enorme a la credibilidad de nuestra justicia. La promoción de magistrados por el CGPJ dominado por las fuerzas políticas, muchas veces sin otro mérito que afinidades ideológicas o partidistas, es desoladora y destruye la presunción de imparcialidad. Todo resulta agravado por la existencia de puertas giratorias con la política, con nombramientos de jueces (y fiscales) en puestos políticos, o incluso, la asunción de cargos de responsabilidad parlamentaria de jueces o magistrados. No es de recibo que jueces que «se pasaron a la política» sean promocionados poco tiempo después a los puestos más altos de la jurisdicción. Tampoco la situación que crea el sistema de aforamientos, que permite que investigados con cargos políticos sean enjuiciados por tribunales superiores, precisamente aquellos sobre los que recaen mayores sospechas de politización.

Sería preferible, en mi opinión, volver al mandato constitucional previo a su «traducción» por la Ley Orgánica 8/1985. Sería preferible que los doce jueces y magistrados fueran elegidos por los miembros de la carrera judicial. Los males de un CGPJ más corporativo podrían ser reducidos variando el sistema de elección. Por ejemplo, que cada juez sólo pueda votar a un número muy reducido de candidatos, en lugar de a una lista cerrada propuesta por una asociación de jueces, y que quedaran preseleccionados, digamos, los veinte jueces más votados; y que luego los partidos con representación parlamentaria tuvieran una cierta capacidad de veto, proporcional a su peso en el Congreso, y así, mediante ese filtro, se eliminaran ocho de los candidatos. La elección parlamentaria de los otros ocho vocales del CGPJ debería someterse a los procedimientos que vamos a plantear en el capítulo 5, al discutir la designación de los organismos de supervisión, que garantizarían una determinación no partidista de los elegibles y una evaluación independiente y transparente de su capacidad.

Desde luego, sería fundamental establecer restricciones muy claras a las puertas giratorias: periodo de enfriamiento muy estricto y prohibición expresa de que jueces que hayan pasado por la política puedan instruir o juzgar casos con investigados de la clase política. Y también seguir las recomendaciones de Greco comentadas más arriba.

Es cierto, sin embargo, que pese a todo lo dicho y a las quejas y denuncias justificadas por bastantes nombramientos y por episodios de flagrante entorpecimiento en la instrucción de algunas causas, la verdad es que muchas de las sentencias que se han producido últimamente –las distintas referidas a la trama Gürtel e, incluso, la del caso Nóos– nos hablan de un nivel bastante elevado de independencia. Puede decirse que la falta de imparcialidad se da en la cúpula del sistema judicial, pero no en la mayoría de los jueces.

La sensación de los españoles es que la Justicia es lenta. Así lo ponen de manifiesto multitud de encuestas de percepción. Cabe preguntarse si es más lenta que en los países de nuestro entorno: en buena medida sí que lo es y además se notan pocos avances. El EU Justice Scoreboard sitúa a España en el puesto 17 de 25 países y muestra un aumento de los plazos en los casos civiles y mercantiles. De Doing Business del Banco Mundial aprendemos que el tiempo medio para resolver un conflicto comercial en nuestro país es de 510 días, lo que asigna a España el puesto 15 entre los 24 países europeos miembros de la OCDE. Y en doce años, entre 2004 y 2016, sólo se ha pasado de 515 días a 510, es decir, prácticamente no se ha avanzado. Por último, el World Justice Project sitúa a España en el puesto 13 entre 19 países europeos miembros de la OCDE en la calidad de la justicia civil (sólo tiene por detrás a Italia, Grecia, Portugal y a tres países de Europa del Este). Los motivos de esa relativamente baja calidad son, según esta fuente, su lentitud y la deficiente aplicación y cumplimiento de las sentencias. Y esto último parece ser un defecto muy grave de la Justicia española: se tarda mucho en obtener una sentencia y, en ocasiones, mucho más en que esta se ejecute. Mejorar los procedimientos de enjuiciamiento y la calidad de la gestión de los juzgados ayudaría a elevar tanto la rapidez de las sentencias como la ejecución de las mismas.

Pero, de hecho, el funcionamiento de la Justicia apenas mejora pese a la cantidad de medidas que se ha intentado poner en marcha. La descripción que hacen Marian Ahumada y Alicia González Alonso de los intentos de reforma en la Justicia y de sus fracasos en el libro La calidad de las instituciones en España (2018) es interesante y bastante contundente. La Justicia cuenta incluso con un pacto de Estado alcanzado en 2001 por los dos grandes partidos, basado en el Libro blanco de 1997, pero el pacto se diluyó en poco tiempo. Las autoras apuntan que los datos que existen no tienen la calidad adecuada para definir propuestas concretas de mejora del funcionamiento de los tribunales, y que resulta primordial un esfuerzo en la creación de una buena base de datos. También que la litigiosidad se reduciría si la calidad de las leyes fuera mayor: es decir, si éstas fueran más claras y más estables. Sobre ello hablaremos a continuación.

En cualquier caso, la impresión que uno obtiene viendo las distintas evidencias es que no sólo ha faltado voluntad política (de los gobiernos y del altamente politizado CGPJ) para llevar a buen fin mejoras en la gestión judicial, sino que también han sobrado obstáculos por parte de intereses corporativos.

En el momento en el que estaba revisando este texto se ha producido el cierre de un lamentable asunto protagonizado por el Tribunal Supremo que, tras haber sentenciado de forma fundada que en la escrituración de la hipotecas el impuesto sobre actos jurídicos documentados deberá ser satisfecho por los bancos –lo cual tendría una base cierta, pero podría concitar alguna duda porque el prestario también se beneficia en forma de un menor tipo de interés por la mayor garantía del préstamo–, realizó una inusual maniobra, convocando un pleno, que quince días después decidió lo contrario, que el sujeto pasivo del impuesto sea el prestatario15. El alto tribunal parece empeñado en aumentar la desconfianza en la Justicia y la inestabilidad de las leyes.

LA PRODUCCIÓN NORMATIVA

Como argumentaba en España estancada,16 en nuestro país se legisla mucho y mal. En la X Legislatura que terminó en octubre 2015 se promulgaron 244 leyes, casi un tercio de las cuales, 75, nacieron de reales decretos-leyes aprobados por el Consejo de Ministros. Un abuso del recurso injustificado al decreto-ley, hurtando al Parlamento su capacidad de mejorar y legitimar las leyes, y eso que el PP tuvo mayoría absoluta en esa legislatura. En 2017, con un Gobierno en minoría del PP, se aprobaron 13 leyes y 21 decretos-leyes. En sus primeros cinco meses el nuevo Gobierno de Sánchez ha seguido recurriendo profusamente al decreto-ley.

Además durante la X Legislatura de promulgaron 900 reales decretos, a una media de 225 al año. En 2017 el número de reales decretos fue 172. Y todo ello se refiere a la producción normativa del Estado central.17 Pero las comunidades autónomas, en uso de su capacidad normativa, tienen también una elevada producción legislativa. En 2017 promulgaron 253 normas con rango de ley. El número de páginas del Boletín Oficial del Estado (BOE) fue en 2017 de 223.000, y en los boletines de las comunidades, 731.000. Casi un millón de páginas en un único año.

La primera impresión que uno obtiene es la pesada carga que debe soportar el ciudadano, y el empresario en particular, para conocer el marco normativo en el que tiene que desarrollar su actividad. Pero, en realidad, la carga es mucho mayor de lo que sugieren los números comentados, pues a ésos habría que añadir el déficit de claridad y la elevada inestabilidad de la que adolece gran número de normas de distinto rango.

En una encuesta a 1.806 empresarios realizada por Metroscopia para un proyecto dirigido por mí y financiado por la Fundación Ramón Areces,18 se obtenía que el 33% de los encuestados consideraban difícil la compresión e interpretación de las normas, y sólo al 18% les resultaba fácil. Estos porcentajes se mantenían con independencia de que las empresas fueran grandes, medianas o pequeñas.

Por lo que se refiere a la escasa estabilidad, el carrusel normativo que se produce con no pocas piezas de legislación está bien ilustrado por algunos ejemplos muy relevantes expuestos en el capítulo 2 de España estancada (la Ley de Sociedades de Capital, la Ley Concursal, la Ley de Emprendedores, el marco regulador de las energías renovables, etc.) y en los capítulos 5 y 6 del presente libro. Por tanto, leyes no fáciles de interpretar que sufren continuos cambios son más frecuentes de lo deseable, lo que eleva la inseguridad jurídica y aumenta la incertidumbre y el coste de las empresas.

Al comprobar los datos numéricos anteriores, la segunda impresión apunta a la existencia de serias deficiencias en la forma en cómo se producen las normas. Acuciados por el deseo de poder promulgar nuevas leyes –aunque sean versiones remozadas de otras que se habían presentado como la solución a un determinado problema–, los políticos empujan la pronta promulgación de las mismas, para luego vanagloriarse19 del intenso trabajo legislativo llevado a cabo, sin, en ningún momento, analizar si las normas han alcanzado sus objetivos o, ni siquiera, si se han cumplido. La preparación de las nuevas piezas legislativas es muy descuidada y pocas veces se basa en estudios rigurosos que justifiquen el articulado de la ley. Luego, especialmente en lo que llevamos de siglo XXI, la discusión en comisión es pobre y casi nunca está basada en datos y en un análisis riguroso de éstos. Está más bien impregnada de intereses no explícitos que defienden de forma poco transparente los distintos grupos. Al final, lo importante es que las normas vean pronto la luz, para poder ser convenientemente «inauguradas» por el político de turno y que no dañen los intereses de los afines y de poderosos lobbies. Como hemos dicho, nadie se va a preocupar en evaluar las consecuencias de la entrada en vigor de la ley. Y todo eso ocurre también, aún más si cabe, en la actividad normativa de las comunidades autónomas. No hay que insistir en las consecuencias de la suma de los dos componentes (central y autonómico), agravadas por el hecho de que no siempre está claro quién tiene las competencias.

Junto al exceso de producción normativa de baja calidad y su inestabilidad, hay piezas que reflejan directamente intereses clientelares. Una buena muestra se encuentra en la regulación del sistema eléctrico. Las compañías eléctricas han recibido, prácticamente desde el principio, lo que Martín Gallego (2018) llama «beneficios caídos del cielo del BOE», y siguen presionando para aumentar aún más su particular maná.20 Otra muestra relevante se expone en el capítulo 6, al analizar la regulación del mercado de créditos, tanto en lo referente a los préstamos hipotecarios como a la cuestión de la «segunda oportunidad».

En teoría, desde 2009, todo proyecto (de ley o de decreto) tenía que ir acompañado de una Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), que recogiera con alguna riqueza la justificación de la norma y también su impacto sobre las leyes ya existentes. Deberían, por tanto, recoger los estudios y dictámenes que justifican el particular articulado propuesto, e incluir las consultas realizadas y los testimonios recabados durante la preparación del texto. Pero poco o nada de esto hay en la mayoría de los casos. Las memorias se convirtieron pronto en un trámite que muchas veces se cumplía al final, cuando todo el proceso de producción estaba realizado. Según la Ley de Transparencia, las MAIN deberían estar en el Portal de Transparencia, pero lo que se hace público, cuando se hace, no constituye algo medianamente sustantivo.

Hacer transparente todo el proceso de preparación de una ley o decreto, incluidos, insisto, los estudios que se deberían haber hecho y los dictámenes y consultas que habría que haber recabado para un buen diseño de la norma,21 mejoraría sin duda la producción normativa. Se abriría así una puerta a la mejora y, al mismo tiempo, permitiría poner de relieve el carácter de las normas cuya justificación tenga una dimensión marcadamente clientelar.

La mala calidad y la inestabilidad de las leyes conducen a un menor grado de cumplimiento de las mismas y, con ello, a cierto relativismo legal, que mina la seguridad jurídica. A ello contribuye el hecho de que la Administración incumple las leyes con más frecuencia de lo que sería permisible, aumentando la inseguridad jurídica (las normas no son respetadas ni por quienes las promueven) y la sensación de indefensión (el cumplimiento de las leyes no asegura recibir un trato justo por parte de los poderes del Estado). Todo lo anterior eleva la incertidumbre e incentiva una cultura de incumplimiento legal entre la ciudadanía. En una Administración profesionalizada y más transparente, con rendición de cuentas porque los directivos públicos que no cumplieran sus compromisos de desempeño estarían penalizados, se reducirían sustancialmente los incumplimientos y fraudes de ley por parte de la Administración.

Uno se pregunta cómo son posibles tantos casos en los que un acuerdo entre la Administración y una empresa o un particular se incumple, por una de las partes o por las dos, y no pase nada. Total impunidad, y eso que a veces el incumplimiento afecta negativamente a la comunidad.22 La parte privada debería rendir cuentas, por un lado, ante la jurisdicción que corresponda y la Administración implicada ante esos mismos tribunales, pero también por los mecanismos de rendición de cuentas de los directivos públicos, que hemos atisbado y que desarrollaremos más en próximos capítulos.

A MODO DE RESUMEN

En definitiva, instituciones políticas clave para un buen funcionamiento del Estado de derecho (como el TC y el CGPJ) muestran graves defectos derivados de la forma en cómo se eligen sus miembros. Estos defectos, u otros del mismo orden relacionados con la forma en que se designan sus directivos, están también presentes en otros órganos de supervisión y fiscalización que deberían garantizar la transparencia y el buen uso de los recursos públicos (como el CTBG, el TCu, la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación Pública y la Oficina de Conflictos de Intereses). Como lo están también en los organismos de supervisión y regulación de los mercados; por ello dejaremos para el capítulo 5 la exploración de sistemas transparentes de elección de sus miembros y personal directivo.

Algunos de los órganos repasados en este capítulo tienen el defecto añadido de su infradotación y de la actitud escasamente colaboradora que muestra el Ejecutivo. También tienen en común varios de ellos, como las tendrán los discutidos en el capítulo 5, las escasas atribuciones de investigación y sanción, y algunas deficiencias en el marco legal en el que actúan, pero probablemente no son sus mayores problemas. Si se garantizasen su independencia y sus medios, podrían contribuir muy positivamente a la transparencia y a la eficiencia de las instituciones políticas en el actual marco legal o con muy pequeñas modificaciones del mismo.

No se puede menospreciar la importancia de la transparencia para reducir la corrupción, disminuir las injustas e ineficientes prácticas clientelares, controlar el uso de los recursos públicos y, como hemos explicado aquí, mejorar la producción normativa. El buen funcionamiento de los órganos analizados en este capítulo es una condición necesaria para mejorar la transparencia.

3

La Administración Pública:
déficits de eficacia y transparencia

La Administración Pública, elemento nuclear de la organización del Estado, tiene graves deficiencias en España. Ello afecta negativamente a la sociedad civil, condiciona de forma relevante el funcionamiento de la economía y su eficiencia, y empeora la distribución de la renta y la igualdad de oportunidades.

Podemos apuntar tres características negativas del aparato del Estado español:

a)Ineficacia y exceso de burocracia.

b)Corrupción y falta de transparencia (incluidas las que causan enormes despilfarros públicos y déficits de imparcialidad).

c)Resistencia a la innovación y a las reformas.

Junto a estas características está el incumplimiento de leyes y normas por la propia Administración y sus frecuentes fraudes de ley, irregularidades en las que incurre muchas veces para favorecer a los beneficiarios (¿cómplices?) de la política clientelar. Lo que además de las distorsiones que representa, afecta negativamente, como ya hemos comentado, a la seguridad jurídica.

En este capítulo vamos a presentar evidencia clara y contundente de la existencia de las tres características que acabamos de enunciar y plantearemos que las causas fundamentales de esta situación tan deficiente son:

a)La politización de la Administración, representada por la ausencia de separación entre las carreras de los funcionarios y las de los políticos.

b)Una descentralización confusa (embrollo competencial al que se ha llegado en el Estado autonómico).

Trataremos en lo posible de presentar comparaciones internacionales que pongan de manifiesto si la realidad española se encuentra en línea con la media de los países de nuestro entorno (como se afirma tantas veces) o, por el contrario, está claramente en el grupo de cola. Vamos a definir como entorno los países europeos miembros de la OCDE.1

INEFICACIA Y EXCESO DE BUROCRACIA

La gestión de la burocracia representa una carga excesiva para los ciudadanos y para las empresas en España. Así lo reflejan los indicadores sobre la calidad de la Administración y también las opiniones de los empresarios. Hay algunos datos sobre aspectos del funcionamiento burocrático que redundan en lo mismo.

Dentro de los indicadores de calidad de la gobernanza pública estimados por el Banco Mundial (WBGI)2 hay uno que trata de medir la calidad del gobierno y de las administraciones, en el que la burocracia y los servicios públicos tienen un peso importante.

En 2016 España ocupaba el puesto 16 entre los 25 países europeos considerados3 (véase el gráfico 1). Muy alejada de Suiza, los países escandinavos, Holanda y Alemania, España se encuentra incluida en un grupo de segundo orden junto a las repúblicas bálticas, Chequia, Eslovaquia y Eslovenia. Eso sí, su situación es claramente mejor que la de Hungría, Italia y Grecia, que están a la cola de los países europeos. España está por debajo de la media y, más aún, de la mediana de la muestra. Y si cogemos los veinte países mejores, para eliminar la presencia de los mencionados Grecia, Italia y Hungría, España se encuentra a más de una desviación típica por debajo de la media de esos veinte países.

Lo peor es que la calidad ha empeorado significativamente en los últimos veinte años, como se podría comprobar fácilmente comparando este gráfico con otro correspondiente a 1996, en el que España aparecería en el puesto trece y en el que la distancia a los mejores era mucho menor que en 2016. Entre 1996 y 2016 se ha producido, por tanto, un empeoramiento absoluto y relativo de la calidad de la Administración española.

Otras fuentes producen una imagen similar. El índice de calidad de la Administración del International Country Risk Guide sitúa a España en el puesto 14 entre 23 países europeos (prácticamente los mismos que los que hemos extraído de los WGI). De nuevo lejos de los mejores.

¿Qué opinan los ciudadanos de la eficacia de la Administración? Más concretamente, ¿qué opinan los empresarios? Una fuente interesante que, por su cobertura, nos puede dar una visión comparada es la encuesta «Executive Opinion Survey» realizada por el Foro Económico Mundial para su Global Competitiveness Report. En el de 2017, basado en la encuesta realizada en 2016, los empresarios españoles suspenden claramente, con un 2,8 sobre 7, «las cargas de la regulación de la Administración», misma nota que pusieron en la encuesta de 2013 y peor nota que la que habían dado en 2008 (3,1) y en 2004 (3,0). Pero también suspenden claramente «la confianza en los políticos» y «el despilfarro en el gasto público»,4 que son calificados, respectivamente, con un 2,4 y un 2,5, y son los dos únicos aspectos, de entre 86, que obtienen en 2016 una calificación peor que las cargas que les impone la Administración. También suspende «el favoritismo en las decisiones de la Administración» (con un 3,0), cerrando así, con estas cuatro valoraciones, una percepción desoladora de la Administración Pública por parte de los responsables de las decisiones económicas privadas.5 Ni las restricciones financieras, ni el marco laboral, ni la formación de la mano de obra reciben una valoración tan mala como el peso de la burocracia. Y los empresarios opinan que ésta no ha mejorado nada en los últimos años. Más bien lo contrario.

El hecho de que los empresarios españoles suspendan todas las cuestiones relativas a la Administración Pública y que además consideren que la ineficiencia de la burocracia es una de las cuestiones más problemáticas para su actividad habla muy a las claras de la ineficacia de la Administración Pública. También nos sugiere que esa ineficacia está restringiendo las decisiones empresariales y que se debe encontrar entre las causas del déficit en eficiencia productiva y de la consiguiente baja productividad, una deficiencia fundamental de nuestro sistema económico que nos aleja de los países europeos más avanzados. El estudio mencionado en el capítulo 1 sobre la duración de las empresas reflejaba que la burocracia era una de las causas de que ésta sea por término medio más corta.

El informe Doing Business, del Banco Mundial, mide, entre otras cosas, las trabas e ineficiencias existentes en cada país para dos cuestiones: abrir una nueva empresa y obtener licencias para hacer una obra determinada.6 Los trámites y costes para abrir una empresa han mejorado en el último informe de 2016 con respecto al de 2012. Las mejoras han sido de menor intensidad, sin embargo, que las experimentadas entre 2003 y 2011. Por ejemplo, el tiempo medio empleado era de 138 días en 2003, bajó a 29 en 2011 y ha sido de 13 en 2015. Pero esa sucesión de mejoras no evita que sigamos en el pelotón de cola entre los 23 países europeos de la OCDE: tanto en número de trámites como en tiempo de tramitación estamos en el puesto 20 de 23 y en el coste, medido como porcentaje del PIB per cápita, ocupábamos el puesto 19. El coste es en España casi tres veces mayor que la mediana del conjunto de los 23 países. Y eso que este aspecto, los trámites para la apertura de una empresa, ha venido teniendo desde hace tiempo tanta cobertura mediática que los gobiernos de Zapatero y de Rajoy se han esforzado por mejorar su tramitación.

En la tramitación de licencias para construir un almacén7 no se aprecia ningún avance en el informe de 2016. Se siguen tardando más de 200 días (205 frente a 190 en 2005) para conseguir la licencia, lo que nos pone en el puesto 18 entre los 23 países europeos, un 34% más que la mediana de ese conjunto. Y el coste de los trámites es el mayor de los 23 países junto a Irlanda: por encima del 5% del coste de construcción del almacén (porcentaje similar a 2005), cuando la mediana de los 23 países es 1,1%. Por tanto, tenemos una burocracia lenta y cara.

El peso de la burocracia española aparece por doquier. El ahogo de la investigación científica pública no sólo viene de los recortes de sus presupuestos, sino también de las asfixiantes trabas burocráticas para gastar su exiguo presupuesto, que no sólo impone una carga excesiva a los investigadores, que dedican igual de tiempo a hacer frente a ellas que a investigar o a formar investigadores, sino que parte de los créditos acaban por no ser gastados y tienen que ser devueltos. La intervención delegada previa retrasa la contratación de nuevos investigadores, aun habiendo dinero para hacerlo, lo que acaba desanimando tanto a los que se pretendía contratar como a los responsables del proyecto.8 Otro caso, el muy pobre desarrollo del autoconsumo eléctrico fotovoltaico, no sólo es la consecuencia del llamado impuesto al sol, sino también de las trabas burocráticas: tres permisos, segundo contador, exigencias contables, etc., trabas que, por ejemplo, no están en la regulación alemana. Y, por último, como veremos en el capítulo 8, hay programas asistenciales, como la Renta Mínima de Inserción o el Bono Eléctrico, que no llegan a los beneficiarios por trabas burocráticas.

El conjunto de datos aportados habla bien a las claras de la ineficacia de la burocracia del Estado español, tanto en términos absolutos como en relación con los países europeos de la OCDE.9 Más adelante analizaremos las causas de este lamentable estado de cosas.

CORRUPCIÓN Y FALTA DE TRANSPARENCIA

Entre los seis indicadores de gobernanza del Banco Mundial (WBGI) hay uno que mide el control de la corrupción, estimado a partir de 31 fuentes diferentes que abordan desde distintas perspectivas el fenómeno de la corrupción.

En los datos para 2016, y centrándonos en los 25 países europeos de referencia (los 23 miembros de la OCDE más Letonia y Lituania), España aparece, como se ve en el gráfico 2, en el puesto 19, encabezando el pelotón de cola a enorme distancia de los cuatro países escandinavos que encabezan el ranking. Sólo Chequia, Letonia, Eslovaquia, Hungría, Italia y Grecia están detrás.

En los datos de 1996, España ocupaba el puesto 16, a menor distancia de los primeros y a la cola de un grupo de países de nivel intermedio. La corrupción en España, por tanto, no sólo es elevada en comparación con la mayoría de los países europeos sino que ha empeorado en los últimos veinte años.

Del Barómetro Global de la Corrupción de 2015 de Transparencia Internacional se obtiene que en España la corrupción se encuentra más en los partidos políticos que en los funcionarios y empleados públicos. En una escala del 1 al 5, en el que el 5 es el grado más elevado, la corrupción en los partidos políticos en España recibe un 4,3, y ocupa el puesto 21 entre los 24 países europeos (los anteriores menos Lituania), mientras que la corrupción en los funcionarios y empleados públicos se califica con un 3,2, y ocupa el puesto décimo entre los 24 países mencionados. Una diferencia notable de la realidad de la corrupción en una y otra área del Estado.

En el Quality of Government Expert Survey 2015 de la Universidad de Gotemburgo, un conjunto de expertos10, diferentes para cada país analizado, valoran distintos aspectos de las respectivas administraciones públicas.11 Para empezar con los relacionados con la corrupción, valoran la conducta de los ejecutivos (cargos públicos de designación política) diferenciándola de la de los empleados públicos. Para los dos grupos se valoran dos cuestiones: en primer lugar, en qué medida sus decisiones están afectadas por algún tipo de aportación material y, en segundo lugar, en qué medida utilizan medios públicos en su beneficio o en el de sus familias. Para cada grupo, las valoraciones de cada una de las dos cuestiones indicadas están altamente correlacionadas, por lo que se puede trabajar con la media para cada uno de los dos grupos. La valoración de los expertos va de 1 («apenas nunca») a 7 («casi siempre»). Pues bien, la valoración media que reciben los ejecutivos en España es 3,4 y ocupa el puesto 18 entre los 24 países europeos (en esta ocasión falta Islandia para llegar a los 25 de referencia) ordenados de menos a más corruptos. Y la que reciben los empleados públicos es 2,7, y España ocupa el puesto 16 entre los 24 países.

El mencionado Expert Survey de la Universidad de Gotemburgo valora también la imparcialidad de las administraciones públicas en sus decisiones. Aporta, por un lado, una valoración agregada de la imparcialidad en los países que analiza, entre ellos los 24 europeos del párrafo anterior. Pues bien, la Administración española aparece en el puesto 18 en ese grupo de países, muy alejado de la cabeza. Entrando en cuestiones más concretas de falta imparcialidad, observa que ésta se da especialmente en la relación entre las administraciones y las empresas. A la hora de obtener en España licencias administrativas, para abrir un negocio, por ejemplo, no es del todo infrecuente que los funcionarios favorezcan a las empresas con las que tienen algún tipo de relación personal: los expertos lo valoran con un 3,5 (en el punto medio del intervalo entre el 1 de «apenas nunca» y el 7 de «casi siempre»). Con esta puntuación, España ocupa el puesto 19 entre los 24 países que estoy considerando. Más grave resulta la valoración que recibe la Administración española en la frecuencia con que se compra la voluntad de altos funcionarios en los procesos de contratación pública para que una empresa obtenga la adjudicación sin haber hecho la oferta más baja. Los expertos la valoran en 4,5, claramente más cerca del «casi siempre» que del «apenas nunca», lo que la sitúa en el puesto 19. Estas valoraciones, coherentes con la evidencia que presentamos en el siguiente apartado, son manifestaciones del elevado clientelismo que existe en nuestro país, que está más extendido y es más intenso que el que se produce en el entorno de las empresas del IBEX 35. Ya sabemos cuáles son las consecuencias negativas del clientelismo y de la parcialidad en las decisiones públicas sobre la distribución y sobre la eficiencia productiva (los más eficientes no son los más favorecidos).

El Expert Survey también nos proporciona valoraciones comparadas de distintos aspectos de la transparencia de las administraciones. En todas ellas la valoración es bastante baja, especialmente en la cuestión de si los documentos y datos del Gobierno están abiertos para el público, en la que España aparece en el puesto 23 entre los 24 países que estoy analizando. Concretamente entre el 1 de «en absoluto» y el 7 de «en gran medida», la Administración española recibe un 2,7. Una baja transparencia permite, por un lado, albergar decisiones sesgadas, carentes de imparcialidad, que favorecen a los más afines y, por otro lado, dificulta la denuncia por parte de los afectados y por parte de instituciones privadas de la sociedad civil. En el capítulo 2 ya hemos reflexionado sobre el deficiente funcionamiento en nuestro país de las instituciones públicas creadas para velar por la transparencia y sobre las resistencias de los responsable políticos a cumplir una Ley de Transparencia (poco exigente de por sí).

En resumen, utilizando varias fuentes hemos llegado a la conclusión de que la Administración Pública española tiene un nivel alto de corrupción, significativamente mayor que en la mayoría de los países europeos de la OCDE, y que todo parece indicar que ese nivel ha crecido en los últimos años. A partir de la interesante fuente de datos del Expert Survey de la Universidad de Gotemburgo obtenemos que, además, en la Administración española se toman las decisiones con palpable parcialidad, mucho mayor que en la mayoría de los países europeos de la OCDE y, también, que la transparencia con la que actúa es baja, mucho menor que la que se da en los países de nuestro entorno.

La corrupción parece ser más elevada en la esfera política (partidos y cargos de la Administración con nombramiento político) que en la de los empleados públicos. Sobre esto volveremos más adelante, al discutir la politización de la Administración Pública española, pero no hay que olvidar que la mayoría de las conductas irregulares que se cometen en el sector público necesitan de la colaboración, muchas veces más por omisión que por acción, de sus funcionarios o empleados. Y esto está muy ligado al sistema de premios y promoción que tienen los empleados públicos, controlados por los cargos políticos.

DESPILFARRO PÚBLICO: AUSENCIA
DE PLANIFICACIÓN, CLIENTELISMO E IRREGULARIDADES EN LA CONTRATACIÓN

El despilfarro es una de las manifestaciones más claras de mala gestión pública y es, además, un fenómeno frecuentemente teñido de corrupción, falta de transparencia e imparcialidad. En España es tan intenso como reflejan las opiniones de los empresarios encuestados por la Executive Opinion Survey (EOS) del Foro Económico Mundial, comentadas más arriba, y se da en todos los niveles de la Administración, tanto en los proyectos de inversión como en otro tipo de programas. Por el momento nos centraremos en los primeros.12

Partiendo de la web despilfarropublico.com y completando los datos con otras fuentes, reuní 152 casos de inversiones, que, antes de que apareciera el interesante estudio sobre el despilfarro realizado por un conjunto de geógrafos (Romero y otros, 2018), ya proporcionaban una imagen desoladora de cómo se ha malgastado el dinero del contribuyente, aunque estaban lejos de cubrir todos los casos habidos en los últimos veinte años. El monto total de esas inversiones supera los 53.000 millones de euros. De esas 152 inversiones, 111 no se han terminado o no se utilizan (suman 29.400 millones). El resto son excesos injustificados que, además, en muchos casos, generan gastos corrientes elevados. Los excesos muchas veces son por altísimos sobrecostes en la realización de la inversión. Otros porque el uso que realmente tiene el proyecto terminado es sustancialmente menor del que justificaría haberlo llevado a cabo.

En el citado estudio de Joan Romero y sus colegas se recogen algunos casos adicionales en la Administración General del Estado y bastantes más en las administraciones autonómicas y locales, en parte porque yo no había detectado la dimensión del sobrecoste incurrido en varias de ellas. El monto total del despilfarro registrado por su estudio es de casi 81.000 millones, que se convierten en más de 97.000 si se suman las obligaciones ya contraídas.13

Si uno tuviera que elegir el podio de los casos de despilfarro en las inversiones públicas optaría probablemente por las líneas 9 y10 del metro de Barcelona, los nunca acabados túneles del AVE de Pajares y las obras de la M-30. Curiosamente, cada una es responsabilidad de uno de los niveles de la Administración: la Generalitat de Cataluña, el Estado y el Ayuntamiento de Madrid.

Las obras de las mencionadas líneas del metro de Barcelona comenzaron en 2002 con un presupuesto de unos 2.400 millones y se iban a terminar en 2007. Hoy, quince años después y con una previsión de gasto total de unos 17.000 millones, esas líneas están muy incompletas y se ha abandonado la construcción del tramo que más uso podría tener, el del norte de la ciudad. Hay estaciones, algunas con acabados de cierto lujo, sin abrir (de las 53 estaciones que se proyectaron sólo 28 se han terminado y algunas no tienen uso o es muy reducido), y muchos tramos de las líneas están sin empezar. Según expertos, el diseño se había realizado sin estudios suficientes y las adjudicaciones se hicieron sin que las empresas hubieran presentado proyectos de construcción detallados y concretos. El sobrecoste de la inversión, para un proyecto de una dimensión claramente inferior que el inicial, supera los 4.400 millones, pues el monto previsto ahora se sitúa en cerca de 7.000 millones (para hacer bastante menos, insisto). Ante el nuevo aumento presupuestario, la Generalitat empezó a buscar nuevas formas para financiar el proyecto. La falta de liquidez desembocó en la entrada de capital privado para construir las estaciones. Las constructoras se comprometieron a construirlas y a mantenerlas durante treinta años en régimen de concesión. A cambio, la Generalitat se comprometía a abonar un pago anual a estas concesionarias en concepto de «tarifa técnica». Este pago no está condicionado a que las estaciones tengan uso o no. De esta manera, las constructoras llevan cobrando millones de euros desde 2008 por unas estaciones que nadie utiliza porque no están abiertas. Se calcula que el coste de esta operación, que aumenta cada año, supone un desembolso cercano a los 300 millones anuales sólo por esas estaciones, lo que suma unos nuevos gastos, realizados o comprometidos, de más de 9.000 millones de euros. Como sería de esperar, además, el proceso de adjudicación no ha sido del todo limpio: en algunos tramos adjudicados aparece el conocido 3% de los gobiernos de Convergència y otros están judicializados (en el caso Palau y en el de los Sumarroca). Este caso representa un poderoso contraejemplo de la pretendida superioridad de la gestión pública en Cataluña respecto de la del resto de España.14

Hace dieciocho años se comenzaron las obras de los túneles de Pajares por los que el AVE iba a comunicar León con Asturias. Por ahora llevan gastados más de 3.500 millones, frente a los 1.100 millones presupuestados, y no hay previsión de fecha de terminación. El proyecto careció de los necesarios estudios técnicos: pronto aparecieron importantes filtraciones de agua y desprendimientos de laderas, pues, al parecer, se habían perforado unos acuíferos, lo que ha llegado a afectar al suministro de agua de algunos pueblos de León. La Confederación Hidrográfica del Cantábrico ha abierto 67 expedientes sancionadores a empresas concesionarias de las obras. No ha sido hasta trece años después del inicio de éstas cuando se han encargado estudios sobre las filtraciones. Existen serias dudas sobre la transparencia en la contratación: una de las concesionarias, Constructora Hispánica, reconoció haber pagado comisiones irregulares.15 Se sigue modificando el diseño para dar una salida factible a este escandaloso proyecto de obra pública, pero no hay una estimación creíble de cuándo y a qué coste se conseguirá terminar.

Las obras del soterramiento de la M-30 son otra muestra más de despilfarro y ausencia total de transparencia en la gestión de una obra pública. La cifra inicial presupuestada era de 1.700 millones de euros en 2004. Sin embargo, un año más tarde, la adjudicación del contrato fue por 2.500 millones, aunque finalmente el coste fue de 3.700 millones (al incluir otros gastos y el IVA). Pero si se incluyen los gastos financieros, que resultan muy elevados al prolongar el pago hasta 2040, el coste total va a superar los 10.400 millones. Ha habido, además, toda una serie de corruptelas en los contratos de mantenimiento que siguen generando un flujo de gastos de escasa justificación.

Pero estos tres casos que hemos colocado en el podio del despilfarro distan mucho de constituir excepciones aisladas. Sin mucho esfuerzo he conseguido reunir otros 149 más que se han producido en los últimos veinte años.

Es muy notable el despilfarro en torno al proyecto de extender el AVE, más allá del mencionado de Pajares. Sin entrar en la lógica económica de una red muy extensa de alta velocidad, las obras emprendidas han generado gastos que son auténticos despilfarros, por un monto de más de 4.600 millones. Y no me refiero sólo a obras que entrarían en la calificación de «excesos», como estaciones que apenas nadie usa (como la de Requena, que costó 12,5 millones), o al túnel del Regajal en Castilla La Mancha, realizado en contra de los informes de los técnicos y que ha costado 140 millones de euros, sino a inversiones nunca terminadas, como tramos del AVE en las provincias de Almería y de Málaga en estado de abandono tras cuantiosas inversiones.

Es bien conocido el gusto de los responsable políticos territoriales por los aeropuertos (Huesca, Albacete, Ciudad Real, Castellón, Burgos, Logroño, Lleida, Corvera en Murcia), que apenas han sido usados y que, en ocasiones, su escaso uso ha sido incentivado con subvenciones a compañías aéreas, de forma que el contribuyente paga dos veces el exceso. Los déficits corrientes que generan, como pone de manifiesto el hecho de que no es infrecuente que el número de empleados supere el número de pasajeros, sería una tercera vía por la que los excesos estarían recayendo sobre los contribuyentes.

Autopistas, autovías y otras infraestructuras para el tráfico rodado han dado lugar a enormes despilfarros, adicionales a los de la M-30 de Madrid, consecuencia de la ausencia de una planificación racional y de un apropiado análisis coste-beneficio. Ausencia que muchas veces se explica por ser una respuesta precipitada e irresponsable a las presiones de empresas constructoras. Van desde las autopistas radiales de Madrid (y otras de peaje en Castilla-La Mancha), que, como veremos más adelante, van a acabar incidiendo en los presupuestos del Estado en unos 3.000 millones, a túneles no terminados (como el de la A-68 en Zaragoza), o a tramos de autovía nunca usados (como la AG-51 en Vigo). Sin olvidar los 83 millones de euros invertidos en Talavera de la Reina en un puente –el segundo mayor de Europa, dicen– que ningún vehículo ha transitado… porque era parte de una circunvalación que nunca se hizo.

Los transportes urbanos tienen, lógicamente, mucho atractivo para los municipios, pero en muchos casos los proyectos emprendidos han sido un auténtico despilfarro. Además del citado en Barcelona, hay seis, tres de tranvías y tres de metro, que han supuesto una inversión conjunta de 557 millones que nunca han entrado en funcionamiento, porque no se han terminado o porque, a pesar de haberse terminado, no han entrado en uso. Eso sí, los 120 millones gastados en el tranvía de Jaén han permitido ampliar el aparcamiento público sobre las vías.

Las inversiones en desaladoras responden a una programación de escasa racionalidad y representan un elevado despilfarro. Algunas no se usan, como dos plantas en Baleares y una en Torrevieja (Alicante), que han costado en su conjunto 460 millones de euros, otra, como la del Prat, que costó 290 millones, se justificó porque iba a suministrar el 20% del agua que necesita el Área Metropolitana de Barcelona y casi ningún año ha superado el 2%; otras han sido promovidas dentro de la escandalosa gestión de la empresa pública Acuamed (el director general y varios directivos fueron detenidos en 2016 por irregularidades en su gestión, pues se sospechaba que habían sido sobornados por empresas constructoras) y el exceso de coste de las desaladoras promovidas por esa empresa pública puede haber superado los 900 millones.

Otras grandes infraestructuras, como el nuevo puerto de La Coruña, que lleva invertidos más de 1.000 millones de euros, tienen dudosa racionalidad. Y qué decir del proyecto Castor, el depósito submarino de gas natural que nunca se ha utilizado por las consecuencias sísmicas que afectaron a la costa de Tarragona, pero por el que ha habido que resarcir a la empresa concesionaria con 1.350 millones. Al final, en una operación de escasa legitimidad, se ha evitado que este coste recaiga en los presupuestos del Estado, porque se obligó a la empresa Enagás a hacerse cargo del proyecto a cambio de un aumento de las tarifas de gas durante treinta años. Casi cuatro años más tarde, en diciembre 2017, el Tribunal Constitucional anulaba el real decreto-ley que sustentaba ese pago diferido, y pocos meses más tarde los bancos, que habían adelantado los fondos con los que se pagó a la filial de ACS y que habían empezado a recibir las mensualidades provenientes del coste extra del gas para los usuarios de Enagás han reclamado al Estado los 1.300 millones que habían adelantado. El círculo se ha cerrado el pasado 15 de noviembre con la sentencia del Tribunal Supremo que obliga a devolver a los usuarios los 18 millones que Enagás había cobrado en exceso por el mantenimiento del almacén Castor. Al final no está claro en quién va a recaer el coste de esta aventura, pero en cualquier caso, no ha dejado de constituir un despilfarro del sector público.

Más de cincuenta proyectos culturales, recreativos, y deportivos, cuya inversión en su conjunto supera los 2.400 millones de euros están, en el mejor de los casos, manifiestamente infrautilizados, cuando no en estado de abandono. De hecho hay veintidós de ellos que no han sido terminados, entre los que sobresalen la Ciudad de la Cultura de Galicia, que supuso una inversión de 300 millones, y la Ciudad del Medio Ambiente de Soria, que ocasionó un gasto de 93 millones para no acabar el proyecto y, asómbrense, hacer un importante destrozo medioambiental. Diez de ellos fueron terminados, pero se han usado poco, entre los que sobresale el Palacio de las Artes de Valencia con una inversión de casi 1.300 millones, cuatro veces lo presupuestado. Entre los que han tenido algún uso, pero representan un proyecto a todas luces excesivo, destacan también la Caja Mágica de Madrid y el Estadio Olímpico de la Cartuja en Sevilla. Pero hay muchos más. En Extremadura hay cinco palacios de congresos: tres en la provincia de Badajoz y dos en la de Cáceres. ¿Quién habrá hecho la previsión de utilización de estos centros que justifique esa proliferación de sedes de convenciones?

En muchos casos, los proyectos corresponden a unos intereses concretos que han operado para generar ese despilfarro. Fijándonos, por ejemplo, en el puente de Talavera de la Reina: una empresa ganó un concurso, realizó esa obra que no tiene ninguna utilidad y ganó su margen. Si uno investiga un poco encuentra que el proyecto fue adjudicado a una Unión Temporal de Empresas (UTE) en la que estaba una gran empresa nacional y dos locales.16 Una de las segundas era propiedad del entonces presidente de la Confederación de Pequeñas y Medianas Empresas manchega. ¡Curiosa coincidencia!

Se observa una absoluta falta de transparencia en la práctica totalidad de los proyectos, tanto en el proceso de adjudicación de las obras como en su realización. El caso del puente de Talavera que acabamos de comentar da que pensar. En el caso Castor, el presidente de la empresa adjudicataria, una filial de ACS, la constructora que hizo el depósito (y se llevó su margen, por cierto), declaró en un programa de la serie Salvados del periodista Jordi Evole que la cláusula por la que el Estado asumía todo el riesgo de la inversión era una imposición de las entidades financieras que aseguraban la emisión de bonos con los que el grupo ACS financió el proyecto. A la hora de otorgar esa concesión a una empresa privada, no se hizo un concurso en el que se explicitaran las condiciones bajo las cuales la concesionaria operaría (entre ellas, la asunción total del riesgo por parte de la Administración), sino que se otorgó y luego, mediante decreto, se asumió el riesgo. ¡Un ejemplo de imparcialidad y transparencia! En muchos casos, y no sólo en los 152 referidos aquí, hay serias dudas sobre la limpieza en la adjudicación de las obras y de que ésta se ajustara a un proceso en el que se garantizara la competencia de las empresas candidatas y no se incurriera en graves faltas de parcialidad.

La falta de transparencia se da también en la ejecución del proyecto: en muchas ocasiones no resultan claros ni la cuantía exacta ni los conceptos que corresponden a los gastos incurridos. Cuanto más fallido sea el proyecto, porque no se terminó o porque los excesos de costes hayan acabado siendo estratosféricos, menos transparentes son los datos de ejecución (el caso de la M-30 es paradigmático).

En un informe sobre la contratación pública en España,17 la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) encuentra deficiencias en la transparencia y publicidad en los procesos de adjudicación y en los procedimientos de contratación, echa en falta una evaluación transparente de la eficiencia económica y de la competencia efectiva, y estima que las malas prácticas ocasionan un 25% de sobrecoste en el conjunto de los contratos públicos (un 4,6% del PIB, lo que suponen unos 47.000 millones de euros anuales).

Alejandro Ferrando Gamir (2015), en un artículo sobre la corrupción en la contratación pública en España, identifica las siguientes prácticas que han propiciado la corrupción: los abusos en el fraccionamiento de contratos, el uso indebido de procedimientos negociados en lugar de abiertos, el recurso a especificaciones hechas a medida para empresas concretas –nos hemos enterado más tarde, por ejemplo, que en 2015 Indra ganó dos concursos de la Agencia Tributaria y la Seguridad Social (en total más de 40 millones de euros), cuyos pliegos de condiciones habían sido redactados por la propia Indra–,18 la deficiente motivación de la adjudicación y la escasa motivación y transparencia en las modificaciones de los contratos.

En 2013, la Comisión Europea realizó un Eurobarómetro sobre la relación de las empresas con la Administración que contenía un capítulo importante sobre irregularidades en la contratación pública. El 39% de los empresarios españoles encuestados pensaban que está muy extendida la práctica de que las especificaciones de los concursos estén hechas a la medida de empresas concretas (en la media de la UE, de los 27 es el 23%) y el 41% que esa práctica está bastante extendida (en la UE, de los 27 el 34%). El abuso de procedimientos negociados, que no son públicos y, por tanto, aún menos transparentes, también está muy extendido en España (así lo piensan el 31% de los empresarios españoles, frente al 13% en la UE de los 27). Al igual que la falta de claridad de los criterios de selección (que está muy o bastante extendida según el 72% de los empresarios españoles, frente a un 50% en la UE de los 27). Por último, las correcciones de los términos del contrato una vez adjudicado están muy o bastante extendidas en opinión del 69% de los empresarios españoles (frente al 44% en la UE de los 27).

Juan José Ganuza (2014) nos cuenta que el sobrecoste en las obras públicas es casi general y ha debido aumentar con el paso del tiempo: en 1994, el 77% de las obras del Ministerio de Fomento tenían sobrecoste y en 2011 la Secretaría General de Infraestructuras del Ministerio de Fomento declaró que «el 98% de los contratos firmados por la Administración central desde 1996 han sufrido modificaciones». Los modificados en algunos casos son el resultado de un cálculo deficiente, pero en muchos otros se deben a que se ha conseguido la adjudicación pujando a la baja para luego modificar el coste al alza. Antes de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, se había previsto un control de los modificados que era muy poco exigente para sobrecostes inferiores al 20%, pero sí para modificaciones superiores a ese porcentaje, pues en ese caso había que paralizar la obra y la autorización del modificado requería la aprobación del Consejo de Ministros. No es de extrañar que más de un tercio de las obras afectadas tuviera, casualmente, un sobrecoste entre el 19 y el 20%. En muchas obras había que añadir al sobrecoste la posibilidad de un proyecto complementario. Estos proyectos estaban vinculados a la obra principal y normalmente se concedían al mismo contratista mediante adjudicación directa. De esta forma, combinando los diferentes mecanismos, las empresas adjudicatarias podían conseguir una modificación al alza de su contrato cercana al 30% sin apenas control.

Los sobrecostes en los proyectos de inversión pública no son privativos de España, como nos revela Bent Flyvbjerg (2003 y 2009) en sus estudios. Pero en España son mayores, más frecuentes y, sobre todo, se dan muchas veces en proyectos que carecen de justificación, por no resultar plausibles las cifras de uso que se utilizan para justificar la inversión. Con lo que el despilfarro adquiere otra dimensión

Ni que decir tiene que en todos los casos de adjudicación poco transparente de contratos de obra pública se ha incumplido una ley o, al menos, se ha producido un flagrante fraude de ley. La nueva Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, que vamos a discutir más adelante, pretende mejorar el marco normativo para prevenir las irregularidades en la adjudicación y ejecución de los contratos. Pero habrá que analizar si se mantiene la posibilidad de incumplir ese marco y cuáles son los incentivos para hacerlo. Sobre todo teniendo en cuenta que la ley ha entrado en vigor en un contexto de estructura burocrática en donde no existen verdaderos contrapoderes entre empleados públicos y políticos.

La debilidad de estos contrapoderes en la Administración Pública española y la ausencia de rendiciones de cuentas –nadie evalúa la racionalidad de los programas públicos, que, además, están gestionados por directivos que, en la mayoría de los casos, sólo deben su puesto a la fidelidad a determinados políticos y cuyo desempeño nunca está evaluado– facilitan la ausencia de una planificación racional e irregularidades en la adjudicación y en la ejecución de las obras.

Pero el despilfarro también se da en otros programas públicos que no suponen una inversión real. Un buen ejemplo, que vamos a presentar cuando analicemos las políticas del mercado de trabajo, se da en los programas de Formación Profesional. La respuesta al despilfarro, destinada más a la galería que a aumentar la eficacia, ha sido incrementar los controles ex ante, que se han mostrado ineficaces y que han elevado hasta unos límites asfixiantes la burocracia. Por ejemplo, las dificultades burocráticas que se imponen a la comunidad científica investigadora para disponer de su muy exiguo presupuesto, justificadas para que no se produzcan despilfarros, es una traba más a un sector estratégico y, puestas en el contexto de este ensayo, pueden parecer una hipocresía insoportable.19

LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO

En noviembre de 2017 se aprobó la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público. Su paso por la comisión parlamentaria correspondiente tuvo elementos esperanzadores: hubo un lobby efectivo y transparente de una institución de la sociedad civil (Civio), que no defendía intereses particulares, y que dialogó con los partidos y coordinó a una mayoría suficiente de ellos para lograr cambios significativos en el texto de la ley que fue finalmente aprobado.20

Un efecto positivo de carácter general de esta ley es que proporciona cobertura para exigir que se haga pública información relevante, pues según la Ley de Transparencia ésta no se aplica si existe una ley anterior que no la exige, y la anterior norma de contratos públicos no exigía transparencia en muchas cuestiones.

Ya hemos visto que el proceso de contratación pública tiene varias etapas y que en todas ellas hay la posibilidad de que se produzcan irregularidades que conduzcan al favoritismo y al despilfarro. ¿Qué hace la nueva ley al respecto?

En la definición de los proyectos que se ofrecen a contratación se encuentra, no pocas veces, la causa del despilfarro, como se puede comprobar con la lectura del epígrafe anterior: muchos proyectos no obedecen a una necesidad real y otros, teniendo justificación, están mal diseñados. Sobre esta cuestión la Ley 9/2017 (artículo 63.3) se limita (¡qué otra cosa podría hacer!) a exigir que se hagan públicos los argumentos técnicos y económicos que hay detrás del proyecto, así como la justificación del procedimiento elegido. Concretamente, hay que publicar las memorias justificativas previas, y las razones del procedimiento elegido cuando no sea un concurso abierto. Si esta transparencia se cumple –el escepticismo al respecto es legítimo a la luz de las experiencias de incumplimiento de normas y de las resistencias a ser transparentes que hemos visto en el capítulo 2– supondría un incentivo para ser más riguroso en la definición de los proyectos; más aún si la exigencia se produjera en un contexto en el que los cargos públicos fueran profesionales independientes del poder político y cuyos nombramientos y renovación se hicieran con perfecta transparencia, tal como vamos a proponer en el próximo capítulo. Esta doble advertencia se podría aplicar a cada una de las fases de la nueva ley, como comentaremos al final.

En cuanto a la elección del procedimiento de adjudicación, que, como hemos dicho, tiene que ser justificado, la nueva ley avanza en la buena dirección: a) toma medidas más específicas (artículo 118.3) para evitar el fraude de ley que supone trocear contratos para que ninguno supere el mínimo a partir del cual tiene que haber un procedimiento público; b) elimina el procedimiento negociado por precio (por el que se podía recurrir a este procedimiento no transparente cuando el importe no superaba determinada cantidad), lo que está muy bien, pero permite el procedimiento negociado «sin publicidad» en algunos casos, como cuando en un concurso ordinario no hay oferentes, lo cual parece totalmente inadecuado;21 c) exige mucha más transparencia en los procedimientos en los que el ofertante participa en el diseño de las especificaciones (hay que anunciar que se van a realizar consultas para que puedan acudir interesados e informar a quién se ha consultado); d) se exige publicar motivos de por qué se recurre a un procedimiento de urgencia.

Por lo que se refiere a la adjudicación, la elección de una determinada empresa tendrá que ser mucho más transparente. Las actas de la mesa de contratación deberán contener motivaciones precisas, evitando recurrir a las coletillas habituales, e incluir las valoraciones de las ofertas y la identidad de los licitadores participantes (de todos, no sólo del ganador). No hay obligación, sin embargo, de hacer públicos los nombres de los participantes en la mesa y el acta sólo la firma el secretario. No estoy seguro de que esta parte de la ley elimine la posibilidad, más frecuente de lo aceptable, de que el concurso sea amañado a favor de una empresa favorita por presiones ejercidas sobre las competidoras para que no se presenten. Ahora resulta menos probable que el amaño venga porque las especificaciones estén hechas a medida de una empresa concreta, gracias al aumento de transparencia exigida en cada paso (siempre, claro está, que esa exigencia sea cumplida con rigor), en un contexto en el que, supuestamente, habrá la vigilancia de la agencia creada por la ley y en el que se espera que los tribunales de Recursos Contractuales se hayan reavivado. La posibilidad de amaño del concurso vía informe técnico persiste, por supuesto, pero, de nuevo, el artículo 63 de la nueva ley establece la obligatoriedad de hacer pública «la designación de los miembros del comité de expertos o de los organismos técnicos especializados» que participan en las mesas de contratación, lo que junto a la publicidad de la información técnica del proyecto y de los criterios de valoración, y de cómo éstos han sido aplicados, haría más difícil este tipo de irregularidad.

Respecto a la modificación de contratos, así como las llamadas «bajas temerarias», que a veces preceden a modificaciones fraudulentas de contratos, la ley, de nuevo, exige una transparencia que no estaba en la anterior normativa. Hay que publicar los informes de modificación y no se pueden aprobar bajas temerarias sin publicidad. Además, se baja al 10% (antes era el 20%) el porcentaje de incremento que no necesita autorización del Consejo de Ministros.

La Ley 9/2017 crea una agencia de vigilancia de la contratación, con el nombre de Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, lo cual resulta una idea encomiable. Pero el regocijo por la buena idea acaba cuando se comprueba que va a estar dentro del Ministerio de Hacienda, con todo su personal (desde el director al último empleado) elegido por el ministerio, sin un presupuesto diferenciado. Han tenido que pasar seis meses de vigencia de la ley para que Hacienda haya aprobado su estructura, y siete meses y un cambio de Gobierno para que se haya designado, a dedo,22a la directora, que tiene el mismo nivel (subdirectora general) del director del Parque Móvil. Once meses después de la entrada en vigor de la nueva ley, aún no se han producido los nombramientos de los cuatro vocales titulares de las distintas áreas, pero está decidido que serán funcionarios de Hacienda y serán nombrados por libre designación; tampoco hay, por el momento, ningún protocolo de vigilancia, pese a que deberían haber estado vigilantes desde la entrada en vigor de la ley.

Por otro lado, se refuerzan y amplían los portales de contratación: deben tener más información, más accesible –todo el mundo puede acceder y la información tiene que estar en formatos abiertos– y permanecer durante más tiempo.23 El principio es que exista transparencia de todo el proceso y sin excepciones, salvo para casos explícitos como la seguridad nacional o el daño grave al interés público (¡ojo con esto del interés público!; en su nombre se han ocultado arbitrariedades infinitas) o a terceros. Pero esos casos explícitos no se tendrán que aceptar sin más. Se ha introducido en la ley un concepto importantísimo24 a la hora de ponderar derechos, el test de daño (artículo 154.7), para que se valore si el derecho de acceso a la información prevalece o no en cada caso. Será el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) el encargado de realizar estos test y emitir un informe. Y si se ponen en marcha esas excepciones a la publicidad, deberá justificarse en el expediente.

No se ha contemplado el establecimiento de un buzón del denunciante anónimo –como existe en otras agencias de supervisión. Pero, en cambio, se amplía la legitimación para presentar un recurso ante los tribunales de Recursos Contractuales, que antes estaba muy limitada. El nuevo texto contempla que «cualquier persona, cuyos derechos o intereses individuales o colectivos sean perjudicados, de manera directa o indirecta» puede presentar un recurso.

En definitiva, la nueva Ley de Contratos del Sector Público supone un avance importante en la buena dirección del marco en el que se va a producir la contratación pública, tan necesario de mejora como hemos ilustrado en apartados anteriores. Pero la sociedad, a través de distintas plataformas y de organizaciones interesadas en la tramitación de contratos específicos, tiene que estar vigilante25 de que se cumplan todos los requisitos de transparencia que la ley prevé. Hay malos precedentes26 y la impunidad en los incumplimientos es demasiado frecuente. El récord de transparencia del Gobierno en cuestiones relacionadas con la contratación pública no augura nada bueno: a la hora de escribir estas líneas el Ejecutivo pleitea en la Audiencia Nacional contra el Consejo de Transparencia, ya que se niega a revelar los incrementos injustificados en los megacontratos públicos como las obras del AVE, las construcciones de puertos o la inversión en carreteras.27 Lo que, como decíamos en el capítulo 2, redunda en la necesidad de hacer más estricta la Ley de Transparencia.

En línea con lo que acabamos de decir, la Comisión Europea reconoce avances en la nueva legislación, pero apunta que «sólo podrá mejorar la eficiencia y la transparencia de la contratación pública si se aplica de forma rápida y ambiciosa mediante el establecimiento de la nueva estructura de gobernanza y la mejora de los mecanismos de control de los procedimientos de contratación pública en todos los niveles de gobierno».28

En un contexto en el que los directivos de las administraciones públicas, entendidos en sentido amplio, fueran independientes del poder político, esta ley tendría más oportunidades de ser efectiva. Un sistema de nombramientos y renovación de los directivos públicos como el que vamos a discutir en el próximo capítulo incentivaría que los responsables de los programas que han generado la contratación fueran mucho más escrupulosos con la transparencia prevista por esta ley y con la limpieza del procedimiento.

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La Administración Pública:
politización y resistencia al cambio

LA POLITIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN

Dahlström y Lapuente (2017) argumentan convincentemente1 que la separación de las carreras de funcionarios y de políticos genera menor corrupción, estimula una mayor eficacia en la Administración y crea un marco más propicio para que se impulsen reformas.

El reclutamiento de los funcionarios debe estar basado en méritos, no en la lealtad a los políticos, y la promoción en sus carreras no debe estar regida por éstos. Es importante no limitarse solamente a los procesos de acceso o selección, y subrayar el valor que tienen los criterios de promoción. Por otro lado, la lógica de promoción de los políticos no debe estar afectada por su capacidad de ofrecer o recibir dádivas relacionadas con puestos en la Administración. La captación de lealtades dentro de un partido mediante nombramientos por parte de un líder político con un puesto relevante en algunos de los niveles de la Administración deteriora la democracia interna de los partidos,2 además de profundizar la politización de los cargos directivos de la Administración. Con objetivos claramente diferenciados en ambos colectivos, la monitorización mutua de burócratas y políticos reducirá la corrupción y permitirá una gestión más eficaz. El avance en la implantación de un sistema de controles y contrapesos mutuos (mutual checks and balances) es la mejor forma de eliminar irregularidades y mejorar la eficacia.

El silencio de los funcionarios testigos de abusos de algunos políticos sólo se explica porque sus carreras podrían verse afectadas muy negativamente si se oponen y los denuncian, y porque su promoción no mejora por resistirse a irregularidades y despilfarros. De hecho, en un acto de ese tipo que obedezca a una relación clientelar hay varios pasos en los que unos funcionarios despiertos (que lo estarían más si tuvieran incentivos para ello) podrían oponerse y denunciar, y esa posibilidad reduciría sustancialmente la impunidad de los cargos políticos. Pero para ello habría que empezar haciendo que la carrera de los funcionarios fuera totalmente independiente de la suerte del partido gobernante. El político puede tener incentivos (y no sólo económicos) para favorecer a amigos de su partido, pero hay que garantizar que el funcionario no los tenga. Una determinada acción política tiene un conjunto amplio de beneficios derivados que el político que la ha promovido puede tratar de apoderarse para sí, para su partido o para algunos afines. Si las carreras de los burócratas que participan en la gestión de esa política dependen de los políticos que la promueven, la resistencia de los primeros a la acción depredatoria de los segundos será mínima o totalmente inexistente.

Por otra parte, si los burócratas perciben que la promoción en sus carreras depende de su desempeño –y del cumplimiento de determinados objetivos–, tendrán incentivos para ser más eficaces y estarán más dispuestos a promover o participar en innovaciones. Si los funcionarios no tienen limitaciones para ser políticos activos y su carrera puede terminar en los niveles altos de los poderes públicos, es posible que sufran aversión al riesgo a la hora de emprender reformas. En el caso contrario, si los funcionarios no tienen fácil saltar a la carrera política, estarán más motivados para esforzarse en sus carreras como empleados públicos y en alcanzar objetivos profesionales.

Una de las consecuencias, muy evidente en España, de esta politización es la ausencia de evaluación de los programas de políticas públicas por parte de sus responsables. En muchos de estos programas resultaría fundamental realizarla de forma más o menos continua. Pero los políticos responsables no tienen el menor interés en evaluar y tener que reconocer defectos en el diseño de los programas, y los funcionarios, en una Administración donde sus carreras dependen de los políticos, carecen de la autonomía y del incentivo para hacerlo.

Dahlström y Lapuente (2017) nos convencen de que el modelo de administración cerrada weberiana, defendida en muchos tratados sobre Administración Pública, está lejos de generar el marco adecuado, pese a consagrar la independencia de los funcionarios respecto del poder político. Efectivamente, el modelo weberiano aísla a los burócratas de las decisiones de los políticos y, presumiblemente, los sitúa en posición de poder enfrentarse a ellos. Pero no constituye un escenario propicio para la eficiencia y tampoco para la innovación y las reformas. La defensa de los intereses de los miembros del cuerpo se situará por encima de la de los administrados. Cualquier reforma va a acabar afectando a intereses creados y puede terminar siendo bloqueada por los cuerpos. La protección casi absoluta del empleo público puede estimular la aparición de conductas irregulares y, quizá por esto, la corrupción en la administración cerrada weberiana no parece sustancialmente menor que en otros sistemas. Por otra parte, el reclutamiento, aunque esté sometido a una regulación explícita, no siempre se mantiene en el ámbito estrictamente meritocrático (por ejemplo, el perfil del puesto ha podido ser definido para favorecer a un muy limitado número de personas y excluir a los demás). Por último, estos sistemas suelen tener un generoso régimen de excedencias que facilitan que un funcionario pase a ejercer un puesto político, con lo que se viola la separación de las dos carreras.

En España la politización de la Administración es alta y ha crecido en las últimas décadas. Cada vez hay más casos de designación directa, prácticamente la totalidad de los puestos directivos lo son, y en lo que se refiere a la promoción se han dado pasos en la dirección opuesta a la nítida separación de las carreras; más bien se ha tendido a integrar aún más las dos carreras, dando preponderancia a los políticos sobre los funcionarios.

Con la preocupación de reducir la importancia del principio del escalafón, que no generaba los incentivos adecuados para el esfuerzo y la eficiencia, pero que defendía a los funcionarios de los embates de los políticos, en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, sobre medidas para la reforma de la Función Pública, se sustituía el concepto de carrera por el de puesto de trabajo. Esta ley supuso una pérdida apreciable del poder de los cuerpos de la Administración, pero de hecho constituyó un paso muy importante en la dirección de incrementar la dependencia de las carreras de los funcionarios de los criterios de los políticos.3 A partir de entonces, el avance en la carrera dependía menos de la posición en el escalafón, pero mucho más del criterio del jefe (político), por lo que el color partidista pasó a ser un elemento fundamental. La Ley de 1984 creó niveles, y hasta el nivel 29 (el penúltimo) los puestos se cubren por concursos de méritos. El nivel 30, no: es por designación. Pero un funcionario cuyo primer puesto es de nivel alto (por su cualificación y por haber ingresado en un cuerpo superior) tiene una carrera muy corta. En muy pocos años puede haber alcanzado el nivel 29 y progresar, pero pasar al nivel 30 (subdirector general o vocal asesor) implica ya un nombramiento político. Los vocales asesores son designados por los políticos fuera de criterios meritocráticos y cesan cuando lo hace el alto cargo que los ha nombrado. La proliferación de asesores, que lo eran por la confianza que los políticos tenían en ellos y no por sus capacidades profesionales –la prueba es que cuando el político cambiaba de ministerio se llevaba a varios de los asesores, supuestos expertos en las materias del departamento de procedencia–, intensificó aún más la politización de la Administración.

Según Alejandro Nieto (2008), en el Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril) «se perdió la oportunidad de profesionalizar la cabeza de las administraciones públicas».4 En la Administración habían ido surgiendo puestos que serían homologables a los cargos directivos de las empresas privadas, y no sólo los altos cargos, sino también los asesores de confianza y los directivos públicos con estatuto de funcionarios (subdirectores generales, delegados regionales y provinciales, responsables de programas, etc.), que requerían un reconocimiento legal y una clarificación tanto de sus funciones como de las características de su carrera. Pero el Estatuto de 2007, añade Nieto, «tras declarar sin precisar que el personal directivo está llamado a constituir un factor decisivo de modernización administrativa, no avanza en la definición del régimen jurídico ni de los criterios para determinar su condición y lo deja todo en un estado de extrema ambigüedad».5 No aclara si el personal directivo son funcionarios con una cualificación especial o son políticos enquistados en una estructura administrativa. Parece más bien lo segundo. El hecho de que su nombramiento y su destitución sean decididos por los cargos políticos los convierte en funcionarios «leales» (o totalmente dependientes) del poder político, del partido en el poder. Y ni el Estatuto de 2007 ni sus revisiones posteriores muestran la menor intención de caminar en otra dirección.

La división entre políticos y funcionarios según la cual los primeros decidían y los segundos ejecutaban (con lo que sus carreras se mantenían separadas) y, en sus decisiones, los políticos eran asesorados por los funcionarios, se quiebra y los políticos asumen funciones ejecutivas. Los funcionarios colaboran en ellas, pero son conscientes de que su carrera depende en buena medida de las decisiones de los «asesorados», o de los que requieren su colaboración, por lo que más les vale no asesorar abiertamente en contra de los deseos de los políticos y no ser obstruccionistas en su colaboración.

A los directivos y asesores se los nombra mediante real decreto y, normalmente, cesan cuando cambia el ministro. Como apunta Salvador Parrado (2004), la selección y cese de esta pléyade de responsables de la Administración se realiza basándose en relaciones personales, siguiendo frecuentemente criterios de lealtades partidistas o personales: el ministro nombra a los altos cargos y éstos designan al siguiente nivel de la Administración. Este sistema de nombramientos se refiere a los niveles más altos, mientras que el resto parece mantener el carácter meritocrático. Sin embargo, como ya hemos dicho, la carrera de los funcionarios con título universitario se agota enseguida y topa pronto con los nombramientos políticos, de ahí que estos puestos pertenezcan tanto a la esfera política como a la esfera profesional de la Administración, aunque estén fundamentalmente constreñidos por las decisiones de los políticos.

Salvador Parrado (2004) contabiliza que en 1982 el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) cambió en pocos meses al 76% de los cargos públicos y, en 1996, el Partido Popular (PP), también en poco tiempo, al 89%. Ambos actos supusieron una politización de arriba abajo (top-down) de la Administración y estaban motivados por la desconfianza que les despertaban los cuadros directivos nombrados por los «anteriores». En 2004, el presidente Zapatero hizo, en los dos primeros meses de su mandato, cerca de quinientos nombramientos, y a finales de 2011 el Gobierno de Rajoy sustituyó en sesenta días a 485 altos cargos. Recientemente, tras la moción de censura a Mariano Rajoy, el Gobierno de Pedro Sánchez ha publicado en sus primeros 55 días un número similar (484) de decretos de ceses y nombramientos.6

Los datos que presenta el Quality of Government Expert Survey de la Universidad de Gotemburgo están en línea con esta opinión sobre la politización de la Administración española: concluye que frecuentemente son los políticos los que eligen a los funcionarios que ocupan los cargos más altos de las administraciones; recibe una puntuación de 5,6, cuando 7 supondría que «siempre es así», y, con las reservas expresadas en el Apéndice 1 sobre la comparabilidad de estas puntuaciones, España ocupa en este punto el puesto 18 entre los 24 países europeos considerados. Por otra parte, pone de manifiesto que no es muy habitual que en la definición de políticas participen empleados públicos junto a los políticos: recibe una puntuación de 3,9 cuando 7 supondría que «siempre participan», y España ocupa en este punto el puesto 21.

Los mecanismos internos de control en la Administración no funcionan y las normas que los regulan son ignoradas abiertamente. Los inspectores de servicios realizan informes rutinarios que son archivados, excepto cuando hay interés político en atacar determinada decisión o gestión administrativa. Los interventores especializados, competentes y con un elevado espíritu corporativo, son más difíciles de quebrar, pero por un lado se les carga de trabajo, lo que reduce su eficacia, y por otro se les hace entender que los premios (destinos, promociones) se ganan con lealtad.7

En la esfera de las corporaciones locales se produce también una dependencia al poder político de los funcionarios con tareas de control. Los secretarios, interventores y depositarios eran rigurosamente independientes, puesto que su sueldo estaba fijado por la Administración central que también controlaba sus nombramientos, y disponían de facultades para paralizar las operaciones irregulares. La fórmula funcionó bastante bien, lo que redujo el tradicional caciquismo local. Pero al socaire de la descentralización y autonomía administrativa, los alcaldes reclamaron la liberación de controles y esos funcionarios pasaron a ser elegidos por ellos de entre un grupo de personas acreditadas, y, lo que es más grave, la parte más importante de su retribución empezó a determinarse a nivel municipal, es decir, en la esfera en la que tienen que realizar su labor de fiscalización y control. Ha habido que acudir a mecanismos complicados para reintroducir algunos controles administrativos de dudosa eficacia, que no han impedido que en la esfera local sea donde se produzcan más irregularidades.8 A partir de 2013, que es cuando empezaron a intensificarse, esos controles han tenido como objetivo principal el volumen del gasto, más que su contenido.

No quisiera dar la impresión, para terminar este apartado, de que las deficiencias de la Administración se deben fundamentalmente a la mala calidad de sus funcionarios. Aquí también, como en otras esferas de la economía española, no son los déficits en capital humano la causa principal del atraso, aunque seguro que los hay, sino las deficientes instituciones formales e informales (malas reglas y prácticas inadecuadas). Hay, además, suficientes pruebas de que en las administraciones españolas hay excelentes servidores públicos. La cuestión es que esa calidad y profesionalidad quedan enterradas por un diseño institucional y unas prácticas de poder totalmente inapropiados. La falta de autonomía con la que operan muchos funcionarios, además de frustrarlos, les impide desarrollar sus capacidades. Pero, siendo cierto que la calidad de los empleados públicos pudiera mejorar con sistemas de acceso más cuidados,9 y sería conveniente que así lo fuera, es necesario subrayar las limitaciones que tendría un empleado público muy bien formado y correctamente seleccionado para aportar valor añadido (como se dice ahora) si se mantiene la actual estructura de toma de decisiones y de promoción. En concreto, si los directivos públicos siguen siendo nombramientos políticos carentes de autonomía e independencia, que deciden, además, la promoción de los funcionarios en los tramos más altos de su carrera. Y estos directivos públicos tienen unos intereses y una lógica (de poder) que muchas veces no coinciden con los de una buena (eficiente y transparente) función pública. La frustración de esos empleados públicos bien formados trabajando en este sistema sería evidente y, es muy probable, paralizante. Romper el círculo vicioso apuntado por Alejandro Nieto10 –los directivos públicos frustran y maltratan a sus empleados y, a cambio, les exigen poco, mientras que éstos soportan los maltratos y rumian su frustración y, para compersarlo, rinden poco– no se consigue elevando el capital humano de los empleados, sino cambiando los métodos de nombramiento de los directivos públicos y sus atribuciones. Esto último constituye la restricción más activa, utilizando un término propio de la teoría de la optimización. Pasar a sistemas transparentes de selección de los directivos públicos basados en criterios profesionales, que de por sí mejorarían el rendimiento del conjunto de la Administración, es condición indispensable para que los empleados públicos sean más eficientes y para que las necesarias acciones que mejoren su calidad tengan los resultados buscados. Más adelante insistiremos en esto y propondremos métodos de selección de los directivos públicos adecuados.

La descentralización del Estado ha añadido otra dimensión. Las debilidades de la Administración central se han reproducido en las diecisiete nuevas administraciones, en las que la dependencia de la carrera del empleado público de las decisiones discrecionales de los políticos se ha acentuado aún más (pues en ellas no se deja sentir el peso de los cuerpos de la Administración) y, por tanto, no existe ningún tipo de monitorización mutua entre funcionarios y políticos.

En ese contexto han surgido, además, graves problemas de descoordinación. En buena parte producto de la confusión sobre las competencias, tanto normativas como de gestión, a la que hemos sido abocados por la falta de una definición nítida del modelo propuesto en la Constitución,11 todo ello empeorado por una serie de desafortunadas sentencias del Tribunal Constitucional (TC). Ya hemos comentado en el capítulo 2 las consecuencias de la mala definición constitucional y de la interpretación de la doctrina del «desarrollo legislativo» por parte del TC sobre la definición de las competencias, de forma que se puede decir que todas ellas han pasado a ser concurrentes o compartidas.

No hay materia en la que no intervengan varias unidades administrativas y la descoordinación se ha convertido en una pesadilla para el administrado. Todo esto ha disminuido la seguridad jurídica, seriamente dañada por la maraña legislativa a la que ha contribuido poderosamente la indefinición y los abusos en la selva competencial. Como dice Muñoz Machado,12 «es difícil contestar a la pregunta de qué norma hay que aplicar a una situación de hecho». Los organismos creados para mejorar la coordinación (las comisiones bilaterales y otras) han sido de una decepcionante inutilidad. La falta de solidaridad y de responsabilidad de las distintas administraciones ha sido clamorosa.

RESISTENCIA A LAS REFORMAS

La historia de los intentos de reformar o modernizar la Administración Pública española en los últimos treinta años es una historia de fracasos, teñida de grandes ejercicios de retórica y en la que, en ocasiones, se han producido hechos y acciones rayanos en lo grotesco. Pero, junto a esa tendencia general, se han producido algunos avances en la racionalización de la gestión, circunscritos, fundamentalmente, a organismos autónomos o semiautónomos que gestionan servicios.

La Ley 30/1984, de medidas para la reforma de la Función Pública, supone un intento de reorganizar la estructura del funcionariado para mejorar su eficacia y aproximar sus funciones al administrado. Pero ya hemos comentado que, más que mejorar los incentivos en esa dirección, el resultado fue hacer más dependiente la carrera de los empleados públicos de las decisiones de los cargos políticos. Lo que no mejoraba el incentivo a la eficiencia y, en cambio, adormecía el ánimo vigilante de los funcionarios respecto de los políticos que pasaban a ocupar cargos de responsabilidad en la Administración. Como hemos visto, el Estatuto Básico del Empleado Público de 2007 no corrigió el rumbo y su consecuencia fue alejar aún más la posibilidad de profesionalizar la cabeza de la Administración. Estas dos leyes, vistas en conjunto, han tenido un impacto apreciable en la configuración de la Administración, pero en la dirección contraria al modelo que hemos defendido como el apropiado para reducir las irregularidades y aumentar la eficacia.

Durante las décadas de 1980 y 1990 ha habido varios intentos de reforma o modernización de la Administración. Hay que decir que ninguno de ellos ha tenido un impacto relevante sobre el funcionamiento del aparato del Estado. La reforma del ministro Joaquín Almunia de finales de los años ochenta se planteaba desarrollar un cambio en la cultura de la Administración Pública española. Empezó con buen pie, con la creación de inspecciones operativas de servicios destinadas a conocer a fondo la realidad del funcionamiento de la Administración e impulsar un debate a partir de ese conocimiento. Se llevaron a cabo los estudios Delphi, basados en encuestas a altos directivos de la Administración, que expusieron su visión sobre la realidad de entonces y sugirieron líneas de actuación. El bienintencionado intento de objetivar el análisis y de introducir criterios modernos llevó a contratar a consultoras americanas desconocedoras de la realidad española, lo que fue un fracaso: los expertos externos tenían que dirigir las tareas de cambio a los que les habían enseñado la realidad sobre la que se quería incidir. Es fácil imaginar las suspicacias y la falta de confianza que se desarrollaron. Por otro lado, el impulso reformador recibió escaso apoyo del Ministerio de Hacienda y la oposición abierta de la Intervención del Estado –el «guardián de las esencias»–, lo que contribuyó a difuminar el interés por la reforma.

Con toda esta información, el ministro Juan Manuel Eguiagaray preparó el Plan de Modernización de la Administración del Estado de 1992. Pese a declaraciones previas del ministro en las que afirmaba que la modernización era «una estrategia de cambio y una concurrencia de ilusiones para mejorar» y que había que verla como un proceso dinámico y permanente,13 el plan de 1992 acabó siendo un listado de 204 medidas concretas, muchas de ellas de muy poco calibre, como la mejora de la señalización interna del Ministerio de Agricultura (n.º 60), la confección de vídeos didácticos en el Museo Reina Sofía (n.º44), el diseño de productos y de su promoción para aumentar las rentas del Instituto Geográfico Nacional (n.º 58), la confección de un manual de lenguaje administrativo (n.º 57), que ya había sido publicado en 1990, o de otro manual sobre expropiaciones (n.º 118), que ya existía también, o la implantación del turno de tarde en las oficinas de expedición del DNI (n.º 109). Unos meses después, tras detectar la existencia de un número excesivo de procedimientos administrativos, se creó una Comisión Interministerial de Simplificación que formuló un Plan General de Simplificación, que refundió o eliminó algunos procedimientos, pero no pudo impedir que su acción acabara provocando la aparición de otros nuevos.

El impacto de todo este tipo de acciones sobre el funcionamiento de la Administración fue mínimo y la modernización se quedó en nada. Resulta descorazonador que, como vamos a ver a continuación, veintiún años después la reforma que impulsa el Informe CORA (Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas) de 2013 reproduzca casi miméticamente los mismos planteamientos y alcance los mismos huecos resultados.

Entre la modernización de Eguiagaray y la reforma CORA de Rajoy se produjeron varios intentos de cambiar aspectos relevantes, sin la pretensión de constituir una reforma global de la Administración. Pero los objetivos planteados apenas fueron alcanzados.

El ministerio de Eguiagaray había empezado a preparar lo que después sería la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado (Lofage), que finalmente fue aprobada por el Gobierno de José María Aznar siendo Rajoy ministro de Administraciones Públicas. La elaboración de la ley fue larga, muy discutida dentro y fuera del Gobierno y con alto grado de consenso con otras fuerzas políticas. Se contempló introducir responsabilidades a los gestores estableciendo mecanismos de control ex post. Pero Hacienda temió que ello supusiera un descontrol del gasto, en un momento en que el cumplimiento de los criterios de Maastricht había aparecido en el horizonte, y se opuso.

Finalmente la Lofage (Ley 6/1997) se aprobó en abril de 1997. Alejandro Nieto (2008) apunta muy agudamente que esta ley no pretende determinar lo que la Administración debe hacer o no hacer, sino que se limita a determinar cómo hacerlo. Establece reglas de actuación, pero no define las tareas que la Administración debe emprender.

La Lofage se planteó, entre otras cuestiones, la simplificación administrativa y la profesionalización de los escalones más altos de la Administración del Estado. Respecto al primer objetivo, es cierto que propició una reducción del número de altos cargos,14 pero es más discutible que hiciera más eficiente la estructura administrativa, logrando simplificar tanto organismos como trámites para el administrado. Este es un objetivo que se plantea recurrentemente cada pocos años, lo había sido cuatro años antes con el Plan General de Simplificación y volverá a ser un objetivo prioritario en CORA, pero siempre tiene escaso recorrido. Respecto al segundo objetivo, la ley estableció que los directores generales tienen que ser funcionarios («salvo que el Real Decreto de estructura del Departamento permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha condición de funcionario», según dice el artículo 18.2). Pero su nombramiento sigue siendo político y su cese también, por lo que, de nuevo, la profesionalización es más retorica que real. La Lofage también pretendía racionalizar los organismos autónomos con responsabilidades en la gestión de algunos programas y provisión de algunos servicios, cesión que se proponía intensificar para aumentar su eficiencia. Como vamos a discutir más adelante, esto ya había empezado en algunas áreas de la Administración central, pero la Lofage supuso un salto en esta dirección. Pese a desatar dinámicas positivas, la ley no contempla la utilización de acuerdos-marco y la introducción de criterios ligados a resultados para controlar las actividades de los organismos autónomos.15

El Gobierno de Zapatero se planteó incidir sobre la calidad y eficiencia de las administraciones públicas mediante varias piezas legislativas que, a la postre, tuvieron escaso impacto. El Real Decreto 951/2005 sobre la mejora de la calidad de la Administración General del Estado, que de alguna forma se enmarca en el Plan de Dinamización de la Economía del mismo año, pretende «el diseño de un marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado que permite integrar de forma coordinada y sinérgica una serie de programas básicos para mejorar continuamente los servicios». Sólo buenas palabras si no van acompañadas de un seguimiento sobre la aplicación de esos programas básicos, cosa que no ocurrió. Y eso que un año después, la Ley 28/2006 sobre agencias estatales creó la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas (Aeval), agencia que ha tenido una vida lánguida (realmente ha sido una institución zombi) y ha acabado despareciendo en 2017. Qué bien hubiera estado si la Aeval se hubiera estrenado con el seguimiento y evaluación de la aplicación de los programas previstos por el Real Decreto 951/2005. Pero en lugar de ello, la Aeval ha desaparecido y el marco general para la mejora de la calidad de la Administración se ha quedado vacío. En 2006 se creó el Consejo Asesor de Administración Electrónica, un grupo de trabajo compuesto por expertos de prestigio provenientes de la empresa privada y de centros tecnológicos, que asesoró en la implantación de una administración electrónica. La Ley de Administración Electrónica se aprobó en junio de 2007, obtuvo insuficientes resultados y fue derogada en 2015 por una de las leyes del intento de reforma CORA, del que ofrecemos una discusión más detallada en el Apéndice 2.16

La reforma de la Administración que proponía la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA)17 apenas merecía tal nombre, pues no constituía desde su planteamiento un intento serio de dar respuesta a las deficiencias de las administraciones públicas españolas. El propio Informe CORA de 2013, que inició el proceso, carecía de los elementos imprescindibles que debe abrir una propuesta de reforma: un diagnóstico sobre la institución que se pretende reformar que identificase sus deficiencias y las causas de las mismas. Tampoco contenía la menor referencia a los anteriores intentos, que analizase qué consiguieron y en qué fracasaron y por qué. Por otra parte, el análisis de los informes Opera (Oficina para la Ejecución de la Reforma de la Administración)18 pone de manifiesto que lo conseguido por las medidas emprendidas es ciertamente limitado. Realmente se puede afirmar que CORA no es un plan de reforma y su planteamiento como tal es sólo producto de la práctica de exagerar, con fines publicitarios, cualquier acción legislativa o de gobierno.19 CORA no es más que un aluvión de medidas de distinto nivel de relevancia, algunas de las cuales estaban ya en marcha, a las que se ha querido dar, con escaso éxito, una coherencia interna propia de un plan de reforma.

En este intento de dotar de coherencia interna ex post a multitud de medidas, se utilizan dos objetivos básicos: 1) ganar eficiencia por reducción de órganos y por eliminación de duplicidades, y 2) simplificar las cargas administrativas y mejorar la regulación. Respecto al primero, no está claro si está planteando ganancias en eficiencia o ahorro en gasto público, que no siempre es lo mismo. Eliminar duplicidades es una preocupación recurrente en diversos textos, pero en general se plantea desde la óptica exclusiva de la Administración General del Estado (AGE), lo que puede ser insuficiente para alcanzar el objetivo. Por ejemplo, clarificar si órganos estatales pueden realizar funciones que venían ejerciendo otros autonómicos, en lo que se insiste, no llegará muy lejos sin reconocer que esta acción puede no llevarse a cabo, o morir en la playa del Tribunal Constitucional (TC), sin la participación de las comunidades autónomas, que tienen competencia en esas materias.

En cuanto al segundo objetivo, se plantean mejoras de procedimientos, pero también la codificación del derecho para, según se proclama, evitar duplicidades normativas y confusión regulatoria. Dada la capacidad normativa de las comunidades autónomas esta acción no puede hacerse desde la AGE y el necesario planteamiento conjunto con aquellas necesita, de nuevo, avanzar en la clarificación de las competencias. Con el objetivo de reducir cargas administrativas, se plantea, correctamente, empujar la digitalización de la Administración, que ya venía desarrollándose. Pero el proceso ni se inicia (lo había hecho el Gobierno de Zapatero en 2006) ni se completa (falta todavía mucho por avanzar), con CORA.

Algunas de las cuestiones planteadas supondrían reformas altamente convenientes, aunque otras muchas son de escaso calado. Pero el planteamiento de las primeras se realiza de una forma incorrecta que las condena al fracaso por ignorar la realidad de la España autonómica y por creer que enviar nuevas normas al BOE completa la reforma.

Sigue ausente, como es tradicional en la acción de gobierno en nuestro país, la idea del necesario seguimiento y valoración ex post de las medidas. Muchas de las 222 propuestas de la reforma20 se han dado por implantadas porque se ha mandado una norma al BOE, sin analizar su grado de cumplimiento ni sus consecuencias, y otras, que consisten en «mejoras» de diverso tipo (de la eficacia, de los procedimientos, etc.), se dan por implantadas por haber elaborado un texto o unas instrucciones, sin el menor seguimiento sobre si realmente se ha producido mejora alguna. La valoración de los ahorros conseguidos estimados por Opera está, como vemos en el Apéndice 2, claramente inflada. En un punto, el Informe CORA plantea una cuestión tan importante como la necesidad de implantar sistemas de evaluación del desempeño de los empleados públicos,21 pero nada se hace al respecto.

Para completar este desilusionante recorrido por los intentos de reforma del aparato del Estado, podría mencionar otra reforma fallida, que no se sitúa en el ámbito de las administraciones públicas, sino más bien de la administración de Justicia, pero que resulta muy ilustrativa de los bloqueos que se producen en los intentos de racionalización por muy parciales que sean. Me refiero al intento de reforma de los procuradores de tribunales que resultó fallida en 2009, que describí en el capítulo 4 de mi España estancada.

LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
 (NEW PUBLIC MANAGEMENT, NPM) 

La pretensión del New Public Management (NPM) es introducir prácticas de la gestión privada en la gestión pública en búsqueda de una mayor eficiencia.

Aunque, tal como hemos visto, los intentos de modernización de la Administración Pública han sido una historia de fracasos, ha habido, en paralelo, un proceso poco sistemático, por piezas relativamente aisladas, de racionalización y mejora en la eficiencia de la gestión pública, experiencias que entrarían dentro del concepto de la NPM. Se ha producido una transferencia de tareas (de provisión de servicios) a organismos organizados como empresas (aunque su forma jurídica en pocos casos es el de empresas) que han introducido formas de gestión más eficiente de lo que permite la estructura legalista y altamente burocratizada de la Administración. A la creación de la Agencia Tributaria como organismo autónomo en 1990, siguieron impulsos parciales con la Lofage en 1997 y con la Ley de Agencias de 2006, que contribuyeron a crear islotes en los que la calidad gerencial estaba más en línea con la noción de NPM, lo que a su vez ha permitido cierta difusión de esa cultura hacia otras áreas de la gestión pública.

Pero, por ahora, fuera de esos organismos, el uso de criterios de resultados para estimular una mayor eficiencia no está presente en la Administración española.22 Los «pagos en función de resultados», como mecanismo para incentivar una gestión más eficiente, se introdujeron nominalmente a mediados de la década de 1980, pero han jugado un papel muy pequeño, excepto en determinados organismos autónomos. Dahlström y Lapuente (2017) encuentran que estos sistemas no funcionan, o ni siquiera son adoptados, en administraciones en las que las carreras de funcionarios y políticos están muy entrelazadas, como la española. En parte, argumentan, porque tanto en la esfera privada como en la pública es fundamental que el sistema de incentivos sea creíble, y esa credibilidad está dañada en una situación en la que las decisiones discrecionales de los políticos dominan el escenario.

Sin embargo, durante los últimos veinte años, un cierto número de agencias y organismos autónomos de la Administración central que ofrecen servicios han cambiado radicalmente su organización y su forma de gestionar. Los antecedentes son el Instituto Nacional de la Seguridad Social (1987) y la Agencia Tributaria (1990). Pero han ido sumándose a estas formas más eficientes de gestión pública otras muchas: el Registro de la Propiedad, el control del tráfico, los servicios de tramitación del DNI y los pasaportes, Correos, el Instituto Geográfico Nacional, Puertos del Estado, etc.23

Estamos lejos de un modelo de Estado en el que la toma de decisiones (la definición de las políticas) la realizan órganos de la Administración dirigidos por los políticos, con el asesoramiento de funcionarios con carreras separadas de las de aquéllos, y la ejecución de las políticas y la gestión de los servicios las llevan a cabo entidades gestionadas por directivos independientes con criterios de eficiencia. Pero en el proceso de racionalización por piezas que se ha ido experimentando, ha resultado que entidades de ese tipo se encarguen de la provisión de ciertos servicios. Algunos organismos autónomos han pasado de contar con una organización centrada en los inputs y en el principio exclusivo de la legalidad, a estar centrados en resultados, incluida la satisfacción de los usuarios. El cambio en los métodos de gestión se ha traducido en mejoras medibles. Por ejemplo, la Agencia Tributaria ha pasado de gestionar a 600.000 contribuyentes en 1978 a gestionar 16 millones en 2013, aunque a continuación veremos que su evolución dista mucho de ser un éxito de eficacia en la gestión. El Instituto Nacional de la Seguridad Social, por su parte, pasó en una década de tardar noventa días en empezar a pagar una pensión a hacerlo sólo en dieciocho días a finales del pasado siglo.

Todos estos organismos han invertido mucho en sistemas de información y han introducido gestión por objetivos. Estos últimos se negocian con los responsables provinciales y se han establecido métodos de medición y monitorización de resultados. En la mayoría de los casos las mejoras en la gestión fueron evidentes. Sin embargo, la convivencia de estas entidades, con un modelo de gestión más eficiente, con los ministerios de los que dependen no siempre es fácil, porque éstos, en su lógica legalista y con el tradicional enfoque incrementalista en su presupuestación, son incapaces de comprender y responder a las necesidades de los organismos, gestionados de forma más eficiente, que dependen de ellos.

Por otra parte, la implantación de nuevos sistemas de gestión en una estructura burocratizada en la que el servicio a los ciudadanos es un valor que no está aún suficientemente implantado y en la que la transparencia y la promoción meritocrática no es la norma general, puede no producir los resultados buscados. A continuación analizaremos dos casos de rotundo fracaso de dos importantísimos organismos que frecuentemente se citan24 como ejemplo de mejoras en la gestión pública en España.

La Agencia Tributaria

La mejora en la eficiencia de la Agencia Tributaria, que hemos apuntado, realmente no ha sido tal porque no ha venido acompañada de un aumento de la recaudación y sí, en cambio, de un aumento de la litigiosidad y, de su mano, de una mayor percepción por parte de los ciudadanos de que se producen abusos. A esta última aberración contribuye un defectuoso método de gestión y también un diseño erróneo de los incentivos a los gestores tributarios. El informe Ferreiro de 2005 sobre las relaciones entre la Administración y los contribuyentes ponía de manifiesto la frecuencia de enfrentamientos entre las autoridades fiscales y los ciudadanos, que se sustantivaban en un gran número de litigios tributarios, evidenciando serias ineficiencias en el sistema y en los métodos de aplicación de los tributos. Planteaba como una de las vías para superar esa situación la adopción de sistemas alternativos de resolución de conflictos, a imagen y semejanza de lo que sucede en los países de nuestro entorno. Pero transcurridos doce años desde su publicación no se ha seguido prácticamente ninguna de sus recomendaciones, pese al continuo deterioro de la relación con los contribuyentes y a la mala evolución de la recaudación.

Como pone de manifiesto el informe titulado Una propuesta para disminuir la litigiosidad fiscal en España a la luz del derecho comparado25 de 2014, casi una década después las cosas no es que estén igual, sino que han empeorado sensiblemente. Sigue aumentando el número de litigios, y el porcentaje de ellos que se resuelven a favor de los contribuyentes es elevado, casi el 40% en los tribunales económico-administrativos regionales. En instancias superiores el porcentaje es lógicamente menor, pero se refiere a una muestra censurada porque ya ha habido una parte significativa de contribuyentes que han ganado en la instancia inferior, y porque el desánimo y los costes han hecho que contribuyentes cuyos recursos no han sido estimados cesen la reclamación judicial. Pero está claro que no sólo hay una merma de ingresos fiscales, pues se producen devoluciones, sino que, además, la deuda liquidada, pero no cobrada, crece cada año.

Entre 2011 y 2015 el número medio de reclamaciones presentadas en los tribunales económico-administrativos ascendió a 212.103, correspondiendo al año 2015 el número menor. En cuanto a las resoluciones, el promedio de los cinco años mencionados es de 190.095, habiendo alcanzado el valor máximo en 2015. Hay, por tanto, una ligera tendencia a la baja del número de reclamaciones y una ligera tendencia al alza del número de resoluciones. Pero las segundas siguen siendo mayores que las primeras, con el consiguiente efecto sobre el stock. En 2015 han sido estimados el 41,2% de los recursos resueltos, más o menos en la media de los años reportados por el informe de 2014 que hemos venido comentando.26

Vemos que el tradicional sistema de autoliquidación seguido de la comprobación administrativa y, en muchísimas ocasiones, de la imposición de sanciones no rinde resultados aceptables. Un país en el que el número de pleitos fiscales crece exponencialmente y en el que se recauda cada vez menos no puede mantener sin más la práctica de la represión. Es necesario recurrir a métodos alternativos, como el arbitraje, la transacción, la mediación o la conciliación, que se han mostrado eficaces en otros países europeos. En Alemania el porcentaje de recursos de los contribuyentes que finalmente llegan a los tribunales es muy bajo (el 2,5% en 2003).27

Junto a la complejidad del sistema fiscal y su escasa estabilidad (una desgraciada propiedad del conjunto del sistema legal español), y a la propensión a la «optimización fiscal» por parte de los contribuyentes, cuando no propensión al fraude,28 una causa importante de la elevada litigiosidad se encuentra en una actitud inadecuada por parte de la Administración tributaria. Las funciones de ésta se limitan al control de los que gestionan realmente los tributos, los contribuyentes, y a la persecución y castigo de los incumplidores. Se ha implantado una cultura de menosprecio de la honestidad del contribuyente que enturbia la gestión y, desde luego, nos sitúa muy lejos del modelo colaborativo vigente en otros países europeos. A todo ello se suma un sistema de incentivos claramente inadecuado, que conduce a una cierta falta de responsabilidad de los funcionarios y a prácticas abusivas. «Usted recurra, que ya me lo ganará dentro de cuatro o cinco años, pero ahora pague», es una frase escuchada más veces de lo que sería permisible y que, efectivamente, revela una conducta abusiva, que en buena parte es consecuencia de unos incentivos mal diseñados. Éstos están basados en el número de actas levantadas, con independencia de que más tarde la jurisdicción tributaria o contenciosa acabe por dar la razón al contribuyente. Puntúa más si el acta denuncia una conducta delictiva, por lo que llegar a esa caracterización de la falta, o supuesta falta, es un plus para el gestor. A la larga, las actas de dudosa legitimidad no conducen a mayores ingresos tributarios, porque, como hemos dicho, un porcentaje relativamente alto de lo que se recauda por actas y otros actos de gestión tiene que ser finalmente devuelto. El sistema de incentivos que premia el levantamiento de actas debería contener un castigo cuando los órganos jurisdiccionales no dan la razón a la Agencia Tributaria.

Otra de las consecuencias negativas de la mala gestión tributaria y de la deformada percepción que la Agencia tiene de los contribuyentes se encuentra en los auténticos ahogos que producen en pymes y autónomos por injustificados retrasos en las devoluciones (por ejemplo, la devolución del IVA cuando el soportado es mayor que el repercutido) y por la obligación de ingresar el IVA de las facturas emitidas aunque no cobradas. Pese a declaraciones reconociendo el problema y anunciando la puesta en marcha de procedimientos para mitigarlo, poco se ha hecho. El primero de los problemas es especialmente sangrante, pues empresas pequeñas con un saldo acreedor con Hacienda, que puede llegar a ser una proporción importante de sus ingresos, tienen que ingresar en la Agencia Tributaria lo que han «recaudado» por IVA o por IRPF y no pueden girar esa «deuda» contra su posición acreedora.

En lo que respecta a las características de la cúpula directiva de la Agencia, me gustaría señalar que casi la mitad de los 1.400 puestos directivos son de libre designación. Vemos, por tanto, que la Agencia Tributaria se caracteriza por una baja eficacia, una resistencia a cambiar sus métodos de trabajo pese a los malos resultados, una pésima relación con los administrados y un sistema politizado de nombramientos y promoción de sus directivos. No es precisamente un ejemplo de lo que se ha llamado la nueva gestión pública.29

Puertos del Estado

El sistema portuario español de titularidad estatal está integrado por 46 puertos de interés general, gestionados por 28 autoridades portuarias, cuya coordinación y control de eficiencia corresponde al Organismo Público Puertos del Estado. Dentro de este marco, la gestión de los puertos de interés general pretende responder al llamado modelo landlord, en el que la autoridad portuaria se limita a ser un proveedor de infraestructura y suelo portuario, y a regular la utilización de este dominio público, mientras que los servicios son prestados fundamentalmente por operadores privados en régimen de autorización o concesión.

El modelo diseñado podía haber conducido a una gestión eficiente de este sector estratégico de las infraestructuras de titularidad pública, pero la gestión de los puertos españoles está salpicada de escándalos y grandes despilfarros. Esto no parece haber preocupado durante mucho tiempo a Puertos del Estado, organismo encargado de la ejecución de la política portuaria del Gobierno y de la coordinación y control de eficiencia del sistema portuario. Su presidente, durante muchos años, ha sido José Llorca Ortega,30 bajo cuyo mandato se han producido escándalos de sobrecostes e irregularidades en las adjudicaciones en una docena de puertos españoles, así como casos de flagrante exceso de capacidad. Varios de esos episodios están judicializados, con algunos de sus gestores procesados (Gijón, Pasajes, Barcelona, Valencia, Las Palmas, Baleares) y otros han sido denunciados por el Tribunal de Cuentas de la UE (Cartagena, Algeciras, Santa Cruz de Tenerife, La Coruña, San Roque y Ferrol), en la medida en que están implicados fondos europeos en el despilfarro y la mala gestión.31

El 13 de noviembre de 2017 el Tribunal de Cuentas español aprobó el Informe de fiscalización de la gestión de la ocupación y aprovechamiento del dominio público del Sistema Portuario Estatal. Ejercicios 2014 y 2015. Se trata de un informe demoledor que denuncia incumplimientos de la normativa vigente, la existencia de inversiones ineficientes e incluso contraproducentes, la infrautilización de infraestructuras, la presencia de procedimientos de concesión «sospechosos» y de falta de transparencia32. No existe, según el informe, «una planificación portuaria estatal clara y definida, convirtiéndose en una de las causas de la actual sobrecapacidad que tiene el sistema portuario». Justamente lo que debería constituir una de las tareas primordiales de Puertos del Estado, presidido por el perenne Llorca Ortega. El informe desvela claramente que no se está haciendo un uso racional y eficiente de este bien público y que se están incumpliendo impunemente varias leyes (la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante [TRLPEMM] y la Ley de Transparencia). Sin entrar a profundizar en la forma en cómo se concedieron los contratos (en los que alguna constructora aparece con sospechosa asiduidad), el informe aporta el significativo dato de que «durante el periodo fiscalizado se otorgaron 622 concesiones, de las cuales sólo el 7,5% lo fueron mediante concurso». Y nadie ha asumido responsabilidades ni empresariales ni políticas ante tanto despropósito y tantas conductas presuntamente delictivas. Como hemos dicho, el responsable de los desmanes cometidos durante 2015 y 2016, cosa que ha puesto de manifiesto el Tribunal de Cuentas, pero que previamente había tenido reflejo en los medios de comunicación, fue ratificado en su puesto en 2017. En julio de 2018 fue sustituido, dentro de los 485 cambios que introdujo en menos de dos meses el Gobierno de Pedro Sánchez, pero no por su pésima gestión, sino porque se cambiaban todos los altos cargos, los buenos y los malos.

El modelo de gestión de los puertos españoles parece correcto pero, implantado en un medio de muy pobre gobernanza y escasa asunción de responsabilidades, genera enormes despilfarros y malos resultados. Un ejemplo más de que los sistemas «eficientes» de gestión pública no garantizan que ésta sea buena si no existe un contexto de buen gobierno.

HACIA UNA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN

No pretendo plantear aquí una reforma integral de las administraciones públicas españolas. Sólo quiero apuntar dos líneas de reforma que me parecen básicas y, seguramente, previas a reformas parciales que mejoren la eficacia y la transparencia de la Administración.

La primera concierne a la profesionalización de los altos directivos del sector público que deberían ser elegidos y, en su caso, renovados, por un sistema transparente estrictamente meritocrático.

A continuación realizo una propuesta concreta, a guisa de ejemplo de lo que se puede hacer y de la dirección en que debería hacerse. Se inspira en la reforma que se adoptó a partir de 2003 en Chile,33 un país no tan ajeno culturalmente, pero contempla algunas modificaciones introducidas por mí y sugeridas por los fallos detectados en la experiencia del sistema chileno. También se presenta brevemente la opción elegida por Portugal en 2012, que constituye una alternativa muy interesante. No necesita modificaciones de la Constitución, por lo que podría ponerse en marcha en cuanto hubiera un acuerdo político, aunque necesitaría el beneplácito de las comunidades autónomas para que implantaran un sistema parecido en sus respectivas administraciones autonómicas.

Los directivos públicos que estarían sometidos a este sistema serían todos los máximos ejecutivos (presidentes o directores generales) de organismos autónomos, entes públicos y agencias, pero también los directores generales de los ministerios que tengan funciones de gestión de servicios. No alcanzaría a los que tengan funciones de staff del ministro o secretarios de Estado. Tomemos, a modo de ejemplo, el organigrama del Ministerio de Fomento en junio de 2018. Se mantendrían como cargos «políticos», aparte del ministro, el secretario de Estado, los dos secretarios generales (de Infraestructuras y de Transportes), y el subsecretario, los gabinetes de todos ellos, y los directores generales dependientes de la Subsecretaría, excepto el del Instituto Geográfico Nacional. Las direcciones generales dependientes directamente del secretario de Estado y las dependientes de los dos secretarios generales quedarían sometidas al sistema de provisión de altos directivos que vamos a presentar aquí. También, probablemente, las subdirecciones generales de Planificación de Infraestructura y Transportes, y la de Planificación Ferroviaria. Y, desde luego, insistimos, todos los presidentes o directores generales de los once organismos autónomos, agencias, entes públicos y entidades públicas empresariales que hasta la fecha dependían del Ministerio de Fomento.34

Si partiéramos del organigrama del Ministerio de Hacienda, probablemente habría más centros de decisión en los que se podía mantener la designación política, pero aun así estaría más que justificada la elección por el sistema que vamos a desarrollar aquí en varios centros de gestión, como la Agencia Tributaria, la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, la Dirección del Patrimonio Nacional, la Dirección General del Catastro y, desde luego, la Oficina de Conflicto de Intereses y el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, cuya inclusión en el organigrama del Ministerio de Hacienda tiene escaso sentido y, en cualquier caso, su dirección (o presidencia) no puede ser un nombramiento político. Y así podríamos ir repasando los distintos ministerios de la Administración General del Estado.

El nuevo sistema debería tener un Consejo de la Alta Dirección Pública, elegido por el Parlamento, pero con los procedimientos que discutimos en el capítulo 5 que evitan los problemas de las cuotas de los partidos, y una Agencia del Servicio Civil (ASC), dependiente de aquél, cuyos directivos serían nombrados por el Consejo, pero seleccionados por el procedimiento que aquí se propone. La ASC tendría como funciones fundamentales, definir, en colaboración con los responsables políticos correspondientes, los perfiles de los puestos directivos (que tienen que ser aprobados por el Consejo para garantizar, entre otras cosas, que no contengan especificidades sospechosas), contratar en el mercado las mejores empresas de selección de personal directivo, definir, junto con los responsables políticos, los contratos de desempeño que tendrían que firmar los directivos y que servirían para valorar la gestión y fijar su retribución variable, y gestionar con agilidad los procesos de cobertura de vacantes. También pronunciarse sobre la renovación de los directivos públicos al cabo de su mandato.

Una vez definido el perfil de un puesto directivo, que sería hecho público en un portal de contratación del personal directivo de la Administración, la ASC encargaría a una empresa privada, contratada mediante concurso público transparente, la selección de tres candidatos,35 que podrían ser funcionarios o no. Los informes de la empresa de selección sobre esos candidatos tendrían que estar accesibles en el portal de contratación correspondiente. Quizá también el orden en el que hubieran quedado los otros posibles candidatos no preseleccionados. El responsable político elegiría a uno de entre los tres propuestos, cuyo nombramiento sería por un periodo determinado (¿cuatro años?), renovable por dos veces.36 El responsable político podría vetar la renovación al término de cada plazo, pero no destituirle antes de la terminación del mismo,37 excepto por razones disciplinarias especiales, que necesitarían la aprobación transparente del Consejo. La ASC también debería tener el poder de vetar una renovación mediante un informe razonado, que recogieran los motivos de su oposición basados en la conducta y desempeño del directivo en el anterior periodo.38 En cualquier caso, la provisión de un nuevo directivo cuando no se produce la renovación, cuando terminan los tres periodos o cuando cese a petición propia, tendría que seguir el procedimiento ordinario expuesto más arriba. Es importante que el proceso de nueva selección no dure mucho y huir de los nombramientos provisionales a dedo, uno de los problemas que ha adulterado en alguna medida el funcionamiento del sistema chileno.39

Los contratos de desempeño deberían incluir, junto a cuestiones específicas del puesto, la racionalización de la burocracia y la digitalización del área bajo su control. El incumplimiento parcial o total de este contrato podría suponer que la ASC se opusiera a la renovación del directivo al final de cada uno de sus mandatos. Lo que también ocurriría, lógicamente, si se ha producido alguna irregularidad o algún incumplimiento o fraude de ley en ese periodo (incluidas las normas que velan por la transparencia y que defienden los intereses de los administrados).

Los cargos de segundo nivel, subdirectores generales en los ministerios o segundos puestos en organismos autónomos y entes públicos deberían también ser elegidos a través de procedimientos meritocráticos: por concursos transparentes de méritos entre funcionarios en el primer caso y por un procedimiento similar al aquí expuesto en los otros casos. En estos últimos, la ASC propondría al presidente o director del ente, para que éste elija uno entre los tres candidatos seleccionados de forma transparente.

Los funcionarios, cualquiera que sea su vía de reclutamiento, que habría que replantearse más despacio, pero siempre exigir transparencia, podrían acceder por méritos hasta el puesto de subdirector general y acceder a un puesto directivo de primer nivel compitiendo con profesionales del sector privado. Para esto último, las empresas de selección valorarían los méritos que hayan obtenido en el ejercicio de sus funciones anteriores y su idoneidad con el perfil del cargo directivo para el que optan. En este sistema también se podrían introducir de forma explícita y natural incentivos económicos a los empleados públicos de distinto nivel.

Portugal, como parte de sus compromisos por el rescate de 2008,40 se propuso reformar el proceso de selección y nombramiento de los directivos públicos y acabar con las prácticas clientelares y endogámicas del mismo. Creó en 2012 una Comisión de Reclutamiento y Selección, independiente del Ejecutivo, que organiza la selección de directivos públicos y vela por su transparencia. Cada selección está a cargo de unas comisiones, compuestas en su mayoría por expertos independientes,41 que valoran a los candidatos que han acudido a la llamada de un portal de contratación. Evalúa a los candidatos, y los seis con mayor puntuación –que conforman una lista que se publica especificando los criterios de ésta– pasan al segundo nivel de selección consistente en una prueba o/y una entrevista. De esta forma se llega a los tres candidatos finales que se presentan para la designación del directivo por el responsable político. Se acompaña de una carta de compromiso que el designado tiene que asumir. El sistema está funcionando y a finales de 2017 ya había 473 seleccionados por este procedimiento. Un 25% de éstos eran personas no funcionarias. Pero en las empresas públicas la Comisión de Reclutamiento y Selección se limita a evaluar de forma no vinculante el proceso de selección.42

El sistema de selección portugués me gusta menos que el chileno (o que la variante del mismo que yo he propuesto) y la exclusión de los directivos de los entes y empresas púbicas del procedimiento de selección me parece una seria limitación. Pero, en cualquier caso, representa una ganancia sideral respecto a la realidad española. Que la selección de los candidatos la haga una empresa privada especializada en personal directivo o una comisión de expertos, si en ambos casos se mantiene una alta exigencia de transparencia, no resulta tan crucial. Pero, desde luego, para el caso de los ejecutivos de entes y empresas públicas las empresas privadas de selección pueden tener más experiencia.

Con un sistema como el que hemos delineado aquí, o con otro similar al portugués extendido a los entes público, la profesionalidad de los directivos públicos y su independencia del poder político estarían relativamente garantizadas. Muchos de los hechos que hemos denunciado en páginas anteriores no cabrían en este sistema. El directivo responsable del diseño y programación de los túneles de Pajares y el presidente de Puertos del Estado, por poner dos ejemplos del área del Ministerio de Fomento, no hubieran sido renovados en sus cargos. Es más, seguramente no habrían sido nombrados en primera instancia y, si lo hubieran sido, con alta probabilidad su gestión hubiera sido otra. Y las tropelías que, inducidas por los responsables políticos, se han cometido en muchas áreas de la Administración muy probablemente no se hubieran producido. Bajo este sistema, los directivos públicos tendrían incentivos para aumentar la eficiencia de su unidad y para innovar la gestión en busca de una mayor eficacia. Su retribución, su mantenimiento en el cargo hasta cumplir los tres periodos y su futuro como gestores públicos (o privados) dependerían de ello, y su autonomía profesional sería infinitamente mayor de la que tiene un directivo público en el sistema actual.

Considero que es fundamental generalizar este sistema, no solo en la Administración General del Estado, sino también en las administraciones autonómicas, en donde se reproducen las conductas que resultan evitables con esta independencia y profesionalización de los directivos públicos. En la narración de los casos de despilfarro público en el capítulo 3 había muchos en las comunidades autónomas que hubieran sido mucho menos probables si en aquellas administraciones los directivos fueran profesionales independientes.

En una Administración Pública como la que alumbraría un sistema de este tipo las decisiones políticas, los programas de gobierno y las líneas de actuación las definirían los políticos elegidos democráticamente. Los directivos profesionales e independientes, aprovechando su experiencia y sus conocimientos, serían sus asesores en esas decisiones, pero, sobre todo, serían los gestores de su ejecución. También serían los responsables de la gestión de los servicios públicos. Este tipo de directivo público tendría plena autonomía para promover una evaluación periódica de la marcha de los programas a su cargo, práctica esencial para avanzar en una Administración de calidad.

El otro aspecto básico por el que debería empezarse la reforma de la Administración sería aclarar el embrollo competencial, originado, como vimos en el capítulo 2, por un mal diseño del capítulo VIII de la Constitución y empeorado por sentencias del Tribunal Constitucional –por una interpretación discutible del artículo 150.2 de la Constitución–43 y por cierta permisividad frente a la ocupación competencial de las comunidades autónomas. Las comisiones bilaterales entre el Estado y cada comunidad autónoma no se han mostrado como un mecanismo suficientemente eficiente de resolución de conflictos competenciales, y han dado paso con frecuencia al lento recurso al Tribunal Constitucional.44 Es difícil alcanzar un mayor grado de coordinación entre las distintas administraciones con las incertidumbre competenciales existentes, lo que perjudica a los administrados al aumentar la burocracia y reducir la seguridad jurídica, dos elementos contrarios al bienestar de los ciudadanos y a la calidad del sistema económico.

Esta segunda línea de reforma, que es muy importante, tiene una complejidad y un tempo mucho más extensos que la anterior. Pero no hay que esperar a avanzar en este frente, que probablemente no podría evitar la necesidad de cambios en la Constitución, para despolitizar las administraciones públicas. Sin embargo, expertos administrativistas deberían explorar la posibilidad de desentrañar en un cierto grado el embrollo competencial y aumentar la coordinación de las distintas administraciones sin cambios en la Constitución, aunque éstos serían inevitables en algún momento.

Con unos directivos públicos profesionales e independientes y una clarificación de las confusiones competenciales se podrían llevar a cabo decenas de reformas parciales que mejorarían la calidad de las administraciones públicas. Reformas que en el contexto actual no se definen, o, si se ha hecho, no siguen adelante porque se producen incumplimientos por desinterés (o interés contrario) de los responsables políticos, o por la falta de independencia de los directivos públicos o por confusión y conflicto de las competencias entre los distintos niveles de la Administración. Por ejemplo, el cambio que podía suponer la nueva Ley de Contratos del Sector Público, que hemos comentado, será seguramente mucho menor en el actual contexto, en el que previsiblemente se producirá un continuo tira y afloja para incumplir o cumplir insuficientemente las distintas previsiones de transparencia que realiza el texto legal. Y seguirá siendo una excepción la asunción individual de responsabilidades ante una irregularidad o un incumplimiento.

El nuevo marco que acabamos de esbozar permitiría avanzar en la asunción individual de responsabilidad45 porque los directivos públicos no podrían refugiarse en la voluntad interesada de los políticos que los nombran y renuevan en sus cargos, y éstos, los políticos, serán monitorizados por los directivos que ocupan el escalón inmediatamente inferior. Siempre cabría que los partidos siguieran aplicando la máxima mafiosa de «es uno de los nuestros» e impidieran la asunción individual de responsabilidades de los cargos públicos de designación política, pero, por un lado, éstos, vigilados por directivos públicos independientes, tendrían un margen de acción mucho más reducido para sus tropelías y, por otro, es probable que se crease un ambiente en el que la irresponsabilidad individual fuera crecientemente mal vista.

5

Los mercados de productos

En los tres capítulos anteriores (2, 3 y 4) hemos repasado deficiencias relevantes en las instituciones políticas y sugerido algunas líneas de cambio. En los tres siguientes (5, 6, y 7) vamos a hacer lo mismo con instituciones económicas fundamentales: los mercados.

Empezamos con los mercados de productos.

DÉFICITS DE COMPETENCIA Y FALLOS
DE MERCADO: SUPERVISIÓN Y REGULACIÓN

Los mercados que reúnen las condiciones para ser competitivos necesitan ser supervisados para que no haya prácticas contra la competencia. Hay otros mercados en los que la competencia no es posible (monopolios naturales, por ejemplo) e, incluso, en los que puede ser contraproducente (barreras a la entrada, objetivos de servicio público, por ejemplo), que necesitan ser regulados.1

La supervisión de la competencia buscar identificar y, en su caso, sancionar conductas impropias en los mercados. Descubrir prácticas colusorias mediante las que un grupo de empresas llegan a acuerdos de precios o de reparto de mercado (incluidos los acuerdos ocultos en la participación de concursos públicos) sería uno de los objetivos de esta tarea de supervisión. Estas prácticas llevan a precios más altos para los demandantes, a dificultar el acceso a ese mercado de nuevos competidores y, en general, a disminuir incentivos para mejorar la gestión y ser más eficientes. El desarrollo de cárteles es la forma en que se concretan estas prácticas, como veremos más abajo.

Identificar otras conductas de empresas individuales lesivas para la competencia, las que las lleva a explotar posiciones de dominio en el mercado, sería el segundo tipo de actividad supervisora, que encierra a veces más dificultades, tanto prácticas como conceptuales. No siempre es fácil medir adecuadamente el grado de competencia de los mercados, ni identificar qué distorsiones para la eficiencia y para la innovación pueden presentar sus distintas estructuras. La cuestión no es obvia: la idea de Stiglitz y Greenwald (2014) de que no siempre la aparente competencia en los mercados presupone competencia por los mercados como motor de la innovación es digna de tenerse en cuenta. Algunos modelos teóricos concluyen que determinados acuerdos verticales restrictivos de la competencia pueden tener efectos beneficiosos para incrementar la calidad y la innovación de los productos. Todo ello es parte de un vivo debate en los medios académicos, del que los expertos de los organismos supervisores tienen que estar al tanto. Un motivo más para exigir, como vamos a defender más abajo, una alta cualificación de esos expertos y para subrayar la necesidad de una elección estrictamente meritocrática y con criterios exigentes de los mismos.

En la persecución de los cárteles el instrumento que se ha mostrado más eficaz han sido los Programas de Clemencia.2 Consisten en una oferta genérica según la cual el primero de los participantes en un acuerdo de cártel que denuncia su existencia ante las autoridades que regulan la competencia obtiene la inmunidad, o una sustancial reducción ante la eventual sanción que podrían imponerle, lo que lleva a la aparición de denuncias, pero también a generar desconfianza entre los participantes del cártel. En España empezaron a aplicarse por la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) a principios de 2008, y entre esa fecha y 2013 (año en la que la CNC desapareció y se integró en la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, CNMC) se presentaron cuarenta solicitudes de clemencia, algunas referidas al mismo cártel, lo que se ha traducido en el conocimiento y sanción de veintidós cárteles.

Pero, además de los programas de clemencia, la autoridad de la competencia, la CNMC en nuestro caso, debe dedicar recursos para investigar y detectar conductas ilegales. En 2015 la CNMC dictó catorce resoluciones contra más de 250 empresas por participar en cárteles en distintos sectores económicos. Se impusieron multas por un valor de 549 millones de euros. Solo tres de esas catorce fueron resultado de acuerdos de clemencia, pero se puede considerar que otras cuatro más derivaron de otros programas de clemencia.3 Los sectores sancionados son el industrial (cinco, como el de fabricación de automóviles), el de distribución (cuatro, como el de concesionarios de automóviles o distribución de combustibles), y el de servicios (como la gestión de residuos).

Entre 2016 y 2017 se sancionaron otros dieciséis acuerdos de cártel con multas por valor de 365 millones de euros en sectores como los pañales para adultos, suministros ferroviarios, transporte de viajeros, servicios relacionados con el mercado de transporte ferroviario, hormigones, instalaciones de telecomunicaciones y fabricación de cables. Hubo tres acuerdos de clemencia.

Desde 2015 se estableció como uno de los objetivos prioritarios la lucha contra las pujas fraudulentas en los concursos públicos,4 pero apenas se ha avanzado: en el Plan de Actuación para 2018, la CNMC afirma que «los sistemas de detección de colusión en licitaciones públicas recibirán un impulso definitivo con la creación en 2018 de una unidad específica que cuente con los recursos adecuados para realizarla». A lo largo de los tres años anteriores, lo que supuestamente era una prioridad había recibido insuficiente dedicación.

El panorama que se atisba a partir de estos datos, en los que una defectuosa supervisión, por los motivos que veremos más adelante, identifica y propone sancionar un número relativamente elevado de prácticas colusorias, es que existen importantes déficits de competencia en los mercados de productos y de servicios. Parece, además, que los casos sancionados representan una proporción relativamente pequeña de las situaciones reales de cartelización de los mercados. Téngase en cuenta que hay muchos estudios que encuentran efectos negativos de esos déficits de competencia sobre la Productividad Total de los Factores (PTF)5 y sobre la calidad de la gestión.6

La creación de la Comisión Nacional de la Competencia en 2007 había supuesto un paso importante en el ámbito de la competencia. Se ampliaron sus funciones y se reforzó su independencia del Gobierno. En los pocos años en que estuvo en funcionamiento se emprendió una persecución más ambiciosa de las actividades anticompetitivas y se denunciaron legislaciones que entorpecían la competencia y perjudicaban a los consumidores.

Los reguladores sectoriales (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, CMT, y Comisión Nacional de la Energía, CNE), en cambio, operaban con graves defectos desde su creación. Estaban muy sometidos a presiones políticas y tomaron, o apoyaron, decisiones de regulación erróneas. En el sector de las telecomunicaciones entraron muchos operadores, pero los precios no llegaron a disminuir suficientemente si se comparan con los europeos. El nombramiento de los consejeros se repartía, como es habitual en España, entre los partidos políticos. Su politización y escasa eficacia deterioraba la credibilidad de estos organismos, sometidos a la influencia de las empresas reguladas, que tenían el campo abonado por la mala calidad de los consejeros. Era necesario redefinir sus funciones y reforzar su independencia, tanto del Gobierno como de las empresas.

LA COMISIÓN NACIONAL
DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA

En 2013, el Gobierno del Partido Popular (PP) creó la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) como organismo único que integraba la CNC y los reguladores sectoriales. Se argumentó que así se producían ahorros de costes y que la existencia en algunos sectores (telecomunicaciones, por ejemplo) de dos organismos, uno que estableciera las reglas de funcionamiento del sector y otro que vigilara la competencia, podía estar afectando la seguridad jurídica. Pero los ahorros conseguidos con la fusión son realmente pequeños y, como apunta Llobet (2015), la verdad es que la existencia de dos organismos vigilando la conducta de empresas «potentes» reduce la posibilidad de captura del regulador, dado que las empresas deben también capturar a la autoridad de competencia para aprobar las medidas que deseen. Y, en cambio, junto a tan escasas ganancias, los efectos negativos sobre el funcionamiento de las instituciones derivados de la fusión pueden ser relevantes.

Las actividades de regulación y de supervisión de la competencia tienen objetivos diferentes, por lo que su integración genera dificultades de priorización. Las diferencias metodológicas y de procedimientos son claras, ya que unos son de tipo normativo y otros de tipo sancionador, y hay también diferencias en la cultura de sus especialistas. La regulación requiere en ocasiones una estrecha cooperación con las autoridades gubernamentales, pudiéndose crear un conflicto de intereses si no hay separación de las dos actividades, pues en la supervisión de la competencia es fundamental una total independencia de los poderes públicos. No está nada claro que una fusión como la que supuso la aparición de la CNMC fuera una opción óptima.

Gerard Llobet (2015) afirma que «la creación y el diseño de la CNMC parece consistente con la idea de poder ejercer un mayor control político sobre los mercados y las empresas». A la Comisión Europea no le gustó el proyecto de la CNMC y llegó a afirmar en 2012 que «el actual proyecto de ley que crea la CNMC no garantiza que esta comisión realizará su actividad reguladora de forma eficaz e independiente». Europa obligó al Gobierno a crear dos salas distintas en la CNMC, una de regulación y otra de competencia, un intento (confuso, diría yo) de separar lo que se estaba fusionando. Pero el Gobierno prosiguió con su idea de vaciar de contenido la CNMC mediante la aprobación de leyes sectoriales. Su reflejo más extremo está en la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, que, sin tener nada que ver con el objetivo de esta norma, tenía una disposición final que devolvía la competencia de fijación de peajes energéticos al Ministerio de Industria, en contra de doctrina de la Unión Europea. Algo similar ocurre con las tarifas de AENA. Se vacía de contenido a la CNMC en la gestión de cuestiones puntuales: las compañías aéreas tienen que dar explicaciones ante el Ministerio de Economía, y no ante el regulador, por defectos en sus servicios (atrasos y cancelaciones de Vueling, por ejemplo). En el caso de los transportes ferroviarios es el Administrador de Estructuras Ferroviarias (ADIF), y no una comisión independiente, quien tiene de facto capacidades de regulación. Sin embargo, esto no impidió que la CNMC sancionara a Renfe Mercancías en 2017 con una elevada multa por abuso de posición de dominio.

Un complicado mecanismo rotatorio asignaba a los consejeros a cada una de las salas. Pero el funcionamiento de la Sala de Competencia ha estado plagado de problemas y deficiencias prácticamente desde su creación, resultado de la obstrucción ejercida por algunos consejeros contrarios a mantener una línea de independencia de las directrices del Gobierno (dictadas éstas, en no pocas ocasiones, por intereses clientelares). Según nos cuenta Francisco Marcos (2015), entre diciembre de 2013 y enero de 2015 hubo catorce votos particulares –prácticamente siempre de los mismos consejeros– a otras tantas resoluciones de sanción, votos de escaso rigor y justificación, exculpatorios para las empresas afectadas y, algunos, redactados en un tono despectivo sobre los procedimientos de instrucción dirigidos por sus compañeros. En estos votos particulares se han basado los recursos contra las multas que ha impuesto la CNMC y posiblemente terminarán dejando en nada muchas de sus decisiones. La eliminación de las multas ya era algo demasiado habitual incluso con el sistema anterior y reduce el poder disuasorio de esta comisión.

Los votos particulares de la Sala de Competencia de la CNMC son la expresión de lo inadecuados que resultaban varios de sus miembros para las labores y responsabilidades encomendadas, consecuencia del sistema de elección de los mismos. Ya en la designación de los consejeros en agosto de 2013 las críticas fueron prácticamente unánimes y se han cumplido los peores presagios.7 Además de las deficiencias en las designaciones de los consejeros, también el singular método de trabajo elegido, consistente en dividir a los cuatro consejeros de la Sala de Competencia en dos coponencias, ha propiciado la ruptura del organismo en dos facciones enfrentadas, sin haber conseguido, como se pretendía con el nuevo sistema, una mayor calidad de las resoluciones, que han empeorado notablemente en comparación con las que emitía la CNC.

En el ámbito de la regulación, la CNMC ha pasado a tener un papel secundario, cuando era necesaria una mayor participación. Por un lado, no ha habido una defensa de los consumidores por parte del organismo en cuestiones como la energía, la tasa Google o las licencias de la Televisión Digital Terrestre (TDT). Por otro, no ha cumplido algunas de sus obligaciones, como la de actualizar el análisis del cambiante mercado de las telecomunicaciones, lo que le ha merecido una severa advertencia y la apertura de un expediente por parte de las autoridades europeas. Ese estudio debería valorar si las tarifas de los distintos servicios de telecomunicaciones (telefonía fija, móvil, Internet, datos y televisión de pago) en España son caras o baratas respecto al resto de países de la Unión Europa y, si son más caras, obrar en consecuencia. En general, podría decirse que en sus funciones de regulación la CNMC ha mostrado un grado de inacción excesivo, quizá consecuencia del pulso continuado con el Gobierno, provocado por las acciones de éste por vaciarla de funciones.

El régimen sancionador ante conductas contrarias al libre mercado resulta una pieza clave de la política de competencia. El coste para el infractor debería ser superior al beneficio ilícito que se obtenga por la práctica irregular.8 Para que el importe no produzca un quebranto financiero al infractor, que le obligaría a su total abandono del mercado, se impondría un tope máximo, en un principio del 10% del volumen total de la cifra de negocios del infractor en el año previo al de imposición de la sanción. Se han propuesto diferentes valoraciones en las distintas instancias jurisdiccionales sobre este tope, hasta que, finalmente, el Tribunal Supremo dictó sentencia en enero de 2015, estableciendo que para el cálculo de la sanción debía emplearse el volumen de negocios totales, no sólo el del mercado afectado, y en ningún caso aplicarle un porcentaje superior al 10%.

La historia jurisdiccional de las sanciones de la CNMC (y de su predecesora, la CNC) está siendo azarosa: según datos de la propia comisión,9 entre 2014 y 2017, el 45,9% de las sentencias dictadas por la Audiencia Nacional anularon resoluciones sancionadoras de la CNMC sobre competencia. Es un reflejo, probablemente, de la mala calidad de los procedimientos y de las resoluciones. Pero la situación mejora en la instancia superior, ya que el Tribunal Supremo ha dado la razón a la autoridad de la competencia en estos últimos años en el 71,5% de sus pronunciamientos –113 de un total de 158–. En todo caso, se consideran sentencias favorables tanto las que confirman la resolución de competencia en su totalidad como las que, aun reconociendo la infracción, revisan la cuantía de las multas. La rebaja de las sanciones es un punto controvertido para el organismo desde hace años. La propia CNMC recuerda que el cálculo de las sanciones por conductas contra la competencia «está en constante revisión desde 2009». La Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2015 cuestionó la metodología para el cálculo de las multas de la autoridad de competencia, afectando a un importante número de resoluciones en lo relativo a la cuantificación de las sanciones.

La ley permite desde 2007 imponer sanciones de hasta 60.000 euros a los directivos de las empresas implicadas en prácticas colusorias, pero la primera no llegó hasta 2016 y la mayor hasta ahora ha sido de 36.000 euros. Sorprende que una proporción elevada de los directivos sancionados continúen en su cargo. Un reflejo, probablemente, del bajo coste reputacional que sufren las conductas personales irregulares que comentábamos en el capítulo 2.

En 2014 la Unión Europea aprobó la Directiva de Daños, según la cual cualquier persona que haya sufrido un perjuicio ocasionado por una infracción contra la competencia (por ejemplo, un cártel entre empresas competidoras que acuerde un aumento de precios) pueda reclamar el pleno resarcimiento de dicho perjuicio a la empresa o empresas responsables de la infracción. La transposición debería hacerse antes de diciembre 2016, pero en España no se hizo hasta mayo de 2017 (Real Decreto-ley 9/2017). La CNMC advierte, con razón, de la necesidad de reforzar los procedimientos de investigación y sanción de los cárteles para que los agentes privados afectados puedan ejercer los derechos que les otorga la nueva ley con algún viso de prosperar. Que lo hicieran con éxito reforzaría el sistema efectivo de sanciones a los violadores de la libre competencia.

En su conjunto, el aparato sancionador de las prácticas contra la competencia es insuficiente, por lo que su efecto disuasorio es pequeño. Los déficits de calidad y de credibilidad de la autoridad de la competencia y los defectos en la instrucción de los expedientes sancionadores y en los textos de las resoluciones han limitado enormemente su capacidad disuasoria.

DEFICIENCIAS DE LOS ORGANISMOS
DE SUPERVISIÓN Y REGULACIÓN

Convendría que los tribunales que tienen que pronunciarse sobre la legitimidad de las sanciones a empresas tuvieran una mayor formación sobre el funcionamiento de los mercados. Pero la mayor limitación de la política de competencia se encuentra en las graves deficiencias de los organismos de supervisión y regulación. El diseño actual es deficiente, hay carencias de independencia, tanto respecto del Gobierno como respecto de las empresas, y notables déficits de calidad y de competencia de los consejeros.

Se observa una tendencia a favor de dividir de nuevo la CNMC en dos instituciones,10 en las que las labores de la defensa de la competencia se concentrarían en una Autoridad Independiente de Competencia, y las funciones de regulación en una Autoridad Independiente de Supervisión y Regulación de los Mercados. Habría que subrayar lo de independiente, lo que requeriría algún grado de autonomía financiera y una total independencia organizativa y funcional.

Garantizar una elevada calidad e independencia de los consejeros resulta prioritario. En el apartado siguiente se presentan dos modelos alternativos para la designación de los consejeros o, mejor dicho, para la selección de los candidatos de entre los que tiene que elegir el Congreso de los Diputados, pues se acepta que es el órgano representativo de los ciudadanos el que debe, en último término, tener ese cometido. Es tal el Congreso, que los ha nombrado, a quien los responsables de la supervisión y regulación tienen que rendir cuentas efectivas.

Sería necesario reforzar aún más la calidad de los expertos y técnicos que trabajan en la autoridad de competencia y regulación, siguiendo una exigente selección de carácter estrictamente meritocrático. Como hemos apuntado más arriba, hay cuestiones de cierta complejidad conceptual que requieren de técnicos bien formados y atentos a los desarrollos teóricos, que avanzan y cambian a la luz de nuevos enfoques y nuevos datos, y a las experiencias en otros países. Sería conveniente que la selección de los candidatos (o, al menos, de los precandidatos) no la hicieran los consejeros: éstos podrían tener la última palabra, pero en ese caso sólo para elegir entre un conjunto selecto presentado por un ente externo. Naturalmente, unos consejeros eficaces que dirigieran a estos expertos y que fueran una referencia útil para ellos resultan primordiales. Sin ellos, los expertos, por muy buenos que fueran, actuarían en vacío.

SELECCIÓN DE CONSEJEROS DE LOS ÓRGANOS
DE SUPERVISIÓN Y REGULACIÓN

Voy a plantear dos procedimientos para la designación de los candidatos entre los que el Congreso elegirá a los consejeros. Uno mantiene todo el proceso en el ámbito parlamentario, pero se concede un papel al azar para eliminar la posibilidad de que intereses partidistas dominen la designación. El segundo introduce agencias independientes en el sistema de designación.

El diseño del primer procedimiento que quiero plantear se encuentra en Emilio Albi (2018).11 El punto novedoso es una Comisión de Evaluación, que tiene que determinar qué candidatos se presentan al Congreso, en cuya constitución se reserva un papel importante al azar. Los grupos parlamentarios presentan nombres de expertos para formar parte de la comisión y se produce un sorteo entre esos nombres para elegir a los integrantes de la misma. La determinación del número de expertos presentados por cada grupo y el tamaño de la Comisión de Evaluación se haría de forma que «ningún aportador de nombres pueda contar con una probabilidad suficientemente alta de controlar, tras el sorteo, a la comisión». Si suponemos que los grupos con mayor representación no pueden proponer más de tres expertos y este número máximo va decreciendo según la importancia del grupo parlamentario (digamos dos a los medianos y uno a los pequeños) y que la Comisión de Evaluación tenga cinco miembros, la probabilidad de que el sorteo elija a los tres expertos propuestos por un mismo grupo para que éste pueda controlar la comisión de cinco es extremadamente pequeña.

La Comisión de Evaluación así constituida examinaría los méritos de los candidatos que se hubieran presentado para su consideración por parte del Congreso, y, de forma razonada y transparente (toda la información utilizada estaría a disposición en el portal correspondiente), propondría a éste un número de candidatos para el cargo de consejero del organismo del que se trate, que, preferiblemente, no superara el doble de los puestos que cubrir. El Congreso, tras sesiones de audiencia, votaría entre esos candidatos. Cuando fueran necesarias mayorías cualificadas, si se produjeran retrasos por dificultad en conseguirlas, Albi propone un sistema subsidiario consistente en que los partidos pudieran vetar a un número limitado de los propuestos por la Comisión de Evaluación, con lo que tendrían cierta capacidad de corregir parcialmente las decisiones de esa comisión. Sobre el conjunto de los no vetados, que habrían pasado por el doble filtro de la Comisión de Evaluación y de los partidos con representación parlamentaria, se haría un sorteo puro.

El segundo de los procedimientos estaría basado en el propuesto para la designación de directivos públicos que realizo en el capítulo 4. La Agencia del Servicio Civil introducida en aquella propuesta propondría un perfil de los cargos elegidos por el Congreso, que tendría que ser aprobada por la comisión parlamentaria correspondiente. Y se encargaría, también, de elegir de forma transparente la agencia (de selección de personal directivo o similar) que realizaría la selección de candidatos. Esta agencia analizaría a los aspirantes y haría una propuesta razonada y bien documentada al Congreso de un número de posibles opciones que sería como mucho el triple de los consejeros que tienen que ser elegidos. El Congreso, tras sesiones de audiencia, votaría entre esos candidatos. Caben aquí las mismas consideraciones que he realizado con respecto a las votaciones en el procedimiento anterior.

Considerando que este segundo procedimiento es muy adecuado para la designación de los directivos públicos, en los que la experiencia profesional y de gestión de los candidatos es primordial, para la elección de los vocales y responsables de los distintos órganos de supervisión y control me resulta preferible el primer procedimiento, con la Comisión de Evaluación elegida parcialmente por azar.

Este tipo de procedimiento debería aplicarse para la designación de los vocales del Consejo Superior del Poder Judicial (CSPJ) distintos de los magistrados, para los consejeros de los diferentes órganos de supervisión y control (los sustitutos de la CNMC, la Comisión Nacional del Mercado de Valores [CNMV], el Tribunal de Cuentas, el Banco de España,12 el Consejo de RTVE), así como para los presidentes de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef) y del Consejo de Buen Gobierno y Transparencia, el Defensor del Pueblo, el director de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación Pública y los máximos responsables de otras agencias con fines de supervisión, control y evaluación (¡resucitemos la Aeval!).

¿Y el Tribunal Constitucional? Pues, visto lo visto, también debería de establecerse un procedimiento similar.

6

Los mercados de créditos

DIFICULTADES DE ACCESO AL CRÉDITO

El mercado de créditos tiene una fuerte información asimétrica: el que solicita el préstamo tiene mucha más información sobre su riesgo y sobre el que tiene la actividad que va a financiar con los fondos que obtiene que el prestamista (el banco). Encarecer los créditos para cubrirse del riesgo que el prestamista no puede valorar correctamente no siempre es la opción más inteligente, porque provocaría una selección adversa en los demandantes del crédito: los más arriesgados serían los que permanecerían como demandantes, mientras que los más conservadores se retirarían. Mantener el nivel de los tipos en función de otras variables, fundamentalmente el coste del pasivo, y determinar el volumen de oferta de créditos, seleccionando a los prestamistas en función de otros criterios (garantías colaterales, relaciones de clientela, etc.) es la opción elegida por los bancos ante la información asimétrica y el temor a que se produzca una selección adversa. Esto crea frecuentemente situaciones de racionamiento de créditos: demandantes que están dispuestos a pagar el tipo de interés y que podrían resultar prestatarios solventes se quedan sin la posibilidad de acceder al crédito (resultan racionados).

Tanto las relaciones de clientela como las garantías colaterales conllevan una probabilidad alta de asignación poco eficiente de los créditos: ni los clientes tradicionales de un banco ni los que tienen capacidad de presentar una garantía colateral que proporcione seguridad son necesariamente los que van a dar un uso más eficiente a ese recurso que es el crédito. También afectan negativamente a la distribución de la renta y la riqueza: los que tienen medios y buenas relaciones tendrán mucho más fácil financiarse. Las garantías pueden generar otro tipo de selección adversa y seguro que genera un riesgo moral en el banco: tienen menos incentivos para realizar una evaluación y monitorización rigurosa de los riesgos. Sobre los problemas que generan la ejecución de las garantías hablaremos más abajo.

Mejorar la información para que los bancos puedan gestionar mejor su riesgo de crédito es muy importante. Algunos países están haciendo avances hacia sistemas de información crediticia más completos, a los que los bancos pueden acceder. Y el supervisor también, por cierto, lo que le permitiría valorar mejor en qué medida cada banco ha gestionado bien el riesgo de los préstamos que concede. Ya están relativamente generalizados en los países desarrollados los ficheros de solvencia negativa, en los que aparecen registrados incumplimientos de particulares y empresas con los préstamos que hubieran obtenido. Esto constituye un avance y reduce sensiblemente situaciones de riesgo moral del prestatario irresponsable, que tras incumplir con un prestamista pudiera acudir a otro, pero no evita casos de selección adversa ni, sobre todo, situaciones de racionamiento de créditos. Es una información que discrimina de forma insuficiente. Los ficheros positivos, tan activamente promovidos por el Banco Mundial (2011), recogerían, junto a esa información negativa del prestatario, datos sobre su historial de endeudamiento y sobre sus pasivos presentes. Como dice Matilde Cuena (2017) en su interesante discusión sobre los sistemas de información de crédito, «no todo deudor sin impagos es un deudor solvente», y el fichero positivo permite discriminar entre los dos, mientras que el negativo no lo hace. Un deudor sin récord de impagos cuyo endeudamiento haya ido creciendo puede tener mucho riesgo, más que el de un deudor que haya registrado un caso aislado de impago pero tiene una senda y un nivel de endeudamiento bajos.

El establecimiento de ficheros positivos tiene resistencias, por los propios bancos que se resisten a compartir información y por las restricciones que impone la legislación de protección de datos. Matilde Cuena piensa que estas últimas son salvables y así lo han sido en algunos países europeos, aunque la legislación española va en dirección contraria –la nueva Ley Orgánica de Protección de Datos de Carácter Personal, LOPD, hace más difícil aún los ficheros de información positiva. Se trataría de equilibrar el derecho privado a la protección de los datos personales con un bien público como es la estabilidad del sistema financiero, que se puede mejorar aumentando la información sobre los prestatarios. Las resistencias de los bancos tienen alguna justificación por cuestiones de competencia. Pero puede haber un conflicto entre lo que es preferible para un banco individual y lo que es bueno para el conjunto del sistema, al disminuir los problemas que genera la información asimétrica. Además el perjuicio a un banco de que haya más información positiva es más aparente que real, porque si se incrementa la información se beneficia de la que otros bancos tienen de los clientes. Se trataría de competir en la gestión de la información sobre los prestatarios y no de competir en su obtención, ya que el hecho de que todos tengan la máxima información aporta efectos positivos al mercado de créditos. De hecho, compartir ficheros positivos puede estimular la competencia entre los bancos.

En España tenemos la Central de Información de Riesgos del Banco de España (Cirbe) y ficheros privados de solvencia negativa (Asnef, Equifax). La Cirbe proporciona datos negativos y sólo facilita, parcialmente, los positivos cuando el riesgo acumulado con una entidad supere los 9.000 euros. Únicamente informa de datos registrados de la persona física en los últimos cinco años.

El desarrollo de un buen sistema de información de crédito, con ficheros positivos, facilitaría un mejor funcionamiento del mercado de créditos a las personas físicas, a los autónomos y a los pequeños empresarios. En la concesión de crédito no sólo debe valorarse el patrimonio del deudor, sino también su comportamiento crediticio y el proyecto a financiar.

Respecto al crédito a las pymes, éstas están sometidas frecuentemente a severas situaciones de racionamiento del crédito, suelen tener, además, más dificultades para presentar colaterales que garanticen sus préstamos y, por último, cuando, por causas macroeconómicas o de mercado, se produce una contracción de créditos, son las primeras en sufrir la no renovación de los mismos.

La capacidad de presentar un colateral en España resulta muy importante. Los empresarios españoles que responden al «Executive Opinion Survey» del Foro Económico Mundial, encuesta anual que ya hemos comentado en el capítulo 3, han calificado tradicionalmente como bastante baja la posibilidad de obtener préstamos sin colateral. En los años anteriores a la crisis financiera, 2004 a 2007, pese al gran crecimiento del crédito calificaban esa posibilidad con un aprobado raspado (3,5 o 3,6 sobre 7), pero con la crisis y las restricciones crediticias subsiguientes bajaron esa calificación hasta 2,5 en 2010 y, restablecido el flujo de crédito, han vuelto al 3,6 (2016).

¿Qué se ha hecho para reducir las consecuencias de la información asimétrica sobre la financiación de las pymes? No es un tema fácil y se ha hecho poco. Al menos en la Ley 5/2015, de 27 de abril, de Fomento de la Financiación Empresarial se reconoce que las pymes están especialmente dañadas por la información asimétrica en el mercado de créditos, pero se avanzan pocas medidas positivas. Una de ellas es la obligación de entregar a la pyme o al autónomo al que no se le renueva o reduce el crédito una historia suya como deudor con toda la información que la entidad ha podido recabar, así como la calificación crediticia que el banco le otorga, para que le sea más fácil la búsqueda de fuentes alternativas de financiación. Por otra parte, se han dado algunos pasos, insuficientes, para facilitar una segunda oportunidad al deudor que se ve forzado a incumplir.

La Ley 5/2015 mejoraba el tratamiento de las plataformas de crowdfunding (que intermedian entre pymes o personas necesitadas de financiación y ahorradores privados dispuestos a aportarla), que habían sido reguladas en forma muy pobre en disposiciones anteriores1 y también flexibilizaba un poco más las condiciones para que los ahorradores aportaran fondos a través de esas plataformas. Pero por ahora esta vía de financiación empresarial en España ha avanzado muy poco2 y las plataformas muestran una elevada rotación (surgen varias todos los años pero el número total apenas crece). En las de crowdlending (los ahorradores prestan a las pymes o personas a través de la plataforma) los prestamos (36 millones en 2017) financiaron la puesta en marcha de nuevas pymes, proyectos de capital riesgo y algunas starts-up, pero aportaban menos a empresas establecidas, aunque alguna operación haya sido para un proyecto de inversión de una ya existente. Se empieza, tímidamente, a financiar capital circulante, que es una restricción relevante para pymes de nueva creación, con métodos como el factoring, que adelanta el cobro de facturas. La regulación de las plataformas sigue siendo imperfecta. Quizá para alinear los intereses de éstas con los de los inversores, o por presión de la patronal de las plataformas, se ha permitido a aquéllas que tomen posiciones propias en algunos proyectos, pero esto entra en colisión con la propia ley, que establece que deben ser neutrales. Por otra parte, las plataformas no informan adecuadamente de las dificultades de pago de los prestatarios y no aportan sus datos a la Central de Información de Riesgos del Banco de España (Cirbe),3 lo que tiene efectos externos sobre otros intermediarios financieros al no poner a su disposición datos relevantes de sus potenciales clientes. Esto será más importante si, como es previsible que ocurra, el préstamo al consumo adquiere fuerza.4 Por último, la supervisión de las plataformas por parte de la CNMV es poco estricta, por lo que su presencia da una impresión de garantía para el pequeño inversor que dista bastante de ser efectiva.

FACILITAR UNA SEGUNDA OPORTUNIDAD

Donde se podría avanzar claramente es en facilitar una segunda oportunidad al autónomo o empresario individual. La noción del fresh start (poder comenzar algo de nuevo) permitiría devolver a la vida económica y productiva a quien circunstancias fuera de su control han conducido a la insolvencia. Se trata de proteger los ingresos futuros del deudor que merezca ese trato, aunque no de proteger su patrimonio presente (salvo el inembargable), al que el acreedor podría acceder para cobrar su deuda. Téngase en cuenta que el acreedor no se vería afectado en la práctica por una correcta aplicación del fresh start, pues si el deudor llegara sin activos al concurso, los acreedores no cobrarían, obviamente, y la ausencia de rehabilitación legal del deudor, si no se le concede la segunda oportunidad, impediría el cobro en el futuro. No pierde, por tanto, dando al deudor esa posibilidad de fresh start. Obviamente hay que proteger los derechos de los acreedores, pero una excesiva tutela puede generar cierto grado de riesgo moral, pues les incentiva a conceder crédito sin las cautelas adecuadas.

Antes de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de Apoyo a los Emprendedores, un deudor individual, consumidor o empresario, tenía que responder de sus deudas, sea cual fuere su origen, con todo su patrimonio actual y futuro. En este contexto un individuo no tenía ningún incentivo para acudir a un proceso concursal, que genera costes y en el que, de entrada, el acreedor tiene todos los triunfos en su mano. Así, en España acudían a concurso 15 de cada 100.000 empresas, frente a 96.400 en Francia y al menos 117.000 en Reino Unido.5 La Ley 14/2013 introdujo el concepto de fresh start, pero lo hizo de forma muy cicatera. Por un lado, se redujo poco la responsabilidad de los autónomos y pequeños empresarios y, por otro, se dejaron de condonar gran cantidad de deudas, tanto a Hacienda y a la Seguridad Social, como varios tipos de deudas a los bancos. Por ejemplo, deben hacer frente al pago íntegro de todo el crédito con garantías, aunque exceda del valor de las mismas. Hay que recordar que García-Posada y Mora-Sanguinetti (2014)6 encuentran que son precisamente las empresas pequeñas las que tienen mayor proporción de sus activos hipotecados y, por tanto, les resulta más difícil satisfacer esa condición, por lo que su fresh start estaría muy seriamente limitado.

La Ley 25/2015, de 28 de julio, de Mecanismo de Segunda Oportunidad, no acaba de dar una segunda oportunidad suficientemente clara al empresario deudor. Mantiene que el crédito público (Hacienda y Seguridad Social, fundamentalmente) no debe verse afectado por la exoneración de deudas. Se han ignorado las recomendaciones internacionales y no se ha aplicado lo que sucede en otros ordenamientos que son más generosos en este terreno. Si tenemos en cuenta que, en España, para que el deudor consiga una exoneración definitiva de las deudas deben transcurrir cinco años, mientras que en algunos países es de sólo un año, y que para ello es imprescindible que haya abonado todas las deudas no exonerables, entre las que figuran el crédito público y los préstamos con garantía real, el resultado es que pocos empresarios conseguirán una segunda oportunidad. Se favorece la exclusión financiera del deudor empresario, al que se mantiene, como dice Matilde Cuena (2015), cinco años «en barbecho» y el sistema se ocupa de que nadie le conceda un préstamo en ese periodo de tiempo, al dar publicidad al dato negativo de la insolvencia del deudor. Todo ello hace que sea muy poco apetecible para el deudor empresario acogerse a un régimen de segunda oportunidad. Los concursos de persona física no sólo no están aumentando, sino que están disminuyendo. Las cifras de concurso del empresario individual siguen siendo ridículas. La pretensión de que la exoneración del crédito público no puede hacerse porque supondría una vulneración de la normativa europea sobre competencia ha quedado invalidada por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 16 de marzo de 2017, que establece que la exoneración no puede calificarse como ayuda de Estado.

Si se quiere implantar una segunda oportunidad efectiva el deudor debe poder recuperarse rápidamente, para lo que hay que ser más generoso con las deudas que se perdonan, aunque se sea exigente con la conducta del deudor que se beneficia del régimen. Y hay que tener sumo cuidado en evitar la exclusión financiera del empresario que fracasa. La Propuesta de Directiva europea, de la que ya se dispone de un borrador, obligará a cambiar nuestra regulación en materia de segunda oportunidad. No haría falta esperar a la aprobación definitiva del texto europeo: se podría cambiar ya la ley haciéndola más atractiva para los empresarios, siguiendo los criterios de la propuesta europea. Pero la práctica de dilatar la transposición de las directivas europeas hace impensable que nos fuéramos a adelantar a una de ellas.

Hay que tener cuidado, sin embargo, en la aplicación de la ley y hacerlo con rigor, porque no sé si debido a lagunas de formación de algunos jueces, o por ciertos tintes populistas que han impregnado la valoración social de los bancos, se han producido algunas sentencias que dañan los derechos de los acreedores,7 y ese tampoco es el camino para desarrollar un mercado de crédito más transparente y eficiente.

LOS PRÉSTAMOS HIPOTECARIOS

La burbuja crediticia que alimentó la inmobiliaria tuvo su causa fundamental en una gestión irresponsable del crédito hipotecario por parte de los directivos de las entidades bancarias. En ese festival, que tan mal terminó, las entidades fueron muy poco transparentes con sus clientes hipotecarios e introdujeron elementos abusivos en los contratos (como las cláusulas suelo o los intereses de demora) que empeoraron aún más la situación patrimonial de los prestatarios.

La regulación de los préstamos hipotecarios y de las subastas en caso de ejecución incentivó el crédito irresponsable, y las modificaciones que se fueron introduciendo durante la crisis favorecieron a los bancos y no al consumidor. Cuando la financiación al promotor inmobiliario, un ejemplo claro del crédito irresponsable, empezó a emitir señales de alarma, allá por el año 2007, las entidades bancarias acordaron con los promotores alargar los plazos, con lo que el efecto sobre sus balances fue pequeño. Para que esta práctica irresponsable no debilitara tanto la solvencia de los bancos se cambió la Ley Concursal y se relajaron las normas sobre provisiones en inmuebles.

Los procedimientos de ejecución hipotecaria estaban claramente sesgados a favor del acreedor, lo que también contribuyó a incentivar el crédito irresponsable, que se daba sin tener en cuenta las condiciones del prestatario. Si la hipoteca tenía unos intereses de demora del 21%, como era frecuente, durante la ejecución hipotecaria no se podía alegar el abuso. En el procedimiento de ejecución, si no se producía una puja, el banco podía adjudicarse el inmueble por un valor igual al 50% del tipo de subasta que se fijaba en la escritura, es decir, que fijaba el banco. Y el total de la deuda pendiente, incluidos los abusivos intereses de demora, menos el valor al que el banco se había adjudicado el inmueble, seguía siendo del deudor, que se había quedado sin su casa, y el banco podía proceder contra cualquier otro elemento patrimonial que tuviera.

A pesar de que entre 2009 y 2013 varias decenas de miles de cuidadnos (probablemente más de 100.000) perdieron su vivienda y todo su patrimonio,8 se tardó mucho en cambiar una regulación tan desfavorable contra los deudores y, cuando empezó a hacerse, fue de forma extremadamente tímida. En julio de 2011 (Real Decreto-ley 8/2011) se aumentó el importe inembargable de los salarios de las familias que hubieran perdido su vivienda y se pasó del 50% al 60% el porcentaje del tipo fijado para la subasta por el que los bancos podían adjudicarse el inmueble. El siguiente Gobierno aprobó en marzo de 2012 (Real Decreto-ley 6/2012) el Código de Buenas Prácticas, cuya aplicación fue un fracaso. No estaban mal los beneficios (facilidades de refinanciación) que se ofrecían a los deudores que podían acogerse a este código, pero los requisitos para ser incluidos eran tan exigentes que pocos pudieron beneficiarse de ellos. En el primer año no llegaron a 900. En noviembre de 2012, en vista del fracaso y de la creciente inquietud social, se introdujo un parche consistente en suspender los desahucios en una serie de supuestos, pero los deudores, una vez pasada la moratoria, volvían a la situación inicial. La Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) presentó a finales de 2012 una Iniciativa Legislativa Popular (ILP) que tenía como medida estrella la dación en pago de los deudores. La iniciativa fue rechazada por el Congreso de los Diputados. El Gobierno no tuvo más remedio que responder, porque además el Tribunal de Justicia de la Unión Europea había declarado la necesidad de modificar el procedimiento de ejecución para que en él se pudiera examinar al carácter abusivo de las cláusulas de los préstamos, y promulgó la Ley 1/2013, de 14 de mayo, que modificaba algunos aspectos de la ejecución hipotecaria y modificaba los requisitos para poder beneficiarse del Código de Buenas Prácticas. Esto último permitió que desde entonces se hayan hecho unas 10.000 reestructuraciones de los créditos cada año. También aumentaron las renegociaciones y, con todo, el número de desahucios disminuyó.

Pero, como dice Sansón Carrasco en su libro sobre el capitalismo clientelar, se había perdido mucho tiempo –casi cinco años–; se había producido un daño colosal a miles de familias a las que se había arrojado a una situación de exclusión social y se había dañado la solvencia de los bancos. Lo malo, como dicen los autores detrás de ese seudónimo colectivo, es que ni legisladores ni bancos parecen haber aprendido la lección y siguen regulando a favor del crédito irresponsable. Se puede comprobar viendo las medidas normativas recientes sobre la regulación de la segunda oportunidad, las limitaciones a los intereses de demora y la cuestión de los tipos para las subastas.

En las páginas anteriores ya hemos visto el avance titubeante y de corto alcance que se ha producido en el terreno de la segunda oportunidad. La limitación de los intereses de demora, por su parte, está en muchas de las regulaciones de los países de nuestro entorno. Aquí la Ley 1/2013 introdujo, de forma un tanto compleja, unas limitaciones insuficientes que han producido varias demandas ante el Tribunal Supremo y éste estableció (en sendas sentencias de 2015 y de 2016) que son abusivos los intereses de demora superiores en más de dos puntos al interés ordinario. Los tipos para la subasta, por su parte, han beneficiado a la entidad acreedora, que se podía adjudicar el inmueble por el 50% del tipo (que más tarde fue subiéndose primero al 60% y después al 70%), teniendo en cuenta que el tipo lo fijaba el banco y no tenía por qué estar relacionado con el valor de tasación. En la Ley 1/2013 se fijó que el valor del tipo fuera el 75% del de tasación (¿y por qué no el 100%?), lo cual es bastante insatisfactorio. El banco podía tasar, a través de sus sociedades encargadas de ello, la vivienda por cualquier cantidad (alta, en una época de expansión para poder dar un préstamo más elevado hasta el 80% del valor de tasación), pero luego, si se producía un impago, se adjudicaría la vivienda por el 70% del 75%, es decir, por el 52,5% del valor de tasación. Y en la Ley 19/2015, de 13 de julio, se da una nueva vuelta de tuerca: pese a ser una norma sobre la subasta electrónica, establece que la tasación sólo es necesaria cuando así lo exija la Ley de Regulación del Mercado Hipotecario (para titulizaciones y otros productos financieros derivados de los préstamos hipotecarios). Y si no hay tasación, el tipo de subasta lo determina libremente el banco. Volvemos a la situación anterior.

El Tribunal Supremo abrió a finales de 2015 una vía para reclamar judicialmente a los bancos por el cobro al cliente de varios tipos de gastos, algunos de dudosa legitimidad. Una muestra más de la conducta abusiva de las entidades bancarias en el terreno de los préstamos hipotecarios.9

Mientras, seguimos sin haber transpuesto la directiva europea sobre el crédito hipotecario de 2014, hasta el punto de que la Comisión Europea ha demandado a España ante la justicia europea por esta cuestión. El grado de protección que el consumidor-deudor tendría bajo las normas europeas que no se transponen sería mucho mayor que el que tiene actualmente. «La no aplicación de la directiva significa que los consumidores españoles no pueden disfrutar de la protección cuando suscriben sus préstamos hipotecarios o cuando experimentan dificultades para reembolsarlos», decía textualmente la Comisión Europea. A finales de 2017 se presentó el Proyecto de Ley reguladora de los contratos de crédito inmobiliario, que pretende hacer una transposición parcial (se sigue sin prisas, pese a la denuncia de la comisión) de la norma comunitaria. Ésta se centra en la obligación que tienen los bancos de evaluar la solvencia del prestatario y la responsabilidad en la que puede incurrir, en el caso de impago, si el prestamista no ha utilizado correctamente información que debería estar a su alcance. El proyecto español blinda a las entidades financieras frente a cualquier reclamación del consumidor por esta cuestión. Por otra parte, el acreedor hipotecario, que no es demandable por una mala gestión del riesgo (sólo se abre la posibilidad de una sanción administrativa impuesta por el supervisor), no sufre las consecuencias del régimen de segunda oportunidad, por su condición de acreedor privilegiado. Y en un proceso concursal, el comportamiento del acreedor en la concesión del préstamo no es tenido en cuenta. Cómo dice Matilde Cuena (2017), «este blindaje del acreedor hipotecario, que no pierde su privilegio en ningún caso, favorece el préstamo irresponsable». Recuérdese la responsabilidad de los gestores bancarios en la demoledora crisis de 2008. Pero el legislador español parece no acordarse de ello, y eso que en la legislación europea, que tenemos la obligación de transponer, se toman no pocas precauciones frente al crédito hipotecario irresponsable. El legislador, nuevamente, capturado.

Otra muestra de que los bancos reciben un trato muy deferencial por parte del legislador, se encuentra en cómo se beneficiaron de una reforma de ida y vuelta en la libertad del cliente de cambiar de hipoteca, que fue facilitada en 1994 (Ley 2/1994), cuando querían entrar de lleno en el mercado hipotecario –dominados por las cajas–, y se restringió notablemente en 2007, cuando los bancos estaban muy presentes en ese mercado crediticio.10

ABUSOS DE CLIENTES

Hemos visto cómo se producen infinidad de abusos del prestatario hipotecario (intereses abusivos, cláusulas suelo, gastos indebidamente cargados, fijación de un tipo de subasta que favorece al banco, etc.). En su conjunto, el cliente bancario está escasamente protegido de malas prácticas por parte de los bancos: como prestatario, como ahorrador y, simplemente, como usuario de servicios bancarios.

El cliente bancario que se siente maltratado tiene la opción de recurrir a la justicia en un enfrentamiento largo frente a los poderosos servicios jurídicos de los bancos. Puede, alternativamente, reclamar ante el Banco de España. Decíamos en el capítulo 4 de España estancada que esa vía producía escasos resultados, pues en 2014 solo el 16% de las reclamaciones admitidas como procedentes por el Banco de España eran aceptadas y corregidas por las entidades bancarias. Las cosas parecen haber mejorado algo: en 2016 fue aceptado por las entidades el 36,8% de las reclamaciones estimadas como procedentes por el Banco de España y en 2017 ese porcentaje subió al 60%. La causa puede estar en que el banco supervisor se ha puesto más serio y, sobre todo, quizá, en que los bancos han sufrido frecuentes reveses en la vía judicial cuando el conflicto llega hasta esa instancia. En los tres primeros trimestres de 2018 el porcentaje de reclamaciones estimadas como procedentes por el banco supervisor y aceptadas por los bancos ha bajado al 56%.11 En 2017 el Banco de España admitió 5.927 reclamaciones y, de ésas, 3.552 han producido rectificaciones de las entidades bancarias. Ese año hubo 40.176 reclamaciones, de las cuales 5.243 no siguieron por acuerdo inmediato. Pero hasta llegar a las mencionadas 5.927 reclamaciones consideradas pertinentes por el banco supervisor, hubo 31.006 que no lo fueron. Algunas por falta de datos, otras (8.800) porque el Banco de España consideraba que no podía pronunciarse. Uno de los motivos por el que no lo hacía era que la reclamación del cliente se debía a que el banco no cumplía sentencias del Tribunal Supremo (!).12

Los abusos cometidos sobre ahorradores se producen en la colocación de productos sin información suficiente, con apenas información de los riesgos que conllevan. Son bien conocidos los casos de las «participaciones preferentes», que ya comentamos en España estancada, pero en general se puede producir con otros productos, sobre todo con los que son productos propios del banco o aquellos de terceros para cuya colocación la entidad recibe un incentivo económico (las conocidas como «retrocesiones»). La aplicación, tardía como siempre, de la legislación europea –la directiva Mifid II, destinada a proteger al ahorrador, debería haber estado operativa desde principios de 2018 y no lo estaba en su mayor parte en el mes de agosto, por lo que la Comisión ha amenazado con llevar a España a los tribunales– ha producido algunos avances, aplicados de forma un tanto burocrática, pero que pone en aviso al ahorrador para que no acepte cualquier cosa.

Probablemente, la protección del cliente bancario no debería estar ubicada en el mismo organismo que supervisa a los bancos. Tras la crisis de 2008, en Estados Unidos se creó la Oficina para la Protección Financiera del Consumidor, que puede ser un modelo interesante. Podría decirse que en España ya hay, en alguna medida, una separación de tareas de supervisión de la solvencia bancaria, que las tiene el Banco de España, de las tareas de supervisión de la transparencia en los servicios bancarios a los consumidores, que comparten el Banco de España y la CNMV. Pero es evidente que no ha funcionado y los datos expuestos más arriba lo ponen de manifiesto con singular crudeza.

Esté donde esté ubicada esa supervisión, el organismo encargado debería tener capacidades de sanción y usarlas. Sin ellas, y sin que sean creíbles y disuasorias, los consumidores financieros, al igual que ocurría en los casos de cárteles en los mercados de productos, no estarán debidamente protegidos. Por otra parte, es imprescindible una adecuada regulación de las acciones colectivas, que en el caso de irregularidades que afectan a los clientes bancarios abriría un margen de acción de los mismos para su defensa por la vía judicial.

CONSOLIDAR LA SOLVENCIA BANCARIA

No voy a entrar aquí en una discusión detallada sobre cómo consolidar la solvencia bancaria, cuestión de enorme relevancia, pero que trasciende el ámbito español. Sí que se ha insistido más arriba en la necesidad de promover el crédito responsable, eliminando los incentivos que la regulación ha proporcionado a las entidades bancarias para prestar de forma descuidada e irresponsable, en lo cual la realidad española ha tenido algunas particularidades.

Más allá de esos cambios, la cuestión se sitúa en el ámbito global o, al menos, europeo. Las nuevas tendencias sobre regulación bancaria se basan en los acuerdos Basilea III, que fijaron criterios microprudenciales y macroprudenciales. Entre los primeros cabe señalar la calidad del capital de las instituciones financieras en función de los riesgos esperados en su balance, los estándares de liquidez y los niveles de apalancamiento, para determinar así la capacidad de absorber pérdidas en periodos de crisis. En cuanto a las consideraciones macro, se fijó un tratamiento específico para las instituciones de carácter sistémico y la exigencia de capital contracíclico. Basada en estos principios, se está generando una regulación en la Unión Europea que es a todas luces excesiva y de una elevada complejidad.

Existe un evidente desequilibrio entre regulación y supervisión: una densa regulación que penetra incluso en aspectos muy técnicos requiere una supervisión muy potente, con grupos especializados actuando de forma coordinada y capaces de tener los grados de libertad suficiente como para interpretar el espíritu de la norma y, especialmente, aplicar adecuadamente el principio de proporcionalidad. Dada la actual estructura del Mecanismo Único de Supervisión (MUS), sólo desde Fráncfort no se puede supervisar de forma eficaz. Necesita apoyarse en las autoridades nacionales en un clima de colaboración y confianza, que permita incluso la especialización, como ocurre en Estados Unidos con las oficinas estatales de la Reserva Federal. Pero este entorno de colaboración y, sobre todo, de confianza, hoy por hoy no existe.13

Se está produciendo, de hecho, una desatención de lo sustancial frente a lo formal. Las entidades se amoldan a este nuevo entorno, contemplando la regulación como un coste, e invierten, mayoritariamente, en el cumplimiento formal de los detalles y, como consecuencia, se alejan en su gestión de los aspectos sustanciales que persigue la regulación. Algo similar a lo que ocurre con los médicos de los hospitales cuando, para prevenir demandas por posibles errores, tienen que seguir unos protocolos muy estrictos que dominan sus decisiones y éstas no siempre están alineadas con el bienestar de sus pacientes.

Uno se pregunta si no habría que tener en consideración las ideas expuestas por Andrew Haldane, economista jefe del Banco de Inglaterra, en su conocido trabajo «The Dog and the Frisbee»,14 en el sentido de que «la extremada complejidad de las decisiones financieras no se combate con más complejidad», que probablemente será siempre insuficiente y, además, podría incentivar nuevas conductas que nos alejen aún más de una mayor estabilidad financiera. Un conjunto bien estructurado de reglas más sencillas y una supervisión más estricta deberían ser la vía. Y, naturalmente, un régimen sancionador severo y explícito.

La estabilidad del sistema financiero está potencialmente afectada por la proliferación de nuevos productos, negociados en mercados poco transparentes y escasamente supervisados. Tenía razón el que fuera presidente de la Reserva Federal americana, Alan Greenspan:15 son armas de destrucción masiva y ya han explotado una vez. Aunque los bancos no operen directamente en esos mercados, en cuanto financien a vehículos de inversión fuertemente apalancados que sí lo hacen, estarán expuestos. Creo que otras propuestas que se están realizando con la pretensión de eliminar la inestabilidad financiera, no superan la necesidad de consolidar una práctica sana en la concesión de créditos, que a la postre es la gran cuestión del actual sistema. La propuesta de conversión del sistema en uno de «dinero digital» (¿es que en el actual el dinero no lo es?), según la cual se eliminaría el dinero bancario, aquel que los bancos crean en su actividad crediticia, mediante la exigencia de unas reservas del 100% de los depósitos de los bancos –propuesta que ya adelantó Milton Friedman en 1956 y antes la escuela de Chicago en 1930– o a través de la apertura a los particulares de la posibilidad de mantener cuentas corrientes en el banco central, o mediante una combinación de ambas vías, no elimina la posibilidad de crisis si los bancos utilizan los fondos de los ahorradores que capten emitiendo títulos de distinta maduración, para prestar de forma irresponsable. Una buena gestión del riesgo por parte de los bancos seguiría siendo crucial.16

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El mercado de trabajo

Los datos que enmarcan la actualidad del mercado de trabajo español y su evolución en los últimos años son los siguientes:

–La tasa de paro (14,6% en el tercer trimestre de 2018) es la segunda más alta de Europa, únicamente superada por la empobrecida Grecia.

–Pese al crecimiento del empleo desde 2014, el número de ocupados a mediados de 2018 es sólo el 93% del que había a mediados de 2008 y, si nos limitamos a los ocupados a tiempo completo, este porcentaje baja al 90%.1

–El porcentaje de contratos temporales, el 27%, es el más alto de Europa.2

–España tiene la mayor proporción de trabajadores pobres en la Unión Europea: el 14,8% de los hogares con un miembro ocupado están por debajo del umbral de la pobreza.3

–Casi la mitad de los 3,3 millones de parados en el tercer trimestre de 2018 llevan más de un año sin trabajo; el 34% de los parados llevan dos o más años buscando empleo.4

–La tasa de paro juvenil (16-19 años) es del 51% y la tasa de paro de activos entre 20 y 24 años es del 31%.

–La productividad por hora trabajada sigue sin crecer y continúa divergiendo de los países europeos más avanzados, como Alemania y Francia.5

–El 42% de los menores de 34 años con empleo lo han encontrado por contactos personales.6

ALTA CONTRATACIÓN TEMPORAL

La tasa de temporalidad medida a partir de la Encuesta de Población Activa (EPA) ha subido en 2017 al 26,8%, lo que sitúa a España, según Eurostat, a la cabeza de Europa en esta característica del empleo, habiendo adelantado este año a Polonia. Es cierto que antes de la Gran Recesión, y desde principios de los noventa, se encontraba claramente por encima del 30%, pero un nuevo fenómeno que comenzó antes de la crisis y se ha intensificado con ella hace que esa tasa medida por la EPA no refleje adecuadamente la precariedad del empleo en España: cada vez se está haciendo un uso más extensivo de los contratos temporales de muy corta duración y de las recontrataciones, fenómeno que es captado por la EPA de forma muy imprecisa, por lo que la tasa de temporalidad oculta parte de la precariedad laboral.7

Si, como apuntan Felgueroso, García-Pérez y Jansen (2018), miramos el número de contratos, resulta que en 2017 se ha alcanzado un máximo, pese a que el número de asalariados ocupados está 1,3 millones por debajo del máximo de 2007. La proporción de contratos temporales firmados anualmente se mantiene alrededor del 91,5% desde hace muchos años y, a pesar de ello, la tasa de temporalidad bajó durante la crisis y se mantiene por debajo de la que fue. Eso es posible por los cambios que se están produciendo en la composición de los contratos temporales: los de una duración mayor de tres meses y los de duración indeterminada (contratos de obra) tienen un peso decreciente y los de corta duración un peso creciente. Los contratos de una semana, o incluso menos, van adquiriendo relevancia y están llegando a representar el 30% de todos los contratos temporales. Y, como apuntan los autores citados, las reformas de 2010 y 2012 no han mejorado este proceso de precarización creciente.

El acceso al empleo indefinido se ha hecho más difícil, a lo que no es ajena la sucesión de contratos de muy escasa duración que tienen los asalariados. Felgueroso, García-Pérez, Jansen y Troncoso (2017) encuentran que a partir de unos siete u ocho contratos se reduce la probabilidad de acceder a un contrato indefinido. Esto revela el elevado riesgo de que determinados colectivos se queden atrapados en ciclos de contratos de (muy) corta duración, con lo que eso supone para sus condiciones de vida y para su capacidad de formarse en el puesto.

La sucesión de contratos cortos está alimentada por una intensificación del fenómeno de las recontrataciones. Aproximadamente dos tercios de los nuevos contratos temporales están asociados con un cese (despido o terminación) previo en la misma empresa. La mayoría de los nuevos empleos que se producen desde el año 2011 llevan aparejados al menos cuatro contratos previos con la misma empresa.

Felgueroso, García-Pérez y Jansen (2018) opinan que «atajar el uso abusivo de contratos de muy corta duración tiene que ser una de las prioridades. Pero para el diseño de medidas adecuadas y eficaces necesitamos mucha más información sobre las empresas que formalizan este tipo de contratos». Llaman a distinguir el uso fraudulento de contratos temporales, que requiere sanciones, con los contratos que se derivan de las nuevas tecnologías (portales de empleo y apps) que pueden ayudar a mejorar la eficiencia del mercado.

La clara preferencia de los empresarios por la contratación temporal se debe a que mientras que la indefinida está perfectamente regulada y la terminación de un contrato indefinido tiene un coste (de hecho, mayor del que presupone la regulación),8 los contratos temporales «están en la práctica desregulados y descontrolados».9 Y esto es así por la gran variedad de figuras contractuales existentes, pero sobre todo por la gran dificultad de verificar si se cumplen las condiciones para que el contrato sea de acuerdo con la ley, y no un fraude de ley. Acabamos de comentar la intensificación del fenómeno de las recontrataciones que arroja dudas acerca de si la mayoría de esos contratos de muy corta duración no son realmente un fraude de ley.

La dualidad contractual, contratos indefinidos conviviendo con contratos temporales cada vez de menor duración, es económicamente ineficiente y socialmente injusta. Es una traba al crecimiento de la productividad porque empleados sin horizonte de permanencia no tienen incentivos para esforzase y porque su escasa duración impide una formación en el puesto de trabajo. La probabilidad de que en ese contexto puedan aparecer intraemprendedores, que comentábamos en el capítulo 1, es muy reducida. Y es socialmente injusta porque las posibilidades de prosperar y de acceder a cuestiones básicas como la propiedad de una vivienda son radicalmente diferentes en unos y en otros.

Juan Francisco Jimeno (2016) afirma que la resistencia a eliminar la dualidad contractual proviene tanto de los agentes sociales, las organizaciones patronales y los sindicatos, como de los responsables de la política económica. Los primeros se resisten a renunciar al uso y abuso de la contratación temporal y los segundos prefieren seguir protegiendo a los empleados indefinidos, que son quienes los votan. Los terceros prefieren mirar para otro lado y dejar que el «diálogo social» solucione lo que nunca ha solucionado. Se limitan a ofrecer incentivos económicos a la sustitución de contratos temporales por indefinidos, programa que se ha repetido varias veces sin ningún resultado. En España, sólo el 8% de los contratos temporales se convierten en indefinidos, mientras que en la Unión Europea esta proporción es del 24%,10 pero los mencionados programas se mantienen y con un coste en términos de gastos fiscales que últimamente ha rondado los 3.000 millones de euros. Pese a la preocupación por la contención del gasto público, nadie se ha ocupado en estimar la eficiencia de este tipo de programa. Aunque la verdad es que tampoco nadie se ha preocupado por hacer ese análisis de eficiencia para muchos otros programas. ¡Qué pena la existencia vegetativa y posterior muerte de la Agencia de Evaluación y Calidad (Aeval)!

Como una forma de responder al problema de la dualidad, un grupo de economistas académicos especialistas en economía laboral11 propusieron en 2009 sustituir el sistema de contratos indefinidos y temporales para los nuevos contratados por un único contrato indefinido con indemnizaciones progresivamente crecientes, excepto para situaciones como las que dan lugar a los contratos fijos discontinuos y otras, en las que se mantendría su actual naturaleza. La idea la tomaban de una propuesta realizada en 2003 por los prestigiosos economistas franceses Olivier Blanchard, macroeconomista y especialista en los mercados de trabajo de los países europeos, y Jean Tirole, premio Nobel de Economía en 2014 y especialista en teoría de contratos.12

La propuesta generó bastante polémica, lo que es bueno, aunque parte de ella se enfangó con acusaciones13 para ganar la batalla de la opinión, que desvirtuaron los términos del debate. El hecho de que un partido político (Ciudadanos) decidiera introducirlo en su programa contribuyó a sacarlo aún más del sosiego del debate académico y teórico.

Junto a la propuesta de contrato único estaba la de un modelo de bonus-malus para la financiación de las prestaciones por desempleo, de forma que las empresas que despidieran más tuvieran una mayor carga.

La interpretación de que la propuesta del contrato único sea una forma de convertir todos los contratos indefinidos en temporales no se sostiene, porque en realidad lo que busca es que todos los contratados estén protegidos por las mismas normas de resolución de los despidos que ahora se aplican a los trabajadores con contrato indefinido, pero con una indemnización que al principio sería pequeña y que crecería con el tiempo de contratación, aunque cuidando de que no existan escalones muy altos en el cálculo de la indemnización. El argumento complementario de que la contratación temporal es un escalón necesario en las carreras profesionales hacia la contratación indefinida, que ha sido utilizado como argumento contra la propuesta, tampoco es de recibo, pues la evidencia comentada más arriba muestra que la consecución del primer contrato indefinido se ha alargado cada vez más, mucho con la crisis, y que la concatenación de contratos temporales de corta duración parece reducir, y no al revés, la probabilidad de obtener un contrato indefinido.14

La capacidad que tiene la supervisión de discernir si un determinado puesto de trabajo tiene las características para poder sustentar un contrato temporal (o, por el contrario, uno indefinido), que está en la base de la justificación del modelo dual de contratación, es muy reducida y, como dice Juan Francisco Jimeno (2018), «lo será cada vez más con el surgimiento de nuevas formas de trabajo derivadas de los desarrollos tecnológicos».

Los cambios que se están produciendo en la organización del trabajo, que previsiblemente se van a acelerar en los próximos años, hacen aún más ineficiente e injustificable la dualidad en la contratación. La superación de la misma no debería ir por la supresión de la contratación indefinida, sino por nuevas formas de contratación aplicables a la mayoría de los empleados (por tanto, más cerca de la idea del contrato único), que compaginen una organización del trabajo flexible con el mantenimiento de buena parte de los derechos laborales. Hay que proteger al trabajador, no el puesto de trabajo. Existen ya algunas propuestas en este sentido, y otras que llaman a redefinir la protección de los derechos laborales en un mundo mucho más automatizado. Sobre esto volveremos más adelante.

PARADOS DE LARGA DURACIÓN Y PARO JUVENIL

De los 3,7 millones de parados a principios de 2018, el 51% lleva más de un año buscando infructuosamente trabajo y el 37% lleva dos. El 40% del primer grupo tiene al menos 45 años.

Bentolila, Jansen y García-Pérez (2017) encuentran que la edad, la experiencia laboral y tener derecho a subsidio de desempleo son factores que aumentan la permanencia en el paro. Lo es en menor medida el nivel educativo. Obtienen, sobre todo, que la duración en situación de paro dificulta muy seriamente el encontrar un nuevo empleo. La probabilidad de hacerlo se reduce un 55% tras el primer año y vuelve a caer un tercio tras el segundo. Cuanto más larga sea la permanencia en el paro, menos probable resulta que una recuperación de la demanda de trabajo conduzca a que un miembro de este colectivo encuentre empleo.

Los mismos autores15 realizan otro estudio centrado en los parados de larga duración que son mayores de 45 años. El 40% de esos parados sigue estándolo a los doce meses y solo un 20% de ellos encuentra empleo el segundo año, lo que confirma el resultado del estudio anterior sobre la importancia de la edad en los parados de larga duración. Llegan a la conclusión de que el historial laboral es un factor relevante; concretamente, las características del contrato cuando empezó la crisis de 2008 no sólo afectan a la probabilidad de entrada en el paro en los años siguientes, sino que también influyen en las posteriores tasas de salida del paro.

El actual nivel de parados de larga de duración es fuente de gran preocupación, porque los afectados se encuentran en alto riesgo de una severa exclusión social. Los resultados de los estudios comentados detectan fuerzas que operan a favor de la persistencia de estas situaciones. Son absolutamente necesarias buenas políticas activas de empleo y sobre ellas insistiremos en el capítulo 8.

En cuanto al paro juvenil, ya hemos dicho que la tasa de paro entre los jóvenes de 16 a 19 años es del 51% y la tasa de paro de activos entre aquellos de 20 a 24 años es del 31%. Aunque este fenómeno no es exclusivo del mercado de trabajo español, sí que adquiere en España un especial dramatismo. Como dicen Arrazola, Galán y Hevia (2018), las elevadas cifras evidencian que el desempleo juvenil no es sólo consecuencia de las naturales dificultades en la transición desde el sistema educativo a la vida laboral, sino que se ve afectado por factores institucionales del mercado de trabajo español y factores estructurales de nuestro sistema productivo. El mencionado estudio muestra que sufrir desempleo juvenil en España genera efectos negativos persistentes en la vida laboral de los individuos. Muchos jóvenes españoles caen en un perverso círculo vicioso: apenas tienen posibilidad de trabajar y adquirir alguna experiencia laboral tras acabar los estudios y eso les lleva a estar condenados a empleos de mala calidad, si no al paro.

El grave problema social que representan tasas tan elevadas de paro juvenil justifica, de por sí, la articulación de políticas activas. Pero la existencia de cicatrices permanentes en la vida laboral de los individuos generadas por ese desempleo confirma la perentoria necesidad de llevar a cabo una lucha decidida contra el paro juvenil.

Junto a políticas activas de empleo específicamente dirigidas a este colectivo, algunas de las cuales comentaremos en el capítulo 8, es fundamental que funcione mejor el mercado de contrataciones. No es de recibo, no contribuye ni a la eficiencia ni a la igualdad de oportunidades, que el 42% de los jóvenes entre 16 y 34 años hayan encontrado trabajo por relaciones personales (familiares y amigos).16 Por un lado, es indudable que esa cifra esconde prácticas no estrictamente meritocráticas, con lo que eso tiene de merma en la equidad17 y de traba a la eficiencia. Pero lo que también revela es lo mal que funcionan los servicios públicos y privados de intermediación entre empleadores y buscadores de empleo. De hecho, el 92,3% de los parados no recibió entre 2011 y 2015 ningún servicio en las oficinas públicas de empleo y éstas sólo intervienen en el 3% de las colocaciones (en Reino Unido, por ejemplo, lo hacen en el 86%).

DEFLACIÓN SALARIAL Y DISTRIBUCIÓN
DE LOS SALARIOS

Desde finales de 2010, antes de la reforma de 2012, y hasta finales de 2013, el salario real en términos del Índice de Precios de Consumo (IPC) cayó a una tasa anual en torno al 2%. A esta deflación salarial le acompañó un notable aumento de la dispersión.

En la mayoría de los países desarrollados se venía produciendo un aumento de la desigualdad salarial (factor clave para explicar la desigualdad de rentas) desde la década de 1980.18 En España, el caso es ligeramente distinto: desde principios de los años noventa hasta antes de la Gran Recesión la dispersión salarial ha tenido un comportamiento ligeramente contracíclico. Y con la crisis se ha producido un marcado ascenso de la desigualdad, cuya intensidad depende de la fuente de datos utilizada: con los datos de la Muestra Continua de Vidas Laborales, el cociente del salario medio del 10% de mayores salarios y el salario medio del 10% de los menores pasó de 11 en 2008 a 15 en 2014. Con datos de la EPA las cifran varían, pero el orden de magnitud del deterioro de la igualdad se mantiene: el indicado múltiplo pasa de 8 en 2006-2007 a más de 11 en 2013-2014.19

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) estima que España es uno de los países de la organización con más trabajadores pobres (el que más tiene entre los europeos): el 14,8% de los hogares con un miembro ocupado está por debajo del umbral de la pobreza, que se define como una renta inferior al 50% de la mediana de la renta disponible. Pero esa estimación de la OCDE tiene algunos problemas metodológicos que denuncia Florentino Felgueroso (2018). En su lugar, este autor propone analizar la noción de «personas vulnerables ante el empleo», aquellas, con o sin experiencias de empleo a lo largo de un año, que tienen una alta probabilidad de no llegar a percibir una remuneración anual equivalente al salario mínimo. Ha habido ya dos estudios sobre este tipo de población y el último (2018)20 encuentra que a finales de 2017 había 9,9 millones de personas vulnerables ante el empleo: 5,5 millones en situación de precariedad laboral, 3,7 millones parados y 0,7 inactivos que desean trabajar. De esos 9,9 millones, casi la mitad (4,8 millones) se encontraba en hogares de ingresos laborales bajos (por debajo del 60% de la mediana de los ingresos laborales, muchos de ellos sin ningún ingreso laboral), o de baja intensidad laboral (ningún miembro de la familia trabaja más del 20% de las horas potenciales), y de ellos, de acuerdo con el estudio, sólo 780.000 saldrán de esa situación en 2018. Es decir, unos cuatro millones de personas continuarán muy probablemente atrapadas en la misma situación a lo largo de los doce meses siguientes. Estas estimaciones suponen que un 13,3% de la población de 16 a 64 años estaría en situación de especial vulnerabilidad ante el empleo, prisionera de una trampa maldita.

Es de rigor mencionar aquí también el interesante estudio de Herrero, Villar y Soler (2018), que abordan conjuntamente el impacto que la crisis ha tenido sobre la posibilidad de empleo y sobre la distribución de la renta. Mediante una original metodología y utilizando datos de la EPA y de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF), estiman las probabilidades que tienen individuos de distintos grupos (por edades o por pertenencia a distintas comunidades autónomas) de mejorar su situación de empleo (distinguen de mejor a peor: contrato indefinido, contrato temporal o paro de distinta duración) o de renta (alcanzar o superar la renta media de la sociedad en la que viven). Y miden esas probabilidades en tres puntos del tiempo: 2007, 2013 y 2016. En 2016 se está muy lejos de alcanzar los niveles de oportunidad de renta y empleo que se tenían en 2007. Una estimación global de la distancia que separa aquellas dos situaciones es que en 2016 se está 15 puntos porcentuales por debajo en oportunidades de renta y más de 20 puntos porcentuales en oportunidades de empleo respecto a 2007. El impacto de la crisis sobre las distintas comunidades autónomas ha sido muy diferente y varía según nos refiramos a empleo o a renta, y sobre las diferentes generaciones ha sido tremendamente asimétrico, incidiendo especialmente en la población más joven. El grupo de edad comprendido entre 16 y 30 años ha visto cómo se han reducido sus oportunidades de renta a la mitad de las que tenían en 2007, y las de empleo al 60% de las que tenían en aquel año.

Los resultados de los dos estudios que acabamos de comentar ponen de manifiesto, por un lado, el deterioro de la situación de las clases de rentas más bajas y, también, la notable disminución de las oportunidades para salir de la trampa de relativa pobreza. Y, por otro, la necesidad de poner en práctica programas activos para paliar estas situaciones y para incorporar al mercado de trabajo a los afectados por ellas. No se le escapará al lector que los círculos viciosos en los que, cómo hemos visto más arriba, se encuentran los parados de larga duración y los jóvenes que tardan en encontrar un empleo reflejan aspectos del mismo fenómeno. En el capítulo 8 discutiremos algunas opciones y veremos cómo han fracasado los intentos emprendidos en España, con un diseño pobre y una gestión ineficaz.

LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y LA
FLEXIBILIDAD INTERNA

La reforma de 2012, junto a la reducción del coste por despido cuando éste es por causas económicas, en lo que ha tenido un éxito relativamente bajo,21 se propuso cambiar el modelo de negociación colectiva y flexibilizar la gestión interna de recursos humanos. Pretendía un modelo de negociación colectiva con un mayor peso de los convenios a nivel de empresa, en el que la ultraactividad de éstos estuviera limitada a un año, y con ello poner coto a la práctica de no cerrar la negociación y prolongar la vigencia del anterior convenio. Este aspecto de la reforma ha tenido también sólo un éxito relativo, aunque efectivamente ha aumentado el número de convenios a nivel de empresa.

Más tímida, casi inexistente,22 era la pretensión de acabar con la eficacia general automática de los convenios de ámbito superior a las empresas, según la cual éstas tendrán que cumplir los preceptos del convenio de ámbito superior que puede haber sido acordado por una representación pequeña de empresas y empleados. Las consecuencias negativas de esta imposición son importantes: 1) si cambia la coyuntura, las empresas pueden verse limitadas para cambiar aspectos importantes de la organización interna porque el convenio de ámbito superior puede no permitirlo; 2) las empresas pueden utilizar el convenio de ámbito superior para dificultar la entrada de competidores.

La reforma abrió vías de flexibilidad interna que fueron utilizadas por las empresas para alterar las condiciones de empleo y facilitó el ajuste salarial, especialmente para los nuevos empleados. Había cambiado claramente la correlación de fuerzas dentro de las empresas a favor de los empresarios. La flexibilización de la gestión interna tiene aspectos positivos, pero se ha tendido más a la imposición que al acuerdo.

¿HACIA DÓNDE VA EL EMPLEO?

Las actuales innovaciones tecnológicas (digitalización, automatización, robótica e inteligencia artificial) están cambiando de forma muy apreciable la estructura y organización del empleo. No estamos seguros de que vayan a afectar sustancialmente al volumen de empleo agregado, posiblemente no a medio plazo, pero ya están cambiando muy significativamente la estructura del empleo y produciendo una polarización salarial, y ambas tendencias se van a intensificar mucho más. Siguiendo a David Autor y colaboradores (2003, 2013) podemos distinguir tres tipos de tareas que tienen distintas posibilidades de ser automatizadas:

1)Tareas rutinarias que acabarán siendo casi completamente automatizadas y que apenas necesitarán mano de obra, al menos no empleados dedicados al mismo cometido que tenían antes de la automatización.

2)Tareas abstractas de menor posibilidad de automatización, pues dependen de la habilidad para reaccionar ante nuevos desarrollos y problemas y deducir nuevas ideas y soluciones. La inteligencia artificial acabará gestionando algunas de estas situaciones, pero hay incertidumbre sobre hasta dónde permitirá realizar esas tareas en sustitución de los humanos, aunque cada vez se vislumbra que puede llegar más lejos.

3)Tareas manuales que implican una combinación de habilidades relacionadas con movimientos relativamente complejos, reconocimiento visual y comunicación verbal, por lo que no son fácilmente automatizables. Los trabajadores que desempeñan estas funciones requieren una formación educativa media.

El empleo ha aumentado en las tareas abstractas y en las manuales, y tiende a disminuir a un ritmo relativamente rápido en las tareas rutinarias. Hay que advertir, sin embargo, que un mismo puesto de trabajo puede suponer más de un tipo de tareas (combinación de rutinarias y manuales e, incluso, de manuales y abstractas). Es evidente que estas tendencias aumentan la retribución de las tareas abstractas, pero se estanca, o decrece, la de las tareas manuales y tiende a disminuir la de las rutinarias.

La potencia de los ordenadores (que según la Ley de Moore se duplica cada dieciocho meses) y el desarrollo de las nuevas tecnologías (podríamos llamarlas genéricamente las Tecnologías de Información y Comunicación, TIC) están permitiendo de forma acelerada el procesamiento de información crecientemente compleja y avanzar en la automatización de tareas que hace poco se consideraban no automatizables. Este proceso puede estar entrando, como dicen Erik Brynjolfsson y Andrew McAfee (2013), en «la segunda mitad del tablero de ajedrez»,23 lo que supone un crecimiento exponencial. Además da pie a un creciente número de innovaciones complementarias en los procesos y empresas que las usan. La innovación es explosiva porque se van combinando procesos nuevos para crear otros más complejos y más adecuados para diferentes fines.

Los ordenadores están avanzando mucho en tareas como el reconocimiento de estructuras avanzadas y la comunicación compleja. Pero mucho menos en tareas que, por un lado, requieran intuición y creatividad y, por otro, que necesiten empatía. Como apuntan Brynjolfsson y McAfee (2013), los mejores terapeutas, ejecutivos y vendedores sobresalen por su capacidad para empatizar, comunicarse con otros y para improvisar estrategias complejas que les permitan influir sobre los demás. Los ordenadores carecen de intuición y creatividad, al menos por el momento, y se pierden si se les pide trabajar fuera de un ámbito predefinido. Gary Kasparov24 cuenta un caso en el que un par de jugadores aficionados de ajedrez con tres ordenadores en los que habían introducido procesos eficientes para buscar exhaustivamente las posiciones adecuadas (se podría decir, como sugiere Kasparov, que los ordenadores habían sido entrenados por los ajedrecistas –y los ajedrecistas por los ordenadores, añadiría yo–), ganaban a un superordenador tipo el célebre Deep Blue y también a un gran maestro con un ordenador, lo que abre una línea prometedora en la que el humano (cualificado) no compite con la máquina, sino que colabora con ella mediante estrategias y procesos que él define (con la colaboración de ella).

Yuval N. Harari25 piensa que la inteligencia artificial (IA) va a impulsar decisivamente la sustitución de humanos por ordenadores en muchas tareas hasta ahora impensables, pues a la enorme capacidad de procesamiento de información va a unir los avances en el conocimiento «de los mecanismos bioquímicos que subyacen a las emociones, los deseos y las elecciones humanas». Aunque sea una manifestación de mi ignorancia, no sé si Harari está yendo demasiado lejos y demasiado deprisa, pues está hablando en el horizonte de 2050. Pero, en cambio, resulta más creíble lo que afirma en su libro: «[…] bien podría ocurrir que el mercado laboral de 2050 estuviera caracterizado por la cooperación humano-IA en lugar de por la competencia entre uno y otra, […] equipos de humanos más IA tal vez superen tanto a los humanos como a los ordenadores».

Cómo apunta Florentino Felgueroso (2015; 2016a), las nuevas tecnologías no sólo han cambiado la composición del empleo por ocupaciones y cualificaciones, sino también y de forma sustancial la intermediación laboral, y a su vez están generando nuevas figuras de empleo. Han favorecido lo que hoy se denomina la gig economy (gig proviene de la jerga musical y se refiere a actuaciones cortas): Task Rabbit, Uber, Deliveroo son ejemplos conocidos y cada vez hay más. Otra modalidad que se produce en la escala alta de cualificación del trabajo son los supertemps, que realizan tareas ejecutivas pero trabajan en régimen de interinidad para diferentes empresas en proyectos independientes. Todo ello genera problemas estadísticos notables, problemas fiscales y, lo más preocupante, problemas considerables de protección social: «Mientras que hoy discutimos sobre si reformar o no las pensiones, y alertamos de las consecuencias del envejecimiento galopante, las carreras laborales y la relación de los trabajadores con la Seguridad Social están cambiando también rápidamente, afectando a sus ingresos y a las pensiones esperadas».26

También están surgiendo nuevas plataformas que aprovechan las TIC para crear mercados que juntan, de forma nueva y distinta, máquinas y hombres.27 Estas nuevas compañías pueden impulsar cientos de miles de pequeñas empresas que lleguen a generar millones de empleos. Según expresión del experto en microeconomía y hoy economista jefe de Google, el profesor Hal Varian, se van a desarrollar «micromultinacionales»: miles de pequeñas multinacionales con muy bajos costes fijos y pocos empleados cada una.

En varios tipos de empleo ya no es necesaria la presencia física del trabajador y cada vez será un hecho más frecuente: el trabajo se realiza desde casa y la contratación se produce a través de dispositivos digitales, sin necesidad de mayor intermediación. Surgen, y seguirán haciéndolo, grandes empresas sin empleados y una enorme cantidad de trabajadores independientes.

Existe total unanimidad sobre el hecho de que muchas tareas están siendo automatizadas y muchas más (algunas impensables hace poco tiempo) lo van a ser. Pero, como es lógico, no hay tanto acuerdo sobre el impacto cuantitativo de este proceso sobre los puestos de trabajo que están en claro riesgo de desaparecer. Hay diversas estimaciones que varían bastante entre sí. Los motivos de las diferencias están, aunque sólo en parte, en la clasificación de las tareas como automatizables, pero, sobre todo, en la correspondencia entre tareas y puestos de trabajo.

Frey y Osborne (2013) estiman que el 33% del empleo actual en Estados Unidos se encuentra en tareas que tienen una reducida probabilidad de ser automatizadas, el 19% del empleo en tareas de probabilidad media, y el 47% del empleo en tareas de probabilidad alta. Jeremy Bowles, del think tank europeo Bruegel, ha aplicado las estimaciones de Frey y Osborne a los países europeos para calcular cuánto es el empleo de cada país que está en alto riesgo de desaparecer. La estimación para España es el 55,3%, frente al 47% en Estados Unidos. Por el contrario, Arntz, Gregory y Zierhan (2016) critican la forma que tienen Frey y Osborne de pasar de tareas a puestos de trabajo y estiman que el porcentaje de puestos de trabajo en riesgo de desaparecer en Estados Unidos es del 9% y en España del 12%. Y, recientemente, Domenéch, García, Montañez y Neut (2018), con una metodología diferente para agregar tareas en puestos de trabajo, concluyen que el 36% de los puestos de trabajo en España se encontraría en riesgo alto de ser automatizado.

Para apreciar las dificultades que existen para la agregación de tareas en puestos de trabajo, tomemos un ejemplo del citado trabajo de Arntz, Gregory y Zierhan (2016). Existe consenso en que las tareas de contabilidad son altamente automatizables (en un 98%, según algunos autores). Pero hay muchos contables que para llevar a cabo esas tareas necesitan trabajar en equipo y tener interacciones cara a cara. Si esas tareas no son automatizables, como no parecen serlo, y fueran importantes en la llevanza de la contabilidad (y los autores citados piensan que sí lo son en un 76% de los casos), no se podría decir que el trabajo de contable tenga un alto riesgo de desaparecer (aunque será diferente y se hará, previsiblemente, con una mayor productividad).

Junto a las citadas dificultades, que impiden ponerse de acuerdo en la medición del impacto de las nuevas tecnologías sobre el empleo, hay que conceder que, a medida que nos sigamos adentrando en la segunda mitad del tablero de ajedrez, tareas que hoy se estiman no automatizables podrían llegar a serlo. Según Harari (2018) muchas más de las que pensamos y de las que subyacen en las estimaciones de las tareas automatizables que hemos comentado. ¿Quién sabe? Cómo dice Juan Francisco Jimeno (2016) con ironía, «el futuro no es el que era».

Los mencionados empleados en la gig economy y similares, los empleados en las microempresas, multinacionales o no, y los independientes sin lugar específico de trabajo, serán vías por las que se creerán oportunidades de empleo para compensar, en términos agregados, los destruidos por la automatización. Naturalmente, para muchos individuos existirán dificultades de reconversión, no muy distintas a las que se han producido en la historia tras las grandes revoluciones tecnológicas. Flexibilizar la educación y la Formación Profesional debería ser la respuesta, sobre la que volveremos en el siguiente capítulo. Pero surge, además, el problema de cómo dar cobertura (proteger ciertos derechos laborales) a ese volumen elevado de trabajadores con una relación tan nueva y distinta con sus empleadores: ¿cómo se diseñan y se financian las coberturas de desempleo?, ¿cómo se les permite agruparse para resistirse a abusos?, ¿cómo se integran en un sistema público de pensiones? Esos derechos laborales, que, sobre todo en Europa, han contribuido a la cohesión social, no pueden ser ignorados por las nuevas formas de organización del trabajo.28

Harris y Kruger (2015) hacen una interesante discusión sobre cómo se podrían abordar en Estados Unidos los derechos laborales de los que llaman «trabajadores independientes» (típicamente los de la gig economy), como distintos de los empleados y de los profesionales autónomos. Malo (2018) sugiere que para la cobertura por desempleo de los trabajadores de la gig economy y similares, a los que llama «autónomos dependientes» –una denominación mejor, creo, que «trabajadores independientes» porque subraya su dependencia–, se podría acudir a la figura de la «mochila austriaca» (cada trabajador tiene un fondo, garantizado por el Estado, que se nutre de pequeñas aportaciones de cada empleador que vaya teniendo). Lo que no está claro es cómo se relaciona este modelo con las aportaciones al sistema público de pensiones basado en el principio del reparto. ¿Cómo se aporta a ese sistema desde las áreas de empleo bajo las nuevas modalidades? ¿Lo tendrá que hacer el autónomo dependiente igual que lo hace el autónomo independiente?

La revolución digital está llegando también a España y lo hará aún con más fuerza, pero seguramente seguirá habiendo empresas que prefieran el empleo fijo con costes de despido. Éstos otorgan ventajas a los empleados, pero también a las empresas.29 A los primeros les supone un cierto seguro, y a las segundas, cuando deseen tener trabajadores fijos, las ayuda a retener a los empleados que consideren valiosos (no cobran la indemnización si se van, sólo si son despedidos).

Florentino Felgueroso (2016a) se queja, con razón, de que mientras los organismos internacionales y los gobiernos se están preocupando, e intentando buscar soluciones, «aquí seguimos con debates poco fecundos […] con propuestas que no resolverán nuestro problema de dualidad laboral y con un terreno abonado para una mayor segmentación aún del mercado de trabajo».

Para finalizar, aparte de estas importantes cuestiones sociales, la estrategia para el futuro debería ser fomentar la innovación en la forma de organizar la producción y aumentar el capital humano. Pero para esta segunda tarea es necesario cambiar radicalmente la forma de enseñar, huyendo de los currículos cerrados y de las clases magistrales.

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El deterioro de la distribución

DESIGUALDAD Y AUMENTO DE LA POBREZA

Según Eurostat, España es uno de los países ricos de Europa en el que la diferencia entre el último quintil y el primer quintil de renta de los hogares, es decir, entre el 20% de los hogares más ricos y el 20% más pobre, es mayor. Sólo en Rumanía esa relación mostraba una mayor desigualdad. Antes de la crisis, la desigualdad española ya era alta en el contexto europeo, en el que únicamente seis países mostraban un valor del mencionado cociente más desequilibrado que en España: Bulgaria, Letonia, Portugal, Grecia y Lituania, además de Rumanía. El índice Gini1 de la renta disponible de los hogares en 2014 era en España el tercero más alto de entre treinta países europeos, sólo superado por Letonia y Bulgaria.

Ayala (2016), utilizando las Encuestas de Presupuestos Familiares (EPF) de 1973-1974, 1980-1981, 1990-1991, y las nuevas EPF de 2007 y 2014, realiza un análisis de la distribución a largo plazo en España. Desde 1973 hasta la crisis el crecimiento de las rentas de los primeros percentiles fue considerablemente superior al de los hogares con más renta, con la consiguiente mejora de la distribución. Pero, con la crisis, sus consecuencias sobre las rentas más bajas han sido tan fuertes que Ayala piensa que en un margen de tiempo breve se han evaporado las ganancias de las casi tres décadas anteriores, volviendo los indicadores de desigualdad a los que había a mediados de la década de 1970. De la Fuente y Onrubia (2016) no están en desacuerdo con el perfil temporal mostrado por el análisis de Ayala, pero discrepan en que la crisis haya llevado la desigualdad a su nivel de 1973. La verdad es que, utilizando los datos del propio Ayala, en 1973-1974 la renta disponible media de los hogares en el último quintil era 5,83 veces la de los que se situaban en el primer quintil y ese múltiplo, que en 2007 había bajado a 4,18 mostrando una notable reducción de la dispersión, se sitúa en 2014 en 4,86. Es decir, ese ratio, que expresa desigualdad, es en 2014 el 83% del que había en 1973-1974, luego la desigualdad parece claramente menor. Algo similar obtenemos comparando el índice Gini de la renta disponible de los hogares para las tres fechas: en 1973-1974 era 0,337, en 2007 había bajado a 0,303 y subió en 2014 a 0,315. Estos indicadores, habituales para ilustrar la desigualdad, parecen apuntar, por tanto, a que el obvio deterioro de la distribución entre 2007 y 2014 no condujo a ésta a los niveles de desigualad de 1973-1974.

La mejora en el periodo 1973-2007 no fue uniforme: con la crisis de la década de 1970 hasta principios de la de 1980 la caída de renta disponible de los hogares se concentró en los dos extremos de la distribución: aumentó la pobreza, pero disminuyó la renta de los más ricos. En los años ochenta, el notable crecimiento registrado en la renta media de los hogares españoles fue especialmente intenso en los percentiles más bajos, impulsados por la fuerte recuperación del empleo en la segunda mitad de la década, el aumento del gasto social y la puesta en marcha de mecanismos de garantía de ingresos. Destaca, en el otro extremo, la menor mejora relativa de los percentiles con mayor renta, claramente inferior a la de la media de la población.

Entre 1990 y 2007 se produjo una mayor ganancia relativa de los hogares situados en la parte baja de la distribución, lo que contribuyó a reducir la pobreza más severa y también concentró buena parte del crecimiento de la renta en los grupos de población con ingresos medios.

La estabilidad de la distribución en 1990-2007 es interesante porque, tras la corta recesión de 1992-1994, hay un largo periodo expansivo (con fuerte creación de empleo) en el que la distribución se recupera del deterioro de aquella breve recesión, pero no mejora respecto a su estado en 1990, lo que nos previene contra la creencia de que exista una relación lineal entre las reducciones en la tasa de desempleo y la disminución de las diferencias de renta. En su estudio, Ayala y Sastre (2007) encontraron que desde el primer tercio de los años noventa no se produjeron mejoras significativas en los indicadores de desigualdad, a pesar de la intensidad en la creación de empleo. Pijoan-Mas y Sánchez-Marcos (2010) obtuvieron resultados similares. Con una metodología alternativa de medición de la desigualdad, Goerlich y Villar (2009) encontraron, sin embargo, con las EPF decenales y la Encuesta Continua de Presupuestos Familiares (ECPF) de 2003, que la desigualdad siguió reduciéndose en el periodo entre 1990 y 2003.

Como consecuencia de la crisis, entre 2007 y 2014 se produjo una reducción muy superior de las rentas de los hogares de los percentiles más bajos y reducciones menores que el promedio o, incluso, crecimientos, en los percentiles superiores. España fue el cuarto país de Europa en el que más cayó la renta media –sólo superado por Grecia, Islandia e Irlanda–, pero fue aquél en donde más dispar fue la evolución de la renta. En 2007 el primer quintil de hogares recibía el 8,9% de la renta total; en 2014 ese porcentaje había bajado al 7,7%. El quintil de los hogares más ricos recibía en 2007 el 37,2% y en 2014 el 37,4%.2 El espectacular aumento del desempleo, combinado con una respuesta más limitada del sistema de prestaciones monetarias que en otros países, hizo que los indicadores de desigualdad recuperaran niveles altos. España es uno de los países de la Unión Europea donde las prestaciones monetarias del Estado tienen menor capacidad para reducir la desigualdad que los hogares obtienen en los mercados.

Téngase presente que el 75% de la renta disponible de los hogares procede del trabajo. Una parte muy importante de las diferencias en renta es el resultado de las diferencias laborales, en especial el paro, pero también, en menor medida, de las diferencias salariales. La precarización del empleo aumenta la dispersión de los ingresos laborales de los hogares.

Goerlich y otros (2016) afirman que entre los asalariados a tiempo completo la dispersión de ingresos, medida por el índice Gini, ha tenido una tendencia ligeramente decreciente entre 2003 y 2013. Pero el índice Gini aumenta si se añaden los asalariados a tiempo parcial, y ha sido creciente en los últimos años. Aumenta mucho más si se añaden los autónomos, que tienen una gran disparidad de ingresos. La desigualdad aumenta todavía más al considerar los ingresos de todos los hogares con algún miembro en edad de trabajar, que incluyen a la población que no participa en el mercado de trabajo (los parados e inactivos). El índice Gini que estiman Goerlich y otros (2016) para ese conjunto de ingresos de los hogares aumenta en sólo siete años (de 2007 a 2014) unos ocho puntos. Este gran aumento de la desigualdad se debe fundamentalmente a cambios en la intensidad de trabajo: aumento tanto del desempleo como del trabajo temporal y del trabajo a tiempo parcial.

En el estudio realizado en el seno del Banco de España (2018)3 se comprueba que, efectivamente, la dispersión en los salarios por hora en España no es muy elevada para estándares internacionales y que, además, apenas aumentó en la crisis. Lo que sí se redujo de forma muy notable fue el número de horas trabajadas, que afectó más a los niveles más bajos, con lo que aumentó considerablemente la desigualdad en rentas salariales de los hogares. Estos resultados están en línea con el estudio anterior.

Otro dato sobre la pronunciada caída de las rentas más bajas en la crisis se obtiene de la Encuesta de Población Activa (EPA): el porcentaje de hogares sin ingreso alguno (de ningún tipo) pasa del 1,7% en 2007 al 4,2% a principios de 2015.

La crisis ha tenido también efectos sobre los estratos medios de renta: el porcentaje de población situado en dichos estratos se ha reducido y ha aumentado el peso de los estratos más bajos. Si clasificamos a la población según su renta en tres grupos –con rentas inferiores al 75% de la mediana, entre ese umbral y el 200% de la mediana, y con rentas superiores a ese último porcentaje–, Ayala (2016) estima que el grupo de renta baja habría pasado de concentrar al 32% de la población en 2007 al 40% en 2014, el grupo de renta media habría pasado de casi el 60% al 52%, mientras que el más rico habría sufrido pocas modificaciones en su peso relativo. Destaca que España fue uno de los países europeos que registró una mayor pérdida de peso del grupo de renta media, el mayor de la Unión Europea con la excepción de Reino Unido. Con hogares en lugar de personas y para fechas ligeramente diferentes, Goerlich y otros (2016) obtienen una imagen similar.

Conviene recordar aquí el brutal impacto de la crisis sobre las aspiraciones de empleo y de renta de buena parte de la población, sobre todo de los jóvenes, que estimaba el estudio de Herrero, Villar y Soler (2018) comentado en el capítulo anterior.

Hay justificadas incertidumbres sobre la capacidad que podría tener el crecimiento del PIB y del empleo por sí solo para recuperar los niveles de desigualdad anteriores a la crisis, que ya eran elevados. Hemos visto en el capítulo anterior la elevada persistencia del paro de larga duración y del desempleo juvenil, que dejan huellas relativamente permanentes en el historial laboral de quien los sufre, en el sentido de que la tasa de salida del paro decrece rápidamente con el tiempo de permanencia en dicha situación, y que, en los jóvenes parados, pronto una elevada precariedad es la única alternativa a permanecer en el paro. Asimismo, hemos visto la tendencia a sufrir una sucesión de contratos temporales de corta duración que no conducen a una relación más estable y, también, la condena que muchos sufren a la contratación a tiempo parcial, sin que ésa sea su elección. Y, por último, hemos observado una de las implicaciones de todo ello, que representa el mismo fenómeno visto desde otra perspectiva: la población especialmente vulnerable ante el empleo es muy numerosa y revela una elevada persistencia.

Las políticas de transferencias de renta (pensiones, seguros de desempleo y otros gastos sociales) reducen significativamente el índice Gini de las rentas de los hogares, es decir, mejoran su distribución. También lo hacen los servicios públicos gratuitos (educación y sanidad, fundamentalmente) que reciben los hogares, según la estimación de Goerlich y otros (2016). En mucha menor medida también contribuyen favorablemente los impuestos.

El análisis comparado que presenta Ayala (2016) mediante el Panel de Hogares de la Unión Europea 1993-2000 muestra, por un lado, que la evolución de la distribución en España durante los años noventa siguió arrojando niveles de desigualdad superiores a la media europea, sólo superados por otros países del sur de Europa. Por otro lado, muestra un empeoramiento de la situación relativa española respecto a la media europea, quebrándose la tendencia de convergencia previa. Un elemento determinante de esta divergencia durante la década de los noventa es la progresiva ampliación de la brecha en gasto social con respecto a la media de la UE.

Pasando a otro periodo de la mano también de Ayala (2016), en la comparación con Europa, entre 2000 y 2007 se produjo en España un crecimiento muy fuerte del empleo, mayor que en el resto de Europa. ¿Sirvió este intenso crecimiento para, a diferencia de lo sucedido en la década previa, reducir las distancias con Europa en pobreza y desigualdad? La evidencia disponible a partir de los microdatos de la Encuesta de Condiciones de Vida de la Unión Europea sugiere una respuesta negativa a tal cuestión.

Para terminar el análisis comparado, durante la crisis, España, que ya partía de niveles muy altos de desigualdad en relación con Europa, fue uno de los tres países de la Unión Europea donde más creció la desigualdad. El aumento fue incluso superior al de algunos de los países rescatados o al de otros donde la caída en términos reales de la renta disponible mediana fue mayor que la registrada en España, como Grecia e Irlanda. No hay otro caso, ni siquiera entre los países rescatados por la Unión Europea, donde se haya ampliado tanto la distancia entre las rentas de los extremos de la distribución.4

El deterioro de la distribución no sólo trae consigo el aumento de la pobreza, que en España, como hemos visto, ha sido dramático durante la crisis, sino también las consecuencias que una desigual distribución de la renta genera para la sociedad y para el funcionamiento de la economía: la fragmentación social es una fuente de potenciales conflictos, con una progresiva erosión de la calidad de las instituciones y del propio sistema democrático.5 Cómo nos cuentan Acemoglu y Robinson (2004) en el artículo donde presentan su esquema teórico, que luego aplican en su celebérrimo libro,6 la distribución condiciona el poder político de facto y éste es un determinante fundamental de la evolución de las instituciones. Los más ricos tienen más capacidad para influir en las regulaciones y las decisiones políticas, haciéndolas más favorables a sus intereses, y, también, oponiéndose con éxito a algunas que puedan favorecer a los niveles medios y bajos de renta, en tanto en cuanto los ricos se puedan sentir perjudicados por ellas. Con ello, empeorando la calidad institucional, acaban afectando a la igualdad de oportunidades, agravada ya por su mayor capacidad de acumular capital y riqueza, que transmiten a sus descendientes (a los que han procurado una educación de más calidad que la media). En definitiva, la pobreza nos debe preocupar mucho, pero no se puede decir, como se oye desde posiciones liberales, que la distribución sea irrelevante.

En España, además, el fuerte deterioro de la distribución en los últimos diez años ha estado acompañado por el hecho de que dos colectivos numerosos, los parados de larga duración y los jóvenes con dificultades para empezar una vida laboral duradera, se encuentran en grave peligro de exclusión social, con el coste social y económico que ello supone. Ya vimos en el capítulo anterior que el colectivo especialmente vulnerable ante el empleo supera los cuatro millones y su número desciende muy lentamente, tras cuatro años de recuperación macroeconómica. Son, recordemos, personas que residen en hogares con bajos ingresos laborales y que, deseando trabajar, se encuentran en una situación de desempleo o precariedad laboral, con una alta probabilidad de no llegar a percibir una remuneración equivalente al salario mínimo durante los doce meses siguientes.

Y si nos centramos en el ya tradicional concepto de umbral de la pobreza relativa (hogares por debajo del 60% de la mediana de los ingresos medidos por unidad de consumo),7 según la Encuesta de Condiciones de Vida en 2017 el 21,6% de los residentes en España se encuentran por debajo del umbral de la pobreza. Sólo se ha reducido siete décimas respecto a 2016. Al acabar la crisis, en 2013 el porcentaje era del 20,4%.8 El umbral de riesgo de pobreza se ha situado en 2017 en 8.522 euros anuales para una persona que vive sola y, por ejemplo, en 17.896 euros anuales para las familias con dos adultos y dos menores.

POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO PARA JÓVENES
Y LA FORMACIÓN PROFESIONAL

Ya hemos visto en el capítulo anterior, al presentar la situación del desempleo juvenil y describir el perverso círculo vicioso en el que se encuentran un número muy elevado de jóvenes con pocas posibilidades de adquirir una experiencia laboral, que los servicios públicos de empleo, una de las patas sobre las que se asientan las políticas activas de empleo, son una realidad desastrosa. Los parados apenas reciben atención de ellos (el 92% de los parados ninguna) e intermedian un porcentaje ridículo de las contrataciones (el 3% entre los jóvenes). Rediseñar todo el sistema y dotarlo de recursos humanos adecuados debería ser una de las prioridades. Pero, además, la necesidad de incorporar a los jóvenes al empleo y evitar las heridas permanentes que crea el paro juvenil requiere fortalecer el sistema de Formación Profesional (FP).

En 2015, en España, sólo el 12% de los jóvenes entre 15 y 19 años cursaban FP, mientras que en la Unión Europea (UE) era el 29% y en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) el 25%. De los que cursan FP, en España solo el 0,4% trabajaban al mismo tiempo (FP dual), en la OCDE era el 17% y en la UE el 16,2%. En los países que lideran este tipo de políticas activas dirigidas a la inserción de los jóvenes en el mercado laboral este último porcentaje es muy alto: 59% en Suiza, 40% en Alemania, 42% en Dinamarca y 32% en Austria.9

Se da la paradoja de que España, siendo uno de los países con más titulados universitarios, está en un puesto destacado entre los países que tienen jóvenes con menos formación. El 35% de los españoles entre 25 y 34 años no tienen Bachillerato ni estudios equivalentes (en la UE, el 15%, y en la OCDE, el 16%).10

La FP tiene dos subsistemas: la FP reglada, que se configura como una alternativa de estudios al término de la Educación Secundaria Obligatoria, y también al término del Bachillerato; y la FP para el empleo, que tiene la misión de formar y capacitar a las personas para el trabajo, y actualizar sus competencias y conocimientos a lo largo de su vida profesional.

El segundo subsistema se ha empezado a desarrollar formalmente a partir de 2014, especialmente tras la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo. Pero la llamada «formación continua», destinada a actualizar conocimientos y mejorar la formación de los ocupados y de los parados, tiene una larga y negra historia de despilfarro y corrupción. La Ley 30/2015 pretende, además de mejorar la calidad de los cursos, dotar al sistema de mayor transparencia para evitar nuevos casos de fraude en este ámbito, tan frecuentes entre 1998 y 2014, para lo cual aparta a los sindicatos y a la patronal de la gestión directa,11 que se abre a la libre concurrencia. Entre las entidades que podrán impartir formación para el empleo, además de las empresas o centros que estén inscritos en el Registro Estatal de Entidades de Formación, están las compañías que desarrollen acciones formativas para sus propios trabajadores. La Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, en la que la representación de la Administración General del Estado deberá ser mayoritaria, ejercerá la ordenación y el control del sistema. Esta fundación había sustituido en 2004 a la tristemente célebre Fundación para la Formación Continua (Forcem), que había gestionado el sistema desde 1992 y había albergado prácticas de desvío de fondos públicos, tanto españoles como provenientes de la Unión Europea, que se prologaron unos años más después, bajo la nueva entidad, pero antes de su reforma en 2015. Entre 2005 y 2014, los cursos de formación continua movieron cerca de 21.000 millones de euros, con escaso control y ninguna evaluación de sus resultados. Ha habido sonados casos de corrupción en este entorno en varios puntos de España (son muy conocidos, por su reflejo en los medios y su traducción en juicios penales, los acaecidos en Madrid y en Andalucía, pero también ha habido casos en Cataluña, Galicia y otros lugares).12 Personas físicas, organizadores de cursos falsos o inflados, y organizaciones sindicales y patronales participaron en las irregularidades y se beneficiaron del expolio.

En la FP reglada había en el curso 2017-2018 un total de 804.829 alumnos, la mayoría en modo presencial, el 42% de grado medio y el 49% de grado superior (el resto eran de FP básica). Durante la crisis se ha producido un aumento de alumnos, especialmente de grado superior: en el curso 2017-2018 el número de alumnos de este grado es un 20% mayor que el que había en el 2012-2013. El modelo de FP dual, que combina enseñanza con trabajo y que tanto ha cosechado en algunos países europeos, tiene menos del 1% de los alumnos. Empezó a partir de 2012 y se ha desarrollado muy lentamente en la mayoría de las comunidades.

Donde más extendida está la FP dual es en el País Vasco, comunidad en la que han alcanzado resultados esperanzadores. En el curso 2017-2018, de los 4.000 alumnos de FP, 1.913 se adscribieron a la modalidad dual, sistema en el que están implicadas 1.122 empresas. Cada alumno tiene un tutor en el centro de estudio y un instructor en la empresa (ésta recibe una pequeña subvención para compensar las horas del instructor dedicadas al alumno). Los resultados de inserción laboral son muy prometedores. Ha habido ya seis promociones de FP dual en el País Vasco, y la séptima terminará en el curso 2018-2019. Durante este tiempo se han formado 4.719 alumnos en 2.969 empresas, en torno al 12% de quienes se matriculan en FP, porcentaje mucho mayor que en el conjunto de España. El interés de los alumnos crece a gran ritmo, pues saben que las empresas asociadas, que los acogen con contrato de aprendizaje, asumen que no son trabajadores, sino que están aprendiendo. El regulador del sistema es el Consejo Vasco de la FP, en el que concurren el Gobierno vasco, la patronal y los sindicatos Unión General de Trabajadores (UGT) y Comisiones Obreras (CC. OO.), que vigila que el seguimiento de cada alumno sea individualizado. Las tres universidades vascas han actualizado su oferta para extender, también en las licenciaturas y másteres, el concepto de formación dual en alternancia. Bajo el sistema propuesto, habrá dos ciclos de cuatro años en las facultades y otros dos en alternancia con contrato en el seno de la empresa. En el curso 2018-2019, quince grados y siete másteres, la mayoría en ramas de ingeniería, contarán con el sello de formación dual, en la que 371 alumnos harán un mínimo de horas remuneradas en las empresas al mismo tiempo que estudian en las facultades.13

La investigación de Bentolila, Cabrales y Jensen (2018) sobre la eficacia relativa de la FP dual respecto de la FP presencial en la Comunidad de Madrid obtiene que los graduados superiores de la FP dual14 obtuvieron resultados laborales mejores que los de la FP presencial de ese mismo grado, aunque no hay diferencias significativas ni en salarios ni en la tasa de retención (que son menores que en los países europeos con extensos sistemas de FP dual, pero esto puede deberse a la pronunciada diferencia en el funcionamiento del mercado de trabajo español respecto al de otros países). Sin embargo, los autores no pueden asegurar que haya un efecto causal, porque en la FP dual los alumnos suelen ser mejores (los más destacados prefieren este sistema de formación), de ahí que los mejores resultados pueden ser debido a esta condición de partida. En Europa, la FP dual está asociada a tasas de empleo más altas y a mayor estabilidad (pero no a mayores salarios). Sin embargo, las diferencias también pueden deberse a que los mejores estudiantes elijen la modalidad dual y a las características de las empresas que solicitan alumnos de FP dual. Las conclusiones de los estudios europeos15 apuntan a que la FP dual es más eficaz que la presencial en los grados medios, mientras que ambas modalidades arrojan resultados similares en los grados superiores.

A pesar de que se está produciendo un aumento de la demanda de FP y, en el proceso de retorno a los estudios reglados, ésta está teniendo un puesto relativamente importante, una mayor valoración de la FP por parte de los jóvenes y de sus familias ayudaría a dignificar este tipo de formación que puede facilitar la empleabilidad. En el estudio de la Fundación Atresmedia y la Fundación Mapfre (conjuntamente con el IESE) realizado a lo largo de 2017 y 2018, que pretende dar argumentos para ese proceso, se ofrecen algunos datos interesantes –tras la crisis, en 2014, el 19% de los titulados universitarios no trabajaba, frente al 11% de los graduados en FP que tampoco lo conseguían y, por otro lado, España, en comparación con Europa, mostraba una notable escasez de cualificaciones intermedias–, pero, sobre todo, presentaba una reflexión digna de ser tenida en cuenta: el mercado laboral va a demandar perfiles que, además del conocimiento técnico especializado, tengan capacidad para desarrollar habilidades socio-cognitivas que se usan transversalmente,16 tales como negociación, orientación a clientes, trabajo en equipo, gestión de conflictos, autocontrol, delegación, toma de decisiones, sensibilidad multicultural, etc. La FP, con su contenido práctico pegado al mundo real, puede proporcionar un mejor marco para familiarizarse con esas competencias transversales y adquirir este tipo de habilidades. En definitiva, la FP necesita un reforzamiento, actualizando sus métodos de enseñanza y preocupándose de la calidad y adaptabilidad de los conocimientos técnicos, pero también de las habilidades socio-cognitivas que hemos mencionado. Y se requiere extender la FP dual, que está en mantillas fuera del País Vasco. El modelo vasco podría servir de guía para otras comunidades. Para la formación de los que ya se han asomado al mercado de trabajo, el sistema está realmente por desarrollar. Debería gestionarse en colaboración con los servicios públicos de empleo, a los que habría que sacar de su letargo.

El Programa Internacional para la Evaluación de las Competencias de la Población Adulta (PIAAC 2013) situaba a España a la cola de los países estudiados en cuanto al porcentaje de la población adulta que domina competencias básicas. Y, a pesar de ello y del efecto devastador de la crisis sobre el empleo, sorprende que no se haya producido un aumento de la tasa de participación a lo largo de esta recesión en los programas de aprendizaje permanente de adultos. Ya habíamos visto en un Eurobarómetro de 2011 que un porcentaje muy alto de adultos (el mayor de la Unión Europea) nunca había buscado tener enseñanzas vocacionales o formación profesional. En Felgueroso (2016b) se encuentra una valoración del aprendizaje permanente de los adultos en España, que recoge, además, interesantes propuestas para su mejora.

POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO PARA
PARADOS DE LARGA DURACIÓN

Conseguir que las instituciones del mercado de trabajo (las características de los contratos, las de la negociación colectiva, la intermediación entre demandantes y oferentes, etc.) funcionen adecuadamente es fundamental. Pero la presencia de parados de larga duración con elevada persistencia, fenómeno que ya hemos comentado en el capítulo anterior, llama a la necesidad de plantearse el diseño y aplicación de políticas activas de empleo dirigidas a este colectivo.

Ya hemos dicho, siguiendo a Bentolila, García-Pérez y Jansen (2018), que hay importantes diferencias en el riesgo de paro de larga duración en función de las características de los individuos y, en particular, de su historial laboral. Una buena comprensión del impacto de los historiales laborales es clave para el diseño de medidas eficaces dirigidas a combatir el paro de larga duración entre los mayores de 45 años, el colectivo más persistente. Un estudio de la Comisión Europea (2015) pone de manifiesto que el éxito de estos programas depende de la capacidad de ofrecerlos con una atención individualizada e intensiva durante periodos relativamente largos. Lamentablemente, en España esta capacidad es muy limitada, por las restricciones presupuestarias, pero, sobre todo, por la escasa eficacia de los servicios públicos de empleo. Aumentar la dotación presupuestaria a estos servicios es condición necesaria, pero probablemente no suficiente. Hay que formar a los empleados en ellos y mejorar los métodos de gestión.

Una correcta definición de los programas para mejorar la empleabilidad de los parados requiere una buena identificación de las necesidades de éstos, y el método que la mayoría de los países siguen para identificar dichas necesidades y medir el nivel de empleabilidad de los desempleados en un momento determinado es lo que se conoce como clasificación o «perfilado» individual. Felgueroso y otros (2017) realizan una aproximación con datos españoles a estos métodos de perfilado estimando17 la probabilidad de salir del desempleo en tres horizontes diferentes (tres, seis y doce meses), e identificando los factores que la afectan. Lo hacen utilizando los datos del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) por comunidades autónomas. El principal objetivo es conseguir un conjunto de indicadores de empleabilidad de cada demandante de empleo en cada horizonte. Permiten además evaluar la respuesta del grado de empleabilidad de un individuo concreto a diferentes itinerarios de acción propuestos por el mediador de empleo, lo que puede constituir una herramienta muy útil para mejorar la asistencia que las agencias de empleo presten a los parados de larga duración

El recién estrenado Programa Conjunto para Desempleados de Larga Duración, dotado con más de 500 millones de euros, debería haber avanzado en esta dirección. Sin embargo, como apuntan Bentolila, García-Pérez y Jansen (2018), la mejora en la financiación no es suficiente si los servicios públicos de empleo carecen de las capacidades para el diseño, implantación y seguimiento de planes individuales de reintegración basados en un riguroso análisis de la situación individual de cada persona.

En cualquier caso, sin renunciar en absoluto, todo lo contrario, a poner en marcha programas de este tipo, para lo que hay que fortalecer sustancialmente los servicios públicos de empleo, resulta imprescindible en la sociedad más justa a la que aspiramos que los parados de larga duración sean beneficiarios de un programa de Renta Mínima como alguno de los que vamos a comentar más abajo.

COBERTURA DEL RIESGO DE POBREZA

Repasemos muy brevemente algunos diseños alternativos de programas de cobertura:

–Renta Básica Universal (RBU). Es una renta pagada por el Estado a todos los ciudadanos o residentes, como derecho, independientemente de su situación económica o predisposición a trabajar. En algunas iniciativas se la denomina también Ingreso Mínimo o Renta de Ciudadanía. La RBU tiene defensores tan ilustrados como el premio Nobel de Economía Angus Deaton, pero las implicaciones presupuestarias de este tipo de programa pueden resultar insuperables con los actuales niveles de ingresos fiscales en España, incluso aunque la RBU sustituyera parte de las pensiones y otros tipos de prestaciones.

–Renta Mínima de Inserción (RMI). Es una ayuda pública para personas sin recursos y en riesgo de exclusión social. La Renta Mínima no es un derecho universal, es un subsidio condicionado y para percibirlo hay que estar en una determinada situación.

–Impuesto Negativo sobre la Renta. Es un esquema de Impuesto en el que el mínimo exento determina una transferencia al contribuyente de renta baja, por un importe equivalente a la diferencia entre ese mínimo exento y sus ingresos efectivos.

Tanto la Renta Mínima como el Impuesto Negativo sobre la Renta pueden completarse con un esquema de incentivos para evitar efectos perversos sobre la disponibilidad a trabajar de los beneficiados, de forma que si los ingresos alcanzan la Renta Mínima se mantenga la subvención, pero haciéndola decreciente con el nivel de renta. Una fórmula sería que la subvención se calculase como la Renta Mínima que se quiere garantizar menos, por ejemplo, el 70% de los ingresos del beneficiario.18

España no cuenta con un sistema que cubra el riesgo general de pobreza. Existen prestaciones específicas a cargo de la Administración central y prestaciones más generales a cargo de las comunidades autónomas, pero este modelo tiene serios problemas de articulación, con niveles de protección muy diferentes por categorías de población y territorios. Su capacidad para reducir la pobreza es de las más reducidas de la UE, especialmente en el caso de los niños y de los jóvenes. Resulta necesaria una reforma integral del sistema, articulando las distintas prestaciones, superando algunas lagunas –hay colectivos con gran necesidad que quedan fuera del sistema– e, irremisiblemente, aumentando las dotaciones presupuestarias.

Todas las comunidades autónomas tienen una Renta Mínima de Inserción (RMI), pero la cuantía oscila drásticamente y los perceptores son pocos. El actual sistema, salvo contadas excepciones, ofrece una cobertura muy defectuosa, derivada, entre otras cosas, de la arbitrariedad y la imposición de requisitos de difícil cumplimiento. Mientras en el País Vasco la RGI (la RMI vasca) es un derecho subjetivo –toda persona que cumple los requisitos la cobra–, en otras comunidades es una prestación sujeta a disposición presupuestaria y las familias tienen que cualificar mediante un pesado procedimiento burocrático. Miles de ellas no están recibiendo las ayudas por no poder superar las crecientes trabas administrativas.

Según Beatriz Sorillos (2015), en 2013 los alrededores de 258.400 perceptores de RMI del conjunto de España cobraron de media 418 euros mensuales (257 euros menos que el umbral de la pobreza), mientras que bajo la RGI vasca percibieron 619,28 euros (ligeramente por encima del umbral de pobreza). De acuerdo con la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef, 2017), en 2016 el gasto en rentas mínima en las comunidades autónomas fue de 1.400 millones de euros, con unos 320.000 beneficiarios, menos de la mitad de los hogares sin ingresos según Ayala (2015). Sigue sobresaliendo el País Vasco, con un gasto per cápita en estas prestaciones de 182 euros, frente a una mediana del conjunto de las comunidades de 21 euros (la media es 43 euros).

Sólo el sistema de rentas mínimas vigente en el País Vasco puede considerarse una herramienta de protección social homologable con los países más avanzados. El sistema vasco de prestaciones sociales, formado por la Renta de Garantía de Ingresos (RGI), la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV) y las Ayudas de Emergencia Social (AES), figura claramente a la cabeza del conjunto de comunidades autónomas.

Hay pocos estudios sobre estos programas y ninguno que incluya los efectos de los mismos sobre la incorporación de los beneficiarios al mercado laboral y que analice correctamente sus consecuencias distributivas. La Airef (2017) ha hecho una evaluación desde el punto de vista presupuestario de un hipotético (o proyectado) programa de Renta Mínima, destinado a los mayores de edad menores de 65 años que carecen de recursos, no tienen derecho a prestaciones de desempleo y han sido demandantes infructuosos de empleo durante los anteriores doce meses, que recibirían una cuantía igual al 80% del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples (Iprem), que en 2018 estaba fijado en 538 euros mensuales, a la que se pueden añadir complementos por personas dependientes. Según las estimaciones de la Airef este programa aumentaría el déficit del Estado entre el 0,5% y el 1,5% del PIB.

Como ya hemos dicho, podría aplicarse un esquema de Renta Mínima con incentivos al colectivo de parados de larga duración, como red de ingresos, en paralelo a los programas de políticas activas y de reinserción laboral que hemos comentado más arriba. Además de paliar la situación de éste colectivo, que es uno de los más desfavorecidos, permitiría, según J. Ignacio Conde y Carlos Ocaña (2017) tener «un buen banco de pruebas para los trabajadores desplazados que […] traerá la incipiente cuarta revolución industrial (la revolución digital)». 19

EL BONO SOCIAL ELÉCTRICO
Y OTROS INSTRUMENTOS

El bono social de electricidad, creado en 2009 por el Gobierno de Zapatero, pero que ha pasado por diversas vicisitudes, es un descuento en la factura eléctrica para consumidores vulnerables. Tras la última reforma de 2017, millones de potenciales beneficiarios corren el riesgo de quedarse sin él no sólo por falta de información, sino por la complejidad del proceso burocrático que requiere.20

Se pasó de un sistema al que accedían viviendas que cumplieran determinados supuestos (tener una potencia contratada menor a 3 kWh, habitantes mayores de 60 años con pensión mínima, familias con todos sus miembros en paro y familias numerosas) a un sistema más enfocado a los ingresos. El nuevo sistema establece tres vías de entrada para potencias contratadas de un máximo de 10 kWh y primeras residencias: ser pensionistas de jubilación o incapacidad mínima sin otros ingresos; familias numerosas, sea cual sea su capacidad económica, y por nivel de renta, distinguiendo varios umbrales que suben en el caso de sufrir discapacidad, ser víctimas de violencia de género o del terrorismo.

Desde que se aprobó la reforma, algo más de medio millón de hogares se han apuntado al nuevo modelo, una cifra que está muy lejos de los varios millones de hogares que tienen derecho a acceder a estos descuentos. En vista de la situación, a finales de marzo de 2018 el Gobierno se vio obligado a prorrogar la vigencia del anterior sistema otros seis meses porque habían recibido poquísimas solicitudes y la complejidad del proceso había generado dudas hasta a las propias eléctricas.

El Gobierno de Rajoy estimó que 2,5 millones de hogares se acogerían al bono social, pues suponía que sólo el 45% de aquellos que tenían derecho presentarían la solicitud y conseguirían llegar al final de ese proceso. En un momento próximo a que expirara el nuevo plazo (8 de octubre de 2018), millones de hogares con derecho al bono social se habían quedado fuera: o no habían querido solicitarlo, o no sabían que existía, o se habían quedado atrapados en un proceso engorroso, cuya puerta de entrada son las propias compañías eléctricas. Son ellas las que reciben las solicitudes y responden a los solicitantes, pese a que es el Gobierno quien realiza el cálculo. En estimación de Civio,21 al menos 3,3 millones de hogares en España están por debajo de los umbrales de renta previstos, un número que será mayor si tenemos en cuenta que esos límites de renta son, como hemos visto, más altos en algunos casos. También se quedaron fuera, por desinformación o dificultades burocráticas, beneficiarios del anterior sistema: unos 200.000, según Civio, no habían solicitado pasarse al nuevo sistema cuando estaba muy próxima la fecha en la que caducaba el antiguo.

El proceso ha sido un auténtico calvario para muchos ciudadanos. En él se han desestimado solicitudes de forma errónea y se han puesto trabas innecesarias, según ha contado Civio22 basándose en información de las oficinas de atención al consumidor de varias ciudades y de decenas de solicitantes. Para paliar las consecuencias de estas dificultades, Civio, en colaboración con la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), ha creado una herramienta muy sencilla que cualquiera puede utilizar y que, basándose en una información fácil de proporcionar, identifica a la persona como beneficiaria y le dice qué grado de descuento le corresponde.

Sin embargo, a aquellos que superaron los obstáculos burocráticos les esperaba una última sorpresa: en la reforma de 2017 los descuentos han sido acotados y ya no se aplican al total de la factura, sino a un máximo de kwh consumidos durante cada mes. Eso se traducía en descuentos que en ningún caso superan los 21 euros mensuales, muy inferiores a los que se concedían con el anterior sistema.

Para paliar esta situación, que excluía de la subvención a muchísimos ciudadanos que cumplían los requisitos para recibirla, el nuevo Gobierno promulgó un decreto-ley el 6 de octubre de 2018 que garantiza a los consumidores que estaban acogidos al bono antiguo y que soliciten el nuevo antes del 31 de diciembre de ese año la devolución, de forma retroactiva cuando se les conceda su adscripción al nuevo sistema, de los descuentos que deberían habérseles aplicado desde el 8 de octubre, y de esta forma compensar la elevación de su factura de la luz al caducar el anterior bono. Por otro lado, el decreto-ley aumenta los límites máximos de consumo mensual a los que se aplica el descuento, para que la ayuda, en euros, sea algo superior.

La historia del bono social eléctrico, instrumento destinado a combatir la llamada pobreza energética, es, de nuevo, un ejemplo de mal diseño y pésima gestión burocrática. Un aspecto amable de esa historia es la participación de la sociedad civil. En este caso, la comentada intervención de Civio, destinada a paliar los defectos de la (justificada) intervención pública, ha estado destinada a dotar de instrumentos, además de argumentos, a otras instituciones de la sociedad civil (ONG) que se mueven cerca de los colectivos desfavorecidos, que son, o deberían ser, los beneficiarios de instrumentos distributivos como el bono social eléctrico. Civio ha distribuido entre centenares de estas ONG la información relevante y la herramienta que hemos comentado.

Otras medidas de índole análoga, como becas y apoyo escolar, por un lado, y el alivio de las situaciones de dependencia, por otro, constituirían también instrumentos para combatir la exclusión social.

LOS MERCADOS Y LA DISTRIBUCIÓN

El funcionamiento de los mercados afecta seriamente a la distribución. Principalmente, pero no sólo, el del mercado laboral, en el que el paro y la precarización del empleo (una intensidad baja en la utilización de la disponibilidad a trabajar) constituyen fuentes importantes de desigualdad e, incluso, de exclusión laboral y social. Pero también lo que ocurre en otros mercados tiene consecuencias sobre la distribución: una mayor competencia contribuye a la mejora de la distribución. Mercados cartelizados conducen a precios de los productos más altos y, por tanto, imponen una transferencia de renta desde los consumidores a los miembros del cártel. En una economía tan cartelizada como la nuestra, esto es obviamente así cuando hay un cártel en la oferta de productos de consumo, como la leche por ejemplo, pero también cuando están presentes en productos intermedios, pues su mayor precio acaba por ser trasladado a los precios de los bienes de consumo.

El mercado de la vivienda y de los alquileres es otro que tiene efectos muy sensibles sobre la desigualdad y sobre la situación de los más desfavorecidos. Facilitar el acceso a la vivienda a esos grupos sería un instrumento importante para su inclusión social y económica. Pero hay que ser muy cuidadoso con las intervenciones administrativas, pues algunas pueden generar más daño a los oferentes (no pocos de los cuales son ahorradores que han formado sus «fondos privados de jubilación» adquiriendo un piso o varios) que beneficios a los demandantes, y las intervenciones por el lado de la demanda suelen producir elevaciones de precios que reducen su eficacia y tienen efectos indeseados sobre terceros. Como sostienen Martínez-Toledano y Segú (2017), las subvenciones al alquiler, al dirigirse a un mercado de oferta muy inelástica, tienden a elevar los precios, reduciendo el efecto distributivo de esta política y afectando muy negativamente a los que no reciben subsidio. Igualmente tienen efectos inflacionistas las subvenciones a la compra de la vivienda, que contribuyeron a la burbuja inmobiliaria en España.

Parece preferible operar por el lado de la oferta, con medidas como el llamado alquiler social, poco extendido en España, que consiste en que la Administración (local, autonómica o central) construya viviendas sociales23 que alquile por un precio bajo a familias de rentas bajas. La inversión se puede recuperar a largo plazo, o a medio plazo, si se arbitra un sistema por el que la familia beneficiada acabe adquiriéndola.24 España se encuentra a la cola en el porcentaje de viviendas en alquiler social con sólo un 2% del total. En Holanda es el 32%; en Austria y en Escocia, el 24%; en Dinamarca, el 19%; y en Suecia e Inglaterra, el 18%. La idea de ceder viviendas desocupadas de entidades financieras a familias en situación de desahucio a cambio de un alquiler bajo se aproxima al concepto de alquiler social. De hecho, permite desarrollar el alquiler social de forma inmediata, sin tener que llevar a cabo la inversión inicial, dado que los pisos ya están construidos.

En general, facilitar que se saquen al mercado de alquileres viviendas desocupadas, propiedad de entidades financieras o de particulares, contribuiría a contener el alza de los precios y sería una política complementaria a la del alquiler social. Para la primera, los derechos de los propietarios deben ser rigurosamente respetados, aunque un mínimo de regulación para evitar abusos (por una u otra parte) puede ser necesario.

En definitiva, paliar la pobreza y mejorar la distribución debe ser un objetivo primordial. Desde luego por motivos éticos y sociales, pero también por motivos económicos. Dada la exclusión social que sufre de forma persistente una parte de la población, tal como hemos mostrado en el capítulo anterior y en éste, España no se puede permitir perder tal volumen de recursos humanos, muchos con formación actualizable, pues en un horizonte no muy lejano la escasez de esos recursos va a ser una restricción relevante.

Factores institucionales son responsables en buena medida de esa situación, pues el deficiente funcionamiento de los mercados es determinante y porque la mala calidad de la Administración ha condicionado la inoperancia de los escasos esfuerzos que se han realizado para paliarla. En la intensidad de la crisis que comenzó en la década anterior, la mala supervisión, los incentivos perversos, algunos de ellos consecuencia de sesgos en la regulación para favorecer a algunos, y el horrible y politizado gobierno corporativo de las cajas, todos ellos factores institucionales, jugaron un papel muy relevante y muy negativo. Como hemos visto en estos dos últimos capítulos, el impacto de la crisis sobre la pobreza y sobre la distribución ha sido demoledor.

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Conclusiones: reformas graduales

REFORMAS BÁSICAS

Al final del capítulo 1 decíamos que una mejora del marco institucional aumentaría la densidad de empresas eficientes y bien gestionadas, con los consiguientes efectos externos positivos, lo que acabaría por llevar a la economía española más allá de las limitaciones expuestas en ese capítulo. Y a lo largo del libro hemos visto cómo intentos de mejorar el funcionamiento de distintos aspectos de la economía y de la distribución que ésta genera se ven frustrados por deficiencias institucionales. ¿Qué reformas podrían emprenderse para impulsar avances en todos esos frentes?

Un conjunto de unos pocos cambios, pero muy importantes, podría conducir a un marco institucional significativamente más positivo. El grueso de ellos se centraría en un aumento sustancial de la transparencia y la profesionalidad del aparato del Estado. Una mayor transparencia en la contratación del sector público, en la producción de leyes y normas, en la evaluación de normas y de políticas, en la elección de los profesionales que sean candidatos a ocupar puestos de directivos públicos, en la valoración del desempeño de los mismos, en la elección de los profesionales independientes que ejerzan sus funciones en los órganos de supervisión y control, supondría un salto gigantesco en la calidad institucional. Desde esa base se podría avanzar gradualmente en la reforma de otros aspectos de importancia, fundamentalmente los relacionados con el funcionamiento de los mercados, por un lado, y de las administraciones –civil y de la justicia–, por otro.

Para aumentar la imparcialidad en la contratación, lo que permitiría superar una de las mayores fuentes de abuso de la vida pública española, que tan negativas consecuencias tiene tanto sobre la eficiencia económica como sobre los valores que informan las decisiones de muchos (el enchufismo por delante de los méritos), sería necesario, por lo menos, que se cumplieran realmente las exigencias de transparencia previstas en la nueva Ley de Contratos del Sector Público (Ley 9/2017). Tal como comentábamos en el capítulo 3, existen serias dudas al respecto, cimentadas en el lamentable récord de falta de transparencia de los poderes ejecutivos, ilustrado elocuentemente en el capítulo 2. Sería más probable que ocurriera, y se vería reforzada, si se produjera en un contexto de profesionalización y autonomía de los directivos públicos, sobre lo que hemos insistido a lo largo del libro y a lo que volveremos más abajo. Un buen funcionamiento de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación Pública, que garantice la transparencia e imparcialidad de los concursos y resuelva las quejas y denuncias que se puedan plantear, sería fundamental. Aprobar, finalmente, la protección del denunciante de irregularidades contribuiría también, como lo haría en otras cuestiones relacionadas con la transparencia y la limpieza de las decisiones públicas.

Se podría avanzar en evitar normas y regulaciones sesgadas a favor de unos pocos, la otra pata, junto a la parcialidad en la contratación pública, del Estado clientelar, si todo ciudadano u organización particular afectados, o simplemente interesados, pudieran saber en qué estudios y dictámenes se ha basado el particular articulado de una norma, que deberían aparecer en los portales de las degradadas Memorias de Análisis del Impacto Normativo (MAIN).1 Ello, además, mejoraría la calidad y estabilidad de las normas y regulaciones, elevando la seguridad jurídica. La recomendable exigencia de que esos estudios (basados en datos y en experiencias anteriores, nacionales o de otros países) se realicen y se hagan con rigor adquiriría aún más sentido en este contexto de transparencia. En el caso de las leyes, el acceso a esa información debería ser, obviamente, de singular importancia para los grupos parlamentarios de cara a la discusión en las comisiones. Pero quiero subrayar, por un lado, que esa información resulta también importante para normas de rango inferior y, por otro, que el hecho de que la información alcance a la sociedad civil es relevante incluso cuando se trate de una ley, para que no ocurra, como tantas veces, que los parlamentarios sufran un despiste por aquello de la disciplina de partido.

Como complemento a lo anterior, sería necesaria la implantación, con medios adecuados y suficiente independencia, de un órgano de evaluación de normas y programas, lo que elevaría la calidad de las regulaciones y de los programas de gasto. Es decir, que se reimplante la Agencia de Evaluación y Calidad (Aeval), pero con medios, independencia y apoyo del Parlamento y de los gobiernos, y que realice su función, no de fiscalización del gasto, que para esto ya está el Tribunal de Cuentas, sino de la eficacia y eficiencia de un programa o de una norma. Los estudios preliminares que se incluyan en las MAIN, y los análisis, que sería de esperar que hicieran los responsables (profesionales con autonomía) de la unidad que gestiona el programa, servirían de punto de partida de las tareas de la nueva Aeval, que podría, además de pronunciarse sobre si el programa o la norma cumplen sus objetivos, emitir un juicio sobre aquellos análisis.

Para todo lo anterior es primordial que la selección de los directivos públicos (directores generales de los ministerios con funciones de gestión, y directivos de entes y organismos públicos) sea transparente y basada en méritos profesionales. Si la decisión final recae sobre el responsable político, éste debería limitarse a elegir entre un número muy cerrado de candidatos seleccionados por organismos privados (empresas de selección de directivos, como en Chile) o públicos (como en Portugal), lo que, como argumentamos en el capítulo 4, supondría un avance muy importante en la mejora de la eficacia y transparencia de la función pública. En ese capítulo hemos hecho una discusión de dos sistemas basados, aunque no idénticos, en los recientemente instalados en aquellos dos países. En la decisión de cese de los directivos, la capacidad de los políticos debe estar limitada y, en cualquier caso, tal como expusimos entonces, la elección del sustituto debe someterse al mismo procedimiento transparente que hemos comentado. Un sistema de designación y remoción de este tipo otorgaría a los directivos públicos niveles altos de profesionalidad y, también, de autonomía del poder político. Éste debe determinar las prioridades de la acción de gobierno y los fondos presupuestarios que se asignan a cada una de ellas, pero no inmiscuirse en la gestión de los programas. Es muy importante que el directivo elegido se someta a un compromiso de desempeño, cuyo cumplimiento afectaría a su retribución variable y a sus posibilidades de renovación, basándose en el cual se articularía su rendición de cuentas. Conseguir que esta reforma no sólo se aplique en la Administración General del Estado (AGE), sino también en las administraciones territoriales, sería una dificultad añadida, aunque si hubiera el acuerdo para aplicarlo en la AGE, el segundo paso sería bastante probable. No estoy hablando de experiencias en lugares como, digamos, Dinamarca o Nueva Zelanda, sino en dos países cercanos culturalmente que han iniciado esta vía. Es verdad que Portugal la comenzó por imposición de la Unión Europea, como parte del programa del rescate, pero parece que sus avances están siendo favorables.

Vimos en el capítulo 2 que se han creado órganos de supervisión y control de los actos de la Administración, y en los capítulos 5 y 6 que se ha hecho algo análogo para garantizar un buen funcionamiento de los mercados. Que los consejeros y directivos de esos órganos tuvieran calidad e independencia consolidaría la transparencia e imparcialidad de los poderes públicos, y contribuiría de forma importante a un mejor funcionamiento de los mercados, aspecto este último crucial para avanzar en la calidad institucional. Los consejeros de los órganos que sustituyan a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), volviendo a separar las funciones de supervisión de la competencia de las de regulación, los de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), los del Tribunal de Cuentas, los del Banco de España, los del consejo de la Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE), así como los presidentes de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef) y del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), el Defensor del Pueblo, el director de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación Pública y los máximos responsables de otras agencias con fines de supervisión, control y evaluación, entre ellas la «nueva» Aeval, tienen que ser elegidos por procedimientos estrictamente meritocráticos y de forma transparente. En el capítulo 5 se propone un sistema basado en las aportaciones del profesor Emilio Albi, que permite romper con el sistema de cuotas de los partidos, pues éstos proponen miembros de una comisión evaluadora, cuya composición final es determinada por sorteo, y esa comisión es la que hace una presentación razonada de los candidatos a las Cortes. Junto al establecimiento de mecanismos de nombramiento de este tipo, que garanticen la calidad e independencia de estos órganos, hay que dotarlos de medios adecuados y de capacidades de investigación y sanción. Algunos de ellos, como el CTBG por ejemplo, se encuentran manifiestamente infradotados, y eso que, como vimos en el capítulo 2, parte de su trabajo está siendo combatir en los tribunales los obstáculos creados por el Ejecutivo. Por otra parte, el CTBG ni siquiera tiene competencias sancionadoras. Parece que los dirigentes políticos no han otorgado a estos órganos la importancia debida, lo que probablemente no ha sido un inocente descuido, sino una falta de interés en que funcionen de forma adecuada, y les han cercenado sus medios y sus competencias. Algunos aspectos limitativos de las funciones de control y supervisión podrían ser cambiados con facilidad.2

Como se dice en el capítulo 2, los mecanismos de elección de magistrados del Tribunal Constitucional (TC) y de vocales del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) deben ser cambiados para garantizar la independencia, imparcialidad y calidad de los miembros de estos dos altos órganos. En el caso del TC, podría introducirse un procedimiento similar al que propongo en el capítulo 5, comentado en el párrafo anterior, lo que llevaría a desligar completamente al magistrado elegido de un partido en particular. En el caso del CGPJ, en el capítulo 2 hago una propuesta concreta para la elección de los doce magistrados representantes de la judicatura previstos por la Constitución, que serían votados por los jueces, pero, para superar la crítica de posible corporativismo, los grupos del Parlamento tendrían la capacidad de vetar a un número limitado de vocales favorecidos por la votación; y para los ocho juristas restantes la mejor opción sería, de nuevo, un sistema como el discutido en el capítulo 5 resumido más arriba.

Seguir las recomendaciones que provienen de la Unión Europea, tanto en lo que se refiera a los órganos de supervisión de mercados como del aparato judicial (las que se derivan de los informes Greco), constituiría un avance respecto a la situación actual. Pero la sordera respecto a las voces europeas parece crónica.

En definitiva, el conjunto de reformas básicas se resume en dos: transparencia en todos los niveles y profesionalización de los directivos públicos en todas las administraciones, incluidos los de los distintos órganos de control y supervisión, que sean elegidos por procedimientos transparentes y meritocráticos, y obligados a la rendición de cuentas a través de la evaluación de su desempeño. Estas reformas básicas necesitarían acuerdos de bastante calado, pero no cambios previos en el armazón constitucional.3 Son compatibles con muy distintos enfoques y énfasis en los programas de política económica (y social) y resultarían necesarios para una definición y puesta en práctica correctas de cualquiera de ellos.

SIGUIENTE ESCALÓN

A partir de las reformas básicas y previas –el orden importa– que acabamos de analizar, el siguiente escalón lo constituirían la mejora de la función pública y del aparato judicial y el avance en un funcionamiento más eficaz y transparente de los mercados.

Es obvio que una actualización de los procedimientos de selección y promoción de los empleados públicos, basada en los principios de mérito y competencia, para lo que sería necesario introducir métodos de evaluación de su desempeño, permitiría impulsar la calidad de la función pública. También establecer mecanismos de formación y actualización de sus conocimientos. Pero, en primer lugar, tal como mencionábamos en el capítulo 4, todo ello tendría escasos resultados si no se produce un cambio previo en la designación y remoción de los directivos públicos, cuya actuación condiciona de forma fundamental el desempeño de los empleados. Y, en segundo lugar, estos avances toman tiempo y tienen que ser abordados de forma secuencial.

Por otra parte, aunque sería conveniente modernizar los procedimientos de gestión e introducir los de la Nueva Gestión Pública (NPM, por sus siglas en inglés), esto no producirá los efectos deseados, como vimos con un par de ejemplos en el capítulo 4, si no se cambia previamente la gobernanza del sector público, muy concretamente la profesionalización y autonomía de los directivos públicos.

En cuanto a la administración de Justicia, la profesionalización de la cúpula y la transparencia de los nombramientos en los distintos niveles y, por tanto, en la promoción de los jueces, es condición necesaria para poder avanzar en el aumento de su eficacia. Especializar a los jueces, mejorar la calidad de la gestión de los juzgados y repensar los procedimientos en aras a una mayor eficacia, sin mermar las garantías de los implicados, serían los siguientes pasos. Los cambios normativos que se tengan que producir deberían hacerse en el contexto de una producción normativa fundamentada y transparente de la que hemos hablado en el capítulo 2 y en el listado de reformas básicas presentado más arriba.

En los capítulos 5, 6 y 7 hemos visto cómo existen importantes deficiencias en el funcionamiento de los mercados que afectan a la eficiencia productiva, a la innovación, a la igualdad de oportunidades y a la distribución. En algunos casos son el producto de déficits de supervisión y, en otros, de una mala regulación. Se entrará en vía de solución de los primeros reformando los órganos de supervisión en el sentido apuntado más arriba (incluida la dotación de mayores capacidades de investigación y sanción). Ello permitiría reducir sustancialmente el grado de cartelización de nuestra economía y la presencia de otras prácticas contra la competencia. También acabar con los abusos que sufren en el mercado de productos pequeñas y medianas empresas, tanto como competidores como en su condición de proveedores,4 y en los mercados financieros prestatarios y ahorradores.

Mejorar la regulación de los mercados, eliminando su lógica clientelar cuando la haya y revisando los perversos incentivos que a veces generan (en los capítulos 2, 5 y 6 hemos hecho referencia a casos de los dos tipos de distorsiones) lleva su tiempo, pero no por eso se puede posponer, aunque urja ir despacio. La recomendación general, de nuevo aquí, es seguir los procedimientos de producción normativa fundamentada y transparente que hemos apuntado más arriba: las propuestas de cambios regulatorios deben sustanciarse en sus correspondientes MAIN, en las que aparezcan los estudios en los que se ha basado la propuesta concreta de regulación, que puedan ser analizados y, en su caso, debatidos por quien muestre interés y capacidad para hacerlo. Y, después, la nueva Aeval debe evaluar cómo está funcionando la nueva regulación y qué resultados e incentivos ha producido.5 Todo ello generaría una dinámica de discusión de las regulaciones y de su mejora, basada en elementos objetivos. Un marco radicalmente diferente del actual.

Y en lo que respecta al mercado de trabajo, que ha ocupado la mayor parte del debate acerca de las reformas necesarias, como si las de otras instituciones –otros mercados y el aparato del Estado– fueran menos importantes,6 podemos decir algunas cosas basadas en la discusión del capítulo 7. Sería muy importante disminuir la dualidad contractual, así como mejorar el funcionamiento del propio mercado y, por supuesto, reducir el riesgo de exclusión laboral y social que sufren importantes colectivos. Desde luego, también, profundizar el debate sobre cómo se van a preservar los derechos laborales (protección al empleado y al parado –frente a protección del puesto de trabajo–, cobertura ante la jubilación, y capacidad de organizarse) en el mundo laboral cambiante que nos espera.

La dualidad contractual tiene efectos negativos sobre las carreras y perspectivas de muchos trabajadores, pero también sobre la productividad del sistema. Tal como vimos en el capítulo 7, se produce porque hay unos empleados, los que tienen contrato indefinido, cuya situación está regulada, y otros, los que tienen contratos temporales (cada vez de menor duración), que, como vimos, están en la práctica totalmente desregulados. La solución pasa por eliminar, o reducir sustancialmente, esta diferencia. La idea de un contrato único indefinido (excepto cuando se producen condiciones especiales, como las que dan lugar a los contratos fijos discontinuos o como las que hay detrás de algunos contratos de obra) con indemnización creciente me sigue pareciendo una opción interesante, pese a la mala recepción que tuvo –una oposición no siempre inocente–. En la indemnización creciente que contempla la propuesta se podría incluir un mínimo que las empresas tuvieran que pagar en cualquier caso (digamos, por ejemplo, tres días de salario, sea cual sea la duración del periodo de contratación). No sería aplicable si se despide al empleado antes de la terminación del periodo de prueba (¿quince días?, ¿un mes?), pero para evitar fraude de ley la empresa no podrá recontratar en el futuro a los que no hayan pasado, a su juicio, el periodo de prueba. Y quizá, también, las empresas que con una frecuencia mayor de la «normal» no paguen indemnización en la terminación de los contratos, dentro de sus periodos de prueba, sufrirían un aumento de las cuotas para la cobertura del desempleo.

Mejorar sustancialmente el papel de la agencia pública de intermediación en la contratación laboral contribuiría a un buen funcionamiento del mercado de trabajo, pero además constituiría una pieza clave en las políticas activas de empleo necesarias para alejar de la exclusión social a colectivos sensibles –jóvenes sin apenas experiencia laboral y parados de larga duración–. Desde esta mejora institucional se pueden definir programas de apoyo a esos grupos.

¿Y respecto a la negociación colectiva? No debería haber problema en que convivieran convenios a nivel de empresas con otros de ámbito superior. Pero, desde luego, una empresa, con el acuerdo de sus trabajadores, debería poder descolgarse del convenio de ámbito superior.

Un complemento imprescindible para un mejor funcionamiento del mercado de trabajo y, también para facilitar la adaptación de los activos a los cambios ocupacionales, es la Formación Profesional (FP), tanto a ocupados como a parados. La FP dual es una buena opción para incorporar a los jóvenes al empleo y alejarlos del pozo de la marginación laboral que, como vimos en el capítulo 7, puede ser su destino en caso contrario. La experiencia vasca, que vimos en el capítulo 8, constituye un ejemplo esperanzador. La formación continua para parados, pero también para ocupados, de cualquier edad, que tan triste historia ha tenido en nuestro país, es una opción importante que produce buenos resultados en algunos países europeos. La reforma del sistema en 2015, concretamente de la Fundación Tripartita, ha podido sanear lo que en ocasiones funcionaba como un centro de expolio, pero no ha mejorado su eficacia como impulsora de la formación continua. La actualización constante del contenido y de la forma de enseñar en todas las actividades de la FP resulta crucial.

MÁS ESCALONES

No he hecho mención a dos elementos que suelen ser considerados nucleares en cualquier programa de reformas para impulsar la calidad y el crecimiento de la economía: la educación y la innovación (o el I+D+i). Y no es porque niegue su importancia, en absoluto, sino porque considero que ambas, muy especialmente la segunda, son en buena medida endógenas.

El desarrollo e innovación de las empresas depende de su calidad gerencial y ésta, a su vez, como veíamos en el capítulo 1, está fuertemente condicionada por factores institucionales de diversa índole. Los incentivos fiscales a la innovación son en buena medida «pesos muertos», su único efecto es un menor pago de impuestos, pero no incentivan la actividad que se hubiera hecho de todos modos y, por otro lado, la colaboración de empresas con centros públicos de investigación, demandada con escasa intensidad por las deficiencias en capital humano con talento gerencial dentro de las empresas, está constreñida, además, por los obstáculos burocráticos que encorsetan la gestión del sistema público de la ciencia.

La educación tiene también importantes elementos endógenos. Su calidad dependerá en buena medida de la intensidad con la que la sociedad y el aparato productivo demanden conocimientos. Naturalmente, una sociedad poco meritocrática y un sistema productivo con marcados elementos clientelares y poco abierto –mercados escasamente competitivos, acciones públicas carentes de imparcialidad, regulaciones sesgadas, etc.– demanda conocimiento con menos intensidad y de peor calidad. Y esto condiciona los incentivos de los estudiantes y también de los docentes. Estos últimos, por otra parte, deberían ser evaluados periódicamente, lo cual resulta difícil llevar a la práctica si el resto de los empleados del sector público no lo son.7 Estos escasos incentivos de unos y de otros están presentes en lo que se refiere a la adquisición de las habilidades estrictamente cognitivas, pero también en la de las habilidades socio-cognitivas (trabajo en equipo, capacidad de negociación y de llegar a acuerdos, gestión de conflictos, capacidad de interacción y de adaptación al cambio, persistencia en el esfuerzo, rigor personal y capacidad de organización de sus propias actividades, etc.), que, de acuerdo con infinidad de estudios,8 son factores muy relevantes para la eficiencia productiva y para la vida laboral y profesional de las personas.

Una reforma de la educación y sus resultados estarán condicionados por todos estos factores, que pueden mejorar notablemente si se avanzara en las reformas básicas mencionadas. Pero, además, sus efectos toman tiempo, más del que tardarían en hacerse notar las mejoras institucionales.

Para terminar, me gustaría referirme a un dato que pone de manifiesto un aspecto importante de las deficiencias de nuestro Estado de derecho: el incumplimiento de normas por parte de las administraciones públicas. España, por ejemplo, es el país de la Unión Europea con más infracciones medioambientales.9 Cerró 2017 con treinta expedientes abiertos, cuatro más que el año anterior (suponen el 10% de todo los expedientes a los veintiocho Estados miembros). Los casos abarcan todas las materias: gestión incorrecta del agua, omisión de evaluaciones en proyectos urbanísticos, protección de espacios naturales, caza ilegal, etc. Piénsese en el efecto que tiene sobre el ciudadano el que el Estado incumpla las normas que ha producido, o a las que se ha adherido, en materias tan sensibles como la defensa de bienes públicos. ¿Y qué se puede hacer? Rendición de cuentas. Aparte de la que se pudiera instrumentar sobre los políticos responsables, desde luego el directivo público cuya gestión ha generado o permitido estas infracciones debería ver reflejadas estas faltas en la valoración de su desempeño y, por tanto, tener dificultades para ser renovado en su cargo.

PALIAR LA POBREZA Y MEJORAR
LA DISTRIBUCIÓN

Las políticas contra la pobreza y la desigualdad no constituyen reformas institucionales. Ya hemos dicho que una mejor calidad del marco institucional es compatible con muy diferentes tipos de programas políticos. En particular, con distintos énfasis en abordar cuestiones distributivas. Pero las reformas básicas propuestas, que conducirían a una mayor calidad de las instituciones políticas y económicas, tendrían efectos positivos sobre la distribución: una Administración Pública imparcial, unos mercados de productos y de créditos en los que sus participantes no sufran abusos y un mercado de trabajo que evite la exclusión laboral generarían una mejor distribución y una mayor igualdad de oportunidades.

Una situación distributiva como la descrita en el capítulo 8 justifica además, al menos en mi opinión, defender programas para paliar la pobreza y la exclusión social, y mejorar la distribución. Programas del tipo de los que comentamos en el capítulo 8 como parte de las políticas activas de empleo, incluida la Renta Mínima de Inserción, también los destinados a paliar la pobreza energética y la pobreza infantil, los destinados a abordar los déficits habitacionales, a asegurar el acceso gratuito a la sanidad y a la educación, distintos tipos de programas de becas, y la asistencia a la dependencia. Si el aparato administrativo es eficaz, esos programas estarán bien gestionados, y si los programas de gasto están bien diseñados, basados en estudios rigurosos y son evaluados también con rigor, que permita, en su caso, una redefinición del mismo, su eficiencia mejorará notablemente.

Una cuestión importante, que tendrá también efectos distributivos, es cómo financiar esos programas. Antes de plantear una elevación de tipos impositivos que gravan las rentas (sería mejor evitar gravar más las rentas del trabajo), habría que considerar nuevos tributos y repasar si no se pueden elevar las bases imponibles –en algunos impuestos, como en el de sociedades, parece factible e incluso deseable–, y si no se puede mejorar notablemente la gestión tributaria –de la discusión del apartado del capítulo 4 sobre la Agencia Tributaria parece deducirse que sí–. Nuevas figuras impositivas, bases imponibles más amplias, una mejor gestión tributaria y mayores tipos en algunos casos podrían elevar la recaudación y financiar así programas para compensar la pobreza relativa, paliar la exclusión social y, también, reducir los casos de exclusión laboral persistente. Hemos visto en el capítulo 8 cómo los indicadores de desigualdad se reducen por la puesta en práctica de programas de ese tipo. Habría que estar atentos, también, a que los aumentos en la presión fiscal no tengan efectos redistributivos negativos.

Vuelvo a insistir en que la defensa de estos programas y de su forma de financiación trasciende a las propuestas de reforma institucional, pero considero que la situación de la sociedad española legitima su defensa. Sí estaría en línea con las otras propuestas que las políticas distributivas se planteen, diseñen y gestionen con arreglo a ellas.

SOBRE LA POSIBILIDAD DE QUE
SE EMPRENDAN LAS REFORMAS BÁSICAS

Los acuerdos entre las fuerzas políticas para llevar a cabo las reformas básicas, para luego, enseguida, empezar el camino que abre «el siguiente escalón», me parecen harto improbables. Las reformas son factibles, pero el clima político y el comportamiento de los partidos no parecen muy propicios a que se emprendan. En el mejor de los casos, la reacción de los actuales dirigentes políticos sería probablemente que los defectos que yo señalo –menos relevantes, en su opinión, de lo que yo apunto– se deben a que los adversarios lo hacen mal, y que con ellos sería muy diferente. Eso en el mejor de los casos. Porque a continuación revelarían, de forma más o menos explícita, sus resistencias a perder prerrogativas, tal como resulta de mis propuestas de reformas básicas.

¿Qué político con vocación de convertirse en ministro de Fomento se sentiría atraído por la idea de que su capacidad para nombrar al director general de Carreteras y al presidente de Adif estuviera sustancialmente constreñida (los nombraría él de entre un número muy reducido de candidatos en cuya elección ni él ni su partido habrían participado)? Y lo mismo les ocurriría a los que tengan deseo de convertirse en ministros de Economía o de Industria con los presidentes y consejeros de los órganos de competencia y de regulación, a los que tampoco podrían ni nombrar ni cesar a su voluntad. ¿Qué dirigente político se sentirá atraído por el hecho de que las normas y regulaciones que promueva se tuvieran que basar en estudios fundados que se someterían al escrutinio de los afectados o de los ciudadanos en general? ¡Pobres! ¡Qué vida tan dura! «Sólo» podrían determinar las prioridades del Gobierno en su área, y, junto al resto de sus compañeros de Gabinete, fijar cuál sería la dotación presupuestaria para cada acción. ¡Ah! Y también proponer cambios de normas y regulaciones, pero los tendrían que fundamentar en estudios que personas conocedoras del tema podrían criticar, incluso antes de que la norma alcanzara la playa, bendita playa, del Boletín Oficial del Estado (BOE) –muchos políticos sienten que «publicar» en el BOE es su objetivo primordial y definitivo–. Lo dicho, ¡el poder no es lo que era! De eso se trata, amigo. El compañero de pupitre se quedará sin la prebenda y el pueblo aquel cuyo alcalde lo trató con tanta deferencia no recibirá la suya. A no ser, claro, que consiga convencer al directivo público que él no eligió y sobre cuyo cese puede influir, aunque no elegirá a su sustituto, y cuya valoración –la del directivo– podría verse afectada por la toma de decisiones arbitrarias. Ni podrá otorgar, en este nuevo contexto, cargos en la Administración a aquellos compañeros de partido cuya lealtad quiera fomentar.

Pero no seamos ácidos y concedamos el beneficio de la duda. No descartemos que los motivos para no considerar estas reformas estén en que los políticos piensen que las deficiencias no se deben a la mala calidad de las instituciones formales e informales, sino a la de los dirigentes y políticas de «los otros», idea que está en contra del sentido común y de los análisis de multitud de experiencias institucionales. Pero, en cualquier caso, les lleva a descartar acuerdos con otras fuerzas políticas para emprender reformas de este tipo.

Efectivamente, las actitudes mostradas últimamente por los partidos de implantación nacional no dan lugar a muchas esperanzas. Tras la moción de censura al presidente Rajoy, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) formó un Gobierno que levantó algunas esperanzas y muchas expectativas, aunque ya adolecía de un defecto grave: la incorporación al Gabinete de miembros de la judicatura y de la fiscalía, en contra de lo que en el capítulo 2 nos parecía adecuado. En los primeros días (54) hizo uso extensivo de su poder para realizar 484 sustituciones de directivos públicos, como comentábamos en el capítulo 4, sin la menor transparencia y sin consideraciones de mérito, ni de los sustituidos ni de los nuevos. Es obvio que algunos de los que fueron relevados de sus cargos reunían méritos suficientes para serlo –el presidente del Puertos del Estado, por ejemplo, por los motivos que vimos en el mismo capítulo 4– y también que algunos de los nuevos nombramientos recayeron en personas con notable prestigio profesional, pero un número no pequeño, en uno y otro grupo, ni acumulaban deméritos para ser cesados –más allá de haber sido nombrados por otro Gobierno– ni tenían demostradas capacidades para ser nombrados –quitando su cercanía personal y política al nuevo Gobierno–. No voy a poner ejemplos de casos de este último grupo, que frecuentemente se citan, y con cuya denuncia estoy de acuerdo.

Desde la perspectiva de este libro, otro aspecto criticable del nuevo Gobierno es la excesiva recurrencia a decretos-leyes, en línea con los gobiernos de Rajoy, tal como vimos en el apartado correspondiente del capítulo 2, y las frecuentes rectificaciones en medidas y acciones que desconciertan al ciudadano. El reducido tamaño del grupo parlamentario que lo apoya puede utilizarse como motivo de ambas cuestiones, pero no sé si es una excusa aceptable.

Lo que transmite Podemos, por su parte, es que si alcanzan cuotas relevantes del poder, como legítimamente pretenden, sus políticas y su gestión serán beneficiosas para el conjunto de la población, sin preocuparse del reforzamiento de los contrapoderes ni de la transparencia de la gestión. Hay una cuestión que, aunque no es central, refleja muy bien las diferencias de percepción sobre la importancia de la calidad de las instituciones. Podemos defiende una banca pública para garantizar el flujo de financiación a los menos poderosos –las pymes– si hablamos del aparato productivo–. Una banca pública regida por representantes de la ciudadanía y de los empleados de las entidades. Pero eso era, por ejemplo, Caja Madrid, y la gestión promovida y tutelada por la coalición entre el Partido Popular (PP) y Comisiones Obreras (CC. OO.),10 en la que participaron representantes de otros partidos y sindicatos, condujo a lo que condujo, con muy graves daños para los contribuyentes, que tuvieron que aportar cuantiosos fondos para sanear la entidad; para los prestatarios, que sufrieron la no renovación de sus líneas de crédito como consecuencia de la quiebra de la caja; y para los empleados de esos prestatarios, que perdieron sus puestos de trabajo. Intuyo que la respuesta será que «su» banca pública y los dirigentes que nombrarían serían completamente diferentes. ¿Cómo y por qué? No percibo, pero puedo equivocarme, que la calidad del Estado de Derecho sea una prioridad para Podemos. Aunque posiblemente en esto no están solos.

Ciudadanos (Cs) había enarbolado, desde que dio el salto a la política nacional, la bandera de la regeneración institucional y eso ha alumbrado parte de su actividad parlamentaria, tomando varias acciones legislativas muy interesantes y positivas. Pero parece que últimamente ha cambiado de bandera y ha tomado la roja y gualda, en parte como respuesta equivocada al embate nacionalista en Cataluña y, en parte, para disputarle al PP el espacio electoral de la derecha. Creo que España requiere más valores cívicos y no necesita profundizar sus valores patrióticos. En el estado estacionario no tienen por qué ser incompatibles –piénsese en los valores republicanos en Francia, que tienen grandes dosis de los dos–, pero me parece que en la transición hacia un Estado de ese tipo, si se subrayan mucho unos (los identitarios que proporciona la noción de patria) se debilita el avance en los otros (los cívicos). El uso (y abuso) de los elementos emocionales que contiene el sentimiento identitario y su sacralización –los dioses útiles de José Álvarez Junco (2016)– no casan bien con la reflexión compartida y el acuerdo que necesita la profundización de los valores cívicos. A los abusos y excesos de los nacionalistas catalanes habría que haber enfrentado los valores de la sociedad civil y el Estado de derecho. A su bandera excluyente, la estelada, no había que enfrentar otra bandera, la roja y gualda, sino los derechos de los que no comparten aquellos sentimientos y los valores cívicos que deben alumbrar a todos. El uso excesivo de banderas que despiertan emociones enfrentadas sólo puede terminar en que los dos bandos acaben utilizándolas para atizarse con las astas que las sostienen. En la lucha política con los independentistas ha habido muchas banderas y, en cambio, escasos medios y esfuerzos dedicados a la pelea por el relato, que los independentistas se han llevado de calle.11

¿Por qué pienso que Ciudadanos no sostiene con la misma firmeza la bandera de la regeneración institucional? No sólo porque ahora le guste más ondear otra, sino porque esa regeneración necesita previamente un cambio en el lenguaje político (una regeneración de ese lenguaje). Sin él no es posible avanzar en los acuerdos imprescindibles. Practicar la descalificación, en lugar de la contraargumentación, el desprecio, en lugar de la consideración, es mantener un lenguaje que crea barreras y solivianta las posiciones. Y Ciudadanos lo está haciendo desde hace algún tiempo, con más intensidad desde la moción de censura.12 Está incluso apoyando al PP en algún abuso institucional, como es utilizar la mayoría absoluta en el Senado, cuando en el Congreso, con representación más proporcional, no se tiene esa mayoría, con el único fin de desgastar al Gobierno, no para mejorar las instituciones ni algún aspecto de la vida de los españoles. Todo ello les resta, a mis ojos al menos, credibilidad reformista.

¿Y qué podemos decir del PP? Pues que, como siempre que es desalojado del Gobierno, en lugar de entrar en un periodo de reflexión interna se ha echado al monte crispando la vida política hasta límites grotescos, diciendo que Zapatero obedecía a ETA y que Sánchez, además de ser prisionero de los separatistas, es igual que Maduro. ¿Y los argumentos contrarios, seguro que hay muchos, a las decisiones del Gobierno? ¿Para qué? Por otra parte, su interés por las reformas institucionales era nulo cuando estaba en el poder –Rajoy también hizo 485 cambios en los primeros sesenta días de gobierno sin transparencia ni apelando a principios de mérito, y ésa solo fue una de las muchas acciones contra el buen gobierno que se produjeron en sus mandatos– y lo sigue siendo ahora en la oposición.

En la fallida renovación del CGPJ a finales de noviembre de 2018, los dos partidos mayoritarios han vuelto a violar la independencia y la credibilidad de un órgano tan importante. Habían pactado los veinte vocales y el nombre del presidente, que lo es también del Tribunal Supremo, y éste se hizo público antes incluso de que los vocales propuestos hubieran pasado por el trámite de su examen en comparecencia parlamentaria, cuando son estos vocales los que tienen que elegir al presidente. La guinda la puso un senador popular que se vanaglorió de que con el acuerdo pasaban a controlar las salas de Lo Penal, donde se juzgan asuntos relacionados con la corrupción política. El escándalo subsiguiente paralizó la renovación del CGPJ y ahondó aún más el deterioro institucional.

Para finalizar, convendría apuntar que de la Unión Europea no sólo hemos recibido la política de la austeridad, que podría criticarse, aun reconociendo la necesidad de la consolidación fiscal,13 sino también impulsos al avance institucional (creación de instituciones para un mejor gobierno, como la Airef, presión para que se promulgara la Ley de Transparencia, reforma de instituciones para mejorar la competencia de los mercados y para poner coto al abuso de los bancos, etc.), impulsos cuya traducción a la realidad española se vieron limitados por los retrasos en la transposición y por el desarrollo cicatero de algunas normas.

LA SOCIEDAD CIVIL, GUARDIANA
DE LA TRANSPARENCIA PÚBLICA Y PRIVADA

Ya decíamos al final del capítulo 1 que unos de los aspectos más positivos y esperanzadores de la realidad actual es el surgimiento de gran número de organizaciones de la sociedad civil que ejercen funciones de supervisión y denuncia de los poderes públicos, y también de los abusos que se dan en el sector privado. No se puede exagerar su impacto, pero tampoco minusvalorarlo, porque se observa que su incidencia y su prestigio –dentro y fuera de España– van aumentando. Hay Derecho, Civio, dos que conozco bien, junto a otras como Acción Cívica, Agenda Pública, Transparencia Internacional España, y otras muchas que apenas conozco, realizan una triple función de estudio de la realidad, de denuncia de irregularidades y abusos y de propuestas para el avance institucional. Muchas de ellas tienen una voz cada vez más potente y un prestigio cada vez más fundado. Ofrecen apoyo, como hemos visto a lo largo del libro, al diseño de nuevas normas y de mecanismos más eficientes y transparentes en la gestión pública. No pueden, obviamente, sustituir a la acción de los partidos, pero sí colaborar con ellos en algunas acciones, manteniendo su independencia y ejerciendo una vigilancia del ejercicio del poder político y económico. Defender con firmeza la transparencia y contribuir a una mejor regulación y a la evaluación tanto de programas como de regulaciones son algunas de las contribuciones que han empezado a realizar y en las que tienen que perseverar. Esperemos que sigan creciendo, en número y en funciones, y que logren mantener su independencia, tanto de los partidos como de los poderes económicos; si la pierden, serán inútiles.

APÉNDICES

1

Sobre los datos utilizados

Me gustaría hacer un comentario sobre los datos utilizados a lo largo del libro para realizar comparaciones internacionales, a los que hemos acudido para situar a España en relación con los países de nuestro entorno. Hemos manejado fundamentalmente cuatro fuentes: los indicadores de calidad de la gobernanza pública elaborados por el Banco Mundial (WBGI), la encuesta «Executive Opinion Survey» realizada por el Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés) para su Global Competitiveness Report, el informe Doing Business del Banco Mundial y el Quality of Government Expert Survey de la Universidad de Gotemburgo.

Me parece importante señalar que no todas estas fuentes permiten hacer el mismo tipo de comparaciones entre países y que esto tiene consecuencias sobre la legitimidad de algunas de ellas y sobre el uso que se hace de los datos en ejercicios de tipo econométrico. Básicamente porque los datos de algunas fuentes no tienen la propiedad de ordinalidad (la que existe cuando los países se pueden ordenar por el valor del indicador estimado) y cardinalidad (cuando los indicadores proporcionan información sobre la distancia entre un país y otro en la cuestión que miden). Otros, en cambio, sí que las tienen, con lo que la comparabilidad entre países en algunos casos resulta aceptable y, en otros, dudosa.

La cuestión de la comparabilidad afecta claramente a los resultados de encuestas de opinión, como el «Executive Opinion Survey» (EOS) del WEF. Esta fuente, tan citada, tiene el atractivo de cubrir un elevado número de países, 138 en su última edición, conteniendo unas ochenta cuestiones y ya hay disponibles doce años de datos. Aparentemente, es un caramelo para un analista o un investigador. Pero hay limitaciones: un dato para cada país es la media de las respuestas a una pregunta realizada a empresarios, a la que han contestado los encuestados puntuando del 1 al 7, y, por ello, la comparabilidad entre países de los datos presentados por la EOS tiene más limitaciones de las que se suelen reconocer. Proporcionan información interesante sobre cuáles son los aspectos más y menos positivos del marco en el que los empresarios de un país realizan su actividad y de cómo ese marco va evolucionando. Pero aceptar el ranking por países para cada una de las cuestiones resulta muy problemático, porque un 5 otorgado, por término medio, por los empresarios de un país no es comparable con esa misma nota media en un país diferente. Y, menos aún, autorizan a hacer afirmaciones como que en una determinada cuestión un país es el doble de bueno, o de malo, que otro. Es decir, hay muchas reservas para aceptar la ordinalidad de los países en las puntuaciones sobre una cuestión y reservas aún mayores para aceptar su cardinalidad. ¿Es comparable el 5,7 (la cuarta mejor nota de entre 138 países en 2016) que los empresarios de Ruanda otorgan al despilfarro público en su país con el 2,5 con que califican los empresarios españoles ese aspecto en el nuestro? Es legítima la lectura de que los empresarios del país africano aprueban con buena nota la gestión de fondos públicos y que los españoles no, pero ¿estamos seguros de que la gestión pública ruandesa es mejor que la española? Y, sobre todo, ¿podríamos decir que es más del doble mejor? Por mucho que el Gobierno de Paul Kagame haya mejorado la Administración ruandesa,1 esta diferencia tan elevada despierta muchas reservas. Es posible que la sobrevaloración se deba a que el estado de otras cuestiones de la realidad ruandesa sea tan negativo que los encuestados inflen la valoración de los aspectos más positivos. Se comprueba, en efecto, que las respuestas que los empresarios ruandeses dan a cuestiones del marco institucional público representan una valoración muy alta de ese marco, lo que contrasta con el hecho de que, en los indicadores de gobernanza del Banco Mundial, la estimación de la calidad de la Administración en Ruanda es prácticamente cero.2

En el estudio de Huerta y Salas (2014) comentado en el capítulo 1, las dudas respecto al trabajo empírico presentado surgen por caracterizar distintos aspectos de los países considerados con datos del EOS del WEF, que, como hemos dicho, no tienen las propiedades de ordinalidad ni de cardinalidad: una variable crucial para ese estudio, la «profesionalización de la gestión de empresas», se encontraba en la paupérrima Zimbabue del dictador Mugabe en 2013, año al que se refiere el ejercicio empírico de los autores, por encima de Francia, Corea del Sur y España en el ranking del EOS. También es criticable ese estudio porque el marco institucional está muy pobremente representado por la variable elegida por los autores: la economía institucional sintetiza en la noción «defensa de los derechos de propiedad» cuestiones más complejas que la opinión que los empresarios tienen sobre «cuán fuerte es en su país la defensa de los derechos de propiedad, incluida la de los activos financieros», que es la pregunta de la encuesta del WEF elegida por los autores. Dentro de la misma encuesta hay otras preguntas sobre el funcionamiento de la Administración, de la justicia y de la corrupción que son aspectos institucionales muy relevantes.

El Quality of Government Expert Survey de la Universidad de Gotemburgo recoge datos basados en valoraciones de expertos. En la mayoría de las cuestiones son valoraciones que van de 1 («apenas nunca») al 7 («casi siempre»). Las respuestas de los expertos (veintitrés en el caso de España) reciben dos tipos de tratamientos. El primero es para corregir posibles sesgos, los que pueden introducir las características personales de los expertos en su percepción de las cuestiones, y sí es así se procede a corregirlos. Se encuentra, por ejemplo, un cierto sesgo en algunas cuestiones si el experto trabaja en la Administración, pero se puede corregir. El segundo tratamiento consiste en realizar una validación de los resultados, utilizando datos de otras fuentes. Se estima si existe correspondencia entre las opiniones de los expertos con otras fuentes cuyos datos guardan correlación con los hechos que éstos evalúan, aunque estas fuentes tengan una cobertura menor de países. Por ejemplo, para las distintas valoraciones de las características de la Administración, se utilizan datos sobre calidad de la burocracia de la International Country Guide Risk, también algunos de la OCDE sobre selección de empleados públicos, y algunas respuestas del EOS del WEF sobre favoritismo de la Administración y otras fuentes, como el número de nombramientos políticos en la Administración central. Y para las evaluaciones de cuestiones de corrupción y transparencia, se usan los datos de Transparencia Internacional, el de control de la corrupción de los indicadores de gobernanza del Banco Mundial y otros.

Estos dos tratamientos, especialmente el segundo, mejoran la calidad de los resultados del Quality of Government Expert Survey, pero no acaban de resolver una cuestión que afectaría a algunas de las afirmaciones que he realizado en el capítulo 3, así como a algunos de los análisis de regresión que se hacen con estos datos, como los presentados por Dahlstrom y Lapuente (2017). Me refiero, de nuevo, a la comparabilidad de las valoraciones realizadas para distintos países. En la valoración de la imparcialidad, por ejemplo, ¿es realmente comparable el 5,9 que recibe Malta con el 5,8 que recibe Holanda? ¿Podemos afirmar que la imparcialidad de las administraciones de los dos países es prácticamente la misma? Seguramente estamos legitimados para decir que en Malta la Administración es más imparcial que profesional (que está valorada con un 3,7), pero la comparación entre los dos países resulta más dudosa, aunque los expertos de uno y otro hayan recibido las mismas instrucciones.

El tratamiento que reciben los datos de los expertos puede haber mejorado la comparabilidad. Podemos decir, sin reservas, que los expertos que opinan sobre España valoran mejor la imparcialidad en la concesión de licencias, que recibe un 3,5, que la frecuencia con que la se compra la voluntad de altos funcionarios en los procesos de contratación pública, que recibe un 4,5. Probablemente podríamos aceptar que esa segunda frecuencia sea menor en Alemania (que puntúa 2,2). Pero es más difícil aceptar que sea más del doble en España que en Alemania. Es decir, podríamos superar las reservas para aceptar la ordinalidad de las puntuaciones sobre una cuestión para un conjunto de países, pues la validación de resultados de los expertos utilizando otras fuentes seguramente la mejoran, pero resulta más complicado aceptar la cardinalidad, aun después de los tratamientos que se dan a las puntuaciones de los expertos. Este hecho nos debe hacer tomar con cautela los comentarios realizados más arriba sobre la posición de España entre los países europeos en una serie de cuestiones relacionadas con la Administración Pública, pero los vamos a mantener con esta objeción. Tendríamos mayores reservas para aceptar los resultados de las regresiones lineales que utilizan conjuntamente datos del WEF y del Expert Survey (pues no pueden considerase variables continuas y, por la naturaleza de los datos, existen dificultades para interpretar el significado de los coeficientes), como las que presentan Dahlstrom y Lapuente (2017), en su, por otra parte, excelente libro.

En las fuentes basadas en opiniones de expertos en las que se realiza una normalización previa del hecho sobre el que los expertos se pronuncian, como en el caso del Doing Business del Banco Mundial, la comparabilidad de las valoraciones parece completamente legítima.

En cuanto a los indicadores de calidad de la gobernanza pública estimados por el Banco Mundial (WBGI), que recogen y agregan, mediante técnicas de la estadística multivariante, mucha información de distintas fuentes, los indicadores se construyen de forma que tienen las convenientes propiedades de ordinalidad y cardinalidad, por lo que las comparaciones entre países parecen legítimas.

2

Acerca de la «reforma» CORA

Como decimos en el capítulo 4, la reforma de la Administración que proponía la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) apenas merecía tal nombre, pues no constituía desde su planteamiento un intento serio de dar respuesta a las deficiencias de las administraciones públicas españolas. CORA no es más que un aluvión de medidas de distinto nivel de relevancia, algunas de las cuales estaban ya en marcha, a las que se ha querido dar, con escaso éxito, una coherencia interna propia de un plan de reforma.

Para ganar eficiencia por reducción de órganos y por eliminación de duplicidades, y simplificar las cargas administrativas, que parecen ser los objetivos fundamentales, se formularon 222 propuestas que, como ocurrió con las 204 del Plan de Modernización de 1992, eran enormemente variopintas: desde propuestas de codificación normativa o el desarrollo de un nuevo marco jurídico para el funcionamiento de la Administración, a la fusión de dos entidades menores o a la redacción de manuales. Todas puestas en el mismo nivel de relevancia. La pretensión del último Informe Opera (Oficina para la Ejecución de la Reforma de la Administración) 1 de que se ha alcanzado un elevado porcentaje de los objetivos de la reforma (193 de las 222 propuestas) raya en lo grotesco.

Resulta una exageración afirmar que la codificación del derecho, que pretende lograr «la racionalización de la regulación existente en España», es un objetivo alcanzado, aunque sea verdad que se han dado algunos pasos y que se pueda decir que se han producido bajo el paraguas de CORA. En la Ley 20/2014, de 29 de octubre, se delegó en el Gobierno la potestad de dictar diversos textos refundidos y se hacía mención expresa al objetivo de codificación de CORA y, en octubre de 2015, se promulgaron siete reales decretos legislativos con el objetivo de refundir la legislación en siete áreas diferentes, y en cada una de ellas se han integrado, debidamente regularizadas y armonizadas, las disposiciones normativas posteriores a la fecha en la que, en el pasado, se había promulgado un anterior real decreto legislativo (que había realizado una tarea similar de armonización).2 Está bien que CORA haya servido para impulsar (o, más bien, adelantar) el esfuerzo de codificación en áreas normativas relevantes. Pero, dada la maraña legislativa con la que se encuentran las empresas y los ciudadanos españoles, tal como comentábamos en el capítulo 2, considerar que esos siete reales decretos legislativos completan el necesario objetivo de codificación para la racionalización de la regulación existente en España, resulta una exageración a todas luces excesiva.

Algo similar ocurre con la reforma de la normativa de la Administración que, según CORA anunciaba, iba a «dotar de máxima claridad y coherencia a la organización del sector público», objetivo que se da por conseguido con la nueva Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, Ley 39/2015, de 1 de octubre, y con la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público, Ley 40/2015, de 1 de octubre. Supuestamente, estas dos leyes remodelan el marco jurídico, pero, lógicamente, necesitan desarrollos posteriores que concreten infinidad de aspectos. Y requieren un récord de cumplimiento, fundamental dada la experiencia de incumplimiento por parte de la Administración de anteriores normas. Por ejemplo, varias de las disposiciones de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas se incumplían sistemáticamente, como la que no autorizaba a exigir al administrado la presentación de certificados de datos que ya obrasen en poder de la Administración. Incumplimiento que persiste hoy en día, pese a que en el artículo 28 de la nueva Ley 39/2015 se vuelve a insistir en la no obligación de los administrados de aportar documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración. Estas violaciones de las normas imponen trabas al ciudadano y encarecen la tramitación de cualquier procedimiento. ¿Cómo se puede afirmar categóricamente que se ha cumplido un objetivo de la reforma por el mero hecho de haber promulgado dos nuevas leyes sin haberse producido el necesario desarrollo y sin comprobar qué efecto han tenido esas nuevas normas sobre el funcionamiento de la Administración y, sobre todo, sobre la calidad del servicio que recibe el administrado?

Más grotesco aún es poner en el mismo nivel, como hacen los informes Opera, la comentada codificación legislativa y la promulgación de las dos leyes sobre el régimen jurídico de las administraciones públicas (por muy limitadas que ambas acciones sean, que lo son), con la eliminación de la obligatoriedad de inscripción en más de un registro taurino, con la coordinación del Coro de RTVE con otros coros, con el traslado del Centro de Estudios Económicos y Comerciales (CECO) al Instituto de Estudios Fiscales, con la elaboración de manuales de un elevado nivel de vaguedad (sobre procedimientos para detectar duplicidades o para reducir cargas administrativas), con la fusión de observatorios varios o de distintos servicios de meteorología. O establecer una estrategia nacional de calidad de la enseñanza universitaria, medida supuestamente implantada, pero que no ha tenido ninguna incidencia sobre la comunidad universitaria.

Muchas de las 222 medidas de la CORA consisten en «mejoras»: de coordinación, de la eficacia, de procesos de planificación, etc., medidas que se dan por implantadas sin más. ¿Son mejoras grandes, pequeñas, marginales? ¿Cómo se han hecho operativas? ¿Con qué efectos sobre los ciudadanos?3 Da igual, pero ya se dan como implantadas. Lo mismo sucede en la simplificación de cargas en diversos procedimientos que también se consideran implantadas, sin ninguna comprobación de que así lo hayan sido efectivamente. Pero se supone alcanzado el objetivo porque, en el mejor de los casos, ha habido una orden ministerial o una norma de cualquier rango que así lo define o, simplemente, un manual de instrucciones.

La pretensión de que se han conseguido importantes ahorros no puede aceptarse sin más. Opera estima que en tres años, de julio 2013 a junio 2016, se ha producido un ahorro de 30.981 millones. Sin entrar en una valoración en profundidad de esta estimación (realizada por los cinco funcionarios y dos administrativos que trabajan en Opera), valoración que debía haber sido encargada a algún organismo independiente como la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef), los datos proporcionados por el último Informe Opera permiten plantear algunos comentarios que nos hacen dudar de la magnitud del ahorro. Se estima que 17.391 millones de ahorro (casi el 70% del supuestamente conseguido) son por medidas de empleo público ¿Menos personal? El informe dice que fundamentalmente no. Mayoritariamente, sostiene, por medidas como: a) supresión (en 2012, antes de CORA) de tres días de libre disposición; b) supresión de los días de libre disposición adicionales y días adicionales de vacaciones por antigüedad; c) modificación del régimen retributivo del personal al servicio de las administraciones públicas durante la situación de incapacidad temporal; d) ahorros complementarios de control del absentismo, descuentos en situaciones de ausencia sin baja por incapacidad temporal; e) incremento de la jornada de los empleados públicos a 37,5 horas semanales; f) hacer cero la tasa de reposición; g) modificación del régimen de incompatibilidades, y h) reducción de créditos y permisos sindicales.

Es legítimo dudar de la estimación de los ahorros que han producido estas medidas. Y no solo porque algunas hayan sido revertidas, sino porque varias de ellas (supresión de días de libre disposición, aumento de la jornada laboral, etc.) no suponen un menor gasto y son, probablemente, las que tienen un peso mayor en la estimación que presenta Opera. Si la calidad del servicio no ha mejorado, de lo que estaríamos hablando es de una disminución de la eficiencia: se produce lo mismo con más horas, aunque sea con el mismo coste. ¿Dónde está el ahorro? Pero hay datos que nos hablan de deterioro de servicios públicos como consecuencia de estas medidas.4

La estimación de los ahorros por medidas de empleo suma peras con manzanas: una valoración de los efectos de la supresión de días de libre disposición y del incremento de la jornada de los empleados públicos, efectos muy discutibles si no se presenta información sobre mejoras de eficiencia, se suma a auténticos ahorros debidos a la modificación de la retribución del personal con incapacidad temporal, a la reducción de empleo público por situar en 0 la tasa de reposición y a cambios en las retribuciones de personal directivo.

Por otro lado, una buena parte (dos tercios prácticamente) de los ahorros generados por las medidas de empleo público, estimados de la forma discutible que acabamos de comentar, se producen en las comunidades autónomas, con lo que surgen, de nuevo, dudas sobre cómo los ha estimado el exiguo equipo que trabaja en la oficina Opera.

Otros ahorros estimados por Opera, como los 4.645 millones generados por la racionalización orgánica, son igualmente dudosos. No acaba de quedar claro cómo se han estimado. No parece muy probable que sea por la mera eliminación de los costes de las entidades disueltas. En la Administración General del Estado, por ejemplo, supondría que se han ahorrado por término medio 8,6 millones por cada entidad disuelta (984 millones ahorrados divididos entre las 115 entidades suprimidas), supuestamente sin incrementar los gastos de ninguna otra entidad que haya asumido sus funciones. Si se refiere al ahorro en un ejercicio, que sería lo relevante, parece demasiado. No creo, por ejemplo, que la extinción del organismo autónomo Cría Caballar de las Fuerzas Armadas, cuyas funciones y competencias son asumidas por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, genere unos ahorros netos de 8,6 millones anuales.

En cuanto a los acuerdos con las comunidades autónomas, Opera aporta una larga lista de convenios y acuerdos. Algunos no pueden incluirse en CORA, pues son anteriores a julio de 2013; otros son renovaciones de convenios ya existentes y, en general, la adscripción de una parte de estos convenios al objetivo de racionalización de CORA genera dudas. Pero por encima de éstas, la mayoría de estos convenios se refieren a cuestiones menores y prácticamente ninguno ha sido suscrito por el conjunto de todas las comunidades autónomas, sino por un número limitado de ellas. Sólo ha sido suscrito por todas el alcanzado para la unificación de registros oficiales de licitadores y empresas calificadas, cosa que habría que celebrar, pues permite el desarrollo de un portal único de contratación. Pero, con esta interesante excepción, de la larga lista no se obtiene la impresión de que se haya realizado un esfuerzo relevante de coordinación entre las distintas administraciones, cuestión que cualquier reforma de la Administración debería haberse planteado como uno de sus objetivos principales.

El desarrollo de la Administración digital y la implantación de la relación electrónica con los administrados son cruciales. Se han producido avances, aunque todavía falta mucho por hacer, y esos avances implican un proceso que no se inicia con la reforma CORA de 2013, sino que empezó a impulsarse, cómo hemos visto en el capítulo 4, casi diez años antes. Es lógico que el proceso tome años, pues se partía de un nivel muy bajo, y que se vayan introduciendo modificaciones que mejoren los procedimientos electrónicos y contribuyan a educar a los administrados en su uso. Pero lo que resulta inaceptable, de nuevo, es que se considere que la digitalización esté ya implantada. La anhelada, siempre anunciada y nunca conseguida «ventanilla única» tiene como condición necesaria la implantación de la Administración digital. No se demuestra que CORA haya avanzado de forma definitiva en la consecución de dicha ventanilla.

La pretensión de haber reducido tiempos y trámites es también excesiva. Algunos avances se han ido logrando de la mano del comentado proceso de digitalización, pero experiencias recientes como administrados de personas de mi entorno ponen de manifiesto el mantenimiento de excesivas cargas burocráticas y la elevada irracionalidad de muchos de los trámites exigidos. El incumplimiento del citado artículo 28 de la nueva Ley 39/2015, como lo era el de la Ley 30/1992 a la que ha sustituido, es constante, la descoordinación de las diferentes administraciones con competencia sobre un mismo hecho, sumado el incumplimiento de la Ley 39/2015 que acabamos de denunciar,5 eleva la burocracia a pequeños empresarios y a ciudadanos hasta límites que alguna veces resultan disuasorios. Hay casos en los que sobre un mismo proceso administrativo conviven un primer paso centralizado con pasos posteriores descentralizados, lo que lleva a tener que multiplicar varias veces la preparación por parte del ciudadano de la documentación necesaria.6 Ante la existencia de irregularidades, la respuesta de las administraciones de aumentar las exigencias burocráticas –una respuesta inadecuada–, también ha elevado sustancialmente las cargas, a veces con consecuencias disuasorias.

Por otra parte, de acuerdo con dos fuentes internacionales que hemos comentado en el capítulo 3, al discutir la ineficacia y exceso de burocracia, el peso de esas cargas para las empresas seguía siendo excesivo en 2015.

En definitiva, CORA no es una reforma de la Administración, sino un conjunto heterogéneo de medidas, muchas de ellas de escasa relevancia. La ausencia de un diagnóstico de las deficiencias de lo que se desea reformar lleva a no abordar las causas más relevantes de los problemas de la Administración: la politización de sus cuadros directivos y una estructura territorial escasamente armonizada. Esa realidad condiciona de forma fundamental los resultados de las pocas medidas relevantes que se inscriben en CORA. Bajo su paraguas se ha avanzado en algunos aspectos, pero la intensidad de estos avances está por ver y las conclusiones de los informes Opera no constituyen una medida adecuada de lo conseguido. Otros avances, además, se estaban produciendo antes de CORA y hay que ver si la «reforma» los ha acelerado. CORA se sitúa dentro de un mal endémico en la acción de gobierno en España: la práctica de identificar la consecución de un fin concreto con la promulgación de una nueva norma, sin ningún seguimiento y valoración ex post de la misma. Sin menospreciar a los funcionarios de la oficina Opera, que cumplirían instrucciones de sus superiores, los informes que fue produciendo este órgano de seguimiento tienen varios elementos que limitan su credibilidad: frecuentemente realizan una injustificada declaración de implantación de las medidas, hacen una estimación muy discutible de los ahorros conseguidos, incluyen dentro de CORA acciones anteriores, carecen de una jerarquización de la relevancia de las medidas, etc.

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Notas

INTRODUCCIÓN

1. Carlos Sebastián, España estancada. Por qué somos poco eficientes, Barcelona, Galaxia Gutenberg, 2016.

2. En algún momento me sentí agrupado junto a otros libros que, desde perspectivas diferentes y énfasis distintos, mantenían una opinión desfavorable sobre muchos aspectos de la realidad española, a los que se les etiquetaba como «regeneracionistas», dicho, parece, con un cierto desprecio, supongo que por (ilegítima, en mi opinión) analogía con los regeneracionistas de finales del XIX y principios del XX. Se argumenta que esos libros, entre los que estaba el mío, dan una exagerada visión de los defectos de la realidad para «justificar el ansia de reformas». ¡Curioso argumento!

3. Opinión contraria a la que sostiene Víctor Lapuente en la introducción del interesante libro que él coordina, La calidad de las instituciones en España, publicado por el Círculo de Empresarios. Escribí una reseña crítica de ese libro en el blog de Hay Derecho bajo el título «Una visión amable de las instituciones españolas, <https://hayderecho.expansion.com/2018/04/25/una-vision-amable-de-las-instituciones-espanolas-critica-del-libro-la-calidad-de-las-instituciones-en-espana-coordinado-por-victor-lapuente>.

4. Innovación y emprendimiento, calidad gerencial, estado de la ciencia, complejidad de las exportaciones, Formación Profesional, infracciones medioambientales, distribución de la renta, ayuda a las rentas bajas, contratación precaria, transparencia en la Administración, eficacia de la justicia, y muchos más aspectos en los que España se encuentra en los puestos de cola (digamos, en el último quintil) entre los países europeos (o de la Unión Europea o de los europeos miembros de la OCDE). Y en no pocos de esos aspectos no se observa una mejora relativa, sino más bien lo contrario.

5. Se dedica un apartado a la nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que está destinada a poner coto a muchas de las manifestaciones de parcialidad y a muchos de los despilfarros públicos que se ilustran en el capítulo, pero cuyo éxito dependerá de que se cumplan las exigencias de transparencia previstas por la ley, lo que necesita un cambio radical de las prácticas de opacidad e incumplimiento seguidas hasta ahora (aquí, de nuevo, mejorar la calidad de las instituciones informales sería decisivo).

1. LA TRANSFORMACIÓN DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA

1. Myro (2015), Costas (2017), Correa-López y Doménech (2012).

2. Véase Palafox (2017).

3. Se ha hablado de la Spanish paradox en el comportamiento de las exportaciones desde el comienzo del euro, pues el conjunto de nuestras exportaciones ha perdido poco peso en el comercio mundial pese a la apreciación del tipo de cambio real. Véanse Antras, Segura-Cayuela y Rodríguez (2010), Cardoso, Correa-López y Doménech (2012) y Xifré (2017). Esa paradoja se explica efectivamente por las estrategias empresariales que han conducido a una mayor diversificación, pero también se debe a que las empresas más grandes, las más exportadoras con mucha diferencia, han experimentado un crecimiento menor de sus costes laborales unitarios.

4. Esteve Pérez, De Lucio, Mínguez, Minondo y Requena (2017).

5. Jordi Palafox (2017) aporta datos sobre el componente de valor añadido extranjero de las exportaciones de automóviles, y en España es del 46% frente a un 31% en Alemania y un 37% en Francia.

6. Correa-López y Doménech (2012) concluyen incorrectamente, en mi opinión, que el mapa de productos de las exportaciones mundiales muestra que España tiene un nivel de complejidad alto, y lo hacen porque encuentran que está claramente por encima de la media mundial. Concretamente, afirman que en el periodo 1999-2011 que ellos analizan, «la complejidad media de las exportaciones españolas más que duplica la de las exportaciones mundiales». Pero, por un lado, no me parece que la comparación con la media de los 121 países cubiertos por el Atlas sea muy relevante. Estamos en el primer cuartil en PIB per cápita, por lo que es lógico que nos situemos por encima de la media en complejidad de nuestras exportaciones. Por otro, no nos dice nada sobre cómo está evolucionando la complejidad en términos relativos, que es lo importante. Y resulta que el Atlas señala que la complejidad está empeorando en términos relativos.

7. Fuentes Castro (2016).

8. FMI (2017).

9. Nos han adelantado China, India, Singapur e Irlanda, estos dos últimos con cifras muy similares a las españolas.

10. En las recesiones aparentemente crece la productividad de la economía española. Ello es debido a que la destrucción de puestos de trabajo y de horas trabajadas es más intensa que la caída del PIB, con lo que el cociente aumenta. Pero ese hecho no puede ser considerado como un avance en la productividad del sistema, menos aún cuando la Productividad Total de los Factores (PTF), variable fundamental a la que nos referiremos a continuación en el texto, está cayendo. Este hecho es más acusado si se mide la productividad como producto por persona en lugar de como producto por hora trabajada. Esta segunda es una medida más correcta.

11. Si exceptuamos 2008 y 2009, entre 1995 y 2011 la productividad española creció siempre menos que en Alemania y en Francia. Entre 2011 y 2017 la productividad/hora en Francia creció a un modesto 0,7% anual y en Alemania al 0,9%, una décima menos que en España.

12. Avances en la PTF reflejan tanto mayor calidad de los inputs productivos como técnicas más eficientes. Aunque no hay que olvidar que también están incluidos en esta variable los posibles errores de medición.

13. La forma residual en que se estima la PTF hace que su evolución dependa de cómo crezca la productividad del trabajo y de cómo evolucione el capital por trabajador, y esta última variable puede tener saltos. De hecho, en 2015 y 2016 ha caído, y eso ha contribuido a una estimación positiva de la evolución de la PTF.

14. Lo que, obviamente, no significa que cualquier intervención y regulación sea distorsionante. Lo serán las que estén mal hechas y más, si cabe, las que respondan a una lógica clientelar.

15. «IMF Country Report 17/24: Spain Selected Issues», enero de 2017.

16. Los estudios antes citados sobre la «paradoja de las exportaciones» ponen en cuestión la importancia de la deflación salarial para explicar el buen comportamiento de las exportaciones de bienes. Pero parte del éxito de las exportaciones de servicios a empresas se explica por la existencia de buenos técnicos cuyas retribuciones se han distanciado de las que reciben en otros países desarrollados.

17. En manufacturas: reducida permanencia en los mercados internacionales y pocos bienes no ubicuos.

18. Costas (2017).

19. Y no sólo la fiscal, caracterizada por su elevada inestabilidad. También alguna de orden sectorial. Se podrían haber desarrollado empresas emprendedoras en el sector fotovoltaico, pero no es extraño que no se haya producido con una regulación que da bandazos, pero siempre acaba favoreciendo a las grandes compañías eléctricas.

20. Véase Moral-Benito (2016).

21. Los datos son de la Central de Balances Integrada, que integra los datos de la Central de Balances Anual del Banco de España con datos del Registro Mercantil. El estudio considera inicialmente 1,4 millones de empresas observadas por un periodo medio de 5,3 años. Tras un proceso de limpieza para que los datos sean completos y coherentes, se quedan con 623.072 empresas, y casi 2,8 millones de observaciones. Para el análisis de las restricciones financieras se cruzan con datos de la Central de Información de Riesgos.

22. Véase Fernández (2018).

23. Van Reenen (2016).

24. Bloom, Genakos, Sadun y Van Reenen (2014).

25. Para el conjunto de empresas españolas –no sólo manufactureras– de más de 10 empleados, el 85% tiene, según Eurostat, entre 10 y 50 empleados, y no estarían en la muestra de las evaluadas por el WMS. En el sector manufacturero el porcentaje es ciertamente menor, pero aún resulta elevado.

26. Es decir, que la mediana es menor que la media, con lo que la media que estamos utilizando no es una representación adecuada del conjunto. La realidad debería ser representada por la mediana que es menor. En Estados Unidos y Alemania la distribución es bastante más simétrica respecto a la media; por tanto, la distancia entre España y esos dos países debe ser algo mayor de la que se obtiene comparando las medias.

27. Bloom, Genakos, Sadun y Van Reenen (2014), y Van Reenen (2016).

28. Bloom, Sadun y Van Reenen (2017).

29. Bloom, Genakos, Sadun y Van Reenen (2014), y más tarde Bloom, Sadun y Van Reenen (2017).

30. Uno observa en la empresa privada muchos casos de enchufismo y arbitrariedad en la gestión de recursos humanos, que parecían más propios del sector público.

31. Ya hemos dicho que en varios estudios realizados en el entorno de la World Management Survey se encuentra efectivamente que la competencia en los mercados de productos y la calidad gerencial están muy relacionados.

32. Véase Van Reenen (2016).

33. Hoy, la falta de evaluadores externos no es realmente una restricción. Aparecerían cuando hubiera demanda para ello. Estaría bien que, cuando eso ocurriera, la oferta no fuera dominada por las empresas de auditoría contable y financiera, que tienen otra importante función y a la que deberían aplicarse con más rigor y, sobre todo, con más independencia.

34. Las respuestas de los empresarios españoles a la encuesta Executive Opinion Survey (EOS) del WEF, que comentaremos en el capítulo 3, ilustran con singular claridad el efecto negativo de muchos de estos factores sobre el marco en el que actúan las empresas.

35. Algunas de las medidas de lo que se podría llamar política industrial no alcanzarían sus objetivos en un contexto de Estado clientelar.

36. Además, en un estudio publicado por el Banco de Italia, Gamberoni, Gartner, Giordano y López-García (2016), utilizando datos microeconómicos de países de Europa Central y del Este, revelan que cuanta más corrupción haya (reflejo del mal funcionamiento de las instituciones), más ineficientes son las decisiones de las empresas.

37. Alcalá y Jiménez (2018). IVIE y Fundación BBVA.

38. En el capítulo 5 haremos referencias a estudios que verifican cómo la falta de competencia reduce la eficiencia productiva.

39. Bloom, Sadun y Van Reenen (2017).

40. Como muestran los resultados para España del WMS y también el estudio de García-Santana, Moral-Benito, Pijoan-Mas y Ramos (2015) comentado más arriba.

41. Véase Rodrik (2013) para una reflexión sobre las estrategias exitosas de desarrollo que, aunque se refiere fundamentalmente a países en vías de desarrollo, contiene elementos interesantes para la realidad española.

42. Una buena educación puede elevar el talento, pero hace falta que haya una demanda de talento, y ésta puede ser reducida si las restricciones del marco son muy elevadas.

43. En el capítulo 10 de España estancada hacía una reflexión sobre esta cuestión: la mejora del sistema educativo está condicionada por factores institucionales y sus consecuencias sobre el funcionamiento de la economía, también. En las conclusiones de este libro, recogidas en el capítulo 9, se insiste en esta cuestión.

44. La vida extremadamente lánguida y posterior desaparición de la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas (Aeval) es, en ese sentido, un muy mal síntoma. Sobre esto volveremos en el próximo capítulo.

2. LA CALIDAD DEL ESTADO

1. La modificación ha funcionado: en el año 2015 se presentaron 7.203 recursos de amparo y sólo 87 fueron admitidos a trámite.

2. El Informe sobre España (2012) de Santiago Muñoz Machado presenta un análisis preciso de los problemas creados por unas imperfectas definiciones constitucionales y agravadas por el Tribunal Constitucional.

3. Que apadrinó a sus dos sucesores, manchado el primero por acusaciones de plagio y el segundo por facilitar el fraudulento título de máster de Cristina Cifuentes.

4. Muy lejos, por ejemplo, de la Freedom of Information Act británica, en la que nos podíamos haber inspirado.

5. Otorgar a estos organismos de supervisión capacidad sancionadora es crucial. Curiosamente la tienen los órganos correspondientes en algunas comunidades autónomas, como la Agencia de Prevención y Lucha contra el Fraude y la Corrupción de la Comunidad Valenciana.

6. En el mismo sentido, un último caso que se ha producido cuando este libro está a punto de terminarse y que nos documenta Isaac Ibáñez en el blog de Hay Derecho del 1 de noviembre 2018: se niega la entrega del Informe sobre propuestas en materia de transparencia y gobierno abierto, presentado al Consejo de Ministros del 28 de septiembre de 2018, aduciendo que «lo solicitado no podría encuadrarse dentro del concepto de información pública».

7. Aquellos contratos en los que, durante su ejecución, se modifican los términos de la adjudicación.

8. Véase eldiariocv.es de 28 de enero de 2018.

9. Véase Miguel Ángel Gavilanes, en Civio, 27 de abril 2016.

10. En una jornada celebrada en Alicante en junio 2018 sobre «Iniciativa empresarial por la ética y el buen gobierno», Manuel Villoria presentó los resultados de una encuesta a seiscientos empresarios de varios sectores que obtiene estos resultados. Véanse Levante-EMV de 11 de junio de 2018 y Economía3.com del 6 de junio de 2018.

11. Muchos de los argumentos y de los datos comparativos con otros países europeos están tomados del informe realizado por la Fundación Hay Derecho: Análisis del funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Comparativa europea, 2016.

12. Por ejemplo, en 2014 el presidente del TCu tenía dos familiares cercanos empleados en el tribunal y el presidente de la Sección de Fiscalización tenía cuatro. Pero la endogamia no se limita a los altos cargos del organismo: el presidente del comité de empresa, que disfrutó de un larguísimo mandato, tenía durante ese año a seis familiares y a un amigo de la infancia empleados en el tribunal (véase El País de 23 de junio de 2014). De hecho, hay verdaderas sagas familiares habitando en el Tribunal de Cuentas, como también se describe en El País de 24 de junio de 2014.

13. Fundación Hay Derecho, Estudio sobre las puertas giratorias en la Administración del Estado y el papel de la Oficina de Conflicto de Intereses, 2017.

14. Véase, por ejemplo, la serie «Partes médicos sobre el órgano de gobierno de los jueces» en el blog Hay Derecho, 25 y 26 de julio de 2018.

15. Inmediatamente después, un decreto del Gobierno ha vuelto a situar a los bancos como sujetos pasivos de esta figura impositiva.

16. Véase el capítulo 2 de España estancada.

17. A la que habría que añadir las 311 órdenes ministeriales (OM) emitidas a lo largo de 2017. Durante la X Legislatura hubo 1.670 OM, una media de 417 al año. Datos todos ellos tomados del informe de la CEOE, La producción normativa en 2017.

18. Los resultados están en el capítulo 4 de Sebastián, Serrano y otros (2008). La tarea de campo se hizo en 2006, pero no hay razón para suponer que las cosas sean hoy diferentes.

19. Tanto la vicepresidenta socialista María Teresa Fernández de la Vega como el presidente popular Mariano Rajoy reclamaron en varias ocasiones el mérito de haber promovido gran número de leyes. No del elevado cumplimiento de las mismas ni de los efectos positivos que tuvieron las normas.

20. En el capítulo 4 de España estancada describía lo favorecidas que resultaban las compañías eléctricas por el sistema de retribución y cómo las sucesivas disposiciones regulatorias habían ido a favor de los intereses de las compañías. Las modificaciones que está introduciendo el nuevo Gobierno socialista parecen apuntar, tímidamente, a un cierto cambio de tendencia.

21. Y no acogerse a la puerta falsa que, como ya hemos comentado, abre la insuficiente Ley de Transparencia, al no exigir que el «material auxiliar» tenga que ser puesto a disposición de los ciudadanos. Y, naturalmente, que el órgano supervisor de la transparencia, el CTBG, tuviera capacidades sancionadoras.

22. La génesis y posterior gestión de las torres de la antigua ciudad deportiva del Real Madrid es solo uno de entre muchos ejemplos. En este caso extremo, de clientelismo, se forzó el carácter de espacio de servidumbre aérea que tenían estos terrenos, que impedía construir a más de 110 metros, por lo que hubo que modificar, en contra de la opinión y compromisos de AENA, la trayectoria de evasión de los aviones asociada al nuevo diseño de las pistas del aeropuerto de Barajas, lo que impuso restricciones al uso del suelo en otras partes de Madrid. Pero además, el convenio suscrito contemplaba una serie de condiciones tales como un pabellón polideportivo para 20.000 personas y zonas verdes de 60.000 metros cuadrados que nunca se respetaron, sin que nadie haya demandado su cumplimiento ni asumido responsabilidades. Véase Terceiro (2016).

3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
DÉFICITS DE EFICACIA Y TRANSPARENCIA

1. Más Lituania y Estonia.

2. Estos indicadores del Banco Mundial recogen y agregan mucha información de distintas fuentes y se construyen de forma que tienen las convenientes propiedades de ordinalidad (los países se pueden ordenar por el valor del indicador estimado) y cardinalidad (los indicadores proporcionan información sobre la distancia entre un país y otro), lo que no se asegura en muchos otros indicadores internacionales. Véase el Apéndice 1 para una discusión de esta cuestión.

3. Los veintitrés países europeos de la OCDE más Lituania y Estonia.

4. Más adelante presentaremos evidencia que pone de manifiesto cuánta razón tienen los empresarios españoles encuestados por la EOS en lo que se refiere al despilfarro en el gasto público.

5. En una encuesta a empresarios españoles que Metroscopia realizó en 2006 para una investigación dirigida por mí se obtenía una visión similar sobre los obstáculos que distintos aspectos de la burocracia imponían sobre la actividad empresarial: una mayoría opinaba que constituían obstáculos grandes cuando sólo poco más del 10% los consideraba pequeños. Pero la novedad respecto a los datos de la EOS es que la falta de coordinación entre las distintas administraciones era considerada por una mayoría de empresarios como un obstáculo grande.

6. Doing Business se basa en la valoración de expertos de cada país respecto a una acción determinada, que ha sido estandarizada con precisión para que en todos los países se esté valorando lo mismo.

7. Obviamente no toda empresa necesita construir un almacén, pero las dificultades administrativas que surgen en un caso como éste aportan información sobre las cargas burocráticas que recaen sobre las empresas.

8. Las declaraciones a diario.es (21 de mayo de 2018) de una profesora de investigación del Centro Nacional de Epidemiología son bien elocuentes y su caso dista mucho de ser aislado (<https://m.eldiario.es/sociedad/ciencia-politica_cientifica-recortes_0_771673563.html>).

9. Sobre la relación entre las administraciones públicas y los empresarios, la opinión experta de Alejandro Nieto (2008) está en línea con los datos que acabamos de aportar: «Los empresarios no han visto nunca a las administraciones públicas a su lado, sino enfrente de ellos, dispuestas a frenar sus actividades con inspecciones agobiantes y arbitrarias y a parasitar los frutos de sus esfuerzos, aunque eso sí, ofreciendo una tentadora colaboración delictiva, fuente constante de corrupción y de desviaciones a la hora de subvencionar».

10. El número de expertos difiere de país a país. En los europeos el número oscila entre 7 y 35 por país. En España han sido 23.

11. Una descripción del Expert Survey se encuentra en Dahlström, Teorell, Dahlberg, Hartmann, Lindberg y Nistotskaya (2015). Es muy útil consultar el «Code Book» del Expert Survey.

12. Un interesante recorrido visual sobre el despilfarro público y privado en edificios y otras infraestructuras en España lo proporciona el interesante libro del fotoperiodista sueco Marc Femenia (2017).

13. Es esta segunda cifra la que debe compararse con la mía, porque yo en dos casos muy importantes (la línea 9 del metro de Barcelona y las obras de la M-30) he computado las obligaciones contraídas.

14. Una crítica a la falta de eficacia de la administración catalana la resumí en un artículo en El País, Sebastián (2017b).

15. Maica Méndez, eldiario.es, 2 de febrero de 2017.

16. Debo esta información a Civio, en su sección «¿Quién cobra la obra?».

17. Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, «Análisis de la contratación pública en España: Oportunidades de mejora desde el punto vista de la competencia», Promoción de Competencia, 01/2015, febrero de 2015.

18. Diario.es, 1 de agosto de 2018.

19. Ya hemos comentado en el primer epígrafe de este capítulo la naturaleza de estas trabas burocráticas. Hay investigadores de cierto renombre internacional que tardan varios meses, y necesitan enfrentarse con un agotador papeleo, para disponer de los fondos para continuar su investigación, lo que, además de generar desánimo y provocar abandonos, impide la integración de su investigación en proyectos internacionales. Véase Nuño Domínguez, «¿Qué ha ido mal en la investigación?», El País, 17 de diciembre de 2017.

20. La propia Civio ha dejado constancia de los éxitos y fracasos de su gestión en «La huella de Civio en la nueva ley». Se puede consultar en <https://civio.es/novedades/2017/10/19/la-huella-de-civio-en-una-contratacion-publica-mas-transparente/>.

21. Esto es un paso atrás, pues en la ley anterior, cuando se recurría al procedimiento negociado por ausencia de ofertas, tenía que ser un procedimiento con publicidad.

22. Aunque haya que reconocer su experiencia en la materia, pues ha sido presidenta del Tribunal de Recursos Contractuales de la Junta de Andalucía.

23. Este punto ilustra, como tantos otros, el misterio que rodea las conclusiones de las comisiones parlamentarias: los tres principales partidos de la oposición, que en su conjunto eran mayoría, proponían en sus enmiendas un plazo de diez años o más, y al final la ley estipula cinco años, que es lo que proponía el partido en el Gobierno.

24. Una más de las aportaciones de Civio en la tramitación parlamentaria del proyecto de ley.

25. Más allá de lo que haga la oficina creada en el Ministerio de Hacienda.

26. La supuesta publicidad de las Memorias de Análisis del Impacto Normativo (las MAIN), que debe acompañar a toda acción normativa, y el propio contenido de esas memorias, que iban a permitir un salto cualitativo en la forma en cómo se producen leyes y decretos, son incumplimientos recientes que me vienen enseguida a la cabeza.

27. Véase diariocv.es, 30 de enero de 2018.

28. Diario.es, 26 de mayo de 2018.

4. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:
POLITIZACIÓN Y RESISTENCIA AL CAMBIO

1. Pese a las dificultades que existen, en mi opinión, para aceptar la relevancia de las regresiones presentadas, entre otras razones por la naturaleza de las variables utilizadas que comentaremos en el Apéndice 1. Pero aun no tomando en consideración los intentos de contrastación empírica, toda la argumentación resulta muy convincente.

2. Véase Politikon (2014).

3. Que no se corrigió más tarde en el Estatuto Básico del Empleado Público de 2007

4. Nieto (2008).

5. Ibid.

6. Véase Carlos Yárnoz, El País, 30 de julio de 2018.

7. Alejandro Nieto (2008).

8. Véase el estudio de la Fundación Hay Derecho, «Corrupción institucional y controles administrativos preventivos» (2016).

9. Hay reflexiones interesantes sobre la selección de empleados públicos en el número 2 de la Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas (2018).

10. Nieto (2008).

11. Muy alejado del modelo federal alemán, que se podía haber seguido como referencia, y también del que contemplaba la Constitución de 1931 en materia de delimitación competencial.

12. Santiago Muñoz Machado (2012).

13. Intervención del ministro Juan Manuel Eguiagaray en la Comisión de Administraciones Públicas del Congreso de los Diputados, 23 de abril de 1991.

14. Véase Gallego y Barcelay (2010).

15. Parrado (2008).

16. Una revisión crítica de CORA algo más detallada de la contenida en el Apéndice 2 la realizo en Sebastián (2017a).

17. CORA se crea por acuerdo de Consejo de Ministros en octubre de 2012 y en junio de 2013 presenta su informe con las propuestas.

18. Creada mediante Real Decreto en junio 2013.

19. A lo que contribuyó una serie de opiniones favorables de la OCDE, difícil de explicar dada la solvencia de aquella institución (o eso creía yo). La OCDE toma como buena la valoración de cumplimientos de objetivos que reflejan los informes Opera, incluidos los ahorros y la eliminación de órganos públicos, que en el Apéndice 2 criticamos cumplidamente. Al final, incluso, ensalzan el avance hacia la transparencia que representa el llamado Plan de Regeneración Democrática, del que aquí apenas hemos oído hablar, y que, en cualquier caso, queda en entredicho cuando el propio Gobierno, como hemos visto en el capítulo 2, torpedea sistemáticamente al propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (creado por él mismo).

20. Muchas de ellas, como el lector puede comprobar leyendo el Apéndice 2, de una notable nimiedad y escasa relevancia.

21. «Uno de los ejes sobre los que debe asentarse la reforma de la Función Pública», dice el Informe CORA en la página 85. Pero nada se promueve en esta dirección.

22. Mientras que en otros países con Administración napoleónica, como la propia Francia, sí que se han producido avances en esta dirección (Parrado, 2008). Según el Quality of Government Expert Survey de la Universidad de Gotemburgo, España es uno de los países europeos en el que es menos frecuente que las retribuciones de los empleados públicos estén ligadas a resultados (de entre los 24 países europeos miembros de la OCDE ocuparía el puesto 20).

23. En algunos de estos casos (Registro de la Propiedad, Correos y tramitación del DNI y los pasaportes, por ejemplo) los avances en eficiencia y calidad del servicio han sido notables. Pero, como vamos a ver más abajo, Puertos del Estado tiene peculiaridades específicas, por el modelo mixto que sigue. Y, también, porque su gestión está salpicada de graves irregularidades. Es un ejemplo de cómo en un contexto de mal gobierno (mala gobernanza) la introducción de mejores métodos de gestión no garantiza la calidad del organismo.

24. Parrado (2008).

25. Publicado por el Colegio Oficial de Gestores Administrativos de Cataluña (2014).

26. Los datos reflejados aquí son de la Memoria de los Tribunales Económico-Administrativos de 2015, último año para el que hay una memoria pública en junio 2018.

27. Cifras recogidas por el informe del Colegio de Gestores Administrativos de Cataluña (2014).

28. Uno de los aspectos de incumplimiento de normas por parte de los ciudadanos que se denunciaban en el capítulo 7 de España estancada.

29. Hace poco (El País, 18 de mayo de 2018), un grupo de catedráticos de Derecho financiero y tributario han advertido que actualmente en la gestión tributaria se produce la quiebra del principio de legalidad y el deterioro de la seguridad jurídica. Resulta, por tanto, que un sistema que recauda insuficientemente viola, además, reglas básicas del Estado de derecho.

30. Nombrado en 2012 (ya lo había sido entre 2000 y 2004) ha sido ratificado en 2017 por el nuevo ministro de Fomento, pese a los múltiples escándalos que se han hecho públicos bajo su mandato.

31. Véase Tena (2017).

32. Véase Tarín (2017).

33. Una descripción del sistema chileno y de su evolución en los primeros trece años se encuentra en Alta Dirección Pública. Camino a la profesionalización del Estado, 2003-2017, Dirección Nacional del Servicio Civil (2017). Véase también Longo (2013).

34. Algunos tan importantes como Renfe, Adif, Puertos del Estado, Sepes, etc.

35. El sistema chileno contempla cinco candidatos.

36. O una sola vez, pero a mí me parece más razonable que pudiera permanecer en su puesto doce años tras dos renovaciones.

37. Diferencia relevante con el sistema chileno en el que podían cesarlo en cualquier momento, lo que dio lugar a un número elevado de ceses cuando se producía un cambio de presidente del Gobierno.

38. Esta posibilidad no está en el sistema chileno y a mí me parece fundamental para garantizar un buen cumplimiento de los directivos.

39. El proceso para cubrir una plaza directiva en una empresa privada que acude a una agencia de selección, o head-hunter, no dura más allá de tres o cuatro meses; ese debería ser el plazo exigible para una selección y nombramiento de un directivo público.

40. De hecho, así constaba en el Memorandum de entendimiento (MOU) firmado entre el Eurogrupo y Portugal.

41. La independencia de esos expertos respecto de los partidos políticos podría no estar garantizada.

42. Se puede consultar el apartado 3.4 del libro colectivo Nuevos tiempos para la función pública (2017) publicado por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP).

43. Ya hemos discutido esta cuestión más arriba al plantear las limitaciones del actual estado competencial.

44. En la Ley Orgánica 1/2000 se modificó el artículo 33 de la Ley del Tribunal Constitucional para dar hasta nueve meses de plazo para presentar un recurso ante el TC por cuestiones competenciales, lo que se esperaba facilitase la posibilidad de un acuerdo previo en el seno de la comisión bilateral correspondiente.

45. Ya hemos dicho en el capítulo 2 que la asunción individual de responsabilidades junto a una profundización de la transparencia son elementos fundamentales para mejorar el marco institucional.

5. LOS MERCADOS DE PRODUCTOS

1. Recientemente han aparecido dos interesantes trabajos sobre la política de competencia en España: Sánchez (2018) y Llobet (2018), de los que he tomado varias opiniones.

2. Un interesante análisis de estos programas y de sus consecuencias se encuentra en Borrell, Jiménez y García (2012).

3. Véase López Gálvez (2016):

4. CNMC Actuaciones de competencia en 2015 y Plan para 2016 (2016).

5. Aghion, Blundell, Griffith, Howitt y Prantl (2004), en un estudio sobre 166 industrias británicas entre 1980 y 1993 encuentran que el crecimiento de la PTF es mayor cuando en las industrias hay libertad de entrada y los potenciales participantes en el mercado presionan a las empresas existentes. En otro estudio, Buccirossi, Ciari, Duso, Spagnolo, Vitale (2012), utilizando datos de veintidós industrias de doce países de la OCDE entre 1995 y 2005, encuentran que el crecimiento de la PTF está claramente afectado por las políticas de competencia.

6. A partir de los datos del World Management Survey, Bloom, Genakos, Sadun y Van Reenen (2012) y más tarde Bloom, Sadun y Van Reenen (2016) encuentran que una mayor competencia en los mercados está asociada a mejores prácticas de gestión.

7. El principal consejero disidente en la Sala de Competencia hizo ya gala, ante la Comisión de Economía del Congreso de los Diputados en la fase de su nombramiento, de su predisposición a la osadía y a la discrepancia, que ya había ejercido con cierta soltura durante su mandato previo como consejero de la CNC, aunque sin los dislates o impertinencias que introducen los votos en la Sala de Competencia de la CNMC.

8. Superior en una proporción inversa a la probabilidad de ser sancionado.

9. CNMC, Revisión jurisdiccional en el periodo 2014-17 de la declaración de infracción de la Autoridad Nacional de la Competencia (2018).

10. Incluso, en marzo de 2017, el Ministerio de Economía dio a conocer los resultados de una consulta sobre «la racionalización y ordenación de los organismos supervisores de los mercados y para la mejora de su gobernanza» que abogaba por su separación.

11. En el «Acuerdo para un gobierno reformista y de progreso» firmado en 2016 entre el PSOE y Ciudadanos se preveía introducir el azar en el proceso, pero de una forma menos precisa de lo que lo hace Albi.

12. Las funciones y competencias de la CNMV y del Banco de España son redefinibles y, algunas, susceptibles de ser fusionadas en uno de los organismos o en otros de nueva creación. Alguno debería cubrir la supervisión del sector de los seguros. Sólo en seis países del mundo el supervisor de seguros está incrustado en un ministerio del Gobierno: España, Kuwait, Belice, Libia y Vietnam.

6. LOS MERCADOS DE CRÉDITOS

1. Al final del capítulo 2 de España estancada comentaba los avatares legislativos de esta regulación, uno de los muchos ejemplos de «carrusel normativo» en la legislación económica.

2. Según el Informe anual del crowdfunding en España (2017), en ese año las plataformas intermediaron 101 millones, de los cuales los préstamos fueron 35,9 millones; la inversión en proyectos, 23 millones; en inmuebles, otros 23 millones; y el resto, 19 millones. Entre los préstamos, sólo 2 millones se destinaron a financiar el consumo.

3. De hecho, algunas plataformas advierten en sus webs que no aportarán los datos del préstamo al Cirbe, pensando, supongo, que esto es un plus para el prestatario.

4. En la Unión Europea el crowdlending al consumo crece mucho más deprisa que el dirigido a empresas y en 2016 ya fue el doble que este segundo.

5. Los datos se refieren a 2007 y están tomados de Celentani y Gómez (2013).

6. García-Posada y Mora-Sanguinetti: «A Study of Small Business Distress in Spain», SERIEs, 2014, vol. 5, p. 287, <https://doi.org/10.1007/s13209-014-0109-7>.

7. Véase Cuena (2018).

8. Si no estaban en paro, que tanto aumentó durante esos años, tenían parte de su salario embargado a favor del banco acreedor.

9. Ya hemos comentado en el capítulo 2 las vicisitudes del Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados aplicable a las escrituras de las hipotecas.

10. Véase Gomá (2016).

11. Véase Barrón (2018b).

12. Véase Barrón (2018a).

13. Debo estos comentarios a Jaime Terceiro.

14. <https://www.bis.org/review/r120905a.pdf>

15. Aunque Greenspan hiciera poco por controlarlos.

16. Naturalmente desaparecería si los bancos sólo pudieran prestar con recursos propios: muerto el perro se acabó la rabia. Pero el perro sigue jugando un papel más importante del que esa radical propuesta parece sugerir.

7. EL MERCADO DE TRABAJO

1. Cálculos con datos de la EPA. En términos de empleo equivalente de la Contabilidad Nacional, el existente a mediados de 2018 es el 91,5% del que había diez años antes.

2. El País, 23 de mayo de 2018.

3. El País, 10 de mayo de 2018.

4. Datos de la EPA.

5. Como vimos en el capítulo 1.

6. El País, 9 de junio de 2017.

7. Véase esta discusión en Felgueroso, García-Pérez y Jansen (2018).

8. Como ya decíamos en el capítulo 9 de España estancada, sólo el 27% de las sentencias sobre despido disciplinario y por causas económicas dan la razón a las empresas. El signo de las sentencias en despidos por causas económicas apenas ha cambiado con la reforma del 2012, pese a sus pretensiones en sentido contrario.

9. Jimeno (2016), p. 162.

10. El País,12 de junio de 2018.

11. Samuel Bentolila, Florentino Felgueroso, Marcel Jansen y Juan F. Jimeno, «Una propuesta para la reactivación laboral en España», que más adelante, con el mismo título, dio lugar al manifiesto de los 100 economistas, <https://web.archive.org/web/20100215091739/http://www.nuevatribuna.es/pdf/manifiesto100.pdf>.

12. Olivier Blanchard y Jean Tirole, «Contours of employment protection reform», <http://checchi.economia.unimi.it/corsi/Blanchard-Tirole2003(MIT35-2003).pdf>.

13. Se otorgaron, por parte de la patronal y de los sindicatos (y de algún partido político), oscuras intenciones a la propuesta y se afirmó, sin recato, que su objetivo era precarizar a todos los trabajadores, lo que contribuyó a que la propuesta perdiera la batalla de la opinión (del relato, como dicen ahora).

14. En las conclusiones haremos una propuesta en la línea del contrato indefinido único.

15. Bentolila, Jansen y García-Pérez (2018).

16. El País, 9 de junio de 2017.

17. Si juntamos este hecho con el resultado de María Ramos (2016) en su estudio acerca de la sobrecualificación en el empleo (el 20% de los universitarios tienen un trabajo para el que no se necesita su cualificación), según el cual en hijos de padres universitarios el porcentaje de sobrecualificación baja notablemente, podremos conjeturar que, como los padres universitarios deben relacionarse con otros con título superior, sus hijos no sólo tendrán una mayor probabilidad de encontrar empleo, sino que además será un puesto de trabajo más acorde con su nivel de cualificación. Desigualdad de oportunidades.

18. García Serrano y Arranz (2018) hacen un conciso, pero útil, repaso a la evidencia sobre el particular.

19. Ibid.

20. Véase Felgueroso (2018), que es uno de los autores del informe, patrocinado por la Fundación Accenture y Fedea.

21. La encuesta europea de Wage Dynamics Network, impulsada por el Banco Central Europeo, que en 2014 cubría veinticinco países europeos, revela que ese año el 70% de las empresas españolas consideraban que los costes de despido eran obstáculos relevantes o muy relevantes para la contratación indefinida, y el 45% de ellas que lo eran las incertidumbres sobre la legislación laboral.

22. Se limitaba a flexibilizar ligeramente las cláusulas de descuelgue.

23. La expresión se basa en la leyenda de Sissa, la persona del reino de la antigua India que inventó el juego del chaturanga, antecedente del ajedrez, para entretener a su poderoso rey o brahmán, desolado por la pérdida de un hijo, y quien, ante la insistencia de su señor de que le pidiese un obsequio para compensarle, le pidió que le pusiera en la primera casilla del tablero un grano de arroz (o de trigo), en la segunda dos, en la tercera cuatro y así sucesivamente. Al principio la progresión (exponencial) se comporta de forma cercana a una lineal y genera cifras altas pero asumibles, 4.000 millones de granos al completar las 36 primeras casillas, la mitad del tablero. Pero, al adentrarse en la segunda mitad, la progresión explota (digamos que se revela su carácter exponencial) hasta llegar a más de 18,4 trillones de granos en la última casilla, lo que el rey no podría pagar. Hay dos finales de la leyenda: uno que a Sissa le cortan la cabeza; otro, que renuncia al premio. Cualquiera que fuera el real, nuestro agradecimiento y reconocimiento a Sissa, o quien fuera, por haber inventado este juego tan apasionante.

24. Recogido en Brynjolfsson y McAfee (2013), p. 71.

25. Harari (2018), p. 49.

26. Felgueroso (2016a).

27. Brynjolfsson y McAfee (2013).

28. Recientemente en Financial Times (14 de septiembre de 2018) aparecía una columna de Sarah O’Connor que planteaba estas cuestiones (también en el contexto de la gig economy) y concluía: «El objetivo debe ser tener un mercado de trabajo en el que ambas partes den y reciban, y en el que los empleadores vean a los trabajadores como una inversión, y no como un recurso reemplazable que se coge y se tira a voluntad. Una mejora de la regulación laboral puede conseguir algo así, […] nuevas reglas que frenen los contratos explotadores». Reclama construir desde la base, no impuestas por ley como pretende el Partido Laboralista, organizaciones de tipo sindical que adquieran poder de negociación.

29. Consúltese en este sentido Dolado (2012).

8. EL DETERIORO DE LA DISTRIBUCIÓN

1. Recuérdese que el índice Gini es una medida de la distribución que toma valores más pequeños cuanto menos desigual sea la distribución. En el límite, un valor de 0 representa una distribución igualitaria.

2. Datos calculados a partir de los recogidos en Ayala (2016).

3. Banco de España (2018). Documento Ocasional, n.º 1806.

4. Ayala (2016).

5. Stiglitz (2012).

6. Acemoglu y Robinson (2012).

7. Los ingresos por unidad de consumo se calculan para tener en cuenta las economías de escala que hay en la economía de un hogar. Se obtienen dividiendo el total de ingresos del hogar por el número de unidades de consumo, que se calculan dando un peso de 1 al primer adulto, de 0,5 a los demás adultos y de 0,3 a los menores de 14 años.

8. La subida se explica por la elevación de la mediana de los ingresos tras la crisis.

9. OCDE, Panorama de la educación 2017.

10. El estudio de la OCDE destaca que la tasa de desempleo para los jóvenes adultos que no han completado la Educación Secundaria superior (quienes no cursaron Bachillerato) es del 30%, frente al 20% de los que sí lo han hecho y el 16% de quienes tienen estudios universitarios. A mayor nivel educativo, en general, corresponde también más sueldo.

11. La ley otorga a los agentes sociales un papel de asesoramiento en la planificación, programación, difusión, control, seguimiento y evaluación de la Formación Profesional para el empleo. No se sabe que hayan hecho evaluación de ningún tipo.

12. El artículo de Álvaro de Cózar y Pilar Álvarez, «Treinta años de estafa continuada», en El País de 15 de junio de 2014, contiene una narración espeluznante de estos escándalos.

13. Pedro Gorospe, El País, 9 de julio de 2018.

14. En el recién introducido sistema en Madrid sólo existe FP dual de grado superior y aún no de grado medio.

15. Reportados en Bentolila, Cabrales y Jensen (2018).

16. Sobre la importancia de estas habilidades socio-cognitivas reflexionaba yo en el capítulo 10 de España estancada.

17. Mediante un modelo de elección discreta tipo Probit.

18. Si la Renta Mínima fuera de 8.000 euros, la fórmula para calcular la subvención podría ser: RM = 8.000 – 70% de los ingresos. Si a un miembro del colectivo al que se beneficia se le ofrece un salario de 8.000 euros tendría incentivo para tomarlo, porque recibiría además una subvención de 2.400 euros, alcanzando unos ingresos totales de 10.400, frente a los 8.000 si no acepta el trabajo. Hasta los 11.000 euros de ingresos un beneficiario recibiría subvención (300 cuando alcanza los 11.000), pero ninguna para unos ingresos superiores.

19. Conde y Ocaña (2017).

20. Una explicación detallada de este asunto se encuentra en las varias entradas de Eva Belmonte y Raúl Díaz Poblete en Civio a lo largo de 2018.

21. Belmonte y Díaz (2018a).

22. Belmonte y Díaz (2018b).

23. En estos proyectos los urbanistas tienen que dejarse oír, para asegurarse de que no se construyen barriadas con características de guetos.

24. Con la restricción de que si la revende, la Administración se queda con la mayor parte de la plusvalía.

9. CONCLUSIONES: REFORMAS GRADUALES

1. Para las Memorias de Análisis del Impacto Normativo, véase el capítulo 2.

2. Respecto a la transparencia, por ejemplo, reducir los casos en los que se puede no proporcionar la información y eliminar la restricción de que documentos auxiliares –que muchas veces son la esencia de la información requerida– no tengan que hacerse públicos.

3. La única que sí podría necesitarlo, y por eso no está referida aquí, a pesar de que sí lo estaba en el capítulo 4, al plantear la reforma de la Administración, es la aclaración de la confusión competencial entre los distintos niveles del Estado, que puede necesitar cambios en el texto constitucional.

4. Estos abusos también se producen en la contratación pública, pero las reformas básicas enumeradas más arriba habrán eliminado, previsiblemente, estos sesgos.

5. Tanto para la discusión de los estudios en los que se basa la propuesta de regulación, como para comprender o discutir la evaluación de la nueva Aeval, sería conveniente que estuvieran a disposición de los investigadores los datos en poder de la Administración, muchos de origen registral, preservando el anonimato de los ciudadanos. En este sentido es muy interesante el artículo de José Luis Escrivá, presidente de la Airef, en El País de 12 de julio de 2018. La posibilidad de replicar los análisis es fundamental; más si se tiene en cuenta que la capacidad de las técnicas econométricas para contrastar hipótesis tiene importantes limitaciones.

6. Hasta el punto de que más de un gobernador del Banco de España se ha pronunciado vehementemente sobre medidas de reforma del mercado de trabajo, cuando el sector del que era responsable, tan importante o más que el laboral, o estaba en proceso de franca descomposición o seguía teniendo graves disfuncionalidades.

7. Véanse los airados y recurrentes desacuerdos de los sindicatos de la educación siempre que se ha anunciado la posibilidad de introducir métodos de evaluación a los docentes, y compárense con las interesantes declaraciones del director de educación de la OCDE en El País de 7 de noviembre de 2018.

8. En el capítulo 10 de mi España estancada realizaba una discusión de estas cuestiones.

9. Diario.es, 23 de enero de 2018.

10. Un acuerdo entre estos dos grupos dio la presidencia de Caja Madrid a Miguel Blesa en octubre de 1996 (puede verse la explicación de este hecho en el capítulo 3 de mi España estancada).

11. Aquí se puede mencionar a José Borrell, en su argumentación para desmontar el «España nos roba», en su libro conjunto con Joan Llorach (2015) como un intento de confrontar el relato de los independentistas.

12. Hay multitud de ejemplos sobre esa práctica que se pueden presentar.

13. Hubiera sido más llevadera, y más exitosa, si hubiera estado acompañada de una política fiscal expansiva desde la Unión Europea, que tenía capacidad de financiación y sufría un crecimiento del paro en su territorio, por lo que ese tipo de política sería aceptable, incluso aconsejable. Pero eso necesitaba alguna innovación institucional al nivel de la Unión Europea en el terreno fiscal, y una voluntad política de superar una concepción excesivamente rígida del rigor presupuestario.

APÉNDICES

1. SOBRE LOS DATOS UTILIZADOS

1. Pese a las dudas sobre la calidad democrática del régimen de Kagame.

2. Las estimaciones van de +2,5 a –2,5; un 0 estimado para un país en estos indicadores significa, tal como están normalizados, que la mitad de los 212 países considerados por el Banco Mundial están por encima de él en ese aspecto.

2. ACERCA DE LA «REFORMA» CORA

1. El último Informe Opera es del segundo trimestre de 2016. Ninguno nuevo se había publicado a mediados de 2018, pese a que se preveía que la periodicidad de los informes fuera trimestral y habría, además, uno anual, aunque los de 2016 y 2017 siguen pendientes.

2. Los siete reales decretos se refieren a la Ley General de la Seguridad Social, la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, la Ley del Estatuto de los Trabajadores, la Ley de Empleo, la Ley del Mercado de Valores, la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana y la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

3. Uno intuye que buena parte de estas «mejoras» son como la referida a la calidad de la enseñanza universitaria que hemos comentado: sin apenas incidencia en la práctica. Pero se califican como objetivo alcanzado.

4. En un informe del Comité de Derechos Sociales del Consejo de Europa, el Servicio Público de Empleo esgrime que la reducción de empleados en estos servicios, al hacer 0 la tasa de reposición, ha redundado en el deterioro de un ya deficiente servicio.

5. Hay casos, por ejemplo en una isla balear, en los que sobre un mismo hecho operan cuatro administraciones diferentes, todas exigiendo permisos y demandando documentación, la mayoría de las veces incumpliendo el citado artículo 28 de la Ley 39/2015.

6. Por ejemplo, y no es el único caso, en la acreditación centralizada para ocupar una plaza universitaria y la solicitud posterior de acceder a una plaza de una universidad concreta: no sólo hay que repetir toda la documentación, en muchos casos documentos que ya obran en la Administración, y que por tanto es ilegal exigir, sino que cada universidad tiene formatos (obligatorios) diferentes.