Carlos Sebastián estudió en las universidades de Madrid, Essex (Inglaterra) y en la London School of Economics, y es catedrático de Teoría Económica. Fue director general de Planificación del Ministerio de Economía y Hacienda en 1983-1984 y el primer director ejecutivo de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA). Es autor de gran número de artículos y monografías y de algunos libros, fundamentalmente centrados en Macroeconomía y en Economía Institucional, entre ellos Instituciones y Economía (2008) y Subdesarrollo y esperanza en África (2013). Ha sido durante más de diez años codirector del Informe Semestral sobre Economía Española del Instituto Complutense del Análisis Económico (ICAE) y codirector del Servicio de Análisis Económico ERISTE. Ha sido asesor y consejero de varias empresas privadas. Actualmente imparte clases y seminarios de macroeconomía en los Máster del Colegio Universitario de Estudios Financieros (CUNEF).

España está estancada desde principios de la década de los noventa. Es cierto que hay unas pocas empresas españolas punteras y también algunos emprendedores exitosos, pero el conjunto de la economía diverge de la de los países europeos más avanzados.

El estancamiento se debe a que desde finales de los ochenta el marco institucional no ha mejorado. Lo ha hecho en algunos aspectos, pero al tiempo ha sufrido un notable deterioro en otros. Nos encontramos continuamente con disfunciones que entorpecen la eficiencia y el emprendimiento. Normas confusas y cambiantes, incumplimientos de leyes por parte de la Administración, ineficacia de la justicia, violación de leyes por ciudadanos y empresas... Un cóctel de atentados a la seguridad jurídica que puede resultar paralizante. La escasa calidad de muchas regulaciones, que con frecuencia favorecen a unos pocos, los sesgos que tienen las administraciones públicas en sus decisiones y las pesadas cargas que éstas imponen a pequeños empresarios y autónomos redundan en lo mismo. Y también lo hacen algunas actitudes que se han enquistado en la ciudadanía.

Hay fallos en la educación, pero la baja eficiencia española se debe sobre todo a las restricciones que impone el marco institucional, consecuencia de cómo se ejerce el poder: ocupación por parte de los partidos políticos mayoritarios de las instituciones, tinte marcadamente clientelar de la acción política y devaluación de las leyes. La intensidad de este Estado clientelar condiciona muchas decisiones de las administraciones públicas, incluidas buena parte de las violaciones de leyes que éstas cometen. Un Estado clientelar genera una sociedad alejada de la meritocracia, lo que contribuye a que se desarrollen valores adversos a la eficiencia. Reformar esto es posible, aunque el camino esté lleno de dificultades.

Esta obra ha contado con el apoyo económico
de la Fundación Alfonso Martín Escudero.

Edición al cuidado de María Cifuentes

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Edición en formato digital: febrero 2016

© Carlos Sebastián, 2016

© Galaxia Gutenberg, S.L., 2016

Imagen de portada: © Estudio Pep Carrió, 2016

Conversión a formato digital: Maria Garcia

ISBN Galaxia Gutenberg: 978-84-16495-75-7

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A mis nietas Daniela y Noa,
cuya aparición, además de abrirme un mundo
nuevo de emociones, ha reducido sustancialmente
mi tasa de descuento, de forma que ahora me importa
mucho lo que ocurra cuando se cumpla la profecía
borgiana del olvido que seremos.

Agradecimientos

El análisis que contiene un libro de economía política como éste parte de una construcción o modelo teórico que se adapta y aplica a una realidad concreta. En mi caso, tal como digo en la introducción, el modelo teórico se deriva del enfoque institucionalista que parte de Douglass North y que, más adelante, desarrollaron, aplicaron –y divulgaron– Daren Acemoglu y James Robinson, con la colaboración de algunos colegas, y en buena medida también Robert Bates en sus análisis de la realidad africana. La lectura de sus libros y artículos a lo largo de los años me ha resultado muy enriquecedora. También la de varias aportaciones de Dani Rodrik, que cito en el capítulo 12.

La explicación de la realidad española a partir de esas premisas teóricas requiere el acopio de datos y precisa la valoración de los mismos, para lo que he necesitado contar con las aportaciones y los comentarios de muchas personas. Probablemente Jaime Terceiro, con el que llevo discutiendo sobre estas cuestiones hace mucho tiempo, es el que más me ha aportado. También he contado con el rigor en el tratamiento de los datos que siempre aprendo de Alfonso Novales. Ambos leyeron una primera versión del libro y me hicieron comentarios que han mejorado el texto. Mi deuda personal con estos dos amigos va mucho más allá del ámbito de este libro. También lo leyó Mercedes Cabrera, que generosamente me apuntó varias cuestiones –pese a no estar al cien por cien de acuerdo con mis tesis– que sin duda han mejorado el texto al obligarme a matizar y explicar mejor algunas afirmaciones. Idéntico agradecimiento merece Juan Carlos López Hermoso, que también leyó una primera versión, y cuyos comentarios me han sido de gran ayuda. Otras personas leyeron algunos capítulos o, simplemente, me concedieron tiempo para comentar conmigo ciertos datos y algunas de mis interpretaciones. Entre ellas están, listadas por orden alfabético, Carmen Balsa, Ileana Enesco, Jorge Fabra, Susana Fernández, Ignacio Gomá, Juan Francisco Jimeno, Alejandro Nieto, Tomás de la Quadra-Salcedo, Ricardo Sanmartín y Daniel Santín. Mi querido amigo Jorge M. Reverte hizo el esfuerzo de leer el manuscrito, en las condiciones que él describe en su emocionante libro Inútilmente guapo. Mi batalla contra el ictus, me sugirió un par de correcciones de estilo y me contó un caso relevante que, finalmente, no he podido introducir por falta de tiempo. A todos ellos mi agradecimiento. La habitual advertencia de que yo soy el único responsable de las opiniones contenidas en el libro se aplica claramente en este caso, más porque algunos de ellos no suscriben todas las tesis que yo defiendo. Agradezco mucho a Joan Tarrida que haya acogido de nuevo un libro mío en su editorial, Galaxia Gutenberg.

Quiero dedicar un recuerdo a Gregorio R. Serrano, con el que publiqué un libro y un artículo de economía institucional, que había empezado a trabajar con los datos de la Encuesta Europea de Valores que comento en el capítulo 9 e, incluso, había empezado a diseñar una plataforma para recabar información de casos de incumplimiento de leyes por parte de las administraciones públicas cuando, en enero de 2015, enfermó gravemente y falleció en pocas semanas. Siempre recordaré su dedicación, generosidad y eficacia.

Todos los autores que conozco que han trabajado con María Cifuentes, que son muchos, opinan que es una magnífica editora. Yo, que llevo ya dos experiencias editoriales con ella, también pienso lo mismo. Pero para mí ha sido y es muchísimo más. En lo concerniente a este libro, no sólo ha mejorado su redacción y presentación, es que sin su apoyo y ánimo este texto nunca se hubiera terminado. Mi agradecimiento hacia ella no es expresable en unas páginas como éstas.

Introducción

En otoño de 2013 salía de la Fundación Areces de escuchar una conferencia del profesor Eric Hanushek, experto en economía de la educación, en la que venía a decir que si España conseguía mejorar sus resultados en el test PISA (Programme for International Students Assessment), realizado por la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) a alumnos de quince años, y se acercara a los mejores países europeos, nuestro PIB per cápita se elevaría aproximadamente en un 25% en un número determinado de años. Y que para lograr esa mejora en los resultados de los test bastaría con establecer incentivos económicos a los mejores profesores de secundaria e invitar a abandonar sus tareas docentes a los que estuvieran a la cola de la evaluación de los mismos (al 3% peor, creo recordar).

Tomé un taxi. Iba pensando en la sobresimplificación del mensaje que acababa de escuchar, cuando la emisora de radio que el taxista estaba escuchando me sacó de mis reflexiones. Estaba emitiendo un anuncio sobre equipos para detectar los radares y a continuación recomendaba al oyente no preocuparse si incumplía las normas de tráfico (es decir, exhortándole a incumplirlas) pues ofrecía un servicio que conseguía evitar o, al menos, reducir la obligación de tener que pagar las infracciones. En esto, el taxi se acercó a un semáforo que se ponía en amarillo (señal para que los automovilistas reduzcan su velocidad) y el conductor, y todos los de los coches de alrededor, aceleraron su marcha, es decir, la conducta contraria a la que se pretendía incentivar para la seguridad del tráfico urbano.

Podría exagerar y decir que el taxi me conducía a una reunión para analizar las consecuencias del tercer cambio regulatorio que se producía en el marco para la generación de la energía termosolar en siete meses, pero la verdad es que eso había sido unos días antes. O que iba a ver a unos abogados para que me explicaran la infinidad de modificaciones que la Ley Concursal había experimentado desde 2009, pero eso fue unos meses después. En cualquier caso, sí que me llevó a pensar que, quizá, todo lo que revelaban esos hechos (sobre incumplimiento de normas, seguridad jurídica y valores) era tan importante para la evolución de la economía española (o a lo mejor mucho más) que los resultados del test PISA. Que esas anécdotas podían estar revelando un marco para las relaciones y decisiones económicas en el que la eficiencia y el emprendimiento eran difíciles de alcanzar.

Me acordé de los dos gráficos que reproduzco a continuación, que había preparado para un curso que iba a empezar a impartir, en los que se compara el nivel y la evolución de la calidad del Estado de Derecho (The Rule of Law) y de la calidad de las regulaciones en España y en un conjunto de países europeos. Se trata de dos de los indicadores de gobernanza estimados, a partir de un conjunto muy amplio de datos de diverso tipo, por el equipo de Daniel Kaufmann en el Banco Mundial. En los gráficos se observa que España, lejos de converger con los países de mejor calidad, está divergiendo (mientras que, por el contrario, los países excomunistas están convergiendo). Siempre queda el triste consuelo de que Italia y Grecia aún divergen más.

Fuente: The Worldwide Governance Indicators 2013. Banco Mundial.
Estoy llamando «países germánicos» a Alemania, Austria, Suiza y Holanda, y los países excomunistas representados son los que pertenecen ahora a la OCDE y que habían tenido durante décadas economías de planificación central (Estonia, República Checa, Eslovaquia, Polonia, Hungría y Eslovenia). He calculado la media no ponderada para los países de cada grupo y la media de esas medias para los dos o cuatro años de cada punto temporal reflejado en el eje de abscisas de los gráficos (al principio los indicadores de gobernanza se calculaban cada dos años y a partir de 2002 se estiman anualmente).

Aunque en este caso la comparación con los países de nuestro entorno proporcione una imagen bastante contundente, estos útiles indicadores, que tanto han aportado a dar contenido empírico a la economía institucional, dan una imagen agregada e imprecisa de las cuestiones que abordan.

Había publicado1 ya dos estudios, basados en los indicadores disponibles, que comparaban el marco para la actividad económica en España con la que se da en el resto de los países de la OCDE. Pero quería acercarme más al detalle de esa realidad, aunque fuera a costa de perder capacidad de comparar con la que se da en otros países de nuestro entorno. Y, una vez descrita, proponer una explicación de por qué y cómo se ha llegado a esta situación.

La tesis que vamos a defender aquí es que el marco en el que se desarrolla la actividad económica en nuestro país limita de forma importante la eficiencia y el emprendimiento y es la principal causa del estancamiento de la productividad y de los otros síntomas que justifican el título de este libro. Tal como desarrollaremos al principio del capítulo 11, distintas formas de medir el retraso en eficiencia (productividad, complejidad de las exportaciones, innovación, incorporación de nuevas tecnologías, tamaño de las empresas) producen la misma imagen de una economía relativamente estancada. Es cierto que hay un puñado de empresas españolas que se han asomado a los primeros puestos mundiales en sus respectivos sectores, pero no todas tienen suficiente solidez y, sobre todo, en el conjunto de la economía, se ha dejado de converger con los países más avanzados y, más bien, se está divergiendo. También es cierto que en nuestro país hay innovadores y algunas starts-up exitosas, pero su frecuencia y densidad es menor que en otros muchos países de nuestro entorno.

La mala calidad de ese marco resulta claramente perceptible si observamos distintos aspectos de la actividad económica de los españoles. Y esto es lo que me propongo hacer en este libro. Resulta sorprendente y descorazonador la regularidad con la que aparecen distorsiones de naturaleza análoga: la mala calidad e inestabilidad de normas y regulaciones, sus sesgos a favor de algunos, los incumplimientos de leyes y sentencias por parte de las propias administraciones y por parte de particulares, publicitar normas y medidas cuyo contenido no se corresponde en absoluto con lo que se anuncia, los abusos de poder político y de mercado, la falta de transparencia en la toma de decisiones relevantes, las cargas burocráticas excesivas o la irresponsabilidad impune de gestores privados son cuestiones que están al orden del día y no hay que indagar mucho para encontrarse con casos de esta naturaleza. Sería exagerado decir que siempre nos encontramos con disfunciones de este tipo, pero, dicho en términos estadísticos, la probabilidad de que efectivamente nos topemos con alguno de esos fenómenos no es en absoluto despreciable. En algunas actividades la probabilidad es, incluso, relativamente elevada. Estas probables disfunciones, que en no pocas ocasiones se revelan como ciertas, condicionan las decisiones económicas (y las formativas) de los ciudadanos, afectando sustancialmente la eficiencia productiva en su conjunto.

Cuando, por otra parte, se comparan distintos aspectos que definen ese marco con los que se dan en los países europeos –por ejemplo, con los 23 países europeos miembros de la OCDE–,2 España aparece, con apreciable regularidad, en el grupo de los peores, redundando en la misma impresión.

Un mensaje simplificado sería afirmar que desde principios de la década de los noventa se ha producido un estancamiento en eficiencia como consecuencia del estancamiento en la calidad institucional. Es indudable que se han producido algunas mejoras pero también se ha intensificado el deterioro de importantes aspectos, con lo que el saldo del cambio institucional no ha sido positivo. Yo diría que probablemente ha sido negativo. La intensidad y las consecuencias de la Gran Recesión han estado condicionadas por ese mismo deterioro, y el necesario cambio de modelo productivo difícilmente tendrá lugar en el actual contexto. Sin este cambio la recuperación iniciada a mediados de 2014 no será sostenible a medio y largo plazo.

Se va a defender aquí que el deterioro institucional es, en buena medida, la consecuencia de la forma de ejercer el poder instalada en nuestro país, que podríamos sintetizar en tres factores: ocupación por parte de los partidos políticos mayoritarios de las instituciones, tinte marcadamente clientelar de la acción política y devaluación de las leyes. A lo largo del texto se comprobará que muchas de las disfunciones listadas más arriba son consecuencia directa de la forma de ejercer el poder: ha sido un factor determinante del deficiente marco legal, de la baja seguridad jurídica, de la escasa calidad de las administraciones y de los déficits de transparencia. También apuntaremos que ha contribuido a moldear y consolidar una serie de valores adversos al emprendimiento.

En contra de lo que es habitual cuando se abordan las restricciones que padece la economía española, y muy alejado de la pretensión de Eric Hanushek con la que comienzo esta introducción, no menciono las carencias en capital humano, pese a su enorme relevancia para el avance de las economías. Y no lo hago, en primer lugar, por considerar que las otras restricciones son hoy en día probablemente más activas y, en segundo lugar, porque buena parte de las deficiencias en educación están condicionadas por las institucionales. Pero a la importante cuestión de la educación dedicaremos un capítulo.

Mi estudio del subdesarrollo, y muy especialmente de la realidad económica del África subsahariana, que me condujo al libro que publiqué en 20133 –realizado desde la perspectiva institucional de Douglass C. North,4 y siguiendo versiones más modernas como las de Daren Acemoglu y James Robinson5 y Robert Bates–,6 me han hecho comprender que la forma de ejercer el poder condiciona las posibilidades productivas y económicas de la mayoría de la población y modelan las reglas que condicionan las relaciones económicas. Eso es la causa fundamental de la trampa institucional –la verdadera trampa de la pobreza– en la que se encuentran los países del tercer mundo. Condiciona también la velocidad a la que convergen los países del segundo mundo y es, asimismo, causa de que los países en la cola del primer mundo, entre los que se encuentra España, no consigan converger con los más avanzados.

No tenía la intención de adentrarme, ni siquiera a un nivel especulativo, en proponer vías para superar este estado de cosas. Pero para no dar un mensaje excesivamente derrotista y para, al mismo tiempo, transmitir las dificultades con las que se encontraría un proceso auténticamente reformador, he añadido un capítulo final con reflexiones sobre cómo se podría iniciar ese proceso.

En el capítulo 1 se hace una caracterización de la forma de ejercer el poder en España y se describe el deterioro del Estado de Derecho a lo largo de los últimos 30 años, la paulatina desaparición de los mecanismos compensatorios del ejercicio del poder y la intensificación de las prácticas clientelares. El capítulo 2 se centra en la vorágine normativa instalada en nuestro país, que ha producido un marco legal complejo, inestable y de mala calidad, que genera inseguridad jurídica a los actores de la vida económica. La baja calidad y la volatilidad de las normas han producido una devaluación de las mismas, a lo que ha contribuido el incumplimiento de leyes por parte de las propias administraciones públicas. Esta cuestión se aborda en el capítulo 3, en el que se detallan algunos ejemplos relevantes y se delinean sus consecuencias para empresas y ciudadanos. También se argumenta que, en muchas ocasiones, el incumplimiento es expresión del contenido clientelar de la política. En el capítulo 4 se presentan algunos casos de malas regulaciones y deficiente supervisión con consecuencias negativas para los actores económicos: la banca y el sector eléctrico ocupan un lugar prominente, pero también la regulación laboral y las deficiencias en competencia. Hay casos de desvío de rentas de ciudadanos hacia determinadas empresas en la gestión sesgada de las concesiones públicas, algunos de los cuales se revisan en el capítulo 5. La Administración Pública es una institución fundamental en una sociedad moderna y, tal como vemos en el capítulo 6, en España se encuentra en relativo mal estado. Ha habido mejoras evidentes en algunos aspectos, pero estancamiento y deterioro en otros. La colonización llevada a cabo por los partidos políticos, el deficiente desarrollo de las administraciones autonómicas y los intereses corporativos han lastrado la calidad del aparato del Estado, y los intentos de reforma han sido operaciones cosméticas sin consecuencias relevantes. Los ciudadanos y las empresas también incumplen normas y contratos, dañando la seguridad jurídica de otros y creando situaciones contrarias a la equidad. En el capítulo 7 se repasan algunas de ellas y sus consecuencias. Varias comparaciones internacionales y las opiniones vertidas en diferentes encuestas ponen de manifiesto la escasa eficacia de la justicia española, tal como se revela en el capítulo 8: lentitud, deficiente gestión de los juzgados, un grado de aplicación de las sentencias menor de lo que sería razonable y algunos casos de falta de independencia. En el capítulo 9 se revisan algunos de los valores que parecen compartir la mayoría de los españoles que pueden ser considerados contrarios a la eficiencia y a la innovación, en buena medida, como consecuencia del carácter clientelar de las políticas, y también valores contrarios al respeto de la legalidad, debido a la devaluación de las leyes. En el capítulo 10 se abordan las causas de las deficiencias del sistema educativo y se apunta a que la calidad de la educación depende directa o indirectamente de los factores que están condicionando una baja eficiencia productiva, por lo que no se puede compartir la idea generalizada de que la solución para superar la actual situación esté en la reforma de la educación. El capítulo 11 se pregunta cuándo se estancó la eficiencia económica, y se aportan datos que permiten apoyar la idea de la existencia del estancamiento y de que éste se produjo a principios de la década de los noventa. La ralentización de las reformas realizadas durante los ochenta y el deterioro de muchas instituciones hicieron que el marco en el que se desarrolla la actividad económica dejase de mejorar, y, probablemente, que en los últimos lustros haya empeorado. En el capítulo 12 se hace una breve reflexión sobre cómo se podría iniciar un proceso regenerador y los enormes obstáculos que surgirían cualquiera que fuera la hoja de ruta que se siga en la reforma. El libro termina con un capítulo 13 de conclusiones que sintetiza los argumentos.

Cuando había empezado a trabajar en la descripción de la inseguridad jurídica existente en nuestro país me topé con el excelente libro del colectivo Sansón Carrasco,7 ¿Hay derecho?, que conectaba perfectamente con mis preocupaciones y que me ha permitido precisar muchas de las cuestiones que planteo en los tres primeros capítulos. Llama la atención que los autores de este libro colectivo, tan contundente y tan crítico sobre el deterioro del Estado de Derecho, sean cuatro notarios y una abogada del Estado, cuerpos de elite del aparato del Estado. El hecho resulta efectivamente llamativo y, al mismo tiempo, genera alguna esperanza sobre la posibilidad de que se vayan consolidando corrientes regeneradoras en la sociedad civil española.

En la fase final, otro libro de la misma naturaleza, La urna rota, también escrito por un colectivo, Politikon, me ha ayudado a comprender cómo se ha producido la intensa colonización de las administraciones públicas por parte de los partidos políticos, una característica, en todo caso, muy arraigada del Estado clientelar, y comprender cuál es la consecuencia de ello, no sólo para la mala calidad de la Administración, sino también sobre la de los propios partidos. Me ha advertido, además, que tenemos que ser cautos a la hora de esperar que cambios en las reglas del juego electoral vayan a producir cambios sustanciales en la conducta de los dirigentes de los partidos.

En medio de mi lenta producción, Luis Garicano publicó El dilema de España. Hay ciertas similitudes entre los mensajes de su libro y los de éste, pero también varias diferencias de matiz y de énfasis. Siento, al final, no poder ser tan optimista como él. Y, cuando este libro estaba ya a punto de entrar en prensa, apareció la obra conjunta de Luis Garicano y Antonio Roldan, Recuperar el futuro. Doce propuestas que cambiarán España, que describe parte del programa del partido Ciudadanos. Las propuestas están basadas en un análisis más cercano al mío que el presentado en el primer libro de Garicano, aunque de nuevo con algunas diferencias de matiz y énfasis. Garicano y Roldán, antes de listar las principales medidas, que es el objetivo de su libro, presentan una mínima hoja de ruta de la reforma, que tampoco difiere mucho de la esbozada de forma muy tentativa en mi capítulo 12. Resulta positivo que no se limiten, como suelen hacer los partidos en sus propuestas programáticas, al mero listado de medidas, sino que éstas se encuentren inmersas en un plan regenerador coherente. No hay, supongo que por el carácter programático del contenido del libro, una advertencia de los serios obstáculos que previsiblemente encontraría cada línea de reforma, que, cómo ponen de manifiesto los aislados y fallidos intentos emprendidos en el pasado, serían enormes.

1. Carlos Sebastián y otros (2008), y Carlos Sebastián y Gregorio R. Serrano (2012).

2. Excluidos Luxemburgo (por su ínfimo tamaño) y Turquía (del que no siempre está claro que pueda ser plenamente considerado como un país europeo).

3. Carlos Sebastián (2013).

4. Douglass C. North y Robert P. Thomas (1973), Douglass C. North (1981), Douglass C. North y Barry R. Weingast (1987), y Douglass C. North (1990).

5. Más de sus artículos de 2000 y el fundamental de 2004, que del libro éxito de ventas de 2012.

6. Sobre todo Robert Bates (2008).

7. Constituido por la abogada del Estado Elisa de la Nuez y los notarios Fernando Gomá, Ignacio Gomá, Fernando Rodríguez y Rodrigo Tena. Más adelante han promovido la Fundación Hay derecho.

1

La forma de ejercer el poder

Desde la instauración de la democracia, el ejercicio del poder ha tenido tres características que se han ido manifestando de forma creciente: la ocupación de instituciones públicas por parte de las cúpulas de los partidos políticos, una forma de hacer política dominada por un marcado clientelismo y por intereses corporativos, y una devaluación de la producción legislativa, consecuencia de otorgar un gran rédito político a la producción publicitada de una nueva ley y poco valor al cumplimiento de la misma y al análisis de los incentivos que la norma genera. A la devaluación de las leyes también han contribuido los frecuentes incumplimientos de las mismas por la propia Administración.

LA DIVISIÓN DE PODERES SE DILUYE

La Constitución de 1978 consagró la división de poderes, pero, quizá porque no era posible hacerlo de otra forma, dejó abiertas vías por las que acciones y decisiones de los partidos con mayor representación parlamentaria podían, como efectivamente así ha sido, ir adulterando el modelo democrático. Se ha consagrado tácitamente el principio de que quienes obtienen suficientes votos –que los ciudadanos les otorgan para que gestionen la res publica dentro del marco legal y para que perfeccionen, siguiendo determinadas reglas, ese marco– consideran que tienen la legitimidad para llevar a cabo cualquier acción sin apenas restricciones.

Una manifestación muy clara de la violación de la división de poderes es el intento de control, exitoso casi siempre, de las instituciones clave del sistema judicial (Tribunal Constitucional y Consejo General del Poder Judicial) y de los órganos de control de las administraciones públicas (Tribunal de Cuentas) por parte de los partidos mayoritarios. La elección de los magistrados y vocales miembros de esas instituciones por las cúpulas de los partidos, que negocian los nombramientos, no sólo introduce sesgos ideológicos o partidistas (yo diría que sobre todo los segundos), sino que supone un continuo control de los miembros, pues establece una relación clara y expresa entre el partido que le ha propuesto, y que le exige lealtad, y sus acciones y votos. Suele argumentarse que la elección por las Cortes –representación de la voluntad popular– de los miembros de estas instituciones tiene toda la lógica democrática.1 Puede resultar contradictorio que los miembros de las instituciones destinadas a servir de contrapeso del poder ejecutivo y legislativo sean elegidos directamente por los que tienen el control de esos poderes. La historia de los nombramientos de vocales del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial pone de manifiesto en qué medida esa contradicción se ha resuelto a favor de las cúpulas de los partidos. Por un lado, esa historia revela una creciente relajación de la exigencia constitucional (artículos 122 y 159) sobre la «reconocida competencia» de los juristas propuestos (o impuestos) y la sustitución de este requisito por el de «suficiente afinidad o lealtad al partido que le propone». Por otro lado, hemos visto cómo los partidos bloqueaban en ocasiones la renovación de los órganos, en un ejercicio de total ausencia de respeto institucional, cuando, por las necesarias mayorías cualificadas, no conseguían el nombramiento de sus candidatos.2 Y por último, las presiones, no disimuladas en muchos casos, sobre los miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial por parte de los dirigentes políticos han estado a la orden del día.

La pretensión de que se puede conseguir la independencia de estos organismos equilibrando el número de los afines a los distintos partidos es falaz y perversa. La independencia se consigue eligiendo personas independientes. No haberlo hecho así, además de consagrar la manipulación de los órganos superiores del sistema judicial por parte de los dirigentes de los partidos, ha contribuido poderosamente a la marginación de la figura del independiente a la que me referiré más abajo.

No está claro que para superar esta situación, sobre cuya gravedad insistiremos a lo largo del libro y retomaremos abiertamente en el capítulo 12, la cuestión sea introducir algunos cambios en los sistemas de elección de los miembros de esas altas instituciones. Tiendo a simpatizar con afirmaciones como la de Francisco Longo (2011) cuando dice que «la trifulca entre Gobierno y oposición en torno a la renovación de estos consejos muestra que, para asegurar la independencia de las autoridades reguladoras, las reglas formales no son la clave del asunto. Es más bien en la baja calidad de los comportamientos políticos donde radica el problema». Sería, pues, más un problema de instituciones informales (códigos de conducta) perversas que de instituciones formales (normas) defectuosas.3 Pero, sin embargo, creo que las reglas formales para la constitución de estos organismos tienen que ser replanteadas.

En el sistema de elección que acabamos de criticar se encuentra reflejado otro aspecto de la violación de la separación de poderes: la sustitución del Parlamento por las cúpulas de los partidos. Los grupos parlamentarios son meras correas de transmisión de la voluntad de los dirigentes de los partidos. Un diputado que obstaculice esa transmisión sabe que no será propuesto como candidato en próximas elecciones. Así, la cúpula de un partido con mayoría absoluta controlará absolutamente los poderes ejecutivo y legislativo y tendrá, además, una enorme capacidad de influir sobre los órganos rectores del sistema judicial y sobre las instituciones destinadas a controlar el ejercicio del poder ejecutivo (Tribunal de Cuentas e Intervención General del Estado). «Montesquieu ha muerto», proclamó en 1985 el entonces vicepresidente del Gobierno, Alfonso Guerra, en el comienzo del proceso de deterioro del Estado de Derecho.

En efecto, como sugiere el colectivo Sansón Carrasco (2014) en su libro ¿Hay derecho?, probablemente todo empezó cuando el primer Gobierno de Felipe González presionó al entonces presidente del Tribunal Constitucional, en este caso sí que se trataba de un jurista de reconocida competencia y prestigio internacional, para que inclinara la decisión del alto tribunal en sentido confirmatorio sobre la constitucionalidad de la expropiación de Rumasa. Esto lo hizo un Gobierno que tiene en su haber muy importantes reformas que contribuyeron a modernizar la sociedad y la economía españolas, pero que, en la cuestión que nos ocupa, puso en marcha un proceso que él mismo intensificó y al que se han adherido todos los gobiernos sucesivos.

El Gobierno de Felipe González tenía un poderoso vicepresidente que en marzo de 1985 afirmaba que «reformas acometidas por el Gobierno socialista están siendo paradas por doce personas no elegidas por el voto popular. ¿Por qué trescientas cincuenta personas pueden equivocarse y doce no?».4 Las declaraciones hablan por sí solas. Suponen una proclamación expresa de que quien gana unas elecciones está legitimado para ejercer el poder sin cortapisas. Hubo declaraciones contrarias por parte de juristas prestigiosos, pero quizá sin la contundencia que el caso requería y, más adelante, ninguno de los gobiernos posteriores se alejó de esa práctica; más bien todo lo contrario. Desde la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial impulsada por el Gobierno socialista en aquellas fechas, a la última reforma del Consejo General del Poder Judicial introducida en 2013 por el Gobierno de Rajoy, pasando por la práctica de los gobiernos de Aznar y Zapatero de presionar continuamente a los miembros de los distintos organismos, se ha ido reforzando el poder de los partidos mayoritarios sobre las instituciones superiores del sistema judicial.

La bronca en público, durante la celebración del día de las Fuerzas Armadas, que la vicepresidenta del Gobierno de Zapatero echó a la presidenta del Tribunal Constitucional refleja perfectamente, sin necesidad de ningún comentario, cómo está de asentada esa perversión institucional. También las características de varios de los vocales elegidos. Convergencia Democrática de Catalunya (CDC) designó en 1994 vocal del Consejo General del Poder Judicial a un juez afín, que había conseguido su condición de juez por el llamado cuarto turno (por su «reconocido prestigio») y que en 1996 tuvo que dimitir porque iba a ser imputado por graves irregularidades que le llevaron finalmente a prisión. Y más recientemente, durante muchos meses (2012-2013) el Partido Popular (PP) bloqueó la renovación del Tribunal Constitucional al empeñarse en la designación como vocal de un jurista que a juicio de los otros partidos no resultaba idóneo. Finalmente se desbloqueó la renovación y el candidato del PP resultó elegido a finales de 2013. A los pocos meses, el magistrado tuvo que dimitir al ser detenido por saltarse un semáforo conduciendo ebrio una motocicleta sin el obligatorio casco.

Contemporáneo a los hechos acaecidos a mediados de la década de los ochenta, fue al asunto de Banca Catalana y la querella de la Fiscalía contra los administradores de ese banco catalán presidido por Jordi Pujol, por apropiación indebida y falsedad documental, querella que, como recordó recientemente Santos Juliá en un artículo en El País,5 estaba basada en un preciso informe de los servicios del Ministerio de Economía y Hacienda y la noticia produjo gran indignación, con ciertos tintes victimistas, en una parte de la intelectualidad catalana. La realidad de las cosas es que fue un acto de independencia de unos fiscales al que el Gobierno de la nación respondió presionando para que la querella no prosperase, por conveniencia política, y en línea con la senda iniciada por el Gobierno socialista, y seguida después por cuantos alcanzaron el poder ejecutivo, de violar la independencia del sistema judicial en aras a determinados objetivos políticos.

La utilización por parte del Gobierno de Aznar de un juez de la Audiencia Nacional para procesar a la cúpula de un grupo de comunicación no afín (Grupo PRISA) se enmarca en esta línea de utilización impune del aparato judicial por parte de los poderes políticos. El juez en cuestión fue finalmente condenado por prevaricación, cometida en la instrucción de este caso, e indultado más tarde por el propio Gobierno de José María Aznar. Esta secuencia de hechos no ocurrió en Venezuela; sucedió en España.

El control de los partidos políticos también se ha intensificado en los órganos de supervisión del sistema económico, que últimamente han experimentado una muy cuestionable fusión de varios organismos (han desaparecido la Comisión Nacional de la Competencia, la Comisión Nacional de la Energía y la Comisión Nacional de las Telecomunicaciones) en aras a un supuesto ahorro presupuestario, organismos a los que frecuentemente acceden personas de probada afinidad con el partido que los nombra y que, después, sufren enormes presiones, cuando no descalificaciones, por parte de los partidos mayoritarios cuando no satisfacen sus intereses. En los capítulos 3 y 4 se ilustrará esta cuestión.

DESAPARECEN LOS MECANISMOS
COMPENSATORIOS DEL EJERCICIO DEL PODER

Junto al control de estas instituciones, que en el diseño constitucional y en la lógica del Estado de Derecho tendrían que ser independientes, se ha producido una auténtica colonización de la Administración Pública (de las administraciones) por parte de los partidos mayoritarios, con el consiguiente debilitamiento del criterio independiente y cualificado de los empleados públicos de grado alto y medio. Lo que, como veremos en el capítulo 6, ha contribuido poderosamente al deterioro de la Administración y ha supuesto la eliminación de otro mecanismo de contrapeso del poder político. Además de degradar a los propios partidos políticos, como comentaremos en los capítulos 11 y 12.

Efectivamente, la ocupación de instituciones políticas y la degeneración del Estado de Derecho han sido fundamentales para que los sucesivos gobiernos desmontaran mecanismos de equilibrio del poder, incumplieran normas, deterioraran la calidad normativa y ejercieran su política clientelar sin apenas restricciones. El empobrecimiento de los debates en sede parlamentaria, tanto en las tareas legislativas como en las del control del Ejecutivo, la manipulación del Tribunal Constitucional y del Consejo General del Poder Judicial, la renuncia tácita del Tribunal de Cuentas dominado por los partidos a cumplir sus funciones, el deterioro de la Intervención General del Estado, la pérdida de cualificación y de independencia de los cargos técnicos en una buena parte de la Administración, son los procesos por los que se han ido desmontando los mecanismos de equilibrio del poder. Probablemente, también ha fomentado unas prácticas en la gestión pública en las que el principio de la legalidad no siempre se ha respetado, creando situaciones de indefensión en los administrados.

Puede parecer menos evidente la ocupación de espacios privados, pero los gobiernos, y los partidos que los nombran, dejan sentir su presión tanto en el sistema económico como en las instituciones de la sociedad civil. La connivencia de los gobiernos con las empresas de algunos sectores (energético, financiero, constructor, etc., a nivel estatal y muchos otros a nivel autonómico) constituye una de las patas de la intensa política clientelar seguida en nuestro país. Esto condiciona el signo de muchas regulaciones de dudosa eficiencia (como la del sistema eléctrico que veremos en el capítulo 4 o como el abuso al recurso del interés general por parte de los gobiernos autonómicos para imponer autorizaciones previas y limitar la unidad de mercado) y explica algunas escandalosas decisiones redistributivas (la propia regulación eléctrica y la gestión de las concesiones públicas que veremos en el capítulo 5). Pero lo anterior genera réditos a los partidos mayoritarios en la forma de apoyos de diversa índole, tanto en los procesos electorales como en acciones políticas determinadas, y en el establecimiento de puertas giratorias para los líderes políticos. La relación de «instrumentación recíproca», como Mercedes Cabrera y Fernando del Rey (2011)6 caracterizan a la que ha existido entre el poder político y el económico en España a lo largo de los últimos 130 años, ha condicionado el marco en el que se ha desarrollado la vida económica en nuestro país.

La presión de los gobiernos y de los grandes partidos sobre instituciones privadas en las que la sociedad civil podría contribuir a canalizar opiniones y acciones ha sido notable. El temor de fundaciones a financiar proyectos o publicar libros que pudieran molestar al poder político no ha sido infrecuente y es una buena muestra de ello. Últimamente, la generalización de los nuevos métodos de comunicación descentralizada está llevando a saltar esa limitación y así, salvados los problemas de acreditación de los participantes y de los datos aportados, han surgidos centros (blogs) de opinión y discusión que están enriqueciendo la sociedad civil. La aparición de nuevos partidos con mensajes regeneracionistas es una consecuencia positiva de este fenómeno reciente. Está aún por ver el impacto que estas nuevas formaciones puedan tener sobre la forma de ejercer el poder y sobre el fortalecimiento del Estado de Derecho.

Sin embargo, por el momento, sigue sin reconocerse el valor de las opiniones de personas independientes, y los políticos continúan instalados en la suspicacia sobre las intenciones de quienes manifiestan una opinión razonada. Y en esa práctica se encuentran apoyados en la mayoría de las ocasiones por los medios de comunicación, que juegan también a colorear políticamente a quienes tienen una opinión coherente, pero no una adscripción política. La escasa implantación de las «comisiones independientes» que produzcan dictámenes y recomendaciones que sirvan de referencia al debate político y social, tan frecuentes en países más avanzados, es una consecuencia de la escasa valoración que se otorga a la opinión no partidista.

CLIENTELISMO Y CORPORATIVISMO RAMPANTE

El elevado clientelismo, tanto a nivel del Estado central como en los gobiernos autonómicos, ha llevado, en los distintos niveles, a practicar favoritismos en la contratación de personas y de proveedores; a deteriorar, como consecuencia, la calidad de las administraciones públicas, aumentando su tamaño por motivos distintos de la mejora en su eficiencia; a realizar, con fines estrictamente electorales, injustificadas inversiones públicas que luego generan flujos de gastos corrientes causados por los desequilibrios de caja de muchos proyectos;7 a introducir sesgos distorsionadores en regulaciones; a gestionar concesiones públicas con criterios claramente favorables a las empresas concesionarias y en contra de los intereses de los ciudadanos; a modificar continuamente normas creando desconcierto e inseguridad jurídica; a incumplir leyes que les reduzcan su capacidad para realizar su política clientelar; a rechazar reformas que faciliten la vida económica de los administrados en aras a una mayor libertad para ejercer su discrecionalidad. En definitiva, a utilizar su capacidad normativa y de gasto para garantizarse la reelección y, de paso, al favorecer a algunos en contra de otros, asfixiar la iniciativa de los no favorecidos.8 En el mismo sentido, la descripción que hace Antonio Muñoz Molina (2012) del uso de fondos públicos y de ciertas capacidades normativas, realizados por los gobiernos territoriales para ampliar su base electoral y también favorecer a afines, incrementando fiestas y celebraciones locales, algunas de las cuales no obedecían a tradición alguna.9 En los próximos capítulos se irán precisando algo más estas características de lo que, siguiendo a Francis Fukuyama (2014), podríamos llamar el «Estado neopatrimonial español» o, lo que Alejandro Nieto (2008), llama el «desgobierno de lo público», expresión que siempre me ha parecido muy afortunada.10 El «desgobierno» es diferente del «mal gobierno» –malas políticas que no pueden conseguir sus objetivos– y significa que las políticas públicas tienen objetivos distintos de los confesados y, excepto un subconjunto de ellas destinadas a proveer bienes públicos para legitimarse electoralmente, están destinadas a la conservación del poder por parte de las elites y a favorecer a un grupo reducido de ciudadanos (y empresas).

Una práctica política hermana de la dominada por consideraciones clientelares es la protección de intereses corporativos, hasta el punto de que podríamos incluir esta segunda como parte de la primera. Y esta práctica, que ha estado muy arraigada en España desde antiguo, sigue alumbrando acciones políticas y normativas, y sigue bloqueando reformas que mejoren la eficiencia, la transparencia y la competencia.

La corrupción y la práctica clientelar no son independientes. De hecho, podría decirse que la segunda es en sí misma la forma más frecuente de corrupción. Si aceptamos la distinción que Javier Pradera (2014), inspirándose en Arnold J. Heidenheimer, hace entre corrupción blanca, gris y negra, la política clientelar es siempre, al menos, corrupción blanca, y frecuentemente acaba conduciendo a casos de corrupciones de tonalidades más intensas, pues las relaciones clientelares suelen generar casos de corrupción gris, como son el amaño más o menos explícito de concursos de adjudicación de contratos. Evidentemente casos de corrupción negra –la compra-venta de decisiones públicas– pueden producirse, y se producen, fuera de un contexto clientelar, pero son frecuentes en ese ámbito.

En cualquier caso, un intenso clientelismo resulta muy dañino aunque no conduzca a la corrupción negra, porque, como vamos a ilustrar, condiciona de forma sustancial el marco normativo que regula las actividades de los ciudadanos, deteriora la Administración Pública, excluye a los no favorecidos y refuerza los valores contrarios al emprendimiento. Una parte de las regulaciones de mala calidad existentes se explican en clave clientelar. A la burbuja normativa y a la falta de estabilidad de las normas, factores que tanto dañan la seguridad jurídica, también contribuye esa forma de hacer política. Y la resistencia a emprender reformas en las administraciones públicas que racionalicen y flexibilicen intervenciones administrativas, que puede llegar, como veremos más adelante, a la resistencia a aceptar las reformas que vienen dictadas desde la Unión Europea, se explica también porque tales cambios les reduce el campo en el que ejercer su exacerbado clientelismo o porque perjudica a clientes preferentes.

Es cierto, como se dice en el Informe sobre la Democracia en España 2014. Democracia sin política, de la Fundación Alternativas, que en España la corrupción entre funcionarios y empleados públicos (solicitud o pagos de sobornos) no es muy elevada, y que la corrupción se da más en la esfera política, para lo que, añadiría yo, se produce a veces la colaboración necesaria de funcionarios afines. Este hecho es la manifestación de que el fondo del problema es la forma de ejercer el poder, una forma con fuertes tintes clientelares de la que, en ocasiones, se benefician personalmente algunos políticos y personas cercanas a los partidos.

Decíamos que otra característica de la forma de ejercer el poder es la devaluación de la producción legislativa. Se ha implantado en la clase política que accede al Gobierno de la nación, o al de una Comunidad Autónoma, la firme convicción de que publicitar una nueva ley proporciona positivos réditos políticos, incluso aunque esa ley se quede muy lejos de alcanzar sus objetivos o genere unos resultados contrarios a los propuestos. Al fin y al cabo, el análisis del cumplimiento de las leyes y de sus consecuencias, de los incentivos que ha generado, está ausente de la discusión política y apenas orienta la producción normativa, que está impulsada por el deseo de los dirigentes de «inaugurar» una nueva ley y también por la respuesta a intereses de la base clientelar. Es fácil colegir que todo ello contribuye poderosamente a la burbuja normativa y a la escasa estabilidad de las leyes que comentaremos en el capítulo 2. Y también, junto a los incumplimientos de las normas por las propias administraciones públicas, a una devaluación de las leyes.

LA MERITOCRACIA BLOQUEADA

Una práctica clientelar generalizada bloquea el avance hacia una sociedad meritocrática, y este bloqueo consolida valores contrarios al desarrollo de la iniciativa propia, al aprendizaje y la adquisición de conocimientos y a la asunción de responsabilidades, aspectos todos ellos que, como veremos en el capítulo 9, dominan la aproximación de los españoles al hecho laboral y profesional. Estos valores, tan contrarios al emprendimiento y a la calidad en el desempeño de funciones laborales y profesionales, no son la consecuencia de factores religiosos o culturales.11 Los valores son adquiridos desde el ejemplo y la interacción.12 En un sistema clientelar, con reducida primacía de la ley, el ejemplo de los responsables del sector público es relevante, y la intensa interacción con las administraciones públicas que se da en ese sistema aleja al ciudadano de la valoración de la iniciativa, el conocimiento y el esfuerzo. Los valores que así se consolidan son adversos a la eficiencia y al emprendimiento, con lo que limitan el dinamismo económico, pero además condicionan seriamente la calidad de la enseñanza, porque no generan los incentivos adecuados en los alumnos.

También, la conculcación del principio de la legalidad y la devaluación de las leyes impuesta por los poderes públicos han contribuido al mantenimiento de un grado de cumplimiento de las normas por parte de los ciudadanos menor que en los países europeos más avanzados. En el mismo sentido debe operar la observación por parte de la ciudadanía de la relativa impunidad con la que han operado dirigentes políticos y económicos. Sobres estas cuestiones volveremos en el capítulo 9.

1. También la tendría, por cierto, la elección por voto popular directo emitido de forma separada de la elección de las cámaras.

2. Quizá por eso, la última reforma del Consejo General del Poder Judicial introducida por el Gobierno de Rajoy lo que ha hecho ha sido hacer menos exigente el criterio de las mayorías cualificadas.

3. Esta distinción está ya en Douglass C. North (1990).

4. Declaraciones al grupo periodístico Tertulia recogidas por la Agencia Efe y reproducidas por el diario ABC, 27 de marzo de 1985.

5. «En los días del gran engaño», El País de 17 de agosto de 2014.

6. Utilizando un término introducido por Víctor Pérez Díaz (1987).

7. Aeropuertos, líneas de AVE, dotaciones deportivas, centros de espectáculos culturales, etc.

8. Aunque pueda ser tildado de exageración, y salvando las obvias distancias, que son enormes, el comportamiento de los poderes públicos no es cualitativamente tan diferente (sí que lo es cuantitativamente) al que existe en los países menos desarrollados, cautivos de políticas predadoras y excluyentes. África subsahariana sería un ejemplo muy distante pero con similitudes cualitativas. Sobre el modo de ejercer el poder en África y sus consecuencias, véase Carlos Sebastián (2013).

9. Aunque el fenómeno, como apunta Antonio Muñoz Molina, se intensificó durante al auge de la burbuja inmobiliaria, ya venía de antes. En Andalucía, el Gobierno del PSOE (un partido a favor de un Estado laico) había introducido nuevas fiestas de motivación religiosa en ciudades donde hasta entonces apenas se celebraban.

10. Expresión ya introducida por Alejandro Nieto en libros de 1984 y 1996 y retomada en el que citamos de 2008.

11. En contra de la tesis weberiana, o al menos de la versión vulgarizada de la misma, que tan en boga ha estado durante muchas décadas. En el capítulo 9 comentaremos con más profundidad esta cuestión.

12. Estoy de acuerdo con esta proposición de Ricardo Sanmartín (2015).

2

La vorágine normativa

El marco normativo español es complejo, confuso y está en continuo cambio, genera incertidumbre e inseguridad, desincentiva la eficiencia y el emprendimiento y eleva los costes del sistema. Gobiernos de uno y otro color político se han vanagloriado de la cantidad enorme de leyes y decretos leyes que han producido, sin ninguna referencia a su grado de cumplimiento ni a las consecuencias que han tenido las normas (los incentivos o desincentivos que han generado). La agregación de normas de escasa calidad producidas por los distintos niveles territoriales no hace sino agravar la situación. Si la transparencia, la claridad y la estabilidad de las normas son propiedades necesarias para la seguridad jurídica, en España no se da ninguna de las tres propiedades. Todo ello agravado por importantes lagunas de incumplimiento de las normas por parte de los administrados y, también, en no pocas ocasiones, por parte de los poderes públicos.

SOBREPRODUCCIÓN NORMATIVA DE BAJA CALIDAD

La realidad legislativa en nuestro país está en las antípodas de lo que sensatamente aconsejaba don Quijote a Sancho Panza cuando iba a ser nombrado gobernador de la isla de Barataria: «No hagas muchas pragmáticas; y si las hicieses, procura que sean buenas, y, sobre todo, que se guarden y cumplan…».1

El historiador Niall Ferguson en su reciente libro La gran degeneración. Cómo decaen las instituciones y mueren las economías dice, refiriéndose fundamentalmente a los países anglosajones, que la creciente complejidad y descuido del derecho escrito es un grave problema para la calidad del Estado de Derecho.2 ¿Qué diría si se acercara a la realidad legislativa española?

Se estima que existen en la actualidad más de cien mil disposiciones normativas, diez veces más que en Alemania, que cuenta también con capacidad normativa en las regiones (los 16 länders) y tiene una población que casi duplica la nuestra.3 Esta sobreproducción normativa está causada por la forma de hacer política que hemos comentado más arriba. El desarrollo de la estructura territorial del Estado, en la que se ha descentralizado tanto la capacidad normativa,4 ha contribuido indudablemente a este crecimiento acelerado, pero el ejemplo de Alemania indica que ésta no es la causa fundamental. Sí lo es la forma de ejercer el poder tanto en el Gobierno central como en los autonómicos.

Los presuntos réditos electorales de producir continuamente leyes y la necesidad de satisfacer una base clientelar (que no siempre es homogénea) son la causa de la vorágine y también de la mala calidad de las regulaciones. La Ley de Emprendedores y la Reforma de la Regulación del Sistema Eléctrico serían dos buenos ejemplos, de entre muchos más, que comentaremos más adelante.

Resulta llamativo el hecho de que, llevados por la máxima de que una nueva ley publicitada convenientemente tiene rentabilidad política, en muchas ocasiones los medios se hacen eco de la aprobación de una ley para responder, supuestamente, a una demanda social, cuando en realidad la nueva norma es efectivamente aplicable a un pequeño número de casos reales.5 La peregrina idea, tan extendida, de que los problemas se resuelven con la mera publicación de un texto en el Boletín Oficial del Estado (BOE) redunda en la misma dirección.

Lo que genera más desesperanza respecto a la baja calidad de la producción normativa es que se han adoptado mecanismos para mejorar la producción de leyes y disposiciones normativas6 con la obligatoriedad de que todo proyecto esté acompañado de una Memoria de Análisis del Impacto Normativo (MAIN). En ella debería explicitarse la oportunidad y el objetivo de la norma (el objetivo preciso de la actuación, mucho más allá de la tradicional exposición de motivos o preámbulo), el análisis jurídico de la misma, que incluiría un listado pormenorizado de los aspectos normativos que quedan derogados, y su impacto económico y presupuestario. La versión definitiva de la Memoria debería, además, incluir las consultas realizadas en los trámites de audiencia y los informes o dictámenes exigidos durante la tramitación. Pero esta práctica ha estado lejos de cumplirse con un mínimo de rigor. Ha faltado voluntad política para hacerlo. Unas buenas MAIN hubieran obligado a ser más precisos en la definición de las normas y a aclarar, tanto al legislador como al ciudadano, su relación con normas ya existentes, evitando a éstos la confusión sobre qué está realmente en vigor y qué está derogado. Permitirían también, y esto sería fundamental, realizar una valoración ex post de las normas, mediante la comparación de los objetivos precisos expuestos en las MAIN con la realidad de la norma en funcionamiento.

Hubo un atisbo de ello con la puesta en marcha de la Agencia Estatal de Evaluación de la Políticas Públicas (AEVAL), para realizar un seguimiento y generar una evaluación de las normas, pero enseguida se trató de convertirla en una agencia de evaluación de la calidad de los servicios públicos, algo muy distinto de la evaluación de regulaciones, normas y políticas. Y aún para esas funciones limitadas encontró resistencias. Ningún intento serio de evaluar las políticas públicas y de hacer un seguimiento de las nuevas normas. Se crea el órgano y, desde su inicio, se le vacía de contenido; pero ya se puede exhibir la existencia de la agencia como una (falsa) prueba de innovación legislativa. Ya se puede rellenar con una X la casilla correspondiente en el cuestionario de examen de la OCDE, pero en realidad la institución que se dice tener en vigor es una agencia zombi. Un ejemplo más de cómo las administraciones públicas incumplen sus propias normas o, al menos, el espíritu de las mismas.

Para mejorar la producción normativa en España, desarrollando mecanismos de evaluación ex ante y ex post de las normas y regulaciones, no sería necesario ni nuevas leyes ni nuevos reglamentos. Como en tantos otros aspectos de la política y de la gestión pública en España, se trataría de que se cumpliesen las normas existentes y de que las instituciones funcionasen y cumplieran eficazmente con sus objetivos. No se hace porque entra abiertamente en colisión con la forma de ejercer el poder que venimos comentando, que responde a la maximización, con escasas restricciones, de los intereses de las elites políticas y su base clientelar. Es cierto que el mantenimiento de esa situación ha creado unos modos descuidados en la generación de normas y regulaciones, que explican algunos de los ejemplos más chuscos. Éste habla por sí solo:

Anuncio de la Junta de Contratación del Ministerio de Defensa por el que se hace pública la modificación del Anuncio de la Junta de Contratación del Ministerio de Defensa por el que se hace pública la modificación del anuncio de la Junta de Contratación del Ministerio de Defensa por el que se hacen públicas las modificaciones de dos anuncios relativos a una misma licitación: El anuncio de la Junta de Contratación del Ministerio de Defensa por el que se convoca la licitación del acuerdo marco para el servicio de operador logístico para las Fuerzas Armadas en el Ministerio de Defensa y el anuncio de la Junta de Contratación del Ministerio de Defensa por el que se hace pública una modificación del anuncio de la Junta por el que se convoca la licitación para el acuerdo marco para el servicio de operador logístico para las Fuerzas Armadas en el Ministerio de Defensa. (BOE, 18 de junio de 2014.)

Pero estos modos son probablemente más el resultado de la consolidación de la cultura política que acabamos de describir que de la formación de los gestores.

La intensa actividad legislativa y normativa de las comunidades autónomas contribuye muy fundamentalmente a la vorágine que estamos comentando. Se debe, en buena parte, a que la política a nivel autonómico comparte con la nacional el principio de que producir y publicitar una norma tiene un alto rendimiento electoral, con lo que la producción normativa (de dudosa calidad y necesidad) es incesante. Esa forma de hacer política les ha llevado a arrogarse competencias que realmente no tenían. En los Decretos de Transferencias las comunidades tenían competencias de supervisión pero no normativas en bastantes cuestiones. Pero eso de supervisar el cumplimiento de normas (nacionales o europeas) promulgadas por otros no proporciona suficiente lucimiento a los gestores políticos que quieren hacer su propia ley y, de paso, introducir algún matiz nuevo con posibilidad de ser aplicado a favor de clientes locales.

El uso abusivo del decreto ley, al que sólo debería recurrirse en el caso de urgencia manifiesta, y la utilización de esta figura para modificaciones en aluvión de leyes con escasa o nula relación entre sí, además de contribuir al empobrecimiento del poder legislativo, empeora la calidad y eleva la confusión del marco normativo. Jesús López Medel (2014) pone el ejemplo del Real Decreto Ley 8/2014 de 4 de julio, «en el que de golpe se procede a alterar de un día para el siguiente nada menos que 26 leyes diversas y de contenido diferente. Que ello tenga reflejo en 172 páginas del BOE de ese sábado es algo sin precedentes ni en épocas autoritarias. Una consecuencia de esa manera de hacer las cosas es que sólo cinco días después el BOE publicase por vez primera en su historia ¡seis páginas de correcciones de errores de una sola disposición!». Y concluye: «Volvemos o, mejor dicho, continuamos el llanto por la seguridad jurídica que cada vez está más destrozada en España».

CAMBIOS CONTINUOS DEL MARCO LEGAL

Una consecuencia de la mala calidad en la producción normativa es la extremada falta de estabilidad de las normas aprobadas, lo cual merma la seguridad jurídica, impone costes a la actividad empresarial y levanta barreras a las no establecidas. Como apunta ¿Hay derecho? (2014), la vorágine normativa y el carrusel de cambios que se produce en legislaciones básicas hace imposible que se genere jurisprudencia que contribuya a hacer uniforme la interpretación de la ley, pues la vida de la ley es muy corta, ni que se produzca un cuerpo de doctrina a partir del estudio y debate de las normas por parte de especialistas. Con lo que el ciudadano está al albur de defectuosas disposiciones interpretadas por la propia Administración o por jueces sin experiencia ni referencias sobre las mismas. Otra fuente de inseguridad jurídica.

Los ejemplos de continuos cambios en normas jurídicas fundamentales son numerosos. Por ejemplo, la Ley de Sociedades de Capital. Las sociedades anónimas y limitadas constituyen la forma jurídica que ampara la mayor parte de la actividad económica en España, por lo que las empresas existentes y las de nueva creación tienen en las normas que regulan las sociedades de capital una referencia legal fundamental. En julio de 2010 se publicó un Real Decreto Legislativo7 que aprobó el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, y antes de su entrada en vigor, prevista el 1 de septiembre de ese año, se publicó una extensa corrección de errores el 30 de agosto. Entre la entrada en vigor y finales de 2014, es decir, en poco más de cuatro años, se producen ocho modificaciones sustantivas de la ley, que alteran no sólo artículos de la norma publicada en julio de 2010 sino también artículos de las modificaciones posteriores. La inestabilidad del marco normativo es una fuente de inseguridad jurídica; cuando esta inestabilidad se da en algo tan básico para la vida económica como la forma jurídica de la mayoría de las empresas, la inseguridad jurídica que crea es sistémica.

Otro ejemplo importante se refiere a Ley Concursal. Un buen marco concursal es básico para la vida empresarial en tiempos de crisis. Una de las características más preocupantes del auge económico que se vivió entre 1996 y 2007 fue el elevado endeudamiento del sector privado (familias y empresas) que ha contribuido a agravar las consecuencias de la posterior recesión y a dificultar la recuperación de la economía. Reducir el endeudamiento de las empresas requiere en muchos casos una reestructuración de su deuda, lo que le supone gestionar con agilidad una situación concursal. Pero el marco legal para esa gestión no hace más que alterarse: desde marzo de 2009, momento en el que la economía española empezaba a hundirse en una severa recesión, y junio de 2015 se han producido 14 modificaciones sustantivas de la Ley Concursal. Y la impresión es que el proceso está lejos de terminar.

Éstos son únicamente dos ejemplos importantes, pero sólo una muestra muy pequeña de la extrema inestabilidad normativa que padecen los agentes económicos españoles, con las comentadas consecuencias sobre la merma de su seguridad jurídica.

DEFICIENTE ENFORCEMENT

Antes de analizar críticamente la Ley de Emprendedores, como ejemplo de la forma de legislar en nuestro país, hagamos una breve alusión a otra fuente importante de inseguridad jurídica, que va a aparecer reflejada de forma reiterada en los capítulos próximos: el deficiente cumplimiento y aplicación de leyes, contratos y sentencias (un deficiente enforcement). Como veremos en los capítulos 3, 6, 7 y 8, los casos de violación de leyes por parte de las administraciones públicas son relativamente frecuentes, el cumplimiento de contratos entre empresas y de contratos entre éstas y las administraciones públicas es en muchos casos deficiente, existe inobservancia impune de leyes por ciudadanos y empresas, hay deficiencias en la aplicación de sentencias judiciales, cuyo dictado es enormemente lento y luego no siempre se cumplen o se ejecutan, y también en las decisiones de los supervisores en defensa de los ciudadanos, que no siempre llegan a tener efecto, etc. También existen carencias en las respuestas de los supervisores que permiten abusos a ciudadanos y abusos de posiciones dominantes en algunos mercados y servicios. Todo ello añade inseguridad, que se suma a la generada por la mala calidad e inestabilidad del entramado normativo.

LA LEY DE EMPRENDEDORES

La Ley de Apoyo a los Emprendedores,8 96 páginas no todas fáciles de leer y entender, constituye un ejemplo paradigmático de la mala calidad normativa y, sobre todo, de la práctica de publicitar a bombo y platillo una ley cuyo contenido se corresponde escasamente con los objetivos que se manifiestan. Muy poco de lo que introduce esta ley ha tenido relevancia para mejorar las posibilidades de autónomos y pequeños empresarios; en algún caso, incluso, las ha empeorado. Ha comenzado ya, a los pocos meses, el carrusel de anuncios sobre modificaciones de la ley, también publicitados sin el menor pudor y sin ninguna evaluación de la norma aprobada 16 meses antes. Un episodio más que ahonda la devaluación de las leyes.

Repasemos algunos de los aspectos introducidos por la ley:

a) La constitución de una sociedad limitada (S.L.). La normativa anterior a la ley ya permitía la constitución prácticamente en 24 horas y, si se hacía con los estatutos tipo del Ministerio de Justicia, con un coste total de notaría y registro de 100 euros y con exención de pago de las tasas del Boletín Oficial del Registro Mercantil (BORME).9 Es cierto que había que hacer un desembolso del capital inicial de 3.000 euros, pero se podía llevar a cabo aportando a la sociedad equipos e intangibles (software) que tuvieran previsto utilizar en su actividad. Por tanto, con el sistema anterior, cualquier persona podía crear una sociedad en un tiempo y coste mínimos. Pero para acogerse a ese sistema tenía que ajustarse a los estatutos tipo y, además, no era posible la presentación telemática.

Con la nueva ley la presentación telemática es aún imposible, al no estar los notarios integrados en el Centro de Información y Red de Creación de Empresas (CIRCE), y resulta necesario acudir a los Puntos de Atención al Emprendedor (PAIT) para hacerlo. Por lo demás, al haberse derogado disposiciones anteriores, algunos aspectos empeoran: aumenta el coste de la constitución abreviada de las S.L., al desaparecer la exención de las tasas del BORME, y, con toda probabilidad, se alarga el procedimiento en el tiempo, al desaparecer la exigencia de plazos breves que la anterior norma exigía al registrador. Más caro y más tiempo.

b) Bonificaciones en cuotas de autónomos. La tarifa plana de 50 euros para nuevos autónomos y las bonificaciones para autónomos en pluriactividad (personas con una relación laboral vigente pero que desean además ejercer como autónomos en otra actividad para aumentar sus ingresos) son dos de las propuestas estelares de la nueva ley. Y ambas tienen mucho de fiasco.

La tarifa plana de 50 euros sólo es para seis meses; a partir de entonces, la bonificación se va reduciendo, más lentamente si la persona es menor de treinta años y más rápidamente si es mayor. La cuota de autónomos es independiente de los ingresos del trabajador, a diferencia de lo que ocurre en otros países, con lo que un autónomo puede tener pocos incentivos a declarar su actividad si no espera conseguir rápidamente unos ingresos mensuales por encima de cierta cuantía, pues si no a los seis meses la cuota le supondría una proporción muy elevada de sus ingresos brutos. Por otra parte, si hubiera estado dado de alta como autónomo durante los cinco años anteriores no podrá acogerse a la tarifa plana. Y, por último, no puede optar a ella, ni siquiera con las limitaciones indicadas, si el emprendedor decide crear una empresa (una S.L.) de la que sea el administrador y, como tal, tenga que cotizar como autónomo: tendrá que abonar la tarifa completa.

Más decepcionantes son aún las supuestas bonificaciones en los casos de pluriactividad, es decir, de personas para las que su empleador (y ella misma) ya está cotizando. Sólo se le ofrece una bonificación del 50% y únicamente por 18 meses. Pero, además, solamente se podrán acoger a esa bonificación las personas que causen alta por primera vez en el régimen especial de autónomos. Si alguna vez hubieran estado en este régimen, que se despidan de la bonificación, que paguen dos veces por su cobertura o que entren, en esta actividad complementaria, en la economía sumergida o encubierta. En otros países la cuota de autónomos en caso de pluriactividad es simplemente cero.

c) Otra propuesta que ha recibido una gran atención publicitaria es la gestión del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) con criterio de caja. La idea es no ingresar el IVA de las facturas no cobradas, práctica que supone una carga financiera a autónomos y pequeñas y medianas empresas (pymes). Se afirmaba que se podría retrasar el ingreso del IVA de esas facturas a partir de la ley que estamos comentando. Pues no. Sólo se puede retrasar hasta diciembre del año siguiente, momento en que habrá que ingresar el IVA se haya o no cobrado la factura. Y para ello, los que se acojan a esta posibilidad tienen que aumentar su coste administrativo pues es necesario llevar una doble contabilidad con los registros de pagos. No es de extrañar que al año de estar vigente la ley sólo se hubieran acogido, según declaración del propio Ministerio de Hacienda, 22.090 empresas y profesionales, cuando el Ministerio esperaba 2,3 millones.10 Al comentar esas cifras, el ministro de Hacienda anunció su intención de reformar la regulación del IVA de caja, un año después de haberlo introducido. Pero transcurridos más de 12 meses desde estas declaraciones aún no ha habido reforma.

d) Simplificación de las cargas administrativas. De nuevo, decepcionante. Pese a la declaración de intenciones, los cinco artículos de este capítulo tienen escaso contenido. Resulta espectacular el artículo 37, que bajo el título «simplificación de cargas administrativas», dice que «las administraciones públicas que establezcan nuevas cargas administrativas eliminarán al menos una de coste equivalente». Parece una broma. Dada la maraña de cargas de origen estatal, autonómico y municipal que pesan sobre las pymes, acerca de las que hablaremos en el capítulo 6, que sea ésta la única contribución de la ley a esta cuestión resulta hilarante. Pero incluso así hay pocas dudas de que será una nueva pieza normativa creada para ser incumplida. El artículo 38 se preocupa de la reducción de cargas estadísticas, pero va poco más allá de propuestas como «durante el primer año de una empresa que contrate a menos de 50 trabajadores el Instituto Nacional de Estadística limitará a una las encuestas para las que esa empresa pueda ser seleccionada».

e) Responsabilidad limitada. Para limitar la responsabilidad del autónomo sobre las obligaciones generadas en su desempeño empresarial se dejará una parte de su patrimonio a salvo: los autónomos no responderán de las deudas derivadas de su actividad empresarial con su vivienda habitual hasta un límite de 300.000 euros. Pero aun así están en una posición discriminatoria respecto al resto. Para los trabajadores por cuenta ajena el salario mínimo interprofesional es inembargable, pero esto no se considera en el caso de los autónomos. Es más, si un autónomo cesara la actividad y se pusiera a trabajar como asalariado cobraría, al menos, aunque estuviera embargado, el salario mínimo interprofesional (SMI), pero si abriera otro negocio y siguiera de autónomo no tendría derecho a tener a salvo ese salario mínimo. Por otro lado, la Administración suele recurrir al embargo de créditos y obliga a los clientes del autónomo a pagar antes a la Administración que al propio autónomo, por lo que quedan comprometidos incluso sus ingresos futuros.

f) Segunda oportunidad. Si la limitación de la responsabilidad de los autónomos es, como acabamos de ver, muy escasa, la regulación de la segunda oportunidad para autónomos y pequeños empresarios es altamente insatisfactoria. La idea sería permitir un fresh start de autónomos y pymes que han fracasado en un intento anterior, facilitándoles la regularización de sus deudas. La ley de Emprendedores afirmaba haber abordado la cuestión, pero el informe del Fondo Monetario Internacional (FMI) sobre España de julio de 2014 considera que las condiciones para la segunda oportunidad en España, incluso después de la aprobación de esta ley, son muy restrictivas. Tan es así que nos sitúan junto a Hungría, Croacia y Bulgaria a la cola de la Unión Europea en esta cuestión. El motivo fundamental es que nunca se perdonan los préstamos garantizados a los bancos, ni las deudas con la Administración y la Seguridad Social, ni las de los acreedores privilegiados (que incluye también a los trabajadores), así como tampoco un 25% de los préstamos ordinarios en ciertos casos.

Es interesante la comparación que Borja Prieto presentó en su blog Desencadenado entre el marco que crea la nueva ley española y la situación para las pymes en el Reino Unido, sin necesidad de una ley especial para el emprendimiento. En el Reino Unido:

–Una sociedad limitada con estatutos estándar se puede constituir online pagando una tasa de 15 libras (unos 20 euros) y sin necesidad de capital social mínimo.

–La cuota de autónomos empieza en 20 libras (unos 28 euros) y va subiendo con la facturación.

–Los autónomos no tienen que cobrar ni declarar IVA hasta que no facturen 77.000 libras (unos 108.000 euros) al año.

–Si se dan de alta en el IVA pero no superan ciertos límites de facturación, pueden aplicar el criterio de caja (sin límite de diciembre), o pueden aplicar una tarifa plana de un 10-15% de su facturación (que paga anualmente), o pueden hacer adelantos mensuales o trimestrales en función de lo que prevean que van a facturar y hacer una sola declaración anual en lugar de cuatro trimestrales.

–Los autónomos no tienen que hacer declaraciones trimestrales de IRPF.

–El impuesto de sociedades de las pymes se calcula al final del ejercicio natural y se paga seis meses más tarde.

Como se aprecia, el marco general británico es mucho más favorable y flexible que el marco que crea la ley española específica para los emprendedores. No sería necesario crear leyes especiales, si no es como acto publicitario, si el marco legal general fuera lo suficientemente flexible y eficiente. Esto es obvio en el apoyo a los emprendedores, pero también lo es en muchas otras instancias.

El presidente Rajoy anunció una nueva ley en el Debate del Estado de la Nación de febrero de 2015, 17 meses después de haber aprobado la ley que estamos comentando. Y, efectivamente, el 27 de febrero se publicó un Real Decreto Ley11 que cambiaba el marco aplicable a la segunda oportunidad, ampliándolo en varios aspectos,12 aunque las deudas con las administraciones públicas siguen fuera de los acuerdos de pagos extrajudiciales. El Real Decreto Ley establece también incentivos para la contratación indefinida de nuevos trabajadores cuyas cuotas sociales pueden ser bonificadas hasta con 500 euros durante 24 meses si las empresas cumplen determinadas condiciones referidas a su empleo tanto antes como después de la fecha del contrato bonificado.

Coherente con el modo en cómo se regula en nuestro país, que hemos calificado de carrusel normativo, a principios de 2015 se ha producido otra nueva pieza legislativa que modifica el marco creado para los emprendedores unos meses antes: La Ley de Fomento de la Financiación Empresarial,13 que, por cierto, ha experimentado su propio carrusel, porque el proyecto fue presentado a bombo y platillo por la vicepresidenta del Gobierno y el ministro de Economía en diciembre 2014 –ya sabemos, lo importante que es publicitar el proyecto de ley, no su contenido–, diseñado con parámetros bastantes cicateros, pero fue modificado pocos meses más tarde, con lo que el resultado final contenido en la ley de abril de 2015 ha sido más razonable. Se trataba de regular las plataformas de crowdfunding, las que intermedian entre pymes necesitadas de financiación y ahorradores privados dispuestos a aportarla. El proyecto inicial se limitaba, al parecer,14 al equity funding (aportación de capital como socios) y no contemplaba el credit funding (préstamos a las empresas) y era enormemente restrictivo en los límites de los importes. La ley de abril de 2015 ha ampliado las figuras y elevado los límites y se aproxima a las que regulan la actividad en otros países europeos.

1. Miguel de Cervantes, Don Quijote de la Mancha, capítulo LI, edición de Martín de Riquer, Madrid, Editorial Juventud, 1973, p. 911.

2. Niall Ferguson (2013), capítulo 3.

3. Sansón Carrasco (2014), capítulo 3.

4. Intensificado por el hecho de que en aspectos en los que las comunidades autónomas tenían competencia sobre la supervisión y la gestión han adoptado, indebidamente, competencias normativas, con la complacencia del Gobierno central.

5. La Ley de Apoyo a los Emprendedores, que comentaremos más adelante, sería un ejemplo. Pero hay muchos otros casos en que esto es así.

6. A partir del Real Decreto 1083/2009 de 3 de julio y más tarde con la Ley 2/2011 de 4 de marzo de Economía Sostenible.

7. Real Decreto Legislativo 1/2010 de 2 de julio.

8. Ley 14/2013 de 27 de septiembre.

9. Véase Segismundo Álvarez Royo-Villanova (2013).

10. Cinco Días, 24 de septiembre de 2014.

11. RDL 1/2015 de 27 de febrero de 2015. El 28 de julio se ha promulgado la Ley 25/2015 que ratifica el contenido del RDL 1/2015, introduciendo algunas pequeñas modificaciones.

12. Elimina los límites a las quitas, contempla la capitalización de deuda o la conversión en préstamos participativos y extiende esas posibilidades, con algunas limitaciones, a los acreedores con garantía real, incluso por la parte de sus créditos que no excedan del valor de la garantía.

13. Ley 5/2015 de 27 de abril de 2015.

14. Digo al parecer, porque era tan confuso que no estaba claro.

3

Las administraciones incumplen normas

El incumplimiento impune de leyes es siempre una causa de inseguridad jurídica. Pero cuando el infractor es la propia Administración Pública las consecuencias afectan a un número de ciudadanos mucho mayor que cuando el que transgrede es un particular. Si las instituciones que tienen entre sus funciones velar por el cumplimiento de las normas son las que las infringen, crean un ejemplo perverso para el conjunto de la sociedad. Cuando la Administración Pública no acepta una sentencia de un tribunal (español o europeo), generando mecanismos para su incumplimiento o, simplemente, cuando sus responsables declaran públicamente su intención de no acatar una sentencia, se contribuye también a crear un clima propicio al incumplimiento de las leyes y decisiones judiciales. Y, además, esas inobservancias van frecuentemente en contra del conjunto de los administrados o de un subconjunto significativo de ellos.

LAS DIRECTIVAS EUROPEAS

La intensa política clientelar es el motivo por el que las comunidades autónomas se han resistido a cumplir normativas estatales o comunitarias que simplifiquen las regulaciones administrativas de la actividad empresarial.

La regulación administrativa de las actividades económicas, realizada mediante la obligación de autorización previa, no ha sido infrecuente y, en muchas instancias, además de representar un coste, ha supuesto un obstáculo para el establecimiento de nuevos actores y, por tanto, una traba a la competencia. En esta actividad reguladora la Administración (de los tres niveles, pero especialmente los dos territoriales) incumplió durante años la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (Ley 30/1992), al exigir al administrado la presentación de certificados sobre datos que obraban en poder de la propia Administración, lo que alargaba y encarecía todo el proceso de autorización.

Se pensaba, o eso se declaraba, que con la aprobación en 2009 de la Ley Ómnibus1 esta situación se iba a superar y que las autorizaciones previas iban a desaparecer. Esta importante ley tenía como objetivo transponer la Directiva de Servicios de la Unión Europea que buscaba un aumento de la competencia y de la eficiencia de un sector que representa dos tercios del PIB y del empleo.

Sin embargo, las leyes que se han desarrollado al amparo de la Ley Ómnibus, como la Ley de Ordenación del Comercio Minorista y otras, incluyeron en su redacción varios «no obstante» y más de un «sin perjuicio», a los que los gobiernos autonómicos podían agarrarse para mantener su particular «régimen de control».2 Para ello contaron con la pasiva colaboración del Estado, que permitió el abuso del recurso a las excepciones, introducidas al amparo de algún «no obstante», que acabaron siendo la norma. En algunos casos, como en la mencionada ley sobre el comercio minorista, para hacer una excepción los gobiernos autonómicos tenían que justificar que se hacía por motivos de «interés general»,3 al que se ha recurrido abusiva e ilegítimamente para ampliar su capacidad de regular la actividad económica en su comunidad y poder ejercer con pocas restricciones su política clientelar. Cuando el asunto ha llegado al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (UE), éste ha anulado artículos de la ley autonómica y ha llegado a multar al Estado, no a la comunidad autónoma implicada.4 Y ésta, que ha salido de rositas por el incumplimiento de una ley, no acata después, de hecho, una sentencia de un tribunal, al promulgar otra ley que recupera los artículos anulados con otros literales. Otra ley importante relacionada con la Directiva de Servicios de la UE y con la Ley Ómnibus es la Ley de Unidad de Mercado,5 que pretende, entre otros objetivos, homogeneizar los requisitos para el ejercicio de una actividad en todo el territorio nacional, y que el empresario habilitado en una comunidad autónoma para ejercer una determinada actividad pueda hacerlo en otra. La ley está siendo recurrida ante el Tribunal Constitucional por algunas comunidades autónomas por considerar que limita indebidamente sus competencias. Retoma esta ley la cuestión de las licencias y autorizaciones previas. En el artículo 5 se prevé la posibilidad de que la autoridad regional pueda imponer otros requisitos por «necesidad imperiosa de interés general». Y el artículo 17 abre esa posibilidad estableciendo motivos por los que sea de necesidad imperiosa la regulación local diferencial. Motivos tan genéricos como el medio ambiente, el entorno urbano, el patrimonio histórico, la salud o el orden público. Muchos de esos criterios los define el propio gobierno autonómico. Es decir, esos gobiernos tienen que someterse a unos límites para cumplir la ley estatal, pero esos límites los definen ellos mismos.6 No se trata, obviamente, de negar la capacidad de poder impedir, con carácter previo, ciertas actividades por cuestiones relacionadas con los aspectos recogidos en el citado artículo 17. Pero la cuestión es que se ha abierto la puerta para que los gobiernos autonómicos cometan impunemente un fraude de ley e impongan indebidamente licencias y otras trabas, que es lo que han hecho.

Con todo esto, la simplificación administrativa y un escenario carente de autorizaciones previas aún no ha llegado para los empresarios. No es de extrañar que su visión sobre lo pesadas que son las restricciones administrativas y sobre la mala calidad de las regulaciones sea tan negativa, y que la vida de los pequeños empresarios ante la Administración siga siendo ciertamente azarosa. En el capítulo 6 aportamos datos sobre el particular.

Vemos, por tanto, que la forma de ejercer el poder condiciona el contenido de las normas, y lo hace hasta el punto de que las administraciones están dispuestas a incumplir normas de rango superior o sentencias para que nada les impida mantener su particular forma de hacer política. Todo ello afecta seriamente al marco en el que se desarrolla la actividad económica y empresarial. Y, por otra parte, dado el alto contenido clientelar del ejercicio del poder, el marco efectivo no será el mismo para todos.

A finales de 2014 se produjo otro incumplimiento de una directiva europea, con objeto, de nuevo, de poder intensificar la política clientelar. En este caso en el sector eléctrico, cuya regulación, tal como veremos en el próximo capítulo, es ya un ejercicio de imposición de transferencias de rentas a favor de unas pocas empresas. En Ley de Metrología de 22 de diciembre de 2014, en un contexto que nada tiene que ver con la regulación del sector eléctrico, se incluyó una disposición final que otorga al Gobierno –al Ministerio de Industria presumiblemente– la capacidad de regular las condiciones de acceso a las redes de transporte y distribución eléctrica, potestad regulatoria que tenía explícitamente la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC) desde su creación en 2013. La CNMC se queda sin la competencia de fijar los peajes y la metodología para su cálculo, tal como recoge la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo sobre el mercado interior de electricidad, que atribuye a los reguladores esa función. La normativa comunitaria trata de que no haya subvenciones cruzadas entre suministro, transporte y distribución, y que los peajes reflejen los costes y no sean discriminatorios, y por eso da esa competencia a los reguladores, supuestamente independientes. Pero, en una nueva muestra de que la independencia no es algo muy valorado por nuestros dirigentes, especialmente si temen que ésta pueda poner coto a su libertad de otorgar privilegios a los más afines, el Gobierno decidió incumplir la normativa europea.

El Estado español ha mostrado, en general, una notable desidia en la transposición de directivas comunitarias, y en algunos casos sólo lo ha hecho –y de forma muy poco rigurosa ahondando en la práctica y cultura de legislar de cualquier manera– cuando había amenaza de sanción. No ha sido infrecuente el recurso a un decreto ley, cuando la urgencia que justificaba ese recurso era sólo la consecuencia de la desidia (desidia interesada) de la propia Administración. Tampoco lo ha sido la transposición defectuosa provocada por el deseo de preservar a la Administración y a determinados particulares, afectados por la directiva comunitaria, de las consecuencias de la misma, que previsiblemente serían positivas para la mayoría de los ciudadanos.

Naturalmente, la causa de tanta chapuza legislativa no es la formación de los juristas responsables de elaborar las transposiciones, sino la voluntad política de no aceptar la legislación comunitaria. En ciertos casos, porque algún responsable político considerará que esa legislación no es justa o conveniente. En otros muchos, porque la directiva comunitaria o reducirá el poder de los gestores públicos o afectará negativamente a «clientes preferentes», o las dos cosas.

En las estadísticas de la propia UE,7 España aparece de forma sistemática entre los países más incumplidores en la aplicación de las directivas comunitarias. En 2013 fue el segundo país, tras Italia, de los 27 con peor registro de cumplimiento: tuvo 90 procedimientos de incumplimiento. En 2012 fue el tercer peor país con 91 procedimientos, sólo superado por Italia y Bélgica. Y en 2011 fue el cuarto peor (con 99 procedimientos), tras Italia, Grecia y Bélgica.

EL CÉNTIMO SANITARIO

La historia del céntimo sanitario es bochornosa.8 Refleja cómo gobiernos sucesivos de distinto color político llevaron a cabo la apropiación indebida, pues estaba basada en una disposición que no se ajustaba a derecho, de recursos de los ciudadanos desoyendo reiteradas advertencias provenientes de la UE sobre la falta de base legal de la disposición. Y cuando finalmente el Tribunal de Justicia de la UE confirma la ilegalidad y, por ende, sienta las bases para que los afectados reclamen la devolución de lo indebidamente extraído, la Administración española argumenta que una proporción elevada de esas exacciones ilegales (más de 8.000 millones sobre un total de 13.000 millones) ya han prescrito por lo que no existe el derecho a su reclamación.

El llamado céntimo sanitario era un nuevo impuesto que se estableció en 2002 sobre las ventas minoristas de los principales hidrocarburos. Supuestamente, los ingresos iban a ser destinados a financiar gastos de naturaleza sanitaria o medioambiental. Tenía un tramo nacional y otro autonómico (aunque algunas pocas comunidades autónomas no lo aplicaron).

Ya en 2003, la Comisión Europea inició un procedimiento de incumplimiento contra España en relación con dicho impuesto y advirtió al Gobierno español de su ilegalidad. Pero la Hacienda española siguió recaudándolo bajo distintos gobiernos. En 2008, una empresa catalana de transportes reclamó judicialmente la devolución de lo que irregularmente se le había cobrado. Y allí empezó el proceso judicial que terminó con la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en marzo de 2014. La sentencia establecía que el impuesto sería admisible si lo recaudado por él se destinara obligatoriamente a reducir los costes sanitarios y medioambientales vinculados específicamente al consumo de hidrocarburos, pero no con el destino genérico que le daba la disposición española. El TJUE aseguraba que la elevada cantidad que habría que devolver no podía servir como excusa para no ser reembolsada, porque lo contrario supondría que cuanto más grave fuera una infracción, más posibilidades tendría el autor de la misma de quedar absuelto de ella.

El trámite de devolución no tiene éxito si los ciudadanos y empresas no presentan pruebas documentales de que el impuesto les ha sido efectivamente cobrado, y sólo lo podrán iniciar los que hayan pagado ese impuesto en los cuatro años anteriores a la fecha del inicio de la reclamación. Es decir, la mayor parte de la cantidad indebidamente cobrada nunca será devuelta.

IMPAGO A CONTRATISTAS Y PROVEEDORES

El proceder de las administraciones públicas en relación con el impago a contratistas y proveedores, que tanto se ha agravado con la Gran Recesión, es en ocasiones un cúmulo de incumplimientos, fraudes de ley y cambios normativos con efectos retroactivos, con consecuencias funestas para muchas empresas y autónomos y, en definitiva, para el tejido empresarial.

Cuando la Administración no abona el importe de los bienes y servicios que los proveedores le han prestado, no sólo incumple un contrato sino también la Ley de la Morosidad de 2004 y la Ley de la Morosidad de 2010 que modifica la anterior.9 Curiosamente, esta última, que se promulgó cuando la Administración empezaba a tener un nivel elevadísimo de morosidad, reduce el plazo que ésta tiene para realizar los pagos a 30 días. Ambas leyes establecen, con distintas cualificaciones, que el acreedor tiene derecho, transcurrido el plazo de pago, a intereses de demora.

Para reducir su déficit de caja, las administraciones públicas han recurrido al retraso de los pagos y al uso de varias triquiñuelas para eludir su obligación de pago. Una práctica frecuente es aducir que, en alguna fase del reconocimiento de las facturas, la autorización la realizó quien no tenía competencia para ello. Éste es el caso de un contratista que prestó un servicio a un ayuntamiento en 2007 y cuya factura fue reconocida por la Junta de Gobierno local. Cuatro años después, en 2011, cuando aún no había sido abonada (¡30 días!), la factura fue anulada por el Pleno del Ayuntamiento al considerar que no era la Junta de Gobierno la competente para ese reconocimiento. El empresario recurrió por la vía contenciosa y obtuvo una sentencia que condenó al Ayuntamiento al pago de la deuda, más costas e intereses de demora. La entidad local retrasó el cumplimiento de la sentencia y, en vista de ello, el empresario se planteó acogerse al Plan para la erradicación de la morosidad del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas,10 que se formuló en julio de 2013. El decreto ley que regula ese Plan modifica de hecho la Ley de Morosidad de 2010, y el citado Plan aplica esta modificación a hechos que tuvieron lugar cuando la Ley de Morosidad estaba plenamente vigente. Un aspecto fundamental que modifica es la obligación de las administraciones públicas a abonar los intereses de demora. El Plan de actuación de julio de 2013 establece que los que se beneficien del pago por la puesta en marcha de ese Plan no tendrán derecho a recibir ni intereses de demora ni el importe de las costas judiciales si el acreedor ha tenido que recurrir a la justicia para cobrar su deuda. Es decir, el empresario que había prestado un servicio en 2007 y que en 2012 había derrotado en un tribunal la pretensión de la Administración de no abonarle su servicio, si quería acogerse a un plan de pagos a mediados de 2013 tenía que renunciar al derecho a cobrar intereses de demora y las costas del proceso, derecho que le reconocía la Ley de Morosidad vigente cuando prestó el servicio además de una sentencia judicial favorable. ¡Viva el Estado de Derecho!

Esta locura, en la que la Administración ha violado de hecho la ley y ha incumplido una sentencia judicial, está motivada por el intento de reducir el déficit de caja, que se logra a costa de imponer un déficit a empresas, que en algunos casos las lleva a su desaparición, lo que a su vez puede generar un déficit a otras empresas (acreedoras de las primeras) y conducirlas también a una situación concursal. Si la Administración, contemplada como un todo, hubiera cumplido con sus contratos y con la ley, estos efectos en cadena no se hubieran producido, lo que, además de haber preservado empleos y empresas, hubiera reducido menos los ingresos fiscales y aumentado menos el déficit.

CONTRATACIÓN DE PROVEEDORES

La contratación con proveedores de las administraciones, cuyo posterior incumplimiento de pago ha generado las irregularidades que acabamos de comentar, está sometida a una regulación normativa que, en más casos de lo que sería deseable, se infringe por aquéllas, obviamente en un ejercicio de clientelismo. La violación de normas sobre contratación pública consiste en la no celebración de concursos, cuando deberían haberse realizado, o en el amaño de los mismos.

Para no celebrar concursos se acude frecuentemente a un fraude de ley. Al no requerirse el concurso para contratos inferiores a una determinada cantidad (18.000 euros), se procede a dividir un proyecto de mayor cuantía en varios proyectos que no superen el límite indicado y se adjudican a la misma empresa o a grupos de empresas sin concurso. Mucho menos habitual es la adjudicación de un proyecto de mayor cuantía directamente, sin concurso, aunque existen algunos casos de este incumplimiento tan flagrante.

El amaño de concursos es más frecuente. En algunos casos, los amaños se realizan mediante lo que podríamos llamar picaresca administrativa: se imponen requisitos complejos en las cláusulas de presentación del proyecto y se otorga un plazo muy breve para presentarlo, pero el «elegido» ha sido informado previamente, con suficiente antelación, de los términos del concurso. Más veces se acude a dar un peso importante en la valoración de los proyectos a los criterios técnicos frente a los económicos, lo que a veces pudiera estar más que justificado, pero que da un enorme poder a la opinión de los técnicos nombrados por la Administración convocante del concurso. La capacidad de los responsables de esa Administración para influir en las opiniones de los técnicos es enorme; más cuando no es obligatorio que los informes técnicos sean públicos.

Recientemente, la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC) ha publicado un informe sobre la contratación pública en España11 en el que no describe las prácticas que acabamos de relatar, pero sí identifica áreas de mejora en la contratación pública y estima que las malas prácticas ocasionan un 25% de sobrecoste en el conjunto de los contratos públicos (un 4,6% del PIB, unos 47.000 millones de euros anuales).12 La CNMC considera que, para mejorar la competencia y reducir el sobrecoste, es necesario un mejor acceso, transparencia y publicidad en los procesos de adjudicación, una evaluación transparente de la eficiencia económica y de la competencia efectiva, un mejor aprovechamiento de las últimas tecnologías de la información, subsanar los déficits de cooperación administrativa y una simplificación de los procedimientos de contratación. No entra en analizar las causas de esas deficiencias y las formas en las que se manifiestan, pero su listado es bastante elocuente. Tampoco establece con suficiente claridad un plan de seguimiento de la contratación pública para ver si se van cumpliendo sus recomendaciones.

El estado de la contratación pública tiene consecuencias desastrosas sobre la competencia y sobre el gasto público y, en algunos casos, sobre el emprendimiento. Téngase en cuenta el enorme peso que tiene el sector público en la demanda de muchos bienes y servicios, y no solamente en la obra civil y en la construcción.

INCUMPLIMIENTO DE LA LEY DE CAJAS DE AHORRO
DE LA COMUNIDAD DE MADRID

Un flagrante incumplimiento, al que no se dio importancia en su momento pero que ha acabado teniendo consecuencias desastrosas para el conjunto de la economía española, por lo que está plenamente justificado su inclusión en este relato de infracciones de las administraciones públicas, es el que la Comunidad de Madrid hizo en 1996 de la Ley de Cajas de Ahorro vigente entonces.13 En el artículo 3 de esa ley se estipulaba que «los miembros de los órganos de gobierno de las cajas actuarán con plena independencia respecto de las entidades o colectivos que los hubieran elegido o designado, los cuales no podrán impartirles instrucciones sobre el modo de ejercer sus funciones».14 Pues bien, en septiembre de 1996 el Partido Popular de Madrid y Comisiones Obreras de Madrid firmaron un acuerdo para destituir al presidente de Caja Madrid, que había sido reelegido unos meses antes, y sustituirlo por un íntimo amigo del presidente del Gobierno español, acuerdo que obligó a los representantes de ambas organizaciones en el Consejo de Administración a votar en este sentido, violando el artículo que hemos reproducido. Las consecuencias de la toma del poder de esa institución financiera por parte del equipo aupado por ese acuerdo son de todos conocidas.

Los representantes de los partidos políticos en los órganos de gobierno de Caja Madrid –algunos de los cuales fueron nombrados por los gobiernos territoriales y otros como representantes de los impositores, en el siempre oscuro proceso de elección de los miembros de la Asamblea de una caja de ahorros– permitieron una irresponsable política de inversiones crediticias y financieras y una pésima gestión del riesgo durante 13 años. Los representantes de los sindicatos –que consiguieron en el citado acuerdo para la toma del poder en Caja Madrid que los empleados de la caja recibieran 18 pagas anuales– exigieron participar en la definición de la estrategia de la caja y de su política de inversiones,15 y no pusieron después la menor resistencia a la irresponsable gestión que condujo a la quiebra a una muy sólida entidad financiera que, al final, ha tenido que ser rescatada con dinero público. Téngase presente que el coste para el conjunto de la economía española de la gestión irresponsable de los gestores de Caja Madrid –y de alguna caja de ahorro más– es muy superior al de los fondos públicos que ha habido que inyectar en esas entidades. Esa pésima gestión amplificó los efectos negativos de la crisis de liquidez del sistema bancario internacional sobre la financiación al sector privado español y, con ello, acentuó la destrucción del tejido empresarial y la pérdida de empleos.

La Comunidad de Madrid, pues, violó una ley, y después no cumplió con sus obligaciones de supervisión16 que esa misma ley le encargaba. A la quiebra de la entidad, se podría añadir la posible estafa organizada que se hizo con la colocación carente de transparencia de las llamadas «participaciones preferentes», sobre las que hablaremos más adelante en el capítulo 4.

ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS

El incumplimiento por parte de las administraciones públicas de normas que protegen espacios naturales y de sentencias relacionadas con agresiones a esos espacios es relativamente frecuente.

A Natura 2000, red europea de protección medioambiental, está adscrito aproximadamente un 27% del territorio español. Podría pensarse que es una proporción excesiva, pero la incorporación a esa red ha sido muchas veces promovida por las autoridades, las mismas que luego incumplen, directamente o mediante un fraude de ley, las normas que protegen las zonas adscritas. La normativa europea prohíbe construir en estas áreas si los proyectos suponen un «impacto significativo» al hábitat en cuestión. Sólo hay una excepción, como subrayó una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en mayo de 2014: cuando existen «razones imperiosas de interés público» y no hay soluciones alternativas. De darse esas condiciones, el Estado a través de sus administraciones públicas tiene que tomar medidas para compensar el daño creado. Las comunidades autónomas han abusado de la definición de esas excepciones, principalmente aprobando declaraciones de interés público para proyectos que no lo merecían. De nuevo se utiliza el interés público para consolidar intereses privados.

Ha habido violaciones de los espacios de Natura 2000 que han sido denunciadas en los tribunales, pero que una sentencia contraria no ha impedido la paralización del proyecto. Ha sido, por ejemplo, el caso de la urbanización Marina de Valdecañas en la provincia de Cáceres, que es ilegal. Sus 180 villas turísticas, su hotel, su campo de golf y sus atraques para barcos que surcan el pantano de Valdecañas nunca debieron empezar a construirse. El Gobierno de Extremadura aprobó, en 2007, el Proyecto de Interés Regional (PIR) que daba cobertura a este atropello medioambiental. El Tribunal de Justica Superior de Extremadura (TSJE) en marzo de 2011 declaró la nulidad del proyecto y la obligación de restituir los terrenos a su estado anterior. Tres semanas después de ese fallo, el Parlamento extremeño modificó la Ley del Suelo de la región para permitir la urbanización en los espacios integrados en la Red Natura 2000. Es decir, para dar cobertura legal al complejo turístico haciendo caso omiso a la sentencia del tribunal extremeño. En febrero de 2014, el Tribunal Supremo confirmó la sentencia del TSJE y ordenó, de nuevo, la restitución de los terrenos a su estado anterior.17

Como este caso extremeño ha habido varios más, con distintos desarrollos, pero que tienen en común la agresión medioambiental promovida por las autoridades y el despilfarro. Como el proyecto de la Ciudad del Golf en un pinar protegido de Ávila, que se logró parar después de haber talado más de 3.000 pinos, o el hotel de la playa del Algarrobico (Almería), que acumula 17 pronunciamientos judiciales en su contra. Para cuando el Tribunal Constitucional anuló la Ciudad del Medio Ambiente de Soria, ya se habían gastado 52 millones de euros de dinero público en construir edificios junto al Duero en terrenos protegidos. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea condenó a España por permitir las minas de carbón a cielo abierto de Laciana (León) en una zona adscrita a la Red 2000. El aeropuerto de Ciudad Real, uno más de esta cadena de aeropuertos sin sentido que se han construido en España en la primera década de este siglo, se construyó sobre una ZEPA (Zona de Especial Protección para las Aves).

En muchos casos, los beneficiarios de estos incumplimientos de leyes y sentencias tienen nombres y apellidos, es decir, no se ha tratado de permitir un mal público (la violación de la protección de un espacio natural) por obtener un bien público, sino permitir un mal público para generar un bien privado. Ya sabemos, el interés general.

INCUMPLIMIENTO DE NORMAS: UNA REFLEXIÓN

Me he limitado a reflejar unos pocos casos en los que las administraciones públicas han incumplido leyes (propias o emanadas de niveles superiores). Aunque no se pueda afirmar que estos incumplimientos sean la práctica general en la gestión pública, hay razones para inferir que hemos presentado una muestra pequeña, que hay muchos más casos y que lo expuesto aquí resulta representativo en varios sentidos.

En primer lugar, porque todos los casos menos dos están directamente enmarcados en la política clientelar: o son expresión de esta práctica o están motivados para que no se limite el campo de ejercicio discrecional del poder, como en el caso de los incumplimientos de las directivas y sentencias europeas que hemos visto al principio del capítulo. De los otros dos casos que no constituyen prácticas clientelares, el impago a contratistas y proveedores supone la quiebra del principio de legalidad y representa el abuso de poder al que se somete a un ciudadano, en este caso un pequeño empresario, previsiblemente alejado de las instancias donde se toman las decisiones políticas, al que se viola impunemente su seguridad jurídica, reiterando un mensaje contrario al emprendimiento y a la actividad empresarial fuera de los círculos clientelares. El otro, el céntimo sanitario, comparte con éste la voracidad recaudatoria del Estado, que es capaz de incumplir leyes, sabiendo que lo está haciendo, para aumentar sus recursos fiscales (o para dejar de pagar aquello a lo que está obligado).

En segundo lugar, porque el conjunto de los casos transmite una idea de relativismo de la legalidad que conduce a una devaluación del marco normativo. Una ley puede ser violada por los mismos que la promulgaron, y la existencia de una ley no produce garantías suficientes a los ciudadanos inmersos en la actividad que la ley regula, pues la propia Administración puede incumplirla. En consecuencia, la promulgación de una nueva norma como acción para resolver una deficiencia no es por sí misma una respuesta correcta, o al menos no suficiente, incluso aunque la norma estuviera bien diseñada, lo que en muchas ocasiones no es el caso. La mejora en la calidad de las normas, tan necesaria, puede no ser suficiente si éstas no se acatan. La crucial cuestión del enforcement (lograr que las leyes se cumplan), sin cuya existencia los incentivos que genera el marco normativo serán bien distintos de los buscados, tiene en esta práctica de las administraciones públicas un obstáculo fundamental, de dimensiones tan grandes como las que representa la ineficacia de la justicia. Y un grado bajo de aceptación y cumplimiento de las leyes por parte de los ciudadanos, otra traba fundamental al enforcement, se verá reforzado por las prácticas ilegales de los poderes públicos.

1. Ley 25/2009 de 22 de diciembre.

2. «Régimen de control» es una expresión con la que Robert Bates (2008) define el estado de intervención administrativa extrema reinante en los países africanos, que restringía la actividad económica fuera de los afines a la elite en el poder y que es una de las causas por la que esos países disminuyeron su renta per cápita de forma apreciable entre 1975 y 1995; (véase Carlos Sebastián( 2013). Un régimen parecido fue también la causa del escaso crecimiento de la economía india desde la independencia hasta finales de los ochenta.

3. La imposibilidad de objetivar y hacer operativo el interés general llevó a Alejandro Nieto (1997) a afirmar, no sin sarcasmo, que las administraciones siempre sirven el interés general, pues la única forma de determinar qué es el interés general es la declaración en este sentido por parte de las administraciones públicas: algo es de interés general si la Administración Pública así lo declara.

4. Sansón Carrasco (2014), p. 70.

5. Ley 20/2013 de 9 de diciembre.

6. Veremos en este mismo capítulo que el Parlamento extremeño modificó la Ley del Suelo de la región para legalizar una urbanización particular calificada como ilegal por el Tribunal de Justicia por motivos medioambientales.

7. <http://ec.europa.eu/eu_law/directives/directives_en.htm>.

8. Una breve descripción de esta historia la realizó Fernando Gomá (2014) en un post en el blog Hay derecho: «El céntimo sanitario: el Estado como defraudador fiscal», 4 de marzo de 2014.

9. Ley 15/2010 de 5 de julio.

10. Al amparo del Decreto Ley 8/2013 de 28 de junio.

11. Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, «Análisis de la contratación pública en España: Oportunidades de mejora desde el punto vista de la competencia», Promoción de Competencia 01/2015, febrero de 2015.

12. Cifra que no explican cómo ha sido estimada, pero que está en línea con las estimaciones de Transparencia Internacional en su informe de 2006 sobre corrupción en la contratación pública en Asia («Curbing Corruption in Public Procurement»).

13. Ley 5/1992 de la Comunidad de Madrid de 15 de julio.

14. Este mismo punto se reproduce textualmente en el artículo 22 de la Ley 4/2003 de 11 de marzo de la Comunidad de Madrid, que sustituye a la de 1992. Esta vez fue aprobada con la mayoría absoluta del Partido Popular de Madrid, que en 1996 había propiciado el incumplimiento de este artículo de la anterior ley. Un caso más de desgobierno.

15. Dirigentes de Comisiones Obreras, firmantes del acuerdo de septiembre de 1996, consiguieron, algunos de forma inmediata y otros de forma diferida, favores privados por parte de la caja cuyo presidente habían contribuido a aupar.

16. Omisión de supervisión que también es achacable, conjuntamente, a la institución con competencia de supervisión del sistema financiero: el Banco de España.

17. El País, 18 de mayo de 2014.

4

Malas regulaciones, deficiente
supervisión y mercados distorsionados

La falta de calidad de las regulaciones y una supervisión descuidada crean ineficiencias relevantes y, en muchos casos, producen injustificadas transferencias de renta a favor de unos pocos. Muchas de estas distorsiones se explican en clave clientelar. Repasemos algunas de ellas.

SISTEMA BANCARIO

El sector bancario realiza varios tipos de malas prácticas que extraen indebidamente rentas de sus clientes, ante la complacencia de los supervisores. Ha habido diversas prácticas abusivas en los créditos hipotecarios. Probablemente la más notable ha sido consecuencia del control que las entidades de crédito tienen sobre las compañías de tasación, que hacen valoraciones notablemente diferentes en la concesión del préstamo que en la ejecución de la garantía cuando el préstamo entra en mora, siendo las que se producen en este segundo caso muy inferiores a las de la concesión.1 En el diferencial de tasación se escudan los bancos para no aceptar la dación en pago, tan frecuente en otros sistemas. También se han cometido abusos, que algunas sentencias judiciales están desmontando, en la imposición de cláusulas suelo en los tipos de interés variables, que carecían de justificación, pero que, de nuevo, no merecieron una intervención del supervisor.

Los abusos al ahorrador por parte del sistema bancario están al orden del día. Los incentivos que se ponen a los gestores de las sucursales en la colocación de activos propicia ese abuso a personas con escasa formación financiera y que obtienen el grueso de la información financiera de la propia sucursal en la que operan.

La colocación de las llamadas participaciones preferentes fue un caso extremo, rayano en la estafa, que empezó con una confusa regulación realizada por el Gobierno de Aznar en 2003,2 que denominó esos productos con un nombre que inducía a la confusión a ahorradores no muy avezados en el argot financiero. Si el motivo fue acercarse al término internacional, preferred shares, podrían haber traducido share por acción, lo que hubiera advertido al pequeño ahorrador de que era un activo con riesgo. Pero lo más grave fue la práctica de las oficinas bancarias de ocultar al suscriptor una característica fundamental del producto: la ausencia de mercado secundario organizado y la no responsabilidad del emisor en proporcionarles liquidez. La estafa tomó cuerpo con operaciones irresponsables de los gestores, toleradas por el supervisor, como la de Caja de Madrid en julio de 2009 cuando sus ejecutivos quisieron ocultar la insolvencia de la entidad con la emisión de 3.000 millones de euros en participaciones preferentes. Era tan evidente en aquellas fechas la situación de insolvencia de Caja Madrid, que la agencia Standard & Poor’s calificó estas participaciones preferentes como bonos basura. Sin embargo, las sucursales de la caja, obligadas por las instrucciones de sus superiores, colocaron esa emisión entre diversos tipos de ahorradores. Pero los responsables de esta estafa no fueron los gerentes de las sucursales, ni siquiera el supervisor. La responsabilidad principal recae en los ejecutivos de la entidad.

En la colocación de productos propios de un banco, sin llegar a esos extremos, se producen abusos a los ahorradores que tienden a confiar en su banco o en su caja de ahorro (hasta hace poco, sobre todo en estas últimas). Las operaciones swaps, para cubrirse del riesgo de subida de tipos en los prestamos (hipotecarios fundamentalmente), fueron colocadas profusamente por cajas y bancos, generando a los suscriptores las consiguientes comisiones o diferenciales, sin que éstos entendieran muy bien de qué producto se trataba. Luego cuando los tipos bajaron en lugar de subir, las entidades bancarias ganaban por las clausulas suelo comentadas más arriba.

En general, en su relación con los ahorradores, los bancos han incumplido, al menos el espíritu, si no la letra, de normas que amparan a los ahorradores, como el Real Decreto 629/19933 y, más adelante, la transposición de la directiva europea sobre el mercado de instrumentos financieros (MiFiD) que entró en vigor finalmente en diciembre 2007.4 El cuidado y la transparencia que estas normas exigen a los bancos en la colocación de instrumentos financieros estuvieron ausentes en buen número de campañas. Recientemente, la imposición de reglas, que emanan de esas directivas europeas, para, supuestamente, garantizar que los ahorradores toman sus decisiones de colocación de su ahorro con pleno conocimiento de los distintos activos, tiene escaso sentido y dudosa eficacia. Son reglas complejas que se aplican mecánicamente y que aumentan más la burocracia que las garantías de los ahorradores. Como en tantas ocasiones,5 la aplicación de unas reglas más sencillas que tuvieran que ser cumplidas por los asesores y vendedores de los productos de ahorro, la supervisión ex post y, en caso de incumplimiento, la sanción correspondiente, sería un sistema mucho más operativo.

Cuando se apela a los supervisores, éstos muestran, quizá por una insuficiente definición de su capacidad sancionadora, una marcada tibieza en la defensa de los ahorradores. El cliente de los bancos está en una clara indefensión en caso de conflicto. La única referencia es la sucursal y si el conflicto no se resuelve a ese nivel, el acceso a instancias superiores o a la asesoría jurídica del banco está vedado (solamente se activaría recurriendo a la demanda judicial, lo que supone una barrera excesiva para casi todos). La figura del defensor del cliente solamente funciona como mensajero, lo que permite superar casos de incomunicación entre cliente y sucursal pero poco más. Además es muy lenta. Y la instancia siguiente, la queja ante el Banco de España, rara vez conduce a una solución satisfactoria. En 2014, el Banco de España dio la razón a clientes en más de 6.000 quejas presentadas, pero sólo en una sexta parte de las mismas los bancos admitieron su error y rectificaron.6 En el resto de los casos, tras más de seis meses de reclamaciones ante la sucursal, el defensor del cliente y el Banco de España, el ahorrador, al que el supervisor le ha dado la razón, sólo puede acudir a los tribunales (o aceptar la decisión del banco por muy impropia que haya sido).

Recientemente, algunos bancos y cajas, con el apoyo del Gobierno, han recurrido a la figura de los «activos por impuestos diferidos», en sus siglas en inglés DTA (Deferred Tax Assets) para mejorar sus recursos propios. Se trata de considerar como un activo del banco los créditos fiscales a los que son acreedores cuando han tenido pérdidas –en la terminología fiscal se les llama «créditos» porque las entidades los pueden utilizar para reducir impuestos cuando vuelven a tener beneficios– y tratar el valor de esos activos como capital, con lo que mejora la solvencia de los bancos o las cajas. Para que efectivamente sean considerados como capital básico (core capital), de naturaleza similar a las reservas, el Gobierno accedió a garantizar esos créditos fiscales, lo que constituye una aportación encubierta de capital a los bancos privados desde el Estado, de la que el contribuyente no es consciente. Pero la Unión Europea (UE) sí lo ha sido, lo que ha llevado a denuncias por motivos de competencia. El escaso rigor de la operación ha sido puesto de manifiesto involuntariamente por la decisión del Gobierno de reducir el tipo del impuesto de sociedades que, sin pretenderlo, ha reducido la solvencia de las entidades que habían recurrido a los DTA, pues al tener que pagar menos impuestos se reducen los créditos fiscales. Da idea de la solidez del capital aportado por esta figura cuando una reducción del impuesto, que debería aumentar el valor real de las empresas, reduce el capital y la solvencia de los bancos que la han utilizado. La respuesta del Gobierno ha sido excluir a los bancos de la reducción en el tipo del impuesto de sociedades (sin comentarios...).

Los bancos han estado en primera línea contra la segunda oportunidad a los emprendedores, cuya ausencia, como hemos comentado al discutir la Ley de Apoyo a los Emprendedores, constituye una restricción seria para la actividad empresarial. Ya hemos apuntado que España se encontraba en 2015 a la cola en esta cuestión entre los países europeos y que la legislación introducida se quedó muy corta en varios sentidos: en lo que se refiere a la relación del acreedor en dificultades con la banca, no se permitía reestructurar los préstamos garantizados ni tampoco, en algunos casos, el 25% de los préstamos ordinarios.

Se han introducido incentivos fiscales en la gestión del ahorro privado que han estado fundamentalmente al servicio del negocio bancario. Los incentivos fiscales que se establecieron en 1988 para la suscripción de planes de pensiones han resultado un gran negocio para la industria de gestión financiera, mayoritariamente en manos de los bancos y las cajas de ahorro. Parece que ahora se va a tratar de repetir la operación con los beneficios fiscales de las llamadas rentas vitalicias aseguradas.

Los bancos han gestionado un volumen creciente de fondos favorecidos por el trato fiscal diferencial que recibió ese producto de ahorro. Y lo han hecho con una cierta falta de transparencia sobre los resultados, para el ahorrador y para el banco, de esa gestión. La información que un ahorrador recibe sobre la evolución de su cartera de fondos de pensiones es mejorable. Y la que recibe sobre las comisiones totales que el banco ha percibido por su gestión es nula. Déjenme, a modo de ilustración, que les cuente mi propia experiencia con los planes de pensiones, que no es diferente de la de otros amigos con los que he consultado y, supongo, de la de decenas de miles de ahorradores. Desde 1988 hasta 2011 fui aportando a mi plan de pensiones, casi todo los años, el importe máximo que se permitía deducir de la base imponible del IRPF. Me jubilé el 30 de septiembre de 2014. Lo que tenía en mi plan de pensiones el día de mi jubilación era el 91% del valor de lo aportado a lo largo de los años indicados, valorado a precios de septiembre de 2014. Es decir, yo he perdido un 9%, y eso gracias a que durante el último año las bolsas fueron muy bien y el plan mixto (renta fija – renta variable) se revalorizó bastante. ¿Y el banco? Una estimación conservadora7 de las comisiones cobradas por el banco durante esos años, actualizadas a precios de septiembre de 2014, representa el 33% del valor del plan el día de mi jubilación. ¡Qué negocio más tonto ha hecho el banco a mi costa! Yo he perdido un 9% con su gestión y ellos han ganado un 33% gracias a ella. Y como mi caso, hay miles de otros. Resulta llamativo simular qué hubiera ocurrido si cada mes de diciembre, mes en el que yo solía hacer la aportación, hubiera comprado Letras del Tesoro a un año por el valor de la nueva aportación más el importe de las letras que vencían de aportaciones anteriores. Pues bien, en este caso el día de mi jubilación hubiera tenido un 23% más, aunque el banco me hubiera cobrado las comisiones que me han aplicado, que en este caso estarían injustificadas (todavía más injustificadas) porque no habría habido gestión que retribuir. Podría decirse, sarcásticamente, que lo que ha hecho el banco con mi ahorro es lo que en la jerga financiera se llama aportar valor.

Se dirá que durante los años que hicimos las aportaciones pagamos menos impuestos, lo cual es cierto. Pero ahora, al rescatar el capital aportado, pagamos una buena parte de ellos. Pero en cualquier caso, con independencia de cómo nos haya ido fiscalmente en términos consolidados, la distorsión fiscal ha sido un gran negocio para la banca. Y ahora se pretende repetir la operación, aunque a una escala bastante menor, con las rentas vitalicias aseguradas: se permite a los mayores de sesenta y cinco años no tributar por las plusvalías obtenidas si constituyen una renta vitalicia asegurada, un producto gestionado por los bancos.

MERCADO DE TRABAJO

La evolución del mercado de trabajo español desde 1980 se ha caracterizado por tener una tasa de paro mayor y más volátil que el resto de los países de Europa occidental y, desde finales de aquella década, por tener la proporción de contratos temporales más elevada.

No hay duda de que estos hechos apuntan a una regulación deficiente del mercado de trabajo. Algunas de las características de esa regulación, como las que han estado presentes hasta la reforma de 2012 en lo concerniente a la rigidez en la gestión interna de los recursos humanos, y las que siguen facilitando la dualidad entre contratados indefinidos y temporales, han sido y son restricciones relevantes para la eficiencia y la productividad.

La reforma de 20128 –Real Decreto Ley 3/2012 de 10 de febrero– cambia de forma sustancial aspectos de la flexibilidad externa (abaratando el despido) y de la flexibilidad interna (modificando las condiciones de trabajo), para lo que trata de cambiar la estructura de la negociación colectiva, y, por otro lado, deja relativamente intacta la dualidad en la contratación –la existencia de contratos temporales junto a contratos indefinidos– y apenas avanza en las políticas activas de empleo.

En el ámbito de la flexibilidad externa, la reforma hace más sencillo el despido colectivo al eliminar autorizaciones administrativas y al precisar de forma más generosa las causas objetivas, y en los despidos individuales también hace más probable el despido procedente por causas objetivas con una indemnización de 20 días por año trabajado (con un máximo de 12 mensualidades); en los despidos improcedentes reduce la indemnización a 33 días por año trabajado (con un máximo de 24 mensualidades) y elimina los salarios de tramitación (los que devengaría el trabajador durante los meses en los que se está tramitando la resolución de su despido). La consecuencia ha sido un incremento de los despidos, individuales y colectivos, por causa económica objetiva. Dados el hundimiento de la demanda agregada durante la crisis y la ausencia de políticas activas eficaces, la reducción de los costes de despido, cuyo efecto a lo largo del ciclo sobre la creación de empleo no está del todo claro según los resultados de los trabajos empíricos,9 ha sido más intensa de lo razonable.

La nueva ley concede al empresario capacidades, que antes no tenía, para alterar las condiciones de trabajo de sus empleados (en aspectos como horas de trabajo, funciones y retribuciones) si existen razones económicas, técnicas u organizativas que así lo justifiquen. Esto supone un cambio sustancial en la correlación de fuerzas dentro de la empresa a favor de los gestores y propietarios. Puede tener efectos positivos sobre la eficiencia interna y facilita que el ajuste ante un empeoramiento de las condiciones externas se haga más por los salarios que por el empleo, lo que reducirá la volatilidad del empleo y del paro. Estoy de acuerdo con Sara de la Rica (2013) en que es probable que el cambio haya ido demasiado lejos. La ausencia de unos márgenes de actuación definidos para la modificación de los contratos ha generado abusos por parte de los empresarios. La habitual ley del péndulo ha llevado a pasar de un sistema rígido y burocratizado a un sistema excesivamente desregulado.

La mayor flexibilidad interna ha supuesto un cambio significativo en la negociación colectiva: se ha limitado a un año la llamada ultraactividad de los convenios vencidos, la prolongación automática de los convenios si no se alcanza un acuerdo para su renovación, y se ha intentado otorgar prioridad a los convenios de empresa, facilitando ligeramente los descuelgues del convenio y, como hemos indicado en el párrafo anterior, bajo determinadas condiciones, se ha permitido la reducción unilateral del salario por parte del empresario.

Una vez puesta en funcionamiento la nueva ley, los tribunales de varias instancias han recortado su aplicación. Ha habido frecuentes declaraciones de nulidad de ERE (expedientes de regulación de empleo): aproximadamente la mitad de aquellos impugnados en los tribunales, casi siempre por aspectos formales como la documentación a entregar a los trabajadores o el deber de negociar de buena fe. Se ha abierto la puerta a que los jueces no sólo evalúen si se dan las causas económicas que fija la ley, sino que también valoren si es indispensable despedir o si el número de despidos es el adecuado. El fin de la ultraactividad de los convenios, por su parte, también ha sido atacado por varias sentencias del Tribunal Supremo, a causa de los agujeros existentes en la redacción de la ley. La reforma laboral no ha logrado tampoco cambiar la estructura de la negociación colectiva. Los salarios son más flexibles, pero no se ha producido la perseguida sustitución de los convenios provinciales por nacionales, ni se han constituido apenas nuevas unidades de negociación a nivel de empresa.

La reforma no ha conseguido afrontar la extrema dualidad en la contratación, o no ha querido hacerlo. Como se han destruido millones de puestos de trabajo ocupados temporalmente, la tasa de temporalidad ha bajado durante la crisis, pero ahora que se están creando empleos irá subiendo de nuevo porque la mayoría de los nuevos contratos siguen siendo temporales. Las negativas consecuencias de esta dualidad sobre los incentivos de los empleados a formarse y a ser más eficientes están suficientemente estudiadas. Ha habido una fundamentada propuesta (por economistas en el entorno de FEDEA) sobre el establecimiento de un contrato único con indemnizaciones crecientes según la antigüedad, que podría conducir a una reducción sustancial del número de contratos temporales. Pero, por distintos motivos, esta propuesta se ha rechazado y se ha optado por proponer incentivos a la conversión de contratos temporales en indefinidos que siguen (no es la primera vez que se introducen) sin producir resultados tangibles.

Durante lustros la oposición a primar la negociación colectiva a nivel de empresa, acompañada de un acuerdo marco a nivel de toda la economía, que es el modelo que parece más eficiente, era compartida por las cúpulas de la patronal y de las organizaciones sindicales por similares intereses corporativos: con ese sistema tendrían menos poder que cuando se priman convenios a nivel intermedio (sectorial o provincial), con pocas facilidades para que las empresas se descuelguen de esos convenios, que ha sido la práctica durante décadas. Al final, la reforma de 2012 ha intentado cambiar la estructura de la negociación colectiva, alejándose del modelo imperante, pero realmente no está claro cuál es el modelo de negociación colectiva que defiende, y la realidad de las cosas es, como hemos visto, que los resultados han sido bastantes pobres.

Ahora, la oposición al contrato único también tiene elementos corporativos, al recibir la oposición de los juristas especialistas en Derecho del Trabajo, que tienen un peso relevante en las cúpulas tanto de la patronal como de los sindicatos, y al oponerse las organizaciones sindicales porque con el contrato único perderían rentas, al simplificarse y racionalizarse el despido, y se reduciría su campo de intermediación en estos temas. Junto a estos motivos corporativos, se esgrimen otros de fondo: por el lado empresarial, el temor a perder la flexibilidad que les otorga la contratación temporal, temor no del todo justificado y que además no parece ser compartido por los empresarios de base, pues de acuerdo con los resultados de una encuesta una mayoría de ellos estarían a favor de un contrato similar al que proponen los partidarios del contrato único.10 Por el lado sindical, se manifiesta temor a que se produzcan despidos de trabajadores con contratos indefinidos para contratar a otros con el nuevo contrato, pero ese temor tiene una dudosa legitimidad, pues la sustitución se puede limitar y, desde luego, no es una preocupación compartida ni por los millones de empleados temporales ni por los millones de parados.

Las políticas activas de empleo siguen siendo raquíticas. Se puede hacer más en cuanto a la difusión de la información y se puede hacer mucho más en la formación. La formación profesional en manos de las organizaciones de los agentes sociales ha sido un desastre, además de haber sido un oscuro bosque en donde se han refugiado todo tipo de corrupciones. Probablemente son las empresas (no burócratas con escasa experiencia empresarial reciente) las que deberían definir la dirección de la formación y sería primordial establecer sistemas de evaluación continua de los programas. La formación en las empresas, que tan buenos resultados ha dado en otros países, debería ser una opción, pero teniendo cuidado con los incentivos que se establezcan a las empresas para emprender esas tareas. A la mala calidad de la formación profesional se suma la actitud contraria a la formación que tiene el español adulto, a la cola de los europeos según un Eurobarómetro realizado en 2011,11 en el que el 76% de los españoles encuestados (la proporción más alta junto a Portugal de todos los países europeos) declaran no haber tenido nunca actividades de estudio vocacional o de formación profesional. Para el conjunto de la UE27 esta proporción baja al 53%. Sobre esta cuestión insistiremos más adelante.

Por último, un elemento importante de las políticas activas son las que contribuyen a facilitar la recolocación del parado. Tienen necesariamente que combinar adecuadamente la formación del desempleado con la información de puestos vacantes y con el sistema de protección pasiva del parado (subsidio de paro), que no puede ser totalmente independiente de la disposición del desempleado a formarse y a aceptar ofertas.

El elevado volumen de paro sumado a la reforma laboral ha propiciado una reducción salarial, que se intensificó en 2012 y que ha sido mayor en los contratos temporales que en los indefinidos y mucho mayor en los salarios de nivel bajo que en los de nivel alto. Según Samuel Bentolila y Marcel Jansen (2014), las reducciones han sido mucho mayores en la parte inferior de la distribución salarial: entre 2008 y 2012 los salarios reales del 10% inferior cayeron un 17%, frente a una reducción del 1% en el 40% de los salarios más altos.

En resumen, la deficiente regulación laboral existente en España, que era responsable de una tasa de paro mayor y más volátil que en la mayoría de los países europeos y que introducía trabas a una organización eficiente del trabajo, ha experimentado un cambio profundo con la reforma de 2012. Pero esta reforma adolece de algunos excesos y de no pocos defectos, que están propiciando sentencias contrarias, tiene importantes lagunas (en el tratamiento de la temporalidad y en las políticas activas) y no parece haber conseguido muchos de los objetivos que se proponía. Ha contribuido a una deflación salarial excesiva, que es la forma más brutal y menos equitativa del necesario ajuste de la competitividad. Está por ver si la reforma ha contribuido en algo a la vía alternativa, más eficiente y más justa, de aumentar la productividad. Mi impresión es que apenas no; desde luego en mucha menor medida de lo que sería necesario.

EL SISTEMA ELÉCTRICO

La regulación del sector eléctrico ha configurado un sector ineficiente, en el que las grandes empresas han disfrutado de injustificadas rentas de oligopolio, que no han utilizado para la innovación en la generación y transmisión de la electricidad.

La reforma de junio de 201312 tenía como objetivos principales abordar las distorsiones en costes y precios y reducir el «déficit de tarifa». Las distorsiones en costes y precios efectivamente existen, pero son de naturaleza muy distinta de la que proclama la exposición de motivos del citado Real Decreto Ley y no han sido abordados por la nueva normativa. Y sigue sin definirse correctamente lo que es el déficit tarifario, con lo que resulta impropio decir que se esté abordando su solución.

La verdad es que no parece del todo cierto que la electricidad en España sea la más cara de Europa, ni la doméstica ni la industrial, al menos no lo es de acuerdo con los datos de Eurostat sobre precios finales (después de impuestos), y tampoco está claro que España sea el país en dónde la electricidad más se ha encarecido en la última década.13 Lo que sí es cierto, y eso justificaba el planteamiento de la reforma, es que la estructura de la tarifa eléctrica está muy distorsionada en lo que respecta a la retribución a los distintos sistemas de generación, que hace que los precios al productor sean, efectivamente, los más altos de Europa. Pero esa distorsión se debe poco, como se nos quiere hacer creer por las compañías eléctricas y por el Ministerio de Industria, a las «primas» a las energías renovables y en gran medida está causada por la sobrerretribución a los sistemas tradicionales (nuclear e hidráulico fundamentalmente).

La estructura tarifaria está generando elevados transvases de renta a las compañías que cuentan en su parque con centrales hidroeléctricas y nucleares, y éstas están dedicando esos fondos a adquirir activos en el extranjero, al reparto de dividendos y muy pocos a la investigación y el desarrollo de nuevas tecnologías de generación y transmisión eléctrica. No es la calidad de la gestión de las grandes compañías las que les proporciona esos favorables flujos de renta, sino su poder político para garantizarse una regulación propicia.

Una aproximación simplificada que recoge la esencia del sistema tarifario es la siguiente:14 el precio de la energía se determina por el coste variable unitario de la tecnología más cara que entra en funcionamiento, que suelen ser las centrales de ciclo combinado u otras de tecnología térmica tradicional. Las energías nuclear e hidroeléctrica tienen un coste variable sensiblemente más bajo y las renovables aún más, por lo que el margen de explotación de estas tecnologías es muy elevado (mientras que el ciclo combinado es nulo). Pero las energías renovables tienen un coste medio unitario muy elevado, mientras que la nuclear y la hidroeléctrica muy bajo por haberse recuperado prácticamente en su totalidad las inversiones en esas centrales. Las empresas recibieron entre 1998 y 2005 indemnizaciones millonarias, 8.664 millones de euros por los llamados costes de transición a la competencia (CTC), que les permitió la recuperación de su inversión en el conjunto de las plantas nucleares e hidroeléctricas. De hecho, recibieron más, pues esas indemnizaciones se calcularon para cubrir un precio de hasta 36 euros el MWh y, a partir de determinado momento, el coste del mercado superó ampliamente este nivel. Se estima que recibieron indebidamente cerca de 3.000 millones de euros adicionales

El sistema remunera a cada tecnología con la mayor de las dos siguientes magnitudes: el precio (que es, como hemos dicho, el coste variable de la tecnología más cara utilizada) o ese precio aumentado por los costes medios unitarios. Y la media de estas remuneraciones es aproximadamente lo que tendría que cubrir la tarifa eléctrica. Pero mientras las energías renovables (todavía la tecnología con coste medio unitario más elevado), las térmicas de carbón y el ciclo combinado reciben una retribución baja que apenas excede sus costes medios, la nuclear y la hidroeléctrica son retribuidas muy por encima de esos costes, pese a que sólo reciben el precio fijado por la regla de igualdad con el coste variable de la tecnología más cara. Obsérvese que con este sistema, cada vez que el petróleo y el gas suben de precio o suben los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, por ejemplo, también sube el «coste» para los consumidores de la energía producida por las centrales hidráulicas y nucleares. Es decir, sube su retribución extraordinaria. Un verdadero sinsentido para el contribuyente y consumidor final, pero no, desde luego, para las compañías eléctricas.

Una estimación aproximada es que las centrales nucleares perciben una retribución que puede llegar a superar en más de un 200% sus costes y que la generación hidroeléctrica se beneficia de una retribución que supera sus costes en más de un 600%. ¡Y los que se benefician de esta retribución tan extraordinaria nos quieren convencer, con campañas en los medios de comunicación, de que la electricidad es cara por culpa de las energías renovables! De la retribución que perciben las centrales hidráulicas y las nucleares sólo destinan a sus costes de operación el 1,15 y el 34,5%, respectivamente. Por otra parte, la retribución en España a las centrales nucleares es un 42% superior que en Francia y un 62% superior que en Alemania. Es cierto que las energías renovables elevan el coste medio de la electricidad, pero, con la forma de determinar los costes, lo hacen en una cuantía muy inferior a la nuclear y a la hidroeléctrica.

La elevada retribución de la energía hidroeléctrica se genera en la explotación de bienes públicos –la fuerza hidráulica de las cuencas hidrográficas españolas– mediante concesiones administrativas que nunca fueron adjudicadas en concursos públicos competitivos. Tal como defenderemos en el capítulo 5, las concesiones administrativas, que deberían ser adjudicadas por procedimientos transparentes, tienen un límite temporal al cabo del cual deben revertir a su propietario, el Estado, para que éste le dé el uso que más convenga a los intereses públicos –en este caso la posibilidad de volverlas a sacar a concurso público y aumentar los ingresos del Estado–. Otro aspecto de la regulación eléctrica que beneficia de forma indebida a las compañías eléctricas. En este caso, más que un defecto de regulación es la dejación por parte de la Administración del Estado de su obligación de gestionar de forma transparente y eficiente los recursos de titularidad pública.

Las primas a las energías renovables representan el 13% de la factura eléctrica. Pero la existencia de pagos regulados fijos o variables a las instalaciones de generación eléctrica no se limita a los que reciben, a través del reconocimiento de sus costes medios unitarios, las energías renovables. El resto de las tecnologías han estado recibiendo pagos regulados de todo tipo y algunos (el pago por capacidad y el pago por disponibilidad) aún persisten, pero no reciben el término despectivo de primas.

Si el coste regulado en la forma que hemos descrito fuera trasladado íntegramente a los usuarios, la tarifa sería mucho más elevada de lo que ya es. Y ahí surge el concepto de déficit tarifario: la diferencia entre la tarifa que finalmente se fija y el coste medio regulado (subrayo lo de regulado). Pero ese coste regulado incluye, como hemos visto, una retribución muy extraordinaria a una parte del parque generador. Se ha reconocido a las compañías eléctricas ese déficit tarifario como activo (cobros pendientes) y se les ha permitido titulizar este activo, es decir, emitir títulos que representan partes alícuotas de los cobros pendientes, colocar los títulos entre inversores, y anticipar de esa forma el cobro de la (supuesta) deuda, pasando a los suscriptores de los títulos el riesgo que existiera. Las compañías ya tienen así sus fondos, que en último término proviene de los usuarios, para financiar sus inversiones fuera de España y mimar a sus accionistas.

Hay que hacer notar que cuando se concibió la idea del déficit de tarifa las energías renovables aún no se habían puesto en marcha, y curiosamente hoy se las responsabiliza de su existencia.

Este exceso de retribución de las centrales hidráulicas y nucleares representa desde el año 2005, en el que ya se habían pagado los CTC previstos, un importe del mismo orden de magnitud que el déficit de tarifa. Cabría decir, entonces, que en realidad no existe un déficit de tarifa, lo que hay es un exceso en las retribuciones que se reconocen a las compañías eléctricas

La reforma eléctrica del Gobierno de 2013 ha consistido, en lo que se refiere al sistema de precios, en recortar la retribución del coste unitario de las energías renovables, dejando intactos los beneficios extraordinarios de la generación nuclear e hidroeléctrica. El recorte de la retribución a las renovables supone una legislación con efectos retroactivos, porque se aplica a las centrales en funcionamiento en las que se invirtió bajo un marco regulatorio diferente y no sólo a las futuras, con las previsibles consecuencias sobre la inversión en este sector y en otros regulados (el regulador ya no es de fiar). En Alemania también se planteó a lo largo de 2014 la conveniencia de cambiar el marco regulador de las energías renovables (eólica y fotovoltaica), modificaciones que afectarán a las instalaciones que empiecen su funcionamiento en 2016 o 2017, según los casos. Una diferencia no menor con el caso español. La consecuencia del recorte es, efectivamente, reducir un poco el coste de la generación eléctrica, pero mantiene un sistema injusto e ineficiente. También reduce poco el déficit tarifario, que en cambio desaparecería o se reduciría muy sustancialmente si se eliminara o disminuyera la retribución extraordinaria de las centrales nucleares e hidroeléctricas.

La nueva regulación eléctrica, por tanto, empeora el sistema de retribución de las energías renovables, en las que las inversiones se realizaron al amparo de determinada regulación que resultaba más favorable, y, en cambio, mantiene una retribución extraordinaria a las centrales hidráulicas y nucleares, a las que ya se les había facilitado la recuperación de sus inversiones, lo que supone una marco retributivo para estas tecnologías mucho más favorable del que había cuando se hicieron las concesiones originales.

En julio de 2015 se estaba preparando un Real Decreto –que finalmente se ha publicado en el BOE como Real decreto 900/2015 de 9 de octubre– que supone un paso más en el establecimiento de un marco regulador sesgado a favor del oligopolio eléctrico y contrario tanto a los consumidores como a la eficiencia del sistema eléctrico. Se refiere a las condiciones en las que van a operar las pequeñas instalaciones fotovoltaicas en hogares y edificios residenciales. Las condiciones ya eran menos favorables que en la mayoría de los países europeos (y en Estados Unidos y Australia), al encontrarse muy lejos del principio del balance neto, aquel que defiende que se remunere la energía excedentaria vertida a la red a un precio similar, menor pero cercano, al que se paga por tomar energía de la red. Y ahora se vuelven a empeorar. El nuevo Real Decreto se aleja algún paso más del citado principio, pero, además, contempla un gravamen al uso de pilas de almacenamiento de energía en la que ésta se podría acumular para ser consumida en momentos en los que la generación baje, o sea nula, por falta de luz solar. En lugar de fomentar estas soluciones descentralizadas, que en todo el mundo se contemplan como una interesante alternativa de futuro, aquí se crea un sistema de precios penalizador y se impone un gravamen a las medidas de ahorro que los ciudadanos pudieran emprender. Los enemigos de las energías renovables han clamado, de forma ciertamente excesiva y a veces hipócrita, en contra de las subvenciones implícitas –las primas– al uso de esas energías. No sé qué argumentos pueden utilizar ahora para defender la existencia de una penalización fiscal a soluciones como el autoconsumo eléctrico.

La impresión que se obtiene de esta nueva pieza normativa es que las compañías eléctricas, en lugar de liderar la transformación del sistema eléctrico, van a por todas en la defensa del actual statu quo, que tan buenos beneficios les reporta, y no quieren dejar el menor resquicio para otras formas de generación de energía eléctrica (sea centralizada o descentralizada). Y los diferentes gobiernos parecen dispuestos a satisfacer ese afán. Parece claro que en este caso no se trata sólo de evitar una reducción de la demanda al sistema eléctrico, que también, sino además de evitar que salga del sistema un consumo (el doméstico) que adquiere peso en la demanda punta, momentos en los que se eleva el precio de la energía (al tener que entrar generadores, como los ciclos de gas o los térmicos de carbón, con un coste variable más elevado) y por tanto se eleva considerablemente el margen que obtienen las compañías (especialmente en las centrales hidroeléctricas y nucleares). Con una demanda punta menor el margen total se reduciría considerablemente. Y esto es lo que se quiere evitar con este nuevo real decreto tan contrario a la razón, a los intereses de los consumidores y a la tendencia que se está produciendo en la mayoría de los países.

DEFICIENCIAS DE COMPETENCIA

Existen deficiencias de competencia en varios sectores que reducen la eficiencia productiva, aumentan los costes para terceros, conceden rentas a los que disfrutan de poder de mercado y suponen una barrera a la entrada de nuevos actores económicos.

La desaparecida Comisión Nacional de la Competencia (CNC) y ahora la Comisión Nacional de Mercados y de la Competencia (CNMC) han ido realizando varios informes sobre el estado de la competencia en varios sectores: el transporte ferroviario de mercancías, cuyo raquitismo lastra la eficiencia en un sector tan clave como el del transporte e incide negativamente en el alto nivel de consumo energético del sector; la distribución de carburantes, cuyas deficiencias en la competencia supone un mayor coste energético para empresas y particulares; la distribución de alimentos, que por un lado afecta a las rentas de los agricultores y por otro al coste de la cesta de los consumidores; la prestación de servicios de los profesionales (algunos más caros que en los países europeos).

Varios de esos informes condujeron a la apertura de expedientes sancionadores a infractores de la competencia o se realizaron después de que una denuncia hubiera conducido a una sanción. Pero no todas las sanciones propuestas llegan a ser ejecutadas. Los recursos que presentan los sancionados alargan enormemente los plazos de ejecución y algunas de las sanciones mueren en la orilla judicial.15

Las irregularidades cometidas por las empresas petroleras en la distribución de combustibles –pactos de precios, fundamentalmente– han dado lugar a varios expedientes sancionadores que finalmente se han cerrado con multas millonarias. La colusión de las empresas del sector lácteo, tanto en la compra de la leche a los ganaderos como en la venta a las grandes superficies, está deprimiendo las rentas de los ganaderos sin que ello redunde en precios más bajos a los consumidores. También hay prácticas de acuerdos de precios fuera del mercado en el sector del tratamiento de basuras (mayoritariamente filiales de las poderosas empresas constructoras), en los fabricantes de productos de higiene y cosméticos y en muchos sectores más.

En los informes que realiza el organismo regulador de la competencia, la CNMC, se identifican factores que lastran la competencia en el sector analizado que podrían servir de pautas para reformas sectoriales. Si éstas no se emprenden, o se hacen de forma tibia, se debe a cuestiones políticas que buscan preservar los intereses de los que se benefician de la falta de competencia.

El caso de los procuradores de los tribunales resulta muy representativo. En 2007 la Comisión Nacional de la Competencia presentó un informe en el que detectaba tres aspectos disonantes en las funciones de los procuradores de los tribunales: en primer lugar, la obligatoriedad de acudir a los tribunales representados por un profesional,16 lo cual resulta chocante en la era digital; en segundo lugar, la reserva de actividad, es decir que solamente los que tengan una plaza de procurador (unos 9.000 en toda España) puedan ejercer esa función y no, por ejemplo, un abogado; en tercer lugar, el sistema de aranceles fijos para su actividad, que elimina la posibilidad de competir por precio. Todo ello configura una situación de monopolio única en la Unión Europea, tal como denunciaba el entonces presidente de la CNC en un artículo en la prensa,17 que encarece y hace menos eficiente las acciones ante la justicia.

Para avanzar en la reforma de esa situación, la CNC planteó la necesidad de eliminar la incompatibilidad entre la profesión de procurador y otras profesiones como la de abogado. Sería un primer paso para romper el monopolio y además estaría en coherencia con la Directiva de Servicios de la UE, que en 2008-2009 se estaba en proceso de transponer mediante el paraguas de la Ley Ómnibus. Con esta transposición, la incompatibilidad entre ejercer como procurador y como abogado, que se había establecido por decreto (una norma de rango inferior) quedaría derogada. En el proyecto de ley de la Oficina Judicial, que entró en el Congreso en diciembre de 2008, no había referencia alguna a la citada incompatibilidad, pero en junio de 2009, en el trámite parlamentario de dicho proyecto de ley, se introdujo una enmienda apoyada prácticamente por todos los partidos en la que se estableció explícitamente, ya con rango de ley, la incompatibilidad entre las actividades de los procuradores y los abogados, restableciendo el monopolio de los primeros. Lo que le llevó al presidente de la CNC a quejarse, en el artículo de prensa citado, de que los poderes políticos están prestos a escuchar la voz de los operadores beneficiados por las situaciones de monopolio y no la de los ciudadanos cuyos servicios resultan encarecidos y deteriorados por esas situaciones de privilegio. «¿Quién teme al procurador feroz?»18

Actualmente, hay un intento de la CNMC de mejorar la competencia de las telecomunicaciones, facilitando el acceso a la red de fibra óptica en poblaciones medianas y pequeñas a otras operadoras distintas de la que ha hecho la inversión, para lo que propone un sistema de pago por acceso que está en línea con las recomendaciones de la Comisión Europea y de la extinta Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT). Este intento tuvo la respuesta del Grupo Popular en el Senado, que presentó una moción oponiéndose a esta regulación y alineándose con los intereses de Telefónica. Ha habido una posterior retirada, temporal al parecer, de la moción, pero el caso muestra de nuevo que los poderes públicos no están dispuestos a la mejora de la competencia que afecta a los privilegios de determinados grupos. En el caso de la regulación de los accesos a las redes de transporte y distribución eléctrica, que comentamos en el capítulo anterior porque ha supuesto un flagrante incumplimiento de una norma comunitaria, el Gobierno sí que ha llegado hasta el final, quitando a la CNMC las atribuciones que tenía sobre esas cuestiones, tal como dispone la legislación europea, y arrogándose él mismo esas competencias para tener las manos libres en este importante aspecto de la regulación eléctrica.

Las nuevas tecnologías están permitiendo una oferta descentralizada y flexible de algunos servicios. Varios de ellos se enmarcan en lo que se ha dado en llamar la economía colaborativa. Un ejemplo es el sistema Uber para traslados urbanos o interurbanos contratado mediante una aplicación en el móvil inteligente y en el que el proveedor no necesariamente es un profesional a tiempo completo del transporte. El sistema funciona bien en varios países, pero en otros europeos, entre ellos España, se ha prohibido su establecimiento. Las resistencias corporativas han sido enormes y por el momento el Gobierno se ha plegado a esos intereses. Es cierto que hay elementos por los que su establecimiento pudiera suponer un trato discriminatorio a los profesionales existentes. Se argumenta que éstos pagan una licencia y que sus ingresos son relativamente transparentes. En lo que se refiere a la licencia, se podría igualar, o aproximar, reduciendo radicalmente la licencia que pagan los actuales profesionales, pero eso tendría la oposición de las haciendas locales. Y no habría problema respecto a la transparencia de los ingresos a efectos fiscales al quedar rastro digital de todas las contrataciones a través de un sistema como Uber. En lo que se refiere a la seguridad, es cierto que habría que exigir a los automóviles que prestaran servicios bajo el paraguas de Uber o un sistema similar que tuvieran un seguro de responsabilidad civil como el que se exige a los taxistas.

Posiblemente se podría avanzar en esa línea para permitir la expansión de ofertas de esas características, que, por un lado, pueden mejorar el servicio y abaratarlo y, por otro, abre oportunidades de empleo. Similar comentario se puede hacer respecto a servicios de alojamiento por estancias cortas para viajeros y visitantes, como los que ofrece con gran éxito Airbnb, que también cuentan con la abierta oposición del sector hotelero y han sido objeto de cierto hostigamiento. Y tantos otros que irán surgiendo, aprovechando las nuevas tecnologías, como expresión del emprendimiento de algunos y que encontrarán la oposición de otros en defensa de sus privilegios, oposición que se verá reforzada, previsiblemente, por alguna disposición normativa.

1. No sólo las sociedades de tasación deberían ser independientes de las entidades de crédito, sino que habría que limitar la capacidad del banco para elegir la sociedad de tasación en cada caso (implantar un sistema de sorteo entre las homologadas, o algo así).

2. Disposición Adicional Tercera de la Ley 19/2003 de 4 de julio.

3. Real Decreto 629/1993 de 3 de mayo.

4. Ley 47/2007 de 20 de diciembre.

5. Principio de aplicación general en la regulación financiera y que no es seguido por los legisladores y reguladores. Véanse en este sentido las reflexiones de Niall Ferguson (2013) sobre el particular y las referencias que el historiador hace acerca de la posición de Walter Bagehot, el fundador de The Economist, sobre varias crisis en el sistema bancario británico durante el siglo XIX, que describe en su libro Lombard Street, publicado en 1873.

6. El País, 19 de mayo de 2015.

7. Conservadora porque entre otras cosas no incluye las comisiones por operaciones de compra-venta de los títulos en los que están invertidos los planes.

8. Buenos análisis de la reforma de 2012 se encuentran en Sara de la Rica (2013), Samuel Bentolila (2013) y Samuel Bentolila y Marcel Jansen (2014).

9. Véase Samuel Bentolila (2013).

10. Encuesta realizada por una red de investigación del Sistema Europeo de Bancos Centrales (2014).

11. Eurobarómetro Especial 369, Unión Europea (2011).

12. Real Decreto Ley 9/2013 de 12 de julio.

13. Pues esa afirmación no tiene en cuenta que en 2007 se ha producido un cambio de criterio en la definición de hogar e industria de referencia que adopta Eurostat. Este cambio ha significado para las series temporales referidas a España un aparente incremento, sólo estadístico y no real, del 14,7% para los hogares y del 37,6% para la industria. Véase Jaime Terceiro ( 2013).

14. Una representación gráfica espléndida del sistema tarifario la encontré en la exposición de Jorge Fabra en un seminario impartido en la Fundación Ramón Areces en julio de 2014. Véase Jorge Fabra (2014).

15. En opinión de Amadeo Petitbó, que fue presidente del Tribunal de Defensa de la Competencia hasta 2000, en ocasiones las sanciones tienen defectos en su fundamentación que impiden que prosperen (<eleconomista.es>, 11 de abril de 2015).

16. Esta obligatoriedad dejó de existir en algunos procedimientos como los monitorios para reclamar deudas de cuantía inferior. Pero aun en esos procedimientos resulta obligatorio utilizar a un procurador cuando el deudor se opone a la existencia de la deuda.

17. Luis Berenguer, Expansión, 28 de octubre de 2009.

18. La frase no es original mía. Se la escuché a un consejero de la CNC de la época.

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Redistribución y concesiones públicas

El contenido de la política clientelar, que tan nefastas consecuencias tiene sobre la eficiencia del sistema económico, impone, además, una redistribución de rentas a favor de los favorecidos por la misma. No se pretende aquí analizar las causas por las que ha empeorado la distribución de la renta durante los últimos años, que tienen fundamentalmente otro origen,1 sino apuntar las implicaciones redistributivas de la forma de ejercer el poder y de regular la economía. Y, de paso, analizar otro elemento relevante de la política clientelar: las acciones puntuales a favor de determinados grupos que tienen claras implicaciones redistributivas.

Las implicaciones redistributivas de la política clientelar se deben a acciones administrativas que discriminan a unos frente a otros y también a regulaciones que crean privilegios para unos y perjuicios a otros o al conjunto de los ciudadanos. Los sesgos en la contratación de proveedores estarían entre las primeras. Una regulación como la del sector eléctrico, discutida en el capítulo 4, sería un ejemplo de las segundas. Las deficiencias de competencia como las que hemos repasado en el capítulo 4 suponen una redistribución de rentas, casi siempre de los consumidores a las empresas o profesionales con poder de monopolio. Las trabas administrativas que no operan uniformemente, las malas regulaciones, los sesgos en la supervisión, las deducciones que crean diferencias en el tipo efectivo que grava los beneficios de las sociedades, hechos todos ellos propios del Estado clientelar, son también mecanismos de redistribución de rentas.

Además de este flujo redistributivo continuo, hay acciones puntuales con implicaciones redistributivas muy claras. La gestión sesgada de las concesiones públicas proporciona buenos ejemplos de estas acciones.

CONCESIONES PÚBLICAS

Es frecuente que en los países avanzados se desarrollen infraestructuras públicas en régimen de concesión. El Estado, que se supone ha identificado con claridad la necesidad de determinada infraestructura, concede, por un cierto tiempo y en determinadas condiciones, la explotación de la misma a empresas privadas, que son quienes corren con el coste de la construcción. Pero el Estado es el propietario de la infraestructura desde el comienzo y recupera plenamente su uso al transcurrir el plazo de la concesión. La concesión puede resolverse antes de ese plazo, por eventos negativos que afecten a la explotación o al concesionario. El más común es la insolvencia del concesionario, cuando no consigue los ingresos suficientes para hacer frente a la deuda financiera con la que ha cubierto el coste de ejecutar la obra pública.

Me gustaría resaltar varios elementos de la definición de concesión del párrafo anterior. En primer lugar, que la infraestructura que sea objeto de concesión corresponda a una necesidad identificada por la Administración de forma autónoma, y no sea la consecuencia de un lobby de los que, curiosamente, van a ser los concesionarios. En segundo lugar, que se definan unas condiciones de explotación, incluidas las tarifas que cobran a los usuarios, que no se alteren arbitrariamente. En tercer lugar, que al término del periodo de concesión la gestión revierta al Estado, que establecerá los términos en los que el usuario puede acceder, previsiblemente de forma gratuita al estar amortizada la infraestructura, y que no se produzca una injustificada prórroga de la concesión. En cuarto lugar, que la financiación de la inversión la programe la empresa concesionaria sin apoyo oneroso para el Estado. En quinto lugar, que, en caso de insolvencia, se establezca con claridad, y yo añadiría que con equidad y mesura, la responsabilidad pública en la solución concursal.

En no pocas concesiones se han incumplido varias de estas condiciones y el resultado ha sido o una redistribución de renta a favor de las empresas concesionarias o la realización de inversiones superfluas o un derroche de los fondos públicos que han acabado aportándose o una combinación de todos o varios de esos resultados. Veamos algunos casos.

LAS AUTOPISTAS CATALANAS

El caso de las autopistas catalanas, que tanta irritación produce en la población de Cataluña, justificada, pero erróneamente dirigida, conculca casi todos los requisitos apuntados más arriba: se han alterado los términos de la concesión para favorecer a la empresa concesionaria; se ha extendido varias veces el plazo de la concesión con el mismo motivo; en la financiación de buena parte de los proyectos, el Estado asumió el riesgo de diferencias de cambio, al haber recibido la empresa constructora un empréstito de inversores extranjeros, lo que ha tenido a lo largo de muchos años un impacto notable en los presupuestos del Estado.

Comenzando por este último punto, entre 1976 y 2006 el seguro de cambio de las autopistas ha representado un gasto presupuestario de 4.757 millones de euros, de los cuales unos 1.500 millones son achacables a la financiación externa recibida por empresas con autopistas en Cataluña.2 El gasto se fue devengando por la devaluación de la peseta frente al dólar desde la fecha en que se obtuvo la financiación. Téngase en cuenta que en muchos momentos la peseta llegó a perder más de la mitad de su valor de 1967, fecha en que se comenzó la construcción de la primera autopista catalana, y que el Estado se había comprometido a poner a disposición de las empresas inversoras los dólares para la amortización del empréstito y el pago de los intereses al tipo de cambio del momento de firmar la financiación. Si, como debe hacerse, actualizamos el valor del gasto presupuestario por este motivo a lo largo del periodo 1976-2006 utilizando el tipo de interés a 12 meses de cada año, los mencionados 4.757 millones se convierten en la friolera de 18.559 millones de euros. Ha habido, por tanto, una considerable transferencia de renta del conjunto de los contribuyentes españoles a las sociedades concesionarias catalanas y de otras zonas de España. Sería pertinente preguntarse cuántos kilómetros de autopistas públicas se hubieran podido construir con esos fondos presupuestarios gastados para eliminar el riesgo de cambio de las empresas concesionarias.

En los decretos con los que se aprobaba la concesión de las autopistas catalanas, el primero en enero de 1967, se establecía que si la concesionaria, Autopistas Concesionaria Española S.A. (Acesa), una vez asegurado el cumplimiento de todas sus obligaciones (costes de explotación, intereses y amortización de la deuda), obtenía un beneficio, sólo sería de su libre disposición el que representase un rendimiento no superior al 15% del capital nominal, teniendo la obligación de dedicar el 50% de cualquier exceso de beneficio a inversiones en sucesivos tramos de autopista, mediante propuesta que fuera aceptada por la Administración. Tenían, pues, limitada la disposición de beneficios. Y la idea implícita era que los tramos iniciales, una vez amortizada la deuda, reverterían al sector público. La concesionaria habría obtenido un 15% anual de rendimiento durante los 25 años de la concesión.

Pero en 1987 las dos cajas de ahorro barcelonesas, que poco después acabarían fusionándose en La Caixa, adquirieron del Fondo de Garantía de Depósitos la concesionaria Acesa3 y, a partir de ese momento, el decreto de 1967 dejó de cumplirse a favor de Acesa, que más adelante se integraría en Abertis. En lugar de limitarse a hacer una provisión para cubrir los costes de la obra, que era lo que correspondía y que ya se venía haciendo, emprendieron una sucesión de ampliaciones de capital con cargo a los beneficios obtenidos, aquellos cuya disposición estaba legalmente limitada, y se plantearon provisionar, a través del Fondo de Reversión, no el coste de la obra, sino el capital social. En la interpretación del accionista mayoritario de Acesa, ese fondo iba destinado no a resarcirse del gasto incurrido en la construcción de las autopistas, sino a provisionar el valor del capital social pero a coste de mercado, es decir, al valor de la sociedad en bolsa, que precisamente se iba inflando por el procedimiento. El argumento de que había que provisionar el Fondo de Reversión para que los accionistas recibieran al final de la concesión el capital inicial aportado no se corresponde con la realidad económica de la concesión porque supone estar alimentando un fondo para provisionar el capital total, incluido el que se había ampliado (irregularmente) con cargo a beneficios y, además, hacerlo a precio de mercado, incluida la revalorización de la cotización. La reversión (del capital inicial) se hubiera podido hacer con cargo a beneficios. Con la práctica elegida, las tarifas pagadas por los usuarios de la autopista cubrieron varias veces el coste de su construcción. Algunos cálculos4 apuntan a que sólo con los beneficios generados entre 1992 y 1998 se podría haber construido toda la red de autopistas que había sido puesta en servicio por Acesa.

El éxito financiero de Acesa salta a la vista si tenemos en cuenta que en 1987 el Fondo de Garantía de Depósitos vendió la compañía, adjudicando un paquete de control a las dos cajas de ahorro barcelonesas que meses después se integrarían en La Caixa, por un valor de 261 millones de euros (43.500 millones de pesetas),5 y que en el momento de su integración en Abertis en 2003 había alcanzado un valor de 4.293 millones de euros:6 ¡16,5 veces más, en sólo 16 años, pese a haber repartido cuantiosos dividendos! Tamaño milagro financiero no fue la consecuencia de haber innovado un producto, un servicio en este caso, que hubiera captado el interés y la demanda de los consumidores. No, en absoluto. Esta creación de valor, recurriendo a la jerga financiera, se consiguió gestionando una infraestructura en régimen de concesión que debería haber proporcionado una rentabilidad del 15% anual y que tendría que haberse devuelto a su propietario, el Estado, al término del periodo de concesión con la inversión perfectamente amortizada. Porque un elemento relevante en esta descomunal transferencia de renta de los usuarios de las autopistas a Acesa, y después a Abertis, es que la concesión (las concesiones) ha sido arbitrariamente prorrogada. Concesiones a 25 años siguen vigentes 46 años después. La última prórroga, realizada en 1998, extendió la concesión hasta 2021, con el supuesto regalo al usuario de una limitada rebaja de tarifas. ¡Pero si las autopistas deberían haber sido gratuitas entonces!7

Acesa actuó bajo la pretensión de que el decreto de 1967 (Decreto 165/ 1967 de 26 de enero) ya no estaba en vigor, pero esa interpretación fue rechazada por una resolución de junio de 1993 del organismo del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo encargado de supervisar la gestión de autopistas,8 siendo ministro Josep Borrell, que requería a Acesa que, en el plazo de dos meses, presentara una propuesta de inversiones por un total de 1.211 millones de pesetas en cumplimiento del citado decreto. Más adelante, en diciembre de 1995, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña desestimó el recurso de Acesa contra esa resolución y el Tribunal Supremo (TS) en junio 2003 sentenció la desestimación definitiva del recurso de Acesa. El TS no admitió el escrito presentado por Acesa que pretendía introducir en el proceso el Real Decreto 2346/1998, pieza fundamental en la consolidación del expolio sufrido por los residentes de Cataluña.

El citado Real Decreto 2346/1998,9 que el TS no consideró relevante para eximir a Acesa del cumplimiento de la ley (en este caso del decreto de 1967), pretendía elevar a norma superior un convenio suscrito previamente entre el Gobierno de José María Aznar, la Generalitat de Cataluña y Acesa10 que aparece como Anexo en el texto del real decreto, en el que entre otras cuestiones acuerda «la exclusión explícita del régimen jurídico aplicable a “Autopistas, Concesionaria Española, S.A.” del artículo 7 del Decreto 165/1967, quedando sin efecto alguno la obligación contenida en el mismo». Es decir, pretendía liberar a Acesa de los prolongados y beneficiosos incumplimientos legales que hemos comentados en párrafos anteriores. Pero al mismo tiempo reconocía, como señaló el propio TS, que existían obligaciones que no había cumplido. El convenio también extendía el periodo de concesión, introducía la muy limitada reducción de tarifas que hemos comentados, y comprometía al Estado a ampliar a su cargo con un nuevo carril un tramo de la autopista A-7. La concesionaria se comprometía a invertir 2.000 millones de pesetas en la mejora de dicha autopista. Acesa recibió también una extensión de beneficios fiscales.

Vemos que las administraciones han seguido mejorando las condiciones de la concesión, al mismo tiempo que la compañía iba perdiendo recursos en contra de una decisión de la propia Administración que pretendía que Acesa cumpliera la ley. No hay noticias de las implicaciones de la sentencia del TS.11 Parece que ha dormido el sueño de los justos.

El coste de construcción de las autopistas se ha cubierto muy ampliamente y el periodo de concesión ha expirado hace 20 años. ¿Por qué las autopistas no son todavía gratuitas en 2015? El convenio de 1998 que recoge el citado real decreto explica claramente la causa. Constituye un ejemplo perfecto de la política clientelar instalada en España, Cataluña incluida, del que tenemos tantos ejemplos en este libro, práctica política según la cual la Administración –en este caso dos administraciones– interviene para favorecer a una determinada empresa (o empresas) y genera un flujo sostenido de renta desde ciudadanos anónimos a la empresa favorecida. Si para ello tiene que incumplir o defraudar determinadas disposiciones normativas, lo hace sin sonrojo. No es en absoluto un caso único; como estamos viendo, hay muchos otros. Lo que convierte a éste en especial es que una de las administraciones responsable del abuso lo utilice para fomentar el victimismo porque ese sentimiento favorece sus pretensiones políticas. Pues resulta evidente la decisiva contribución de la Generalitat en la realización de este expolio –para utilizar un término, en este caso de forma justificada, tan querido por los dirigentes nacionalistas catalanes–. Los residentes en Cataluña tienen razón en quejarse por los peajes de sus autopistas; se comprende, incluso, la campaña No vull pagar. Pero se equivocan en dirigir sus quejas contra la proverbial maldad del Gobierno central, que ni es el destinatario de los peajes excesivos ni el principal responsable de su permanencia.

EL PROYECTO CASTOR

El proyecto Castor consistía en la construcción de un almacén subterráneo y submarino de gas natural aprovechando una antigua prospección petrolífera.12 La necesidad del almacén se justificaba por el riesgo de suministro de gas dado que se importa casi en su totalidad de áreas políticamente inestables. La construcción y explotación del almacén submarino se concedió a la empresa Escal UGS, una filial de la constructora Actividades de Construcción y Servicios, S.A. (ACS). Con independencia del grado de necesidad de un proyecto de ese tipo frente a otras propuestas alternativas para abordar el problema, lo más cuestionable fue el acuerdo del Gobierno socialista con el grupo ACS para que el Estado asumiera el riesgo del proyecto.

ACS financió el proyecto con una emisión de bonos respaldada por el Banco Europeo de Inversiones (BEI), pero realmente el proyecto –y por tanto los bonos– apenas tenían riesgo porque el Estado se comprometió contractualmente a asumir el coste de la construcción si por algún motivo la concesión tuviera que ser interrumpida. El celo con el que el Gobierno socialista protegió los intereses de esta empresa privada llegó al extremo de cubrir el riesgo «de extinción o fin de la concesión incluso cuando hubiera concurrido dolo o negligencia por parte de la compañía». Un acuerdo tan favorable de cobertura casi universal del riesgo resulta extraordinario. Como es bastante obvio y explica Juan José Ganuza (2014) muy claramente utilizando una sencilla simplificación de un modelo del premio Nobel Jean Tirole, los términos del acuerdo incentivaban al inversor a realizar el proyecto cualquiera que fuera el riesgo que éste percibiera en el mismo. Tendría que haberse obligado al inversor a soportar, en cualquier caso, una parte del coste. Lo óptimo hubiera sido, como deriva Ganuza, que el inversor asumiera una proporción del coste similar a la proporción que los beneficios privados tienen sobre los beneficios totales, que incluyen junto a los privados los que obtiene la Administración y los beneficios sociales (por reducir la inseguridad en el suministro). Si, por ejemplo, se estimara que los beneficios «sociales» (derivados de las consideraciones estratégicas comentadas más arriba) son similares a los beneficios privados que obtendría la empresa concesionaria, el Estado no debería haber asumido más del 50% del coste de la inversión en caso de fracaso.

Si lo anterior hubiera llevado a este inversor particular, o a otro, a no asumir el proyecto, hubiera significado que éste entrañaba demasiado riesgo y habría que haber realizado un análisis coste-beneficio más riguroso del proyecto, considerando la posibilidad de su abandono. Pero, al asumir el Estado todo el riesgo, el proyecto se emprendió pues el riesgo para el inversor era nulo.

Pronto, a las pocas semanas de iniciar la inyección de gas en el depósito, aparecieron problemas que llevaron a la Administración a suspender el proyecto meses después. Una sucesión de pequeñas perturbaciones sísmicas en las costas de Tarragona fueron achacadas al depósito de gas; la primera se produjo en abril de 2012, y desde septiembre de 2013 se recrudecieron, llevando a la decisión, tomada el 16 de ese mes, de parar la inyección, lo que no evitó que el 1 de octubre se produjera el terremoto más intenso. Se suspendió la concesión del proyecto, que más tarde se abandonó definitivamente.

Llegado a ese punto, la filial de ACS reclamó los 1.350 millones de euros que contractualmente le correspondían. Antes, en julio de 2012, previendo lo que se avecinaba, el Gobierno pidió al Tribunal Supremo que declarara no conforme a derecho los términos en los que se había aprobado la cobertura del riesgo de suspensión de la concesión, pero el alto tribunal desestimó el recurso en octubre de 2013. Meses después, el Grupo ACS cobró la cantidad prevista. No había incurrido en ningún riesgo y, a pesar de que todo fue mal, había ganado, por lo menos, el margen en la construcción del depósito.

Pero antes se había producido el segundo capítulo de esta historia. No queriendo el Gobierno elevar el déficit público, consiguió que una empresa privada, Enagas Transporte, asumiera la titularidad del depósito y, por tanto, la deuda con el Grupo ACS. Aprovechó que al Consejo de Administración de Enagas se habían incorporado a principios de 2014, como consejeros independientes, dos exministros y un expresidente del partido del Gobierno para inducirles a tomar esta decisión. Para ello asumió el compromiso de elevar durante los próximos 30 años la tarifa cobrada por Enagas en la comercialización del gas, de forma que la empresa resultara compensada del quebranto por introducir en su balance una instalación de dudosa explotación y una considerable deuda. Y, al final, el coste del proyecto Castor lo van a pagar los consumidores de gas. Los efectos redistributivos son obvios.

El resumen de la historia Castor es que un Gobierno asume, de forma a todas luces injustificada, todo el riesgo en el que incurre una empresa privada en un proyecto y, al frustrarse el proyecto, surge la obligación de resarcirle de todo el coste. Y otro Gobierno, de distinto color político, decide violentar las reglas más elementales del gobierno corporativo y fuerza a otra empresa privada a asumir el proyecto Castor y su coste. Y para evitar el quebranto que esa empresa hubiera sufrido por esta injustificada decisión de su Consejo de Administración, llena de consejeros supuestamente independientes muy afines al partido en el poder, aprovechando que es un sector con precios regulados, el Gobierno se compromete a elevar los precios que la empresa carga a los consumidores en los próximos 30 años. La historia tiene de todo: redistribución de renta desde los consumidores de gas (y, quizá, también desde los accionistas privados de Enagas)13 al grupo ACS, inversiones de elevado riesgo que nadie hubiera querido asumir sin la intervención del Gobierno, fomento, desde el Gobierno de la nación, de malas prácticas de gobierno corporativo.

LAS AUTOPISTAS RADIALES DE MADRID

Las autopistas radiales de Madrid, y otras autopistas de peaje en Alicante y en Castilla-La Mancha, concedidas por el Gobierno de José María Aznar, constituyen otros ejemplo en el que el Estado impulsa proyectos, supuestamente necesarios para la sociedad y que previsiblemente van a reportar beneficios a las empresas privadas a las que se adjudican las concesiones, y luego, cuando los proyectos resultan un fracaso, por defectos en la previsión de demanda y de costes, el Estado asume todo o buena parte del coste. Que la demanda haya quedado muy lejos de las previsiones arroja serias dudas sobre la necesidad de esos proyectos. Que se socialice parte de las pérdidas cuando no se cumplen las previsiones, representa, de nuevo, un juego injusto –en caso de beneficios, éstos hubieran permanecido íntegramente en manos privadas– que pone en cuestión el modelo de concesión practicado.

La insolvencia de las concesionarias, sociedades ligadas a empresas constructoras, que han obtenido el margen por la construcción de las autopistas se debe, efectivamente, a un aumento sustancial del coste, ocasionado por el mayor importe de las expropiaciones pagadas a los propietarios de terrenos donde están ubicadas las autopistas, y a un tráfico muy inferior al previsto. De los 100.000 vehículos al día que Francisco Álvarez-Cascos, el entonces ministro de Fomento, vaticinaba que iba a tener de media la Radial 2, esta autopista, en su mejor momento en 2007, superó por poco la décima parte de esa cantidad.

«Ya no somos el viejo país atrasado que se queja, sino un país moderno y próspero», declaraba José María Aznar, tan amante de las expresiones grandilocuentes, durante la inauguración de la Radial 2. Hoy sabemos que esas obras, programadas con criterios de país transitoriamente próspero pero no tan moderno, al menos en la forma de programar sus infraestructuras, pueden llegar a costar a los contribuyentes españoles hasta 4.500 millones de euros, con casi seguridad más de 2.500 millones.

La forma en cómo se va a superar la insolvencia está por ver, pero hay que esperar un impacto presupuestario en el rango mencionado en el párrafo anterior. Las dudas estriban en el alcance del acuerdo de quitas con los acreedores y en la resolución de demandas judiciales en marcha. Actualmente en el derecho administrativo español está la figura de la «responsabilidad patrimonial de la Administración» que, con algunos límites, viene a hacer responsable al Estado del coste de la concesión en caso de que el concesionario entre en liquidación. Los términos de aplicación de esta figura van a ser objeto de discusión ante los tribunales y van a retrasar la resolución del caso, lo que puede ser muy conveniente para los tempos de la consolidación fiscal pendiente.

Parece razonable que una elevación de los costes por mayores importes de las expropiaciones pueda ser asumida por la Administración; al fin y al cabo, es un riesgo regulatorio inducido por cambios en las normas que emanan de las administraciones públicas. Menos justificación tiene que la Administración asuma el quebranto por un error de previsión de la demanda. Parece razonable la propuesta de Juan José Ganuza y Fernando Gómez (2014) de que el Estado se hiciera cargo frente a los acreedores del valor de las infraestructuras con los flujos de tráfico que se han revelado razonables, es decir, del valor presente de los flujos de ingresos con previsiones realistas de tráfico, además de las diferencias en el coste de las expropiaciones. Pero no más. Sin embargo, es muy probable que acabe asumiendo unos costes mayores.

1. Desde luego el aumento del paro y la depresión salarial, consecuencia de ese aumento y de algunas de las características de la reforma laboral, explicarían una proporción mucho mayor del crecimiento de la desigualdad.

2. Datos tomados de la respuesta del Ministerio de Fomento el 21 de octubre de 2013 a una pregunta realizada a través de la web <http://www.tuderechoasaber.es/>.

3. Que había acabado en ese fondo como consecuencia de la crisis de Bankunión, uno de los accionistas principales de Acesa.

4. «Las autopistas catalanas en manos de estafadores insaciables», mayo de 2012, <https://ataquealpoder.wordpress.com/>.

5. El País, 18 de julio de 1987.

6. Nota del Departamento de Relación con Inversores de Abertis del 2 de junio de 2003.

7. La rebaja de las tarifas, recogida en el Real Decreto 2346/1998, que vamos a comentar más abajo, sólo afecta a 90 de los 542 kilómetros que tiene Acesa. La prórroga, en cambio, afecta a la totalidad, según denunció en el Congreso el 13 de abril de 1999 la diputada socialista María del Carmen Silva, que solicitó, inútilmente, que el Tribunal de Cuentas fiscalizara el cambio de los términos de las concesiones de Acesa introducidos por el citado Real Decreto.

8. Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje.

9. Real Decreto 2346/1998 de 26 de octubre.

10. No deja de ser curioso que por Acesa firmara el convenio quien había sido consejero de Economía y Finanzas de la Generalitat de Catalunya diez años antes.

11. Ya hemos apuntado en capítulos anteriores que el incumplimiento de sentencias y de resoluciones de organismos supervisores es uno de los elementos que contribuyen al bajo nivel de enforcement en nuestro país, tan dañino para la seguridad jurídica. El bajo cumplimiento de las sentencias, como veremos en el capítulo 8, es una de las causas de la mala calidad relativa de la justicia española.

12. Un análisis del proyecto y de la forma concreta arbitrada para compartir riesgos se encuentra en Juan José Ganuza (2014) en la web <www.nadaesgratis.com>.

13. Aunque sólo fuera por el deterioro de su balance.

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Deterioro de la Administración

Un Estado de calidad con una Administración eficiente es un elemento fundamental del marco institucional que propicia el crecimiento y la eficiencia económicos.

En el tardofranquismo, durante la década de los sesenta, se produjo una profunda reforma de la Administración Pública española, superando la estructura parasitaria de los primeros veinte años del Régimen, introduciendo elementos del principio de la legalidad y de la garantía judicial, tan ajenos a las características del Estado de entonces, y mejorando la calidad de los funcionarios y de los procedimientos administrativos.1 Esta reforma y el drástico cambio en algunas regulaciones económicas propiciaron el fuerte desarrollo económico de los últimos años de la dictadura. Y esta reforma, también, creó un aparato del Estado adecuado para la transición a un Estado democrático, aunque después no se adaptara al pleno desarrollo del mismo.

PROCESO DE DETERIORO

En las últimas décadas, junto a avances evidentes en algunas áreas de la Administración, se ha producido un cierto retroceso en la calidad del aparato del Estado. Como hemos visto en los capítulos anteriores, la calidad regulatoria y de la gestión administrativa es relativamente baja si la comparamos con los países de nuestro entorno y, aunque ha mejorado en varios aspectos, haciendo más fácil la vida de los administrados en algunas cuestiones, se ha hecho más compleja e ineficiente en otros. No es infrecuente el incumplimiento de leyes por parte de las administraciones públicas y las decisiones de la Administración no siempre son impersonales: en no pocas ocasiones tienen destinatarios particulares.

La calidad de la Administración en España es inferior a la de la mayoría de los países europeos y no ha mejorado en las últimas décadas. Hay algunos datos que, pese a sus limitaciones, pueden ser utilizados para ilustrar esta afirmación. En el gráfico 6.1. se presenta un indicador de la calidad de la Administración en 2013 para los 23 países europeos miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). El indicador es el resultado de agregar, siguiendo el método de los componentes principales,2 tres índices de gobernanza elaborados por el Banco Mundial: eficacia de la Administración, calidad del marco regulatorio y control de la corrupción. En el gráfico 6.1 puede verse que España ocupaba en 2013 el puesto 16 entre los 23 países considerados, que su distancia respecto a los países con más calidad (Finlandia y Dinamarca) es enorme (el valor del índice español es menos de la mitad del de esos dos países escandinavos), y que los únicos países de Europa occidental con una Administración de peor calidad que la española son Italia y Grecia. Si hiciéramos el mismo gráfico para 1996 y lo comparáramos con éste, observaríamos que entre ese año y 2013 España ha perdido dos puestos en el ranking de los 23 países, y que su distancia con respecto a los mejores ha aumentado.

Gráfico 1. Indicador de calidad de la Administración, 2013.
Elaboración propia a partir de indicadores de gobernanza del Banco Mundial.

El deterioro del nivel medio de las administraciones públicas españolas ha ido de la mano del desarrollo autonómico y la descentralización de las competencias. Y ello no hay que achacarlo al hecho de la descentralización en sí misma,3 sino que es la consecuencia de la forma en cómo se ha producido la expansión de las administraciones autonómicas –con una fuerte colonización por parte de los partidos mayoritarios en cada región–; del interés de éstas en proveer, junto a bienes públicos accesibles al conjunto de la población, bienes privados destinados a sus clientes; y de la deficiente coordinación entre los distintos niveles administrativos. La apuesta de los gobiernos autonómicos, descrita en el capítulo 3, por mantener viejas e ineficientes regulaciones, oponiéndose a reformas impuestas desde la Unión Europea (UE), ha redundado en la baja calidad del aparato administrativo. La forma deficiente en que se ha producido la expansión de las administraciones autonómicas y la mencionada resistencia a algunas reformas son crudas expresiones de cómo se ejerce el poder (autonómico en este caso), lo mismo que ocurre a nivel estatal. También lo son muchos de los aspectos más negativos de la conducta de las administraciones (malas regulaciones, excesos en el gasto, sesgos en concursos y en la actividad supervisora, etc.).

Ante las acusaciones de falta de transparencia e irregularidades, algunos parlamentos autonómicos, a propuesta de sus gobiernos, han reaccionado incrementando la complejidad de los trámites, en lugar de desarrollar mecanismos independientes de control, lo que, lejos de dotar de transparencia a la gestión administrativa, la ha hecho más pesada y confusa y ha generado incentivos contrarios: los gestores más limpios e interesados en generar bienes públicos se desaniman por la complejidad burocrática y, en cambio, los que tienen intención de generar bienes privados en beneficio propio y de sus clientes continúan los procedimientos hasta el final, para luego no ser sometidos a un control ex post, que los mantiene en la impunidad, al menos mientras no se produzca una denuncia particular. Unos procedimientos más sencillos y transparentes, y la probabilidad, sentida por todos los gestores, de una inspección ex post y, en su caso, una sanción, sería mucho más eficaz.

Parece indudable que se ha producido un deterioro de la calidad media de los funcionarios y que en la esfera autonómica y municipal ha adquirido más peso el nombramiento a dedo de los empleados públicos, pero no está claro si es ese deterioro o el mantenimiento de procedimientos ineficientes, por la falta de interés político para reformarlos, la principal causa del estado de la Administración. Seguramente ambos factores están presentes y se refuerzan mutuamente. En ocasiones parece formarse una coalición entre cargos políticos y funcionarios para no avanzar en las reformas, o hacerlo muy lentamente, por motivos clientelares y corporativos. La relativa simbiosis entre altos cargos de las administraciones públicas y miembros de los partidos políticos, que comentaremos más abajo, propicia esa coalición.

La ocupación de las instituciones por las cúpulas de los partidos políticos se refleja en la politización de los rangos altos de la Administración, que son cambiados por los nuevos titulares del Gobierno (en los tres niveles del Estado) y que son ampliados por la proliferación de cargos de libre designación ocupados por afines. Se ha producido una auténtica colonización de puestos de mando a través del requisito de la confianza política y personal, lo que supone una patrimonialización de la Administración. No hay, de esta forma, un contrapeso a los cargos políticos, tan frecuente en los países europeos más avanzados, que otorga estabilidad y calidad a las administraciones que lo respetan.

Como acertadamente señala el colectivo Politikon en su libro La urna rota (2014), el hecho de que los partidos políticos españoles hayan reclutado sus cuadros preferentemente entre funcionarios públicos ha incentivado el proceso de politización de la Administración y el asentamiento de canales de traspaso entre los cuadros de los partidos y los niveles superiores de las distintas administraciones. Las consecuencias negativas van más allá de la pérdida del conveniente contrapeso de las decisiones de los políticos, siendo esta pérdida ya suficientemente grave. Afecta también a la forma de hacer política, pues contribuye a explicar el excesivo reglamentismo y la escasa atención que los dirigentes políticos prestan a la ejecución de las políticas en el mundo real, y condiciona la racionalización de la Administración, pues, como hemos sugerido, limita seriamente la reforma de los procedimientos administrativos. Genera además, como discutiremos en el capítulo 12, incentivos contrarios a la calidad de los partidos, pues el líder podrá asegurarse la lealtad de los cuadros ofreciendo puestos en la Administración.

El método de selección de los funcionarios de carrera (las oposiciones) no resulta la prueba de aptitud adecuada para el ejercicio de la función pública y debería ser reformada, exigiendo aptitudes más acordes con las funciones que se van a desempeñar y aumentando el carácter objetivo de la prueba de acceso. También reduciendo considerablemente el esfuerzo en años necesarios para la preparación de las oposiciones, que crea innecesarias barreras al acceso al alto funcionariado, pues no asegura una mayor capacidad ni una mejor aptitud, y sí sesga el acceso a favor de los que tienen una mayor capacidad financiera. Pero, probablemente, el método de selección no es hoy el factor determinante de las deficiencias de la Administración: la política clientelar, la resistencia a las reformas y la colonización de los puestos directivos por los partidos políticos son actualmente las causas principales de la mala calidad del aparato del Estado.

Sin embargo, una reforma administrativa necesitaría cambiar drásticamente los métodos de acceso e introducir criterios de eficiencia en la gestión, incompatibles con la rigidez del funcionariado actual. Las resistencias a este tipo de reformas en un Estado neopatrimonial son y serán enormes. Y las que opondrían los intereses corporativos de algunos cuerpos de funcionarios también.

EMPRESARIOS Y CIUDADANOS
SUFREN LA MALA CALIDAD

Como consecuencia de todo ello, la Administración representa una pesada carga para la actividad empresarial, como ponen de manifiesto las opiniones de los empresarios españoles encuestados por la Executive Opinion Survey del World Economic Forum (WEF)4 sobre el lastre que suponen las restricciones administrativas y las regulaciones para su actividad, que son pésimas y no mejoran, incluso empeoran ligeramente. Todos los encuestados tienen que valorar entre el 1 (pésimo) y el 7 (óptimo) toda una serie de aspectos de su entorno. El peso de la regulación administrativa obtiene en España en la encuesta de 2013 una valoración media de 2,8 (uno de los aspectos peor valorados).5 En 2004 la valoración había sido 3,0 y en 2008, 3,1.

Por cierto, de la misma Executive Opinion Survey se obtiene que los empresarios españoles otorgan un suspenso (un 3,1 sobre 7) a la existencia de favoritismo en las decisiones de los gestores públicos, la expresión de un aspecto de la política clientelar.

Por otro lado, en la encuesta a 1.800 empresarios españoles realizada por Metroscopia para un estudio dirigido por mí, y que fue publicado por la Editorial Centro de Estudios Ramón Areces en 2008, la gestión de permisos y licencias administrativas se percibía como un obstáculo muy relevante para su actividad.6 También, la escasa coordinación entre las distintas administraciones,7 que pone de manifiesto el deterioro del marco burocrático impuesto por la forma en cómo se ha llevado a cabo la descentralización administrativa en el Estado autonómico.

Utilizando datos más objetivos, el estudio Doing Business del Banco Mundial8 correspondiente a 2014 sitúa a España en el puesto 105 de entre 189 países en la facilidad para conseguir permisos para construir una planta. Si comparamos con los 23 países europeos de la OCDE, en España se tarda en conseguir un permiso 229 días, más que en todos los países del grupo si exceptuamos Eslovaquia y un 60% más que la mediana del grupo, y el coste de los permisos es el más alto de los 23 países, si exceptuamos Irlanda, y resulta 4,7 veces más que la mediana del grupo.

Una anécdota bien sangrante puede resultar ilustrativa: en 2011, ya aprobada la trasposición de la directiva europea sobre servicios que iba a eliminar las autorizaciones previas, para renovar el permiso de una pyme para el alquiler de pequeñas embarcaciones de recreo en un lugar de la costa balear, actividad sobre la que tienen competencias allí cuatro administraciones diferentes (la central, la autonómica, la insular y la municipal), se requirieron 28 documentos, ocho compulsas, 12 visitas presenciales y el pago de nueve tasas diferentes. El mismo empresario me confesaba, a principios de 2015, que las cosas siguen relativamente igual y que la ventanilla única, publicitada machaconamente por los sucesivos gobiernos a lo largo de los últimos nueve años, sigue brillando por su ausencia.

El administrado se encuentra en muchas ocasiones en una situación de indefensión ante la Administración. A ello contribuye poderosamente lo lento que resulta el recurso a la litigación contenciosa, pero también la total falta de responsabilidad que tiene un funcionario ineficiente o que toma decisiones al borde o fuera de la estricta legalidad. El funcionario que exige documentación, o una autorización previa, de forma no acorde con la ley o el funcionario de la administración tributaria que reinterpreta una norma fiscal a favor de los intereses de la Hacienda correspondiente, serían ejemplos frecuentes de este tipo de situaciones.

LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN

Con mucha frecuencia se han planteado reformas de la Administración, o de modernización de las mismas (como pasó a llamarse a finales de los años ochenta del pasado siglo), que se han plasmado en los correspondientes informes, con escaso impacto sobre la realidad de la Administración. Entre 1989 y 1997 hubo siete informes de «modernización» producidos por igual número de comisiones. En ningún momento se realizó un seguimiento sistemático de las medidas propuestas y la impresión es que su impacto fue mínimo.9

Recientemente, en 2013, se ha producido un nuevo informe, el Informe CORA,10 preparado por la Comisión de Reforma de las Administraciones Públicas y presentado con gran publicidad por la vicepresidenta del Gobierno y varios ministros. El informe comparte la cultura de la política legislativa de los gobiernos españoles, que hemos visto en capítulos anteriores, de que es suficiente con escribir una disposición, sin preocuparse ni de su aplicación y cumplimiento ni de las consecuencias que la aplicación pudiera tener. Eso se aprecia desde la introducción, en la que se listan, sin el menor intento de evaluación, sin el menor sentido crítico y con elevada autocomplacencia, las medidas normativas tomadas por el Gobierno desde finales de 2011 con incidencia sobre la Administración. Y se aprecia también en los informes de la agencia OPERA (Oficina para la Ejecución de la Reforma de la Administración) sobre la marcha de las reformas, que consideran que una medida ha sido implantada cuando se ha preparado una disposición normativa que supuestamente la va a poner en marcha.11 Así, Alejandro Nieto (2014) afirma que «la CORA y el Gobierno entienden por reforma administrativa unas modificaciones normativas en las que se anuncian posteriores operaciones, que llegarán o no llegarán. Desde esta perspectiva lo importante es dictar leyes y reglamentos y no lo que de veras llegue a la Administración y, sobre todo, al ciudadano», y sobre los informes OPERA concluye: «No puede regatearse a la flamante OPERA su habilidad para vender como reformas simples operaciones de trámite que antes nadie se había atrevido a etiquetar con este nombre».

En el Informe CORA no hay un análisis real de las carencias y disfunciones de las administraciones públicas porque se ignoran muchas de ellas y no se indagan las causas de ninguna. La descripción precisa de las deficiencias, la identificación de sus causas y la definición de un modelo de Administración al que se quiere tender, hubiera sido la forma de plantear una reforma. También hubiera ayudado un análisis de los anteriores intentos de modernizar el aparato administrativo. Pero nada de eso hay en el Informe. Lo importante para la CORA es el larguísimo listado de medidas propuestas (218), algunas nimiedades (positivas unas pocas, pero que no constituyen una auténtica reforma) y, la mayoría, propuestas normativas de cumplimiento incierto y de consecuencias desconocidas (porque nadie se va a preocupar de hacer un seguimiento de las mismas). La credibilidad de ciertas medidas, en sí mismas positivas, puede ser cuestionada por hechos como el siguiente, que revelan una conducta consustancial con la gestión pública en nuestro país: en la discusión parlamentaria del proyecto de Presupuestos para 2015, el partido mayoritario vetó la comparecencia en la Comisión de Presupuestos del Congreso del presidente de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF), una creación reciente, positiva, y como tal recogida por los informes OPERA, que había detectado unas ciertas incongruencias en el proyecto presupuestario. De nuevo, como ocurrió en legislaturas anteriores con la Agencia Estatal de Evaluación de la Políticas Públicas (AEVAL), comentada en el capítulo 2, se crea el órgano, lo que permite declarar su existencia, y se le ignora o se le vacía de contenido.

Hay en el Informe CORA una preocupación por adelgazar el aparato administrativo, con la supresión de organismos y con la reducción del tamaño de otros. Lo cual no estaría mal si se hiciera tras un análisis de las causas que dieron lugar a la creación de cada organismo y de sus funciones reales. Pero la supresión de organismos no es auténticamente reformar. Como acertadamente dice Francisco Longo (2012), «menos de lo mismo no es reformar la Administración».

En el Informe CORA, y en el planteamiento de la reforma, no hay, obviamente, el menor atisbo de introducir en la imagen las consecuencias de la colonización partidista de la Administración, lo que no es de extrañar, dado que la CORA estaba formada por altos cargos de la Administración. También está ausente cualquier consideración sobre la situación del modelo territorial español, acerca del que existe un creciente consenso sobre su agotamiento. Como es bien sabido, las comunidades autónomas son las titulares de buena parte de los servicios públicos y, como hemos visto, tienen elevadas dosis de capacidad normativa, que ejercen con profusión. Se intuye que subyace la idea de que la coacción financiera es el único instrumento previsto para racionalizar las administraciones autonómicas.

La reversión de algunas modificaciones introducidas en el pasado, por un equivocado concepto de autonomía e independencia, no está contemplada. Un ejemplo de la esfera municipal ilustra adecuadamente este punto.12 Es bien sabido que los ayuntamientos españoles habían sido secularmente refugio del caciquismo y la corrupción. Se cambió la situación mediante el sencillo procedimiento de colocar en las corporaciones a unos funcionarios especiales (secretarios, interventores, depositarios) rigurosamente independientes, puesto que su sueldo estaba fijado por la Administración central, que también controlaba sus nombramientos, y que disponían de facultades para paralizar las operaciones irregulares. La fórmula funcionó bastante bien. Así hasta que, al socaire de la descentralización y autonomía administrativa, los alcaldes reclamaron la liberación de controles y esos funcionarios son ahora elegidos por los alcaldes, de entre un grupos de personas acreditadas, y, lo que es más grave, la parte más importante de su retribución se determina a nivel municipal, es decir, en la esfera en la que tienen que realizar su labor de fiscalización y control; con lo que los ayuntamientos han vuelto a las andadas, sin que prácticamente nada pueda hacerse ahora, protegidos como están por el escudo de la autonomía, y haya habido que acudir a mecanismos complicadísimos para reintroducir algunos controles escasamente eficaces.

1. Véase Alejandro Nieto (2013).

2. Método de estadística multivariante que permite expresar mediante un componente numérico (o mediante muy pocos componentes), un fenómeno respecto al que hay datos diversos. En este caso un único componente, que es el que se representa en el gráfico, resume adecuadamente la información aportada por los tres indicadores (una proporción muy elevada de la varianza es explicada por el primer componente principal).

3. Aunque el diseño constitucional del Estado autonómico sea criticable.

4. Que da lugar al Informe Global sobre la Competitividad que ese organismo publica anualmente.

5. En la encuesta de 2013 éste es el aspecto peor valorado por los empresarios españoles tras las dificultades de acceso al crédito (que es un elemento coyuntural) y al capital riesgo, y tras la falta de confianza en los políticos. En el peso de las restricciones administrativas, España aparece en el puesto 125 de 148 países. Pero este ranking, pese a ser la base del reputado Informe Global sobre la Competitividad del WEF, debe ser tomado con todas las reservas por las dificultades para comparar valoraciones otorgadas por empresarios de distintos países (¿es lo mismo un 4 otorgado por un empresario canadiense que ese mismo 4 otorgado por un empresario de Guinea-Conakry?).

6. Este aspecto obtenía una puntuación media de 2,6, en una escala en el que 1 representaba un obstáculo máximo y 6 ningún obstáculo. Casi la mitad (un 44%) de los empresarios encuestados, con independencia del tamaño de sus empresas, la calificaban con un 1 o un 2. Véase Carlos Sebastián, Gregorio R. Serrano y otros (2008).

7. En este caso obtenía una puntuación media de 2,7. La mitad de los empresarios encuestados, con independencia del tamaño de sus empresas, la calificaban con un 1 o un 2. Véase Carlos Sebastián, Gregorio R. Serrano (2008).

8. Doing Business no es una encuesta. Recoge la valoración de expertos de cada país respecto de una acción determinada, que ha sido estandarizada con precisión para que en todos los países se esté valorando lo mismo.

9. Tal como describe Alejandro Nieto (2014).

10. Una crítica contundente del informe CORA se encuentra en Alejandro Nieto (2014).

11. Un botón de muestra: el primer informe de septiembre de 2013 considera implantada la reforma de los requisitos para constituir una sociedad por el contenido de la Ley de Apoyo a los Emprendedores de ese mismo mes, que hemos comentado críticamente en el capítulo 2.

12. Alejandro Nieto (2014).

7

Los ciudadanos incumplen
normas y contratos

Algunas conductas de empresas y ciudadanos, que implican el incumplimiento de leyes y contratos, revelan una actitud irrespetuosa con la legalidad, lo que desvirtúa los efectos que las leyes persiguen: si un conjunto de leyes es incumplido por un número relevante de ciudadanos no conseguirá los objetivos para los que fueron promulgadas. Frecuentemente, los incumplimientos implican un atentado contra la seguridad jurídica de otros ciudadanos, como ocurre con el incumplimiento de los contratos entre empresas. En otros casos, conducen a una falta de equidad, como en el fraude fiscal. También hay frecuentes fraudes de ley que quedan impunes, que producen la indefensión de los ciudadanos afectados.

Ante la imposibilidad de hacer un repaso de las principales áreas de incumplimiento, vamos a centrarnos en algunas de ellas, representativas y para las que se dispone de datos: en la violación de la propiedad intelectual, en un aspecto importante del incumplimiento de contratos entre empresas (los impagos) y en el fraude y la evasión fiscal.

Pero hay muchos otros casos relevantes, que ponen de manifiesto un grado de cumplimiento de las normas relativamente bajo en nuestro país. En el capítulo 4 hemos visto el incumplimiento (o fraude de ley) en el que incurren los bancos con los ahorradores. En la esfera laboral hay frecuentes fraudes de ley, tanto de los empresarios (fraudes en la contratación) como de los empleados (fraudes en las bajas temporales). Es frecuente el incumplimiento de leyes medioambientales por parte de empresas. ¡Y qué decir del sistemático incumplimiento tolerado por todos de las normas del tráfico!1 ¡Y de la actitud fraudulenta de algunas autoridades deportivas!2

VIOLACIÓN DE DERECHOS
DE PROPIEDAD INTELECTUAL

El grado de violación de los derechos de propiedad intelectual en España es bastante elevado, lo cual supone una importante merma económica para los sectores implicados y para los autores. En el mundo digital es donde el fenómeno se manifiesta más intensamente, pues se conjuga un alto grado de impunidad (penal, pero también social) con la facilidad para cometer la violación.

El informe del Observatorio de piratería y hábitos de consumo de contenidos digitales en 2012, realizado por la multinacional de análisis de mercados GFK (2013) para la Coalición de Creadores e Industrias de Contenidos, pone de manifiesto un volumen enorme de piratería en los sectores estudiados. Según sus cálculos, en España se piratea el 86% del valor de los contenidos. Estima unas cifras astronómicas de accesos ilícitos en distintos sectores durante el año 2012: 2.118 millones de accesos ilícitos a obras musicales, 536 millones a películas, 168 millones a videojuegos y 227 millones a libros de ocio.

En el informe sobre 2014 se repiten similares cifras de accesos ilícitos. Algo menores en música, 1.835 millones, pero mayores en películas, 886 millones, en videojuegos, 242 millones, y en libros de ocio, 335 millones. Presenta también estimaciones de descargas ilegales de series de televisión, 1.033 millones, y, por primera vez, estudia la piratería de partidos de fútbol en 2014, concluyendo que hubo 139 millones de accesos ilícitos a la retransmisión de partidos de futbol, causando una pérdida a los clubs que estiman en 509 millones.

Esta situación revela una conducta fraudulenta de un número muy elevado de españoles y, también, una acusada ineficacia de las medidas contra el pirateo, que se dictan pero no se aplican con el rigor adecuado, lo cual, como hemos visto, es una constante en la realidad institucional española. El siguiente comentario realizado en la web de la Coalición de Creadores e Industrias de Contenidos,3 comparando la realidad española con la italiana (sí, la italiana, no la danesa ni la holandesa), es suficientemente contundente:

Italia está a años luz de España. Al menos en la lucha contra la piratería. Así ha quedado patente con la visita a España de Francesco Posteraro, comisario de la Autoridad para la Garantía de las Comunicaciones (AGCom). Desde la entrada en vigor de un nuevo reglamento específico el pasado mes de marzo, Italia lucha contra la piratería digital con un sistema único en Europa, claramente inspirado en el español pero eficaz, con resultados, gracias a que faculta a la autoridad administrativa independiente, AGCom, para ordenar a las operadoras de telefonía y resto de proveedores de acceso a Internet (ISP) el bloqueo de un sitio web si vulnera la propiedad intelectual de forma masiva.

El ejemplo italiano confirma que cuando hay una apuesta decidida contra la piratería se obtienen resultados en muy poco tiempo. La situación contrasta con el caso español, en el que desde la puesta en marcha de la sección segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual en marzo de 2012 se han obtenido escasos resultados. Muy lejos de solventarse los problemas del primer año de funcionamiento, en 2013 su actuación fue muy residual (de 145 expedientes presentados, 64 estaban aún pendientes de inicio, con un tiempo medio de espera de 400 días; en un entorno como Internet, caracterizado por la inmediatez, estas actuaciones habían supuesto a las industrias de contenidos la retirada de 50 álbumes, 67 películas, 14 libros, 21 videojuegos y cuatro capítulos de series de televisión en un universo de 3.192 millones de descargas ilegales). En noviembre de 2014 el panorama no es muy distinto, lo que convierte la creación, producción y comercialización de cualquier contenido cultural en España en una actividad de alto riesgo con nula seguridad jurídica.

Otra faceta de la violación de derechos de propiedad en la que España está a la cabeza de la Unión Europea (UE) es en la de los derechos de marca. Tanto en las falsificaciones de cosméticos como en las de material deportivo, la Oficina de Armonización del Mercado Interior (OAMI) de la UE sitúa a España como uno de los países de la Unión en el que se dan mayores porcentajes de falsificación: un 17% de las ventas en cosméticos y un 16%, en material deportivo. Nuestro país sólo se ve superado en este poco honroso ranking por Letonia y Lituania.4

IMPAGO DE FACTURAS

Un aspecto fundamental de la seguridad jurídica de la actividad empresarial y del tráfico mercantil es el grado de garantía que tienen las empresas de cobrar las facturas de sus ventas de bienes y servicios.5 Por supuesto, en el mundo actual las pequeñas y medianas empresas son las que más sufren de malas prácticas de pago y de insuficiente garantía del derecho de cobro.

En España las prácticas de pago son malas, peores que en la mayoría de los países europeos. Lo han sido en la Gran Recesión, pero también lo eran en el boom anterior, cuando la economía española crecía más que casi todas las demás en Europa.

La multinacional escandinava Intrum Justitia, líder europea en gestión de deudas de empresas, realiza desde 2004 un estudio que cubre 24 países europeos –los 23 miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que venimos utilizando como referencia, más Letonia y Lituania y excluyendo a Eslovenia– sobre los hábitos de pago entre empresas y los riesgos de impago existentes. Construyen un índice de pago para cada país que resulta de agregar las siguientes cuestiones: duración de los impagos (en términos absolutos y relativos a los plazos previstos en los contratos), estructura de antigüedad de los recibos, porcentaje de pérdida en los cobros, y causa y consecuencia de los pagos atrasados.6 Comparando el estudio para los años 2005, 2009 y 2013, comprobamos que España, en pleno auge económico (2005), se encontraba en el puesto 20 (de 24) y sólo tenía por detrás a Lituania, Grecia, República Checa y Portugal. En 2009, en el peor año de la recesión, España había bajado al puesto 21 con un índice peor que en 2005 y con Grecia, República Checa y Portugal por detrás. En 2013 el índice español había sufrido un nuevo deterioro, pero España volvía a la posición 20, con Hungría, Grecia, República Checa y Portugal en las últimas posiciones.

Las empresas españolas, pues, con independencia del estado de la coyuntura, incumplen en mayor grado que las de la mayoría de los países europeos este aspecto sustantivo de los contratos con otras empresas. Y esto crea serios problemas a las empresas acreedoras.7 Pero, además, los procedimientos judiciales para reclamar y obtener el pago de deudas comerciales es más ineficiente en España que en la mayoría de los países europeos. En el estudio Doing Business del Banco Mundial, uno de los aspectos que se analiza, con el nombre de enforcing contracts, es la eficiencia del sistema judicial para resolver disputas comerciales. Miden el tiempo que tardan en resolverse las disputas, el coste en el que se incurre y el número de trámites o procedimientos que se requiere. En el ranking que hace el Informe Doing Business sobre este aspecto, entre los 23 países europeos de referencia (los miembros de la OCDE), sólo Grecia, Italia y Eslovenia están peor que España. En el tiempo para recuperar la deuda, España (casi año y medio) está claramente por encima de la mediana de este grupo de países; en coste medido como porcentaje de lo reclamado, España se encuentra en la mediana; y en número de trámites, en España es donde son necesarios más trámites.

Hay, por tanto, en nuestro país malas prácticas de pago y, cuando se produce el impago, los procedimientos de recuperación de las deudas son muy ineficientes.

FRAUDE Y EVASIÓN FISCAL

En las encuestas que el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) realizaba anualmente sobre las opiniones y actitudes fiscales de los españoles, se observa que en cada uno de los años entre 2001 y 2011 al menos un 30% de los españoles justificaba el fraude fiscal.8 En la mayoría de los años ha sido un porcentaje mayor, especialmente durante los años del boom, cuando la proporción de tolerantes con los defraudadores se elevó considerablemente, alcanzando un máximo el último año del auge, 2007, en el que el 49% de los encuestados justificaba el fraude.

Esta elevada tolerancia con el fraude es un factor importante en la defraudación fiscal porque una parte de ella se realiza por mecanismos que necesitan de colaboradores necesarios, por ejemplo, la ausencia de facturas en una transacción comercial y la emisión de facturas falsas. En estos casos se suele evadir el pago del IVA y, también, del IRPF o del impuesto de sociedades, por lo que con toda probabilidad la evasión en estos incumplimientos se situará cerca del 50% del valor de la transacción. Hay mucho margen para repartir «beneficio» y ocultar la operación.

Francisco de la Torre (2014) describe el mundo de las facturas falsas, narrando algunas anécdotas bastante sangrantes de su época de inspector de Hacienda en Barcelona. Esta afirmación suya, referida al fraude en el sector inmobiliario, pone en perspectiva la importancia del fenómeno: «En los años del boom […] todo el mundo era consciente de que el fraude en el sector inmobiliario estaba vinculado al pago de sobreprecios en los pisos en dinero B, pero esto sólo era la punta del iceberg. El grueso del fraude era la sobrestimación de los costes de construcción mediante facturas falsas o simplemente hinchadas».9

Algunas figuras del sistema fiscal español y la falta de coordinación de las haciendas públicas de la UE han facilitado enormemente el recurso a las facturas falsas como mecanismo de evasión.

Un mecanismo importante ha sido el sistema de estimación objetiva para muchos contribuyentes siguiendo el método de los módulos: determinación de una cantidad a contribuir con independencia de lo que realmente facturan. Este modelo, que tenía algún sentido cuando era aplicado a pequeños comercios que venden productos de consumo, se aplicó a empresas que venden bienes y servicios a otras empresas y no sólo a empresas que venden a consumidores. La industria auxiliar de la construcción y el transporte de mercancías por carretera son dos ejemplos relevantes, al ser los proveedores de un elevadísimo número de empresas (de construcción los primeros, y de casi cualquier actividad los segundos). El modulero podía inflar una factura, o emitir una falsa, a demanda de su cliente, sin que ese (falso) aumento de sus ventas tuviera repercusión fiscal para quien la emitía (siempre que no superase el límite máximo de su módulo) y el cliente vería (falsamente) disminuidos sus beneficios reduciendo su carga tributaria.

La limitación de esta opción fiscal para un número elevado de empresas y autónomos era (y es) una necesidad. En la Ley 26/2014 de 28 de noviembre se ha dado un paso, cuya profundidad es difícil de valorar hasta que no se produzca el desarrollo reglamentario porque la ley prevé que el artículo 18, en donde se plantea la reforma de la estimación objetiva, no entrará en vigor hasta enero de 2016, y a la hora de escribir estas líneas aún no se han desarrollado los reglamentos. Introduce nuevos requisitos para su aplicación, tanto cuantitativos, mediante una reducción de los límites objetivos, como cualitativos, reduciendo las actividades que se pueden acoger al sistema de módulos, pero este último punto queda pendiente a la publicación de los reglamentos. En la exposición de motivos de la ley, se anuncia que se «limitará a aquellas [actividades] que por su naturaleza se relacionan fundamentalmente con consumidores finales». Pero ya hemos visto repetidas veces que las exposiciones de motivos no siempre se traducen en medidas acordes. En cualquier caso, esta ley parece haber dado un paso en la buena dirección.

La falta de coordinación entre las administraciones tributarias de los países de la UE facilita lo que se conoce como las tramas, descritas por Francisco de la Torre (2014) en el capítulo 9 de su libro, al que el lector interesado puede acudir. Las tramas se crean no sólo para pagar menos impuestos sino también para obtener devoluciones indebidas. Suponen un saqueo a las haciendas, pero también una distorsión de la competencia. Productos ofrecidos más baratos provienen muchas veces de tramas fiscales que pueden ofrecer precios más bajos porque están siendo «subvencionados» fraudulentamente por las haciendas. Si hubiera colaboración estrecha entre las administraciones tributarias de la UE, todo el IVA se cobraría en las ventas, sin operaciones exentas, y luego se procedería a la liquidación de los importes entre unas administraciones y otras.

Junto a las facturas falsas en todas sus versiones y la ocultación fraudulenta de rentas existe un área gris en la que personas de rentas altas remansan sus ingresos en sociedades no sometidas a una fiscalidad progresiva, lo que reduce la recaudación y crea una notable falta de equidad. Una tarifa progresiva del impuesto sobre la renta no garantiza progresividad si las rentas más altas afluyen a sus perceptores a través de sociedades (incluso sin necesidad de evasión de capitales y otras formas de ocultación; con ellas es aún peor). La supresión de los mecanismos de transparencia fiscal, según la cual los ingresos de determinadas personas jurídicas se imputaban fiscalmente a sus propietarios, facilitó esta situación. La mala organización de las actividades de inspección también lo ha hecho.

El impuesto de sociedades se encuentra en un estado lamentable desde el punto de vista recaudatorio y es una fuente de distorsiones (y probablemente también de inequidad fiscal). Lo primero es claramente aplicable al caso español; lo segundo es más general. La ocultación de bases imponibles es importante y parece haber aumentado con la crisis. Como pone de manifiesto Francisco de la Torre,10 se produjo una caída importante en la recaudación de 2008, cuando ese año se tributaba por los beneficios de 2007 que habían alcanzado cifras récord según la Central de Balances del Banco de España. Por otra parte, el elevado número de deducciones reduce sustancialmente las bases y/o las cuotas del impuesto. La mayoría de las deducciones son prescindibles, hacen el impuesto muy complejo y reducen sustancialmente la recaudación.

La deducción de los gastos financieros es la más controvertida. Tiene lógica si se pretende gravar el beneficio empresarial de los propietarios y, por otra parte, si los gastos financieros no son deducibles ello encarece la financiación y debilita la inversión. Pero la deducción incentiva el apalancamiento y ha permitido a las grandes empresas el diseño de ingeniería fiscal (préstamos entre empresas de un mismo grupo para aprovecharse de la deducción) que ha mermado mucho la recaudación. En especial, la combinación de la exención de ingresos provenientes de una filial extranjera con la deducción de gastos financieros ha resultado explosiva y tremendamente beneficiosa para los grupos españoles con actividad internacional.

En 2012 se cambió la normativa sobre deducción de gastos financieros. Sólo se puede deducir hasta un 30% del beneficio operativo (con un mínimo de un millón de euros). Al mismo tiempo, se limitó la compensación de pérdidas. La modificación parece razonable, pero, como tantas otras veces, se han cambiado las reglas de juego en medio de la partida y esto afecta a decisiones ya tomadas en otro contexto fiscal.

Antes, a finales de 2010, el Gobierno socialista había hecho un regalo a las empresas con la libertad de amortización (que se suprimió en marzo de 2012), permitiéndoles considerar como gastos deducibles del ejercicio todo el monto de una inversión. Se estima que para las grandes empresas este regalo alcanzó la cifra de 1.500 millones de euros.11

La escasa o nula tributación de las filiales españolas de multinacionales es un problema presente en todos los sistemas fiscales, cuya solución necesita de la colaboración internacional. Algunas figuras existentes en nuestro sistema fiscal como las entidades de tenencia de valores extranjeros (ETVE), que se benefician de la exención de dividendos de filiales, tendrían que ser revisadas dentro de la solución coordinada de la evasión fiscal de las multinacionales.

Otras deducciones existentes para las grandes empresas tienen menos justificación de lo que su enunciado puede sugerir. Las deducciones por exportación (DAEX), cuya desaparición paulatina ha sido finalmente impuesta por la UE, se conseguían en no pocos casos por ventas a filiales de la propia empresa residentes en el extranjero y, respecto a otros casos, cuando no era así, no se puede demostrar que incentivarán la exportación; constituían más bien un mero premio ex post. Sobre las deducciones por I+D+i, se pueden arrojar algunas sospechas cuando en varios años la empresa con más volumen de I+D+i era un banco. Sería probablemente más eficaz dedicar el importe del gasto fiscal generado por esta deducción a financiar centros públicos de investigación que realizaran proyectos con empresas.

Hay algunos estudios que tratan de estimar la dimensión del fraude fiscal en España. Félix Domínguez y Julio López (2014) realizan una estimación del fraude en el IRPF en 2008 a partir de una muestra de más de medio millón de declarantes. Estiman que así como en rentas del trabajo hay una sobredeclaración del 4%; en rentas del capital mobiliario sólo se declara el 39%; en rentas de capital inmobiliario sólo el 46%; en rendimientos de pequeñas empresas por estimación directa, los que se declaran no llegan al 53%; y en empresas en régimen de estimación objetiva los rendimientos no declarados son el 45% de los reales. Por tanto, las rentas declaradas por las personas físicas distintas de las de las del trabajo no alcanzarían, según estas estimaciones, el 50% de las reales. La evasión en el IRPF en 2008 la estiman cercana al 2% del PIB, lo que sumada a otras estimaciones del fraude en el Impuesto de Sociedades y en el IVA supondría que la evasión de los tres grandes impuestos se situaría entre el 3,5% y el 4% del PIB. Estas estimaciones me parecen conservadoras, pero son las únicas que conozco realizadas con una metodología explícita.

Francisco de la Torre (2014) estima que durante la crisis el fraude ha aumentado. Para ilustrarlo,12 calcula la ratio entre las bases imponibles de los impuestos directos (IRPF e Impuesto de Sociedades) y el PIB y observa que esa ratio experimentó una sustancial caída en 2008 y otra importante entre 2009 y 2012. En este último año el valor de la ratio era del 61% mientras que en 2007 era del 73%. Pudo haber algunas medidas temporales, como la libertad de amortización en 2011, que contribuyeran a esa caída, pero no parece que puedan explicar los 12 puntos de reducción. Una mayor evasión sí que lo podría explicar. Lo mismo ocurre con los impuestos indirectos (IVA y especiales), cuya base imponible agregada reduce siete puntos su relación con el PIB entre 2007 y 2012.

En relación con la gestión tributaria, la Fundación Impuestos y Competitividad, que reúne a los más prestigiosos despachos de asesoría fiscal del país, publicó en 2014 un manifiesto con el título «Diez propuestas para la mejora de la seguridad jurídica en el ámbito de la reforma del sistema tributario español», en el que se pone de manifiesto la inseguridad jurídica en la que se mueve el contribuyente debido, entre otros factores, a: a) la falta de armonización por la multiplicidad de administraciones, normas e interpretaciones; b) la mala calidad de las normas fiscales; c) la deficiente configuración de las medidas antiabuso; d) la elevada incertidumbre sobre la interpretación de las normas; e) la pobreza de los mecanismos para abordar conflictos y la extremada lentitud de los procedimientos litigiosos; y f) la complejidad de las obligaciones formales que se imponen al contribuyente.

La esfera tributaria, en la que nos hemos adentrado en este capítulo, contiene, concentrados en ella, buena parte de los males institucionales de nuestro país: a) incumplimiento de leyes y engaños por parte de los ciudadanos; b) violación del principio de legalidad por parte de la administración tributaria, que reinterpreta las normas en su beneficio; c) continuos cambios legislativos; d) ausencia de rendición de cuentas (accountability), en este caso por parte de los funcionarios de la administración tributaria; e) lentitud de la justicia; y f) sesgos en las normativas que benefician a algunos, por ejemplo en la estructura del Impuesto de Sociedades.

ECONOMÍA SUMERGIDA O ENCUBIERTA

En España la economía sumergida o encubierta es bastante elevada. Hay diversas estimaciones realizadas por distintos equipos con diferentes metodologías que coinciden en situarla en el rango del 18,5% - 22% del PIB.13

Como queda claro en lo expuesto hasta aquí, la evasión fiscal no se limita a la existencia de actividades sumergidas, pero su existencia contribuye a ello. La economía sumergida implica también el incumplimiento de leyes de otros tipos: laborales, de salud pública y medioambientales. Pero también una menor productividad, porque las empresas sumergidas operan en un contexto en el que la innovación es imposible y el uso eficiente de los factores no es probable.14

La pretensión de estimar lo que aumentarían los ingresos fiscales si la economía sumergida no existiera multiplicando su peso en el PIB por la presión fiscal media es incorrecta por diversos motivos. Los empleados y empresarios encubiertos o sumergidos sí que pagan algunos impuestos (el IVA cuando hacen sus compras en la economía formal y los impuestos especiales cuando consumen combustibles, por mencionar sólo los más obvios) y, por otra parte, algunas de las actividades sumergidas no existirían, no se llevarían a cabo, si tuvieran que cumplir con las leyes fiscales, laborales y otras.

Existe bastante literatura15 que defiende que la causa de la economía sumergida se encuentra en la mala calidad de las instituciones formales (las normas) e informales (el cumplimiento de las normas y la forma como se ejerce el poder de regulación). Los resultados econométricos presentados en nuestro estudio de la Fundación Areces, para una muestra amplia de 68 países y para otra más reducida de 21 países de la OCDE, apuntan a que el peso de la economía sumergida parece parcialmente explicada por factores como la percepción de los empresarios sobre el sistema fiscal (no sólo el nivel de los impuestos sino también la calidad de la administración tributaria) y por las trabas que las normas ponen a la creación de empresas en cada país (concretamente el coste de crear empresas), pero también por el grado de corrupción en los distintos países y por el funcionamiento de la justicia y la seguridad jurídica. En los países de la OCDE también parece que los factores que afectan a la intensidad de la economía sumergida son los incentivos adversos que generan los impuestos y, sobre todo, la seguridad jurídica. En el caso de España, uno de los países de la OCDE con mayor peso, parece que la relativamente baja seguridad jurídica es la que determina el alto valor de la economía sumergida como porcentaje del PIB.16

1. Hay un curioso estudio de Raymond Fisman y Edward Miguel (2006) sobre el cumplimiento de las reglas de aparcamiento en Nueva York, que refleja hasta que punto hay en España tolerancia con la violación de normas de tráfico. Medía el número de multas de aparcamiento que recibían los diplomáticos de todo el mundo en la ciudad de Nueva York. Hasta finales de 2002, los diplomáticos no tenían la obligación de pagar esas multas, por lo que, al no haber castigo por la violación de la norma, el cumplimiento o incumplimiento de las reglas de aparcamiento se explicaría fundamentalmente por los valores sociales de los países de origen. Los autores encuentran que el número de multas por diplomático de un determinado país está altamente correlacionado con la posición de ese país en los indicadores internacionales de control de la corrupción. Pues bien, España está en el puesto 52 (de entre 146) de los países con más infracciones de aparcamiento de sus diplomáticos y el tercero si nos limitamos a los 29 (30 menos Estados Unidos) de la OCDE de entonces. No tuvieron ninguna multa de aparcamiento en cinco años 16 países de la OCDE. España tuvo 12,7 multas por diplomático en esos cinco años (1998-2002).

2. En los Juegos Paralímpicos de Sídney en 2000, España ganó la medalla de oro de baloncesto para discapacitados intelectuales. ¡Enhorabuena! El problema fue que 10 de los 12 jugadores del equipo no tenían discapacidad intelectual. Tras 13 años de proceso, el muñidor de esta vergüenza fue castigado simplemente con una multa de 5.400 euros (El País, 7 de octubre de 2013). Y en otro orden de cosas, el comportamiento de las autoridades deportivas y del juez encargado de la llamada Operación Puerto (una trama organizada de dopaje de deportistas) fue escandaloso y así fue recogido con indignación por la prensa internacional (véase el artículo en <iusport.com> del 4 de febrero de 2013).

3. <http://lacoalicion.es/>.

4. El País, 15 de marzo de 2015, y El País, 9 de septiembre de 2015.

5. Históricamente, el establecimiento de mecanismos de garantía de cobro (en Países Bajos, Venecia y, más tarde, en Inglaterra) representó una notable reducción de los costes de transacción, lo que permitió una expansión del comercio. Véase Douglass C. North y Robert P. Thomas (1973).

6. Intrum Justitia: European Payment Index 2005, 2009, 2013.

7. En la encuesta a empresarios que realizamos en el estudio publicado por la Fundación Areces –véase Carlos Sebastián y otros (2008)– los empresarios españoles percibían en 2006 como un problema relativamente grave los atrasos en los cobros o impagos de sus clientes (el 47% de las empresas lo consideraban un obstáculo grave para su actividad).

8. Instituto de Estudios Fiscales (2012), Opiniones y actitudes fiscales de los españoles en 2011. Véase el apartado sobre «Justificación del fraude fiscal».

9. Francisco de la Torre (2014), pp. 83-84.

10. Ibíd., capítulo 10.

11. Ibíd., p. 134.

12. Ibíd., capítulo 5.

13. Hay un resumen en la monografía «La economía sumergida en España» realizada por la Fundación de Estudios Financieros y publicada como Documento de Trabajo nº 4 de dicha Fundación (2013).

14. Como decía Douglass C. North (1990), no sólo los costes de transacción se elevan fuera de un marco institucional adecuado, sino también los costes de transformación.

15. Véanse los trabajos de Hernando de Soto (1986 y 2000), Simon Johnson, Daniel Kaufmann y Pablo Zoido-Lobatón (1998) y Carlos Sebastián y otros (2008).

16. Carlos Sebastián y otros (2008), pp. 30-40.

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Una justicia ineficiente

Una justicia eficaz es un elemento fundamental para el enforcement de las leyes y para la seguridad jurídica. Tanto las comparaciones internacionales como la opinión de los empresarios y de los ciudadanos españoles revelan un sistema judicial ineficaz en España.

VALORACIONES NEGATIVAS

The World Justice Project (WJP),1 una organización que estudia y promueve la primacía de la ley y la seguridad jurídica en el mundo, confecciona unos índices sobre distintos factores que condicionan el estado de la cuestión en 99 países del mundo. Uno de los factores, de los nueve que analizan, es la calidad de la justicia civil. Los índices se elaboran a partir de los datos de dos fuentes: una encuesta a la población y opiniones estandarizadas de expertos. Entre los 19 países europeos miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que aparecen en la muestra del WJP, España se encuentra en el puesto 13, sólo delante de Grecia, Italia y Portugal, por un lado, y de Polonia, Eslovenia y Hungría por otro, muy lejos de los países en cabeza (los cuatro escandinavos, Alemania y Países Bajos) y por detrás de otros como Estonia y la República Checa. Los factores que más negativamente inciden en la mala posición de España en el ranking son la lentitud con la que opera el sistema judicial y un deficiente cumplimiento de las sentencias (otra vez déficits en la aplicación o enforcement de leyes y sentencias).

Las opiniones de los empresarios españoles confirman este funcionamiento deficiente de la justicia en España y nos revelan la dimensión de los obstáculos que esto supone para su actividad. En la encuesta que Metroscopia realizó en 2006 a 1.806 empresarios españoles para la investigación financiada por la Fundación Areces,2 a la que ya me he referido varias veces, el deficiente funcionamiento de la justicia era considerado mayoritariamente como un obstáculo grande para la actividad empresarial. El 52% de los encuestados así lo consideraba. Y sólo el 12% lo percibía como un obstáculo menor. Apenas había diferencias regionales en esta percepción. Tampoco eran relevantes por tamaño de las empresas. La lentitud de la justicia es el principal motivo por la que era percibida tan negativamente por los empresarios. El 60% de los encuestados consideraba que rara vez es rápida y sólo el 13% creía que sí que lo es. Únicamente el 23% pensaba que las sentencias son casi siempre justas, pero sólo el 26% opinaba que casi nunca lo son, lo cual supone un grado no muy alto de aceptación de la justicia. En cuanto a la inteligibilidad de las sentencias, el 33% de los encuestados pensaba que casi nunca lo son mientras que el 18% opinaba que lo son casi siempre.

Con estas percepciones sobre el funcionamiento de la justicia, el 64% de los empresarios consideraba que estas deficiencias fomentan «mucho o bastante» la sensación de inseguridad e indefensión a los empresarios y un 54% pensaba que beneficia «mucho o bastante» a los clientes y competidores que van de mala fe.

Tampoco el ciudadano medio español confía en la justicia. En la Encuesta Europea de Valores (EVS) un 57% de los encuestados revela no tener mucha o ninguna confianza en la justicia y el porcentaje se mantiene relativamente constante en las tres oleadas que se han hecho entre 1990 y 2010, lo que sitúa a España en el puesto 19 entre los 23 países europeos miembros de la OCDE. Sólo italianos, húngaros, checos y eslovacos parecen tener un grado de confianza menor.

CARENCIAS DE INDEPENDENCIA Y DE GESTIÓN

Los sesgos partidarios en la cúpula del sistema judicial, que hemos comentado en el capítulo 1, conducen a la pérdida de independencia en algunas decisiones judiciales. Los sesgos nacen en los poderes que controlan los nombramientos de los vocales de los organismos rectores de la justicia, las cúpulas de los partidos, pero donde realmente se consolidan es en el hecho de que las carreras de los jueces y magistrados se encuentran fuertemente condicionadas por esos mismos poderes. Aspecto éste que la reforma del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) introducida por el Gobierno de Rajoy en junio de 2013 no ha hecho sino reforzar. Ya comentamos en el capítulo 1 que esa reforma ha facilitado al partido mayoritario controlar la renovación de los vocales del CGPJ, reduciendo la necesidad de mayorías cualificadas. Pero la reforma, también, ha eliminado las mayorías cualificadas para los nombramientos de la mayoría de los cargos importantes dentro de la carrera judicial y ha modificado la estructura interna del CGPJ, restándole de hecho su autonomía al hacer más explícita su dependencia del Parlamento, es decir, del partido mayoritario.

La importante Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, que, entre otros, tiene que juzgar casos de tramas de corrupción, como la conocida Gürtel, y cuyos miembros son nombrados por el CGPJ, tiene en 2015 como presidenta a una magistrada muy afín a la secretaria general del partido mayoritario –que, podría decirse, está encausado en un procedimiento que tienen que juzgar– y como vocal al famoso, y efímero, magistrado del Tribunal Constitucional por cuyo nombramiento el partido mayoritario peleó tanto, hasta el punto de bloquear durante muchos meses la renovación del alto tribunal, y que, como comentamos en el capítulo 1, tuvo que dimitir por haber sido detenido por la policía de tráfico conduciendo una motocicleta ebrio y sin casco. Tras la dimisión, este ejemplar magistrado regresó a su puesto en la Audiencia Nacional y fue nombrado ponente en el juicio del caso Gürtel. Finalmente, la Audiencia Nacional aceptó la recusación de estos dos magistrados y se procederá a juzgar la trama Gürtel sin su intervención. También en julio de 2015, la Comisión Permanente del CGPJ, dominada por el partido mayoritario, ha sustituido al presidente de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que optaba a la reelección, por un magistrado afín. Esta sala es la que tiene que resolver acciones contra decisiones del Gobierno, como, por ejemplo, las demandas por el carácter retroactivo con el que se ha cambiado la regulación de las energías renovables.

En definitiva, tenemos un sistema judicial cuyos órganos de gobierno tienen un elevado grado de dependencia de los partidos mayoritarios. Y éstos también tienen capacidad de afectar las carreras de los jueces. Es difícil pensar, e ingenuo esperar, que ese sistema produzca una justicia independiente y eficiente.

A un nivel inferior, pero muy importante, el funcionamiento de los juzgados está entorpecido por varios factores cuya reforma no se aborda. Desde la falta de medios a cierta pesadez procesal, pasando por una gestión a todas luces arcaica. En relación con esto último, una juez tan experimentada como Manuela Carmena denunciaba el caos organizativo en el que se encuentran los juzgados, responsables de tardanzas e ineficiencias, y urgía a la formación de gestores judiciales que pasasen a encargarse de la organización de los juzgados.3

En este marco de reforma gerencial, la necesaria digitalización de la justicia se produciría de forma eficiente. Pero la falta de voluntad política para emprender una reforma de ese calado y la resistencia de intereses corporativos, los de los secretarios judiciales y procuradores de tribunales, hacen escasamente probable que nada parecido se vaya a llevar a cabo. Ya hemos visto en el capítulo 4 la capacidad exhibida por estos últimos para bloquear una reforma sensata y relativamente menor. La capacidad de bloqueo de los secretarios de los juzgados no ha sido testada, pero presumiblemente sería mucho mayor si se planteara un cambio organizativo tan importante.

La respuesta de los gobiernos para agilizar la justicia ha sido cambiar las leyes para introducir plazos máximos en la realización de cada etapa procesal, cambios que son incumplidos como lo habían sido los plazos previstos en disposiciones anteriores a los que los nuevos sustituyen. La reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal de diciembre de 2014 impone unos plazos irreales que serán incumplidos, como lo han sido sistemáticamente los anteriores. Todas las reformas que han pretendido conseguir una justicia más ágil, lo han hecho por la vía de los cambios normativos sobre los procesos, y han fracasado en el intento. Ya se debía haber llegado a la conclusión que de poco valen las disposiciones en el Boletín Oficial del Estado (BOE) sobre la reducción de plazos por decreto. Pero la nueva ley vuelve a caer en el mismo error.

Parece una constante en las supuestas, y fallidas, reformas en el ámbito público: por un lado, no se plantean las fundamentales carencias gerenciales que existen y no se pone remedio a ellas, en buena medida por intereses corporativos o clientelares, y, por otro, ante la repercusión mediática y social que tiene el mal funcionamiento de una institución o servicio público, se responde con una ley que decreta la mejora del funcionamiento de la institución, ley que es inmediatamente incumplida, como lo habían sido las anteriores promulgadas con el mismo defecto de planteamiento.

Hay también aspectos procesales que contribuyen a la lentitud de la justicia. Tenemos un sistema muy garantista, lo que es de alabar, pero en todos los procesos, y quizá más en los civiles, la lentitud hace que la justicia deje de ser justa y habría que encontrar un equilibrio entre las garantías de los implicados y la diligencia. Por ejemplo, podría considerarse que no todos los autos del juez fueran recurribles y que sólo lo fueran los que se producen en hitos procesales de singular relevancia.

SESGOS EN LA JURISDICCIÓN LABORAL

En las sentencias de la jurisdicción laboral sobre la procedencia o no de los despidos se observan claros sesgos en contra de las empresas, reflejo, probablemente, de los valores contrarios a la empresa y a los empresarios existentes en la sociedad española que comentamos en el capítulo siguiente.

Las anécdotas sobre sentencias que han dictado la improcedencia de despidos disciplinarios debidos a causas flagrantes salpican la vida de medianos y pequeños empresarios. La declaración de improcedencia del despido de un empleado que había sido grabado mientras cogía papeles de los cajones del despacho del director, o de otro que organizaba bacanales en un local de la empresa, o del directivo que cargaba a la empresa las reparaciones del coche de su esposa, son algunos de los casos que recuerdo haber vivido con cierta cercanía en mi vida profesional. Ni que decir tiene que el despido de un empleado por el escaso cumplimiento de su cometido nunca ha sido considerado como procedente.

Los datos objetivos confirman los sesgos, cuyos casos extremos son las anécdotas que acabo de mencionar. Con datos trimestrales en el periodo 2004 - 2012 para cada una de las 50 provincias4 sobre el sentido de las sentencias de despido, tanto en despidos disciplinarios como en los despidos por causa económica, se observa que sólo el 27% de las sentencias es favorable a las empresas. En 16 provincias, menos de la cuarta parte de las sentencias son favorables a las empresas, y en 44 (que incluyen las anteriores) las sentencias que consideran procedente el despido representan menos de un tercio. Y en ninguna de las seis restantes llegan al 40%.

Y eso que la muestra está de alguna forma censurada, porque los empresarios, conscientes de estos sesgos, han tendido a facilitar la conciliación previa, sobre todo antes de la reforma de 2012, cuando estaban vigentes los «salarios de tramitación»,5 por lo que sólo acudían a juicio cuando estimaban que había una probabilidad alta de obtener una sentencia favorable. Según los datos aportados por Juan F. Jimeno, Marta Martínez-Matute y Juan S. Mora-Sanguinetti (2015), los acuerdos en conciliación representaron el 48,5% del total de los conflictos que se resolvieron por conciliación o por juicio. Es decir, casi la mitad de los conflictos no llegaban a juicio (en buena parte porque las empresas preferían un acuerdo cercano a la indemnización legal en caso de despido improcedente), y de los que llegaban a juicio el 73% se fallaba a favor del empleado.

Según el citado estudio de Juan F. Jimeno y otros, las reformas de 2010 y 2012, que redefinieron y ampliaron las causas del despido procedente por motivos económicos, han tenido un impacto no nulo pero sí muy pequeño sobre el sentido de las sentencias judiciales.

1. <www.worldjusticeproject.org>.

2. Carlos Sebastián y otros (2008), capítulo 4.

3. Manuela Carmena, ponencia inicial en: «La Justicia: hay que reinventarla», Espacio Público, abril de 2015, <http://www.espacio-publico.com/la-justicia-hay-que-reinventarla#ponenciainicial>.

4. Datos del Consejo General de Poder Judicial puestos a mi disposición por Juan F. Jimeno, que luego él y sus coautores utilizarían para el estudio publicado por el Banco de España. Véase Juan F. Jimeno, Marta Martínez-Matute y Juan S. Mora-Sanguinetti (2015).

5. Los que había que abonar mientras durara el proceso si el despido era finalmente improcedente.

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Valores y códigos de conducta contrarios

La sociedad española ha ido desarrollando unos valores que son contrarios al funcionamiento eficiente del sistema económico y se han arraigado tanto en la ciudadanía como en la clase política unos códigos de conducta que subyacen en muchas de las distorsiones que hemos analizado en capítulos anteriores.

ACTITUD ANTE LA ACTIVIDAD LABORAL Y PROFESIONAL

La Encuesta Europea de Valores (EVS)1 proporciona información relevante sobre la actitud de los europeos frente al hecho laboral y profesional. Por ejemplo, en las valoraciones que los ciudadanos de los 23 países europeos miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) hacen en la encuesta de 2008-2010 sobre lo que es importante en los puestos de trabajo, los españoles son los que menos valoran, entre cuestiones como que el puesto de trabajo sirva para desarrollar la propia iniciativa (sólo el 13% lo considera), que sirva para asumir responsabilidades (el 14%), que permita utilizar las habilidades propias (el 24%), que posibilite aprender habilidades nuevas (el 20%), que permita llevar a cabo algo (y el 25%). Entre los individuos con educación superior, los porcentajes mencionados suben ligeramente: por ejemplo, los que valoran que el puesto de trabajo sirva para desarrollar la propia iniciativa alcanzan el 21% y los que valoran que les permita aprender habilidades nuevas ascienden al 31%, pero en las cinco cuestiones mencionadas España sigue ocupando el último puesto entre los 23 países considerados, también cuando nos limitamos a individuos con educación superior.

Estas respuestas revelan una actitud frente al hecho laboral, que se extendería a la actividad profesional, contraria al emprendimiento y al cumplimiento creativo de las obligaciones laborales y profesionales. También revelan una valoración baja de los conocimientos y de la importancia de ir mejorándolos y ampliándolos. Esta actitud puede estar representando una restricción relevante en la mejora del capital humano2 y resulta coherente con la escasa actividad de la formación profesional y vocacional que demuestran los españoles según el Eurobarómetro de 2011 que hemos comentado en el capítulo 4.3

Si analizamos esas mismas cuestiones en anteriores oleadas de la EVS, vemos que en la década de los noventa algunos de los porcentajes son mayores que los obtenidos en la encuesta de 2008-2010, pero no evita que España estuviera también entonces en el grupo de cola entre los países analizados. En la oleada 1990-1993 se encuentra en el puesto 20 de 22 países a la hora de valorar que el puesto de trabajo sirva para desarrollar la propia iniciativa y para asumir responsabilidades, y en el último puesto en la valoración de que el puesto de trabajo sirva para llevar a cabo algo. Y ocupa puestos similares en la encuesta de la oleada 1999-2001, excepto en la valoración de que el puesto de trabajo sirva para llevar a cabo algo, cuestión en la que España se encuentra en el puesto 17 de 22 países. En estas dos oleadas de la década de los noventa no se preguntaba por la valoración de que el puesto de trabajo permita aprender habilidades nuevas, que tan baja valoración tuvo, también, en la última encuesta (2008-2010).

Esta evolución puede interpretarse como que la baja valoración de estos aspectos de la actividad laboral y profesional ha sufrido una nueva merma durante el auge propiciado por la burbuja inmobiliaria y crediticia. Si la baja valoración secular se debe probablemente a la reducida presencia de principios meritocráticos en nuestra sociedad, típico de un Estado clientelar, la posterior reducción tras el auge económico de principios de siglo está probablemente asociada al impacto del mismo sobre el modelo del triunfador social y, también, sobre la reducción de la prima salarial en dicho auge, hecho que vamos a comentar en el capítulo 10.

En la Encuesta sobre Actitudes Sociales de los españoles (EAS), realizada por la Fundación BBVA en el año 2007, se observan actitudes similares a las que pone de manifiesto la EVS, cuando los encuestados dan escasa valoración a que el trabajo sea creativo. Esa constante en las distintas aproximaciones a los valores que comparten los españoles es preocupante, ya que habla de la presencia de limitaciones de carácter no estrictamente cognitivo para mejorar la eficiencia, que, como comentaremos en el capítulo 10, pueden ser igual de importantes que las deficiencias en conocimiento, además de influir negativamente sobre la adquisición de éstas. Y, muy probablemente, estas limitaciones son consecuencia de la persistencia del Estado clientelar.

ENGAÑO Y VIOLACIÓN DE DERECHOS DE PROPIEDAD

De algunas encuestas se deriva una censura relativamente baja al engaño, especialmente cuando la víctima del fraude es la Administración. Así por ejemplo, en la EVS, el rechazo al engaño para reclamar indebidamente beneficios sociales es bajo, uno de los menores de Europa. También es baja la censura a no pagar el billete en transporte público (tanto en la EVS europea, como en la EAS de la Fundación BBVA).

Hemos visto en el capítulo 7 que en las encuestas sobre las opiniones y actitudes fiscales de los españoles se obtiene que un porcentaje relativamente alto de los españoles justifica el fraude fiscal. En los años del boom, la proporción de tolerantes con los defraudadores se elevó considerablemente, alcanzando un máximo el último año del auge, 2007, en el que el 49% de los encuestados justificaba el fraude.

También es muy reducido –en grado sumo, según la citada EAS– el rechazo a violar los derechos de propiedad de productos accesibles a través de las nuevas tecnologías, lo que explica la deplorable situación de cumplimientos de normas en este sector que comentábamos en el capítulo 7. Según los resultados del Observatorio contra la Piratería, que hemos citado en ese capítulo, el motivo que se esgrime con más frecuencia por los que piratean productos audiovisuales (lo utiliza cerca del 70%) es que «no están dispuestos a pagar por algo que pueden obtener gratis». Argumento tan simple como perverso.

EMPRESAS, EMPRESARIOS Y EL MERCADO

Según varias encuestas, la valoración que reciben los empresarios en España es escasamente positiva. Como tampoco es alta la valoración de la economía de mercado.

En el estudio internacional de la Fundación BBVA (Values and Worldviews) realizado en 2012 en diez países europeos,4 los españoles somos los que estamos en menor grado de acuerdo con la afirmación de que la economía de mercado es el sistema más conveniente para el país.

Los españoles pensamos, en mayor grado que la mayoría de los ciudadanos de otros países europeos, que es el Estado, más que el esfuerzo individual, el que debe proveer de bienes a los ciudadanos. Esta valoración la recoge tanto la encuesta europea EVS, en donde España ocupa el puesto 20 entre los 23 países europeos miembros de la OCDE, seguida de cerca por Hungría, Grecia e Italia y muy lejos de los países germánicos, anglosajones y escandinavos a este respecto,5 como el también mencionado estudio de la Fundación BBVA Values and Worldviews, en el que España aparece la penúltima, solamente delante de Italia.

En la EAS de la Fundación BBVA los empresarios son un grupo poco valorado, sólo ligeramente por encima de funcionarios, religiosos y políticos –estos últimos a una distancia mayor–. Similar resultado se obtiene en el estudio de la Fundación BBVA (Values and Worldviews), realizado en un año distinto (2012 en lugar de 2007) y con una muestra diferente. La valoración de los empresarios ha sufrido una merma con la crisis, aunque menor que la experimentada por la valoración de los políticos.

Un Eurobarómetro de 20136 reflejaba la opinión de los europeos sobre cómo las empresas influyen en sus respectivos países y, en general, la opinión de los españoles era peor que la del conjunto de la UE27 y claramente más negativa que la que tienen los ciudadanos de los grandes países europeos, exceptuando Italia, claro. Los españoles consideran que las empresas contribuyen a la creación del empleo, y en menor grado, curiosamente, al crecimiento, pero que son poco innovadoras, apoyan poco a la comunidad local y pagan pocos impuestos, y que las empresas donde trabajan han tomado pocas acciones para ser socialmente responsables.

En definitiva, los años de desarrollo económico y de diversificación del aparato productivo no parecen haber logrado cambiar la escasa valoración que los españoles tienen de los empresarios y de la organización económica descentralizada basada en el mercado.

Muchos españoles todavía plantean objeciones a que una empresa o un empresario puedan ganar dinero por vender un bien o, más frecuentemente, por suministrar un servicio. Y no solamente en los casos en que situaciones de monopolio generan beneficios excesivos, como los que hemos repasado en el capítulo 4 al referirnos a los déficits de competencia. Un caso extremo, vivido hace unos años, lo obtuve en un pueblo leonés en el que sus habitantes preferían trasladarse ocho kilómetros hasta Astorga para comprar el pan, porque se resistían a que un vecino pudiera ganar dinero «a costa de su necesidad de consumir pan a diario». Sin llegar a estos extremos, es frecuente encontrar ese tipo de objeción.

La percepción del empresario como un explotador sin escrúpulos de sus empleados no es en España patrimonio de la izquierda más radical, sino que se encuentra relativamente generalizada y la comparte buena parte de la población. Hemos visto en el capítulo anterior los sesgos sistemáticos que se producen en las sentencias de la jurisdicción laboral a favor de los empleados en lo relativo a los despidos individuales. Estos sesgos, con toda probabilidad, se corresponden con unos valores contrarios a los empresarios y a sus actividades, compartidos por una proporción no despreciable de la sociedad española.

CONFIANZA

En general, el grado de confianza en los otros y en instituciones clave es, de acuerdo con varias de las fuentes citadas más arriba, considerablemente más bajo en España que en muchos de los países europeos.

De acuerdo con la EVS europea, un porcentaje elevado de españoles piensa que no hay que confiar en los otros ciudadanos. Si ordenamos los 23 países europeos que estamos usando como referencia en función de su confianza en los conciudadanos, España se encuentra más o menos en la mitad, el undécimo, con una proporción de los encuestados que no otorga confianza del 67%, mayor que la media europea y más cerca de los menos confiados (Eslovaquia y Portugal) que de los países que otorgan más confianza a los otros (Dinamarca y Suecia). De los países de Europa occidental, solamente Portugal, Italia, Grecia y, sorprendentemente, Francia, muestran mayor grado de desconfianza que España.

Los españoles tampoco confían mucho en instituciones políticas como el Gobierno, los sindicatos y los partidos políticos, respecto a los que el grado de confianza está por los suelos. Y, por otra parte, tal como dijimos en el capítulo anterior, de la EVS se obtiene que una mayoría de los encuestados (el 57%) tiene poca o ninguna confianza en la justicia, lo que sitúa a España en el puesto 19 entre los 23 países europeos miembros de la OCDE.

La presencia de un grado de confianza social bajo ha sido esgrimida por Robert Putnam (1993) y otros como una manifestación de un bajo capital social, factor clave, según esta escuela, para el bajo crecimiento y la reducida eficiencia de sus economías. Pero hay muchos otros factores, de carácter institucional, que explican el estancamiento de las economías. Y, por otra parte, el bajo grado de confianza no es un factor cultural cuyo origen se asiente en tiempos muy pretéritos, sino que, como también ocurre con muchos de los elementos institucionales negativos, es la consecuencia de la forma en cómo se ha ejercido el poder: concretamente de la ausencia de un Estado en el que el poder se ejerza de forma impersonal y bajo la primacía de la ley. Como agudamente sugiere Francis Fukuyama (2014), surge así un «equilibrio de nivel bajo» (low level equilibrium): un Estado ineficiente dominado por el clientelismo genera una baja confianza social, y ésta alimenta el mantenimiento de un Estado de esas características, pues los beneficiados por él no tienen interés en cumplir las leyes ni en promover reformas.7

En general, el conjunto de valores que hemos repasado en este capítulo, y no sólo los déficits de confianza, están en buena medida condicionados, más que por factores culturales y religiosos, por el mantenimiento de una forma de ejercer el poder, la propia del Estado neopatrimonial, Estado que no se ha superado con el desarrollo económico y la modernización de la economía y de la sociedad españolas.8

También, un aspecto del Estado neopatrimonial español, como es la inflación normativa y la devaluación de las leyes, contribuye a la consolidación de valores favorables al incumplimiento de las mismas.

CORRUPCIÓN

Hay pocas dudas acerca de que la corrupción es un fenómeno bastante extendido en España. En los últimos años los titulares de los medios de comunicación proporcionan una imagen contundente. También lo revelan las encuestas de opinión sobre las preocupaciones de los españoles y lo subrayan los estudios que realizan instituciones privadas prestigiosas como Transparencia Internacional, en cuyo ranking para 2013 España aparece relativamente atrasada (en el puesto 40), habiendo retrocedido en los últimos años (en 2006 estaba en el puesto 23).

Buena parte de las acciones corruptas se producen en situaciones en las que gestores públicos toman decisiones con repercusiones económicas relevantes (adjudicación de contratos, concesión de licencias, calificación urbanística y demás) y esto abre la posibilidad de que ciudadanos o empresas que optan a ser beneficiados por esas decisiones ofrezcan prebendas para capturar la voluntad del gestor público. Obviamente, cuanto más intensa sea la intervención administrativa, mayor será la probabilidad de esas capturas, pero también cuanto menos transparente sea el proceso de decisión y cuanto mayor sea el clima de impunidad. En España, como hemos visto, la intervención administrativa es alta y pesada, y representa una carga importante para la actividad económica. Pero siendo esto grave para el dinamismo económico y empresarial, no creo que pueda ser considerado como una causa fundamental del nivel de corrupción en nuestro país, corrupción que, como dijimos en el capítulo 1, se encuentra más arraigada en la esfera de los responsables políticos que en la de los empleados públicos, aunque en ocasiones éstos sean colaboradores necesarios. Son los dos otros factores mencionados las causas más importantes: baja transparencia y elevada impunidad.

La falta de transparencia es un rasgo consustancial del Estado clientelar, y su importancia se aprecia muy claramente en las irregularidades que se cometen en la adjudicación de contratos (y en la contratación de personal) que hemos visto en el capítulo 3. Las normas están allí, pero los gestores públicos las incumplen y se sitúan fuera de la ley tomando decisiones en la penumbra que benefician a determinadas personas o grupos.

A la elevada impunidad han contribuido muchos factores que se han ido retroalimentando: al principio, el desarrollo de una práctica que fue borrando la línea que separa lo público de lo privado; enseguida, el cierre de filas de los partidos ante denuncias concretas de corrupción; simultáneamente, la relajación de los mecanismos de control; casi siempre, la escasa censura social (al menos hasta ahora) y las bajas sanciones que han recibido los corruptos.9

Cuando empezaron a aparecer casos de corrupción, se adoptó por parte de todos los partidos el principio de que mientras no hubiera sentencia firme (responsabilidad penal) no se podía poner en cuestión al gestor público ni exigirle responsabilidades políticas. Este principio dio amparo a la irresponsable actitud de cerrar filas alrededor del corrupto, por la única razón de «ser uno de los nuestros». En muchos casos, el cierre de filas ha estado reforzado por el hecho de que los pagos irregulares que compraban decisiones no iban a parar solamente al bolsillo de los gestores públicos corruptos, sino también a las cuentas de los partidos como fuente de financiación adicional e ilegal. Pero creo que ésta no es la única, ni la principal, causa de la corrupción.

La relajación de los mecanismos de control, en lugar de su necesario reforzamiento por el crecimiento de las actividades públicas o reguladas, es una consecuencia del deterioro del Estado de Derecho que hemos visto en capítulos anteriores. Ya hemos comentado en el capítulo 6 que no ha sido infrecuente por parte de los dirigentes políticos –los mismos que han contribuido al deterioro del Estado de Derecho– responder a las irregularidades en la esfera pública con acciones normativas que elevan la complejidad burocrática, pero no con el desarrollo de mecanismos independientes de control ex post, ni con la recuperación de los necesarios contrapesos de su poder político.

Casi nunca ha habido sanción política de las irregularidades, muy infrecuentemente ha habido sanción electoral, y la sanción judicial ha sido lenta o muchas veces no ha llegado (dilaciones, prescripción), y cuando lo ha hecho ha sido benigna. En la fase penal hay escaso castigo a los gestores públicos implicados y a los ciudadanos corruptores, y pocas veces se consigue la devolución de lo apropiado. ¡Y en ocasiones se les indulta! Entre 1990 y 2013 los distintos gobiernos concedieron 25 indultos a condenados por prevaricación, 107 a condenados por malversación de caudales públicos y 16 a condenados por cohecho.10 Por otro lado, al menos hasta muy recientemente, había muy poca investigación de estas irregularidades, aunque, probablemente debido a la alarma social, las cosas están empezando a cambiar.

Un Estado clientelar y la corrupción que conlleva minan la moral pública y alimentan las conductas irregulares privadas presentes en la sociedad española, generando un círculo vicioso infernal. También tiene graves consecuencias económicas: atenta contra la competencia y la eficiencia (piénsese en los concursos púbicos trucados); afecta perversamente a la asignación del talento (es más rentable tener acceso a un político asequible que ser un emprendedor); genera derroches de capital y graves externalidades negativas (piénsese en los excesos de inversión inmobiliaria en la costa española favorecidos por decisiones públicas compradas o en el derroche de capital público).

Conseguir reducir de forma sustancial el nivel de corrupción no necesita fundamentalmente de nuevos desarrollos normativos, aunque sean convenientes algunas modificaciones legales. Convendría aumentar los medios policiales y judiciales para perseguir estas conductas delictivas y poner en marcha mecanismos independientes de evaluación ex post de algunas acciones administrativas, como la adjudicación de contratos. Probablemente también convendría introducir algunas mejoras procesales (el alargamiento del periodo de prescripción y quizás otras) y algunos retoques en el Código Penal y una profundización de la Ley de Transparencia. Pero lo crucial es lograr un escrupuloso cumplimiento de las leyes existentes y que se produzca un rechazo contundente por parte de los responsables políticos de aquellos que, en su función pública, las incumplan y cometan actos irregulares: la exigencia sin excusas de las responsabilidades políticas. Esta exigencia debería extenderse a los que han nombrado y amparado a los corruptos. Genera desconfianza que la propuesta de los líderes políticos, cuando el fenómeno ha causado alarma social, sea el anuncio de nuevas normas para atajar el problema. ¡Pero si es la consecuencia del incumplimiento de normas existentes y el que las ha violado ha sido arropado por los propios líderes! La contundencia en la sanción política resulta crucial. Esto, en sí mismo, constituiría un desincentivo enorme para los corruptos potenciales. Y se podría hacer de forma inmediata, sin coste y sin desarrollos normativos nuevos, si hubiera voluntad de ello. Ésta es la cuestión. Y esa voluntad no se consigue con nuevas leyes.

¿CÓMO SE ADQUIEREN Y CONSOLIDAN LOS VALORES?

Los valores sociales no son la transcripción directa de concepciones ideológicas, religiosas o culturales ni, obviamente, están determinados por factores étnicos. Buena parte de los valores son adquiridos desde el ejemplo y la interacción,11 y la forma en cómo se produce la interacción de los ciudadanos con los poderes públicos y el ejemplo de los que ejercen esos poderes condicionan la asimilación de determinados valores. No es la única vía por la que las sociedades van desarrollando su sistema de valores, pero sí una muy importante. En ocasiones, los ciudadanos reproducen miméticamente la conducta de los que ejercen el poder y otras veces responden defensivamente ante ellos,12 y así se van incorporando y consolidando unos códigos de conducta que moldean las relaciones económicas y sociales. La consolidación de los valores será más firme si la forma de ejercer el poder ha mantenido ciertas constantes a lo largo de décadas y siglos.

Esto no quiere decir que los valores sean inamovibles; pueden experimentar transformaciones, pero para ello los ciudadanos tienen que tener experiencias colectivas en las que unos valores determinados diferentes resulten recompensados.13 En este sentido, como comentaremos en el siguiente capítulo, la «enseñanza» de valores distintos de los predominantes por parte del sistema educativo tendrá ciertas limitaciones, si después, en el mundo real, los valores aprendidos no son recompensados y lo son, en cambio, los valores que se quieren superar.

Si concepciones religiosas o ideológicas impregnan la práctica política de los que ejercen el poder de facto tendrán consecuencias relevantes sobre esa práctica y sobre las instituciones económicas, así como sobre el sistema de valores predominante en esa sociedad. Pero el mecanismo por el que se han introducido y consolidado no es el de los principios éticos derivados de esas concepciones, sino la forma particular en cómo se ha ejercido el poder con la colaboración de las instituciones religiosas. En ese sentido, no se puede estar de acuerdo con la tesis weberiana, tan arraigada en el conocimiento «vulgar», sobre la importancia de la ética protestante (calvinista), superior a la ética católica, para explicar la evolución económica de los países europeos, y habría que poner el énfasis en el papel jugado por la Iglesia católica como elemento de poder.

UNA DIGRESIÓN: RELIGIÓN Y VALORES PROPICIOS O
ADVERSOS A LA EFICIENCIA ECONÓMICA

Entre los países de más de un millón de habitantes, los 15 primeros en el ranking del PIB per cápita están constituidos por sociedades predominantemente protestantes, con la excepción de Singapur, Emiratos Árabes y Kuwait. Y en la persistente crisis europea, que está afectando especialmente a los países del sur del continente, el único país del norte que ha tenido que ser intervenido es la católica Irlanda.

Estos datos podrían ser utilizados como confirmación de su posición por los defensores de la tesis weberiana, o al menos de la versión vulgarizada de la misma, sobre la superioridad de la ética protestante para el desarrollo del capitalismo, que propicia un mayor crecimiento económico, y/o por los defensores de lo que podíamos denominar neoweberianismo, según el cual el mayor incentivo a aprender a leer que crea la Reforma para acceder individualmente a la Biblia es la causa del mayor crecimiento económico por el más elevado capital humano desarrollado en las sociedades protestantes.

Pienso que ninguna de las dos tesis resulta convincente y que hay una tercera que explicaría por qué los países católicos no están en posiciones elevadas en el ranking del PIB per cápita, aunque Irlanda se encuentra en el puesto 16 y Francia en el 19.14

La hipótesis weberiana se refiere explícitamente al calvinismo y plantea que la creencia en que los individuos tienen predestinado su acceso a los cielos induce a las personas a ser más individualistas, «las hace presas de una soledad interior sin precedentes» que llenan con una cultura del trabajo y del esfuerzo, que adquiere un valor en sí mismo alejándose de la percepción del trabajo como castigo, y esa cultura favoreció la aparición del capitalismo y del sistema económico descentralizado e individualista. Así formulada, resulta imposible de contrastar directamente, pero hay mucha evidencia contraria a la relación entre ética calvinista y resultados económicos.

El movimiento puritano inglés que colonizó Nueva Inglaterra podría haber sido una de las primeras comunidades que se organizara bajo esas coordenadas. Pues bien, los líderes de la colonia de Plymouth se pronunciaron en contra del enriquecimiento excesivo y muy particularmente en contra de la práctica de «comprar lo más barato posible para luego vender lo más caro posible» y establecieron un rígido control de precios, renta y salarios en la vida de la colonia durante los primeros lustros.15 Podría decirse que crearon un marco profundamente anticapitalista. Carecían, sin embargo, del instrumento de control ideológico que en las sociedades católicas proporciona la Iglesia y, por otra parte, la expansión de las colonias en el norte del Nuevo Mundo se produjo sin un poder dominante que constriñera la actividad económica individual, con lo que las primeras intervenciones políticas y la cultura de los líderes puritanos se diluyeron ante la exitosa expansión colonial.

En la metrópoli, la calvinista Escocia se mantuvo estancada mientras sus vecinos del sur estaban realizando su despegue económico. En el continente, y siglos antes, la católica ciudad-Estado de Florencia y la católica república de Venecia adquirieron una prosperidad superior a los reinos europeos de la época. En ellas no se produjo la colusión para el ejercicio del poder político entre la corona (o los príncipes) y la Iglesia. La República Serenísima de Venecia desarrolló un elevado pluralismo religioso, étnico y cultural, y estableció una clara primacía de la ley, sin precedentes en la época, como nos describe William Shakespeare en el Mercader de Venecia, marco que contribuyó a su esplendor económico.

La evolución económica de las ciudades del Sacro Imperio a lo largo de los siglos tampoco confirma la tesis weberiana: no se observa ninguna diferencia significativa en el crecimiento económico de las ciudades hasta 1900 por el hecho de ser católicas o protestantes, ya sean luteranas o calvinistas. En un interesante estudio, Davide Cantoni (2013) analiza la evolución de 272 ciudades alemanas entre 1300 y 190016 y no encuentra diferencias importantes atribuibles a la religión predominante en ellas. Los resultados son robustos a la introducción de otras variables complementarias17 y al uso de distintas submuestras.

Sascha O. Becker y Ludger Woessmann (2009), por su parte, defienden que sí hay diferencias económicas entre las comunidades católicas y protestantes, a favor de estas últimas, y que plausiblemente el motivo es el mayor grado de alfabetismo de las comunidades protestantes («el efecto Biblia»). Pero su estudio utiliza datos de un solo año (1871) referidos a 452 distritos (Kreise) de Prusia, con un alto porcentaje de población rural. No hay evolución temporal: para analizar una cuestión fundamentalmente dinámica se refiere a un momento posterior a la revolución industrial y a una población mayoritariamente rural, que no es la principal protagonista del cambio económico de la segunda mitad del siglo XIX. La mayor parte de los estados alemanes experimentaron una aceleración de su crecimiento después de las guerras napoleónicas, como consecuencia de los cambios institucionales introducidos (Código civil y de comercio, fin de la servidumbre, etc.), que se incorporaron incluso en algunos de los territorios no invadidos por los franceses.18 La fotografía de 1871 que hacen Becker y Woessmann puede estar determinada por multitud de factores diferentes, algunos de los cuales podrían estar correlacionados con la religión, pero no ser consecuencia de ella. Por otra parte, siendo cierto que en las zonas rurales el alfabetismo es mayor en los distritos protestantes, no parece serlo en las zonas urbanas: el alfabetismo en las ciudades en aquella época era alto y con pocas diferencias debidas a la religión. Podríamos aceptar que el mayor alfabetismo, que en las zonas rurales estaba favorecido por las prácticas protestantes, facilitó la divulgación de la revolución industrial. Pero ese hecho, que no se produce hasta la segunda mitad del siglo XIX, no puede ser considerado como causa del mayor crecimiento económico. Los cambios institucionales introducidos tras la invasión napoleónica y el acuerdo entre los terratenientes (los junkers en Prusia) y los incipientes grupos industriales, que se produce sin relación con el credo religioso vigente, sí que lo son.19

No toda la evidencia es concordante respecto a que la generalización de la capacidad de leer produce una aceleración del crecimiento económico. Aunque sea sólo una observación, en Suecia, y como consecuencia de una norma real promulgada al final del siglo XVII, y no tanto porque la mayoría de la población fuera protestante, el alfabetismo era casi general a finales del siglo XVIII. Pero según las estimaciones de Angus Maddisson (2011) en 1820 el PIB per cápita de Suecia era menor que el de Francia, donde el analfabetismo era mayor, y esa diferencia se amplió hasta 1870 y se mantuvo hasta 1913. Fue a lo largo del siglo XX cuando Suecia superó en renta per cápita a Francia.20

Si no existen incentivos para emprender nuevas actividades económicas, la mayor capacidad intelectual no impulsa por sí sola el crecimiento. Y los incentivos pueden estar constreñidos por la forma de ejercer el poder de reyes o grupos dominantes.

En muchas de las sociedades católicas se configura una estructura de poder contraria al emprendimiento económico, en la que el monopolio doctrinal de la Iglesia y su poder político han jugado un papel primordial. Se podría decir que, en términos del clarificador modelo de Daron Acemoglu y James A. Robinson (2000), la Iglesia católica redujo sustancialmente el coste de bloquear a los innovadores, lo que contribuyó a perpetuar el estancamiento. La Iglesia estaba alineada con la Corona y la aristocracia para bloquear el emprendimiento y consolidar una situación propicia para la extracción de rentas, y su monopolio doctrinal (además del uso de instituciones coercitivas como la Inquisición) contribuía notablemente a facilitar ese bloqueo. Además, en términos del citado modelo de Acemoglu y Robinson, la Iglesia, como los grupos dirigentes, percibía que la probabilidad de mantener su posición dominante era sustancialmente mayor si se producía el bloqueo que si no se llevaba a cabo,21 lo que aumentaba aún más el deseo y empeño de bloquear.

En sociedades católicas donde la Iglesia no tenía un papel político predominante, como en la República de Venecia en los siglos XV y XVI, tal bloqueo no se produjo, facilitando la expansión económica. Las comunidades predominantemente católicas, como algunas en los principados alemanes, reaccionaron positivamente cuando se produjo un cambio institucional que generó los incentivos adecuados, en un grado similar a como lo hicieron las comunidades protestantes. Y esto se da probablemente con carácter general: cuando las reglas de juego y las relaciones de poder que las propician incentivan el emprendimiento, éste surge con independencia del credo religioso de sus ciudadanos.

La Reforma facilitó una pérdida de poder de la Iglesia. Así fue en las repúblicas flamencas del norte, tras independizarse de España, que alcanzaron su esplendor en la segunda mitad del siglo XVII, aunque en ellas y en su calidad institucional también influyó la tradición parlamentaria del Ducado de Borgoña. En la Inglaterra del siglo XVI los Tudor (Enrique VIII e Isabel I) mermaron notablemente el poder de la Iglesia (y de la aristocracia) y se apoyaron en la House of Commons (y en los Common Law Courts), creando la base en la que se asentó la resistencia parlamentaria a los Estuardo durante la mayor parte del siglo XVII que, tras dos guerras civiles, condujo a la Gloriosa Revolución de 1688, hito fundamental en la historia política y económica de Inglaterra.22

El papel de la Iglesia en el bloqueo de innovadores sería el elemento diferenciador de las sociedades predominantes católicas; un factor mucho más importante que las diferencias en valores religiosos y en la ética que éstos condicionan.

1. La última encuesta disponible es «European Value Study», cuarta oleada, 2008-2010.

2. Condicionarían unos incentivos inadecuados en los alumnos, tan importante o más que los incentivos de los docentes.

3. Eurobarómetro Especial 369, Unión Europea (2011), según el cual España está a la cola, junto a Portugal, entre los 27 países de la UE en porcentaje de encuestados que nunca han tenido formación profesional y vocacional (76% frente a 53% en la media de la UE).

4. Alemania, Dinamarca, España, Francia, Italia, Países Bajos, Polonia, Reino Unido, República Checa y Suecia.

5. La ordenación está hecha por el porcentaje de respuestas que afirman que la responsabilidad es fundamentalmente individual y no del Estado. Entre los españoles, el 47% afirma que es así, frente al 90% en el Reino Unido, el 88% en Suiza y el 87% en Suecia.

6. Flash Eurobarometer (2013): «How Companies influence our society; citizens view», Issue 363.

7. Según el interesante modelo de Daron Acemoglu y James A. Robinson (2000), sería una situación en la que el coste de bloquear las reformas es bajo para las elites y el rendimiento que tienen por no hacerlo es alto.

8. En línea con la afirmación de Francis Fukuyama (2014) de que el desarrollo económico no garantiza por sí mismo la superación del Estado clientelar.

9. Javier Pradera (2014) describe muy bien cómo fue consolidándose esa práctica en la España democrática.

10. El País, 29 de diciembre de 2013.

11. Como acertadamente, en mi opinión, afirma el antropólogo Ricardo Sanmartín (2015).

12. La picaresca española, por ejemplo, surge como respuesta a la voracidad de los Austrias que limitó tremendamente la posibilidad de realizar una actividad económica individual. Y genera unos códigos de conducta que se arraigan durante siglos en la sociedad española.

13. Otra opinión de Ricardo Sanmartín (2015) que me resulta convincente.

14. Los recientes problemas de Irlanda se deben más a su cercanía a Wall Street que a su proximidad al Vaticano. Y la forma de salir de la crisis, tras una discutible asunción del agujero patrimonial de algunos bancos por parte del Estado, dice bastante de la calidad institucional de la católica Irlanda.

15. Véase Alan Beattie (2009).

16. Hasta 1700 toma un dato cada 100 años y desde entonces uno cada 50 años. Empieza dos siglos antes de la Reforma para tener en cuenta la posible existencia de una tendencia diferencial.

17. La introducción de otras variables, como la cercanía a los puertos atlánticos del norte y otras, no altera el resultado de irrelevancia de la religión dominante de las ciudades como factor de crecimiento.

18. Véase el interesante estudio de Daron Acemoglu, Davide Cantoni, Simon Johnson y James A. Robinson (2009).

19. Véase Douglass C. North y Robert P. Thomas (1973) y Daron Acemoglu y James A. Robinson (2004).

20. De la comparación de la experiencia de dos países, Suecia y Francia, no se puede inferir, como es obvio, una hipótesis con carácter general, pero se expone simplemente como contraejemplo, cuya relevancia puede ser mayor si resultase que las diferencias de crecimiento se explicaran por cambios en las formas de ejercer el poder y que esa hipótesis (el crecimiento impulsado por cambio institucionales) fuera también relevante, como parecer serlo, para explicar la evolución de un conjunto amplio de países.

21. Otro parámetro fundamental en el modelo de Daron Acemoglu y James A. Robinson (2000).

22. Una brillante discusión del siglo XVII inglés que finaliza con los cambios institucionales impulsados por la Gloriosa Revolución de 1688 se encuentra en Douglass C. North y Barry R. Weingast (1989).

10

Deficiencias del sistema educativo

No cabe duda de que el sistema educativo español, que experimentó una gran extensión en la década de los ochenta y principios de los noventa, tiene importantes deficiencias y que éstas no contribuyen a una evolución positiva de la productividad de la economía española. Pero también caben pocas dudas de que los mismos factores que condicionan negativamente la eficiencia productiva, y que hemos repasado en este libro, actúan restrictivamente sobre la calidad de la educación y de la formación del capital humano. Por ello, y por otros motivos que vamos a repasar en este capítulo, resulta una simplificación excesiva, y poco operativa, la insistencia en que la educación es la solución a los problemas de eficiencia que adolece la economía española.

El Estado clientelar, la inseguridad jurídica, la deficiente calidad de la Administración y de las regulaciones constituyen, como hemos visto, un marco adverso para la mejora de la eficiencia y el emprendimiento. A ese marco contribuye también un conjunto de valores asentados en la sociedad española y que, de acuerdo con la discusión del capítulo anterior, son en buena medida consecuencia de la pervivencia del marco anterior. Este conjunto de factores constituye una restricción para el tránsito de nuestra economía a un modelo productivo diferente, restricción que puede resultar más limitativa que la que imponen las deficiencias del capital humano formado en nuestro sistema educativo. Pero, aunque no lo fuera, la cuestión es que la calidad de ese sistema está a su vez limitada por la misma pléyade de factores que condicionan la eficiencia productiva.

En términos muy esquemáticos, la calidad del producto del sistema educativo depende de los incentivos que tienen los docentes (maestros y profesores) y los discentes (alumnos) y, también, de la organización del sistema. En este último factor los medios financieros no son los elementos fundamentales, al menos no una vez alcanzado cierto umbral. Sí lo son las normas que rigen el funcionamiento del sistema en su conjunto y la capacidad gerencial en los centros. Por tanto, se trataría más de mejorar la organización y la calidad gerencial, además de generar buenos incentivos, que de elevar los flujos de financiación.

En cualquier país, la mejora de los incentivos de los docentes en la educación pública estará limitada por la rigidez que haya en la gestión del empleo público, y por tanto adolecerá de restricciones similares a las existentes en el conjunto de las administraciones. Es frecuente encontrarse con la oposición de intereses corporativos, ya sean de cuerpos de funcionarios o de naturaleza sindical, que dificulten el diseño y la implantación de buenos incentivos.1 Recientemente hemos tenido una pequeña, pero significativa, muestra de acción corporativa, cuando se ha puesto de manifiesto una oposición a que las clases de la nueva asignatura de ajedrez sean impartidas en los centros por los monitores nacionales de la Federación Española de Ajedrez, con conocimiento en la materia y experiencia docente pues habían venido impartiendo esta materia en las actividades extraescolares de las propias escuelas. Ya saben, los intrusos, apelación a la que se recurre frecuentemente cuando se defienden intereses corporativos. Si una posibilidad tan marginal, pero tan razonable, como que la enseñanza de una asignatura nueva la puedan dar personas con conocimientos y experiencia docente, levanta este tipo de oposición ¿que será cuando se pretendan reformas de algún calado?

Son, por tanto, elementos institucionales, de naturaleza análoga a los que condicionan el funcionamiento del conjunto de la Administración, factores importantes en la determinación de los incentivos de los docentes. Lo mismo se podría decir sobre la deficiente organización del sistema educativo y los déficits de capacidad gerencial: en la educación no son muy diferentes que en el resto de las administraciones públicas.

Los incentivos de los estudiantes se encuentran muy condicionados por la demanda que el sistema productivo haga del conocimiento y del talento, y esta demanda estará muy relacionada con la eficiencia del sistema. Un sistema poco eficiente, que no demanda mucha cualificación y la retribuye mal, estará proyectando unos incentivos contrarios sobre los discentes. Si la actividad profesional y empresarial se desarrolla en un marco deficiente desde el punto de vista de la competitividad, con trabas al emprendimiento, con regulaciones laborales y profesionales que incentivan una escasa valoración de la competencia de las personas y en el que la cercanía al poder es en muchos casos el atributo más decisivo, no habrá demanda de talento y de cualificaciones elevadas, ni necesidad de retribuirlas bien. Y habrá pocos incentivos para la formación.

Los incentivos también dependerán de los valores que los alumnos (y sus familias) tengan acerca de la importancia del conocimiento y de la iniciativa individual. Valores que, como hemos dicho en el capítulo anterior, están condicionados por la persistencia de una forma de ejercer el poder y de configurar, desde ese ejercicio del poder, unos determinados códigos de conducta.

Vemos, por tanto, que los tres factores (incentivos de los docentes, incentivos de los estudiantes y organización del sistema educativo) que determinan la calidad del producto del sistema educativo están condicionados por el marco institucional, el mismo que afecta significativamente a la eficiencia del aparato productivo. Y esta relación –y esta dirección causal– debe tenerse en cuenta a la hora de plantear, como se hace reiteradamente, la superación del actual modelo productivo mediante la mejora de la educación.

ASPECTOS ORGANIZATIVOS E INCENTIVOS
A LOS DOCENTES

El establecimiento de incentivos a los profesores y maestros encuentra obstáculos en la funcionarización de los docentes. No es fácil diseñar un sistema de incentivos para un grupo en el que una proporción no pequeña de sus miembros (prácticamente el 50% en la enseñanza superior) tienen una posición vitalicia y una retribución en gran medida independiente de su esfuerzo y su actividad.

Según un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), «Panorama de la educación 2013», los maestros españoles están relativamente bien retribuidos. Si comparamos el salario de los profesores de la Administración Pública de España con el salario medio en el conjunto de los países europeos de la OCDE, en España el sueldo de los nuevos profesores, es decir, cuando empiezan, es más alto tanto en educación primaria como en secundaria, y 15 años después sigue estando por encima de la media. Pero en España los profesores de secundaria alcanzan su salario máximo pasados 35 años de profesión, mientras que en países como Australia, Dinamarca o Escocia pueden alcanzarlo pasados únicamente seis años. En España no se incentiva ni se bonifica a los profesores más destacados profesionalmente. La OCDE sugiere que los salarios de los maestros deben tener en cuenta: el desempeño, las notas del alumnado en exámenes externos, la presencia de alumnos con características especiales, etc. En España, por el contrario, únicamente se tiene en cuenta cuatro criterios: la antigüedad, el puesto que se desempeña, las horas extra y poseer o no una titulación superior.

En la universidad, la varianza retributiva para profesores funcionarios de un determinado estatus (profesores titulares y catedráticos) y de una antigüedad similar es pequeña, y todos tienen posiciones vitalicias. Los sexenios por investigación, evaluados por una agencia independiente, han introducido una pequeña variabilidad retributiva que se va poniendo de manifiesto lentamente a lo largo de la vida del profesor. Un paso muy tímido e insuficiente en la buena dirección. No hay tampoco evaluación positiva a los investigadores que desarrollan programas conjuntamente con el sistema productivo, y su repercusión retributiva es escasa. Las dificultades burocráticas que encuentran estas actividades, por la mala calidad de la gestión de las universidades, suelen ser enormes.

Efectivamente, a esta rigidez en el sistema retributivo en los distintos ámbitos educativos, tan alejado de uno que incentive a los más dedicados y competentes, se le une las carencias gerenciales que van mucho más allá de las mencionadas trabas a la colaboración entre las universidades y las empresas.

En las escuelas públicas, la dirección de los centros ha estado fundamentalmente en manos de los propios profesores, lo que limita la capacidad de los directores (tengan o no virtudes gerenciales, lo que por otra parte no es baladí) para gestionar y dinamizar el desempeño de sus propios compañeros. En la Ley Orgánica de 2006,2 se clarificó y se hizo más rigurosa la selección de directores de los centros, pero se siguió otorgando gran poder a los profesores de la propia escuela, tanto para ser candidatos al puesto como en el mismo proceso de elección. Tenían un gran peso en las comisiones de selección y, en caso de que entre los candidatos hubiera un profesor del centro, éste tendría prioridad sobre el resto de los seleccionados. Recientemente, al amparo de la nueva Ley de la Mejora de la Calidad Educativa, algunas comunidades autónomas han avanzado en la buena dirección,3 reduciendo la preponderancia de los profesores del centro en la elección del director. Está por ver, porque el cambio normativo es muy reciente, cómo va a operar el nuevo procedimiento y qué tipo de directores resultan seleccionados. Y queda pendiente la valoración de los mecanismos de formación de los directores, previstos en las normas a las que hemos hecho referencia. Conocer experiencias de gestión en otros países europeos debería ser parte de esa formación.

En las universidades, el proceso de elección de los equipos de gobierno es inadecuado, con un peso excesivo e injustificado de las organizaciones sindicales, cuyos intereses a veces dominan a los de los académicos y en muchas ocasiones no se alinean con los objetivos de la institución universitaria. Añadida a esta importante distorsión en los órganos rectores, está la baja calidad gerencial en la propia universidad y en los centros de investigación creados por las universidades, similar, por cierto, a la que existe en otros centros públicos de investigación, como muchos de los adscritos al Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC). La burocratización y la falta de conocimiento de lo que realmente significa la investigación están presentes en la gestión de todas estas instituciones.4 Y el peso del criterio funcionarial en la gestión de los centros es enorme (los investigadores que no son funcionarios tienen limitada por norma la capacidad de definir proyectos, por ejemplo). Los requisitos burocráticos para la solicitud de financiación de programas de investigación en la universidad son cada vez mayores, lo que llega incluso a desalentar a algunos investigadores. Encontramos de nuevo aquí, como en el conjunto de las administraciones públicas, otro caso de complejidad administrativa creciente, supuestamente para mejorar el control, que genera incentivos contrarios y que no aporta nada a la mejora de la transparencia.

La práctica clientelar también tiñe en ocasiones el gobierno de las universidades. Un ejemplo: en la mayor universidad española, con 163 departamentos (o secciones departamentales), un rector nombró en los ocho años que estuvo en el cargo dos directores de la Fundación de la universidad, que entre otras funciones controla a través de la OTRI (Oficina de Transferencia de Resultados de Investigación) la gestión de los contratos conseguidos por los departamentos con el mundo exterior, y los dos directores pertenecían al mismo departamento que el rector.

INCENTIVOS DE LOS ESTUDIANTES

Decíamos que los incentivos de estudiantes y alumnos dependen de cómo valora el sistema productivo la cualificación y en qué medida se percibe que los resultados de los estudios aumentan significativamente la probabilidad de situarse en niveles más altos de retribución.

El nivel y evolución de la prima de cualificación en los salarios (skill wage premium), que mide cómo se retribuye en el mercado de trabajo el nivel de estudios, lanza mensajes contrarios a los estudiantes universitarios. La prima es menor que en la mayoría de los países de Europa occidental y ha ido decreciendo desde principios de los noventa, o, al menos, desde mediados de esa década.5 Se ha producido en España un enorme aumento de graduados universitarios a lo largo de las últimas décadas y, también, un creciente desajuste entre el nivel de estudios del empleado y la cualificación requerida por el puesto, lo que se conoce como skill mismatch. Este aumento de la oferta de universitarios, mayor que el crecimiento de la demanda de trabajo de esa cualificación, ha llevado a universitarios a ocupar puestos que no requieren su nivel de estudios y explica parcialmente el mencionado descenso de la prima salarial. Pero sólo parcialmente, pues, como apuntan Felgueroso, Hidalgo y Jiménez-Martín (2010), también ha descendido la prima en los universitarios cuya cualificación sí que se corresponde con las características del puesto de trabajo, es decir, empleados wellmatched. La prima de los hombres universitarios wellmatched creció hasta 1997 y cayó claramente desde entonces. En las mujeres wellmatched creció en los ochenta y sólo muy ligeramente desde principios de los noventa. La sucesión de contratos temporales, una de las distorsiones que se da en nuestro mercado de trabajo, ha afectado a la prima salarial, porque conduce a una reducción del rendimiento debido a la experiencia acumulada en el puesto de trabajo, lo que los citados autores llaman capital humano específico, que suele contribuir a elevar el diferencial entre salarios. La tasa de temporalidad en universitarios llegó en 2007 al 20% en hombres y al 27% en mujeres.

Junto a un funcionamiento defectuoso del mercado de trabajo, en aspectos no abordados por la reciente reforma laboral como la alta tasa de temporalidad, la insuficiente (o deficiente) incorporación de las tecnologías de comunicación e información (TIC) también reduce la prima salarial. En otros países se observa que la difusión de estas tecnologías reduce la retribución salarial de los poco cualificados y aumenta la demanda de los de cualificación alta. En España se produce lo primero, pero Felgueroso, Hidalgo y Jiménez-Martín no encuentran que se produzca lo segundo. En España la incorporación de las TIC ha sustituido trabajo poco cualificado pero no está claro que haya aumentado la demanda de cualificaciones altas. Algo que, junto a una incorporación menos intensa de las nuevas tecnologías, contribuye a explicar, al menos parcialmente, el lento crecimiento de la demanda de universitarios.

Una sociedad alejada de la meritocracia y, como consecuencia, con trabas a la competencia y con un marco regulador sesgado y hostil al emprendimiento, genera un tipo de empresario que valora más la cercanía al poder que la calidad de la gestión y de la organización de su empresa, y esto condiciona su demanda de factores de calidad (trabajadores cualificados, nuevas tecnologías, etc.). Sobre esto volveremos en el capítulo 11.

Esa misma sociedad no meritocrática contribuye a enraizar unos valores, tal como hemos comentado en el capítulo anterior, contrarios al desarrollo de iniciativas y a asumir responsabilidades, y poco propicios a dar importancia a la adquisición de conocimientos. Naturalmente, el hecho de que en la confrontación con el mundo real se confirme la importancia relativamente baja otorgada al conocimiento, por el reducido diferencial salarial por estudios, en el caso de los trabajadores por cuenta ajena, y por la escasa valoración del talento en el caso de autónomos y pequeños empresarios, no hace sino consolidar esos valores.

Un estudio empírico de Giuseppe Coco y Raffaele Lagravinese (2014), limitado en sus objetivos por el tipo de datos utilizados, concluye que en la OCDE la visión que la sociedad tiene sobre la importancia del amiguismo (nuestro clientelismo) en el mercado de trabajo contribuye a explicar las diferencias en resultados cualitativos de la enseñanza secundaria, como los medidos por el test PISA, y lo hace en mayor grado que las características del propio sistema educativo. Concretamente, estiman que si el amiguismo tiene más relevancia que el esfuerzo personal para obtener mejores condiciones de trabajo, esto afecta a los resultados de los test, pues genera incentivos adversos en los estudiantes que se traducen en peores resultados en las pruebas, algo en línea con lo que se defiende aquí.

Los malos resultados que en la encuesta PIACC (Programme for the International Assessment of Adult Competencies) de la OCDE obtienen los españoles pueden estar influidos por deficiencias en la enseñanza secundaria, tal como se afirma, quizá con excesiva rotundidad, pero son en gran medida el reflejo del bajo interés que los españoles muestran por la formación vocacional y profesional, aspecto en el que, tal como vimos en el capítulo anterior, España está (junto a Portugal) a la cola de la Unión Europea (UE). Bajo interés que está relacionado con el reducido rendimiento que tiene el conocimiento en nuestra economía y con los valores adversos.

El relativo raquitismo de la formación profesional en nuestro país crea una discontinuidad en el arco de cualificaciones de los jóvenes, que afecta a la prima salarial. No está muy claro que ese raquitismo se deba fundamentalmente a deficiencias por el lado de la oferta o a insuficiencias por el lado de la demanda. Probablemente se debe a los dos factores y, además, ambos defectos se han alimentado mutuamente. El escaso interés mostrado por los gobiernos, pese a declaraciones en contrario, y la falta de transparencia con la que se han ejecutado varios proyectos, algunos financiados con fondos europeos, que han albergado todo tipo de conductas irregulares, dice poco sobre la voluntad de emprender una política de impulso de la formación profesional. Y la escasa valoración social que estas enseñanzas tienen en España, lo contrario de lo que ocurre en los países del norte de Europa, tampoco crea una presión de demanda para el desarrollo y mejora de estas actividades de formación.

EDUCACIÓN Y EFICIENCIA ECONÓMICA

Lo defendido hasta aquí no coincide con la frecuente afirmación de que la baja productividad es fundamentalmente una cuestión de calidad educativa, pues, como hemos reiterado, esa calidad no es independiente del marco institucional en el que se desenvuelve la actividad productiva y de la eficiencia que se da en ésta, que también está limitada por factores institucionales de la misma índole.

Cuando había redactado una primera versión de este capítulo, aparecieron unas declaraciones en El País del 29 de junio de 2015 del profesor de Harvard Ricardo Hausmann en las que afirma textualmente:

Los resultados económicos de la educación son decepcionantes. […] Gigantescos aumentos de esfuerzo en educación han tenido muy pequeños efectos en crecimiento y muchos de los países que más crecieron no se destacan como países que hayan invertido de manera especial en educación. […] El aparato productivo puede tirar de la educación, pero la educación no puede empujar al aparato productivo.

Mi acuerdo con estas afirmaciones, que contradicen la línea de pensamiento dominante, es enorme. No sólo cuando se refieren a los países en vías de desarrollo sino también para un país como España. No se trata, obviamente, de negar la importancia del capital humano, pero sí de enfatizar, además de que existen otros factores relevantes para el avance de la productividad, que la mejora de la calidad del capital humano no es exógena, sino que depende en buena medida de esos mismos factores.

Se pueden proporcionar algunos apuntes en esta línea: pese a las deficiencias del sistema educativo, los licenciados y técnicos españoles formados en él funcionan bien en otros entornos productivos y reciben salarios mayores que en España trabajando menos horas. Por otra parte, las empresas extranjeras que se instalan en España no consideran que la calidad de los técnicos y directivos medios contratados sea una restricción relevante. Muchos jóvenes extraordinariamente bien formados tienen serias dificultades para encontrar un puesto de trabajo acorde, están en paro o desempeñando funciones para las que tienen una cualificación mucho mayor de la necesaria –lo primero se da más ahora, con la recesión, pero lo segundo también era frecuente antes–. Un empresario anglosajón del sector de servicios financieros instalado en España me decía que no encuentra que los MBA (Master of Business Administration) españoles tengan peor formación que los de otros países europeos, siendo más baratos; consideraba, en cambio, que tienen menos iniciativa y más dificultades para expresarse y para captar clientes extranjeros. Es decir, que tienen similares conocimientos pero déficits en lo que los psicólogos llaman habilidades sociocognitivas, cuestión sobre la que insistiremos a continuación.6

En línea con lo que se defiende aquí, Alison Wolf (2002) afirma que la errónea concepción de la educación como motor de crecimiento económico no sólo ha estrechado la concepción de los gobiernos de la política social, sino que está haciendo cada vez más estrecha la visión de la propia educación en su papel de formación de ciudadanos. La relación entre la educación y el crecimiento económico es mucho más débil, y mucho más compleja, de lo que la gente y los responsables políticos piensan, y esta concepción de la educación para el crecimiento económico está produciendo, en su opinión, políticas educativas erróneas, centradas en el desarrollo de la educación terciaria con la proliferación de títulos y cualificaciones de la más diversa índole, en cierto detrimento de la educación primaria y secundaria.

CONOCIMIENTOS Y HABILIDADES RELEVANTES

Se suele compartir la idea de que el nivel de conocimiento de los alumnos es el indicador correcto de la aportación del sistema educativo a la formación de los individuos. La realización de test a los estudiantes sobre esos conocimientos permitiría, entonces, contar con un buen índice de la calidad del sistema educativo.

Los resultados de los test internacionales sobre conocimientos de los estudiantes de secundaria, como los que presentan los informes PISA (Programme for International Students Assessment) de la OCDE, han tenido una gran aceptación en la opinión pública y, por ende, en la clase política. Su relevancia se deriva del supuesto de que son un determinante de primera magnitud de las retribuciones que obtienen las personas en el mercado de trabajo y de su productividad y, por agregación, de la productividad del sistema. Resultados como la conocida ecuación de Eric A. Hanushek y Ludger Woessmann (2008), a la que hacíamos referencia en la introducción, que relaciona resultados de PISA con crecimiento del PIB per cápita, y que analizaremos con más detalle más abajo, no han hecho más que enfatizar la importancia de estos test.

Pero hay varios elementos que nos llevan a poner en cuestión dicha importancia o, al menos, a relativizarla. En primer lugar, porque hay muchos resultados que otorgan una capacidad relativamente pequeña a los test para explicar las retribuciones o la productividad tras incorporarse los estudiantes a la vida laboral. Una revisión de 25 estudios,7 que incluían los resultados de test similares como variable determinante de las retribuciones, les otorgaba una capacidad explicativa relativamente pequeña, lo que lleva a los autores de la revisión a concluir que hay otros elementos en la asistencia al sistema educativo que resultan igual o más relevantes. Estudios realizados en Estados Unidos sobre la relación entre los resultados de los test antes de entrar los estudiantes en el mercado laboral y la productividad desarrollada posteriormente en el puesto de trabajo, encuentran que los test explican una proporción pequeña de las diferencias en productividad.8

En segundo lugar, porque hay evidencia creciente sobre la importancia de otras habilidades distintas al mero conocimiento (habilidades sociocognitivas), no medidas por los test, para un buen ejercicio laboral y profesional. Los trabajos impulsados por James Heckman en la Universidad de Chicago constituyen buena prueba de ello. Un primer resultado se refiere a los elementos distintos al conocimiento que proporciona cursar la enseñanza secundaria, que se refleja en los ingresos posteriores de los alumnos: en Estados Unidos existe el examen GED (General Education Development) que pueden realizar los que por diversos motivos no han podido completar la enseñanza secundaria. Los que aprueban el GED, que por término medio tendrán unos conocimientos similares a los que han cursado secundaria, resultan tener unas perspectivas laborales peores que los que han completado sus estudios y más próximas a las que tienen los que los han abandonado y no han pasado el GED. Habilidades sociales y emocionales (presentes en la relación con otros, en la cooperación y en el trabajo en grupo), persistencia en el esfuerzo, capacidad de interacción y de adaptación al cambio, rigor personal y capacidad de organización de sus propias actividades, etc., formarían un conjunto de habilidades distintas del conocimiento que tienden a desarrollarse más en la escuela (sobre todo si se realizan programas para fomentarlas) que fuera de ella. Y estas habilidades, como demuestran varios estudios de Heckman y sus colegas, mejoran la productividad en el lugar de trabajo y generan carreras profesionales con retribuciones más elevadas. También, como señalan James Heckman, Jora Stixrud y Sergio Urzua (2006), reducen la probabilidad de que los adolescentes se involucren en actividades de riesgo social y personal. Flavio Cunha y James Heckman (2010) concluyen, por otra parte, que las variables sociocognitivas y similares contribuyen al impacto que los conocimientos tienen sobre retribuciones posteriores, pero no al revés, un resultado que me parece muy relevante.

Y en tercer lugar, porque hay estudios que demuestran que algunas habilidades influyen poderosamente en los resultados de los test sobre conocimientos. Pau Balart y Antonio Cabrales (2015) y otros estudios encuentran que en la realización de los test PISA existe en algunos países, entre ellos claramente España, lo que llaman decaimiento en el rendimiento. Balart y Cabrales señalan, por ejemplo, que los resultados de los estudiantes españoles en las primeras preguntas contienen un 10,5% más de aciertos que en las últimas.9 Y esta diferencia, apuntan los autores, es similar a la que existe entre los resultados de España y los de Finlandia (uno de los países europeos entre los mejores del ranking PISA). Hay, por tanto, habilidades sociocognitivas, como la perseverancia y la concentración, que están afectando seriamente los resultados de los test sobre conocimientos. Y esas capacidades, aparte de condicionar los resultados de los test, tienen, junto a otras, efectos directos sobre la vida laboral y profesional de los ciudadanos, tal como hemos visto más arriba.

La interesante cuestión de si capacidades sociocognitivas como las mencionadas se pueden desarrollar en las escuelas está recibiendo mucha atención.10 Naturalmente es en la escuela primaria donde hay que empezar con esos programas y, aunque la evidencia es aún poco concluyente, algunas intervenciones puestas en práctica en algunos países parece que están produciendo resultados. Heckman, Stixrud y Urzua (2006) conjeturan que el hecho de que determinados programas parecen tener efectos positivos sobre la vida escolar y académica posterior de los alumnos, sin elevarles el CI (cociente de inteligencia) puede ser debido a que los alumnos incluidos en los programas desarrollan las habilidades sociocognitivas que se pretendían.

Tenemos entonces, por un lado, que las habilidades sociocognitivas parecen mejorar tanto la productividad como los resultados académicos, aquellos medidos por los test como PISA. Por otra parte, que la adquisición de conocimientos depende de los incentivos que tengan los alumnos, que están fuertemente condicionados por factores que podríamos llamar institucionales en sentido amplio, que a su vez influyen sobre el crecimiento de la productividad. Así las cosas, una ecuación, como la de Eric A. Hanushek y Ludger Woessmann (2008),11 que pretende estimar una relación causa-efecto entre una medida de los conocimientos (test PISA) y el crecimiento del PIB per cápita, estará sobreestimando poderosamente el efecto, porque está omitiendo en la ecuación importantes factores (de carácter institucional fundamentalmente, pero también las habilidades sociocognitivas) que inciden positivamente sobre las dos variables (resultados de los test y crecimiento del PIB per cápita). La pretensión de que mejorar los resultados PISA en una determinada cuantía elevaría varios puntos la tasa de crecimiento del PIB per cápita en nuestro país (los que se obtendrían de la citada ecuación) tiene dudosa legitimidad, por la sobreestimación que contiene la citada ecuación. A lo que podría añadirse otras consideraciones que redundan en la misma dirección.12

No se trata, obviamente, de despreciar la importancia de los conocimientos adquiridos en los distintos niveles del sistema educativo, pero sí de no centrar en ellos toda la política educativa. Y mucho menos que el objetivo de esa política sea la mejora de los resultados de los test PISA o similares, lo que constituiría una aberración. En no pocos países las escuelas reciben presiones de los responsables políticos de educación para que dediquen recursos y esfuerzos para mejorar las puntuaciones en los test, a costa de abandonar otras prioridades, incluidas la de desarrollar habilidades sociocognitivas.13

En relación con el papel que pueda tener la escuela en enseñar otras capacidades distintas del conocimiento, podría preguntarse qué futuro tendrían ciertas actitudes positivas que puedan enseñarse en el ámbito escolar, como por ejemplo la valoración del esfuerzo, la iniciativa y la cooperación, si los alumnos perciben al incorporarse a la vida laboral que esas actitudes no son retribuidas adecuadamente, porque reina el amiguismo y el rechazo al talento. En realidad, en un contexto social como el marcado por el Estado neopatrimonial, se estarán filtrando hacia los escolares los valores propios de ese estado de cosas, que, si están inmersos en programas que enfatizan valores contrarios, les generarán alguna disonancia, lo que reducirá la eficacia de esos programas. Pero, lo que es peor, al incorporarse a la vida laboral y profesional, previsiblemente, esas habilidades sociocognitivas se irán diluyendo. Esto ocurrirá, en general, con los valores transmitidos y desarrollados desde la escuela, si en la realidad social y política están arraigados los valores contrarios, impuestos por una forma de ejercer el poder. Como dice Ricardo Sanmartín (2015):

Para poder observar en activo los valores del esfuerzo y la innovación (y la iniciativa), éstos han tenido que ser recompensados, los actores han debido conocer por experiencia propia resultados positivos de sus empeños […] de lo contrario tampoco nacen los valores de la esperanza o de la confianza que alientan el esfuerzo y promueven la innovación (y la iniciativa).

Es decir, si individuos que hubieran sido educados en los valores del esfuerzo, la iniciativa personal y la interacción con otros, cuando salen al mundo real encuentran que el ejercicio de esos valores no es recompensado porque las reglas de juego imperantes –las instituciones informales– son otras, tendrán una crisis de confianza que presumiblemente los llevará a relajar, e incluso a abandonar, los valores aprendidos. Lo cual no quiere decir que no sea recomendable emprender programas educativos que inculquen esas actitudes. Pero lo que no se puede es esperar ingenuamente que esos programas educativos conduzcan por sí solos al fin del Estado neopatrimonial.

Sea cual fuere el grado en el que programas educativos puedan influir en la superación de esos códigos de conducta, el proceso sería, en cualquier caso, muy largo. Y con resultados muy inciertos si se llevan a cabo en una sociedad dominada por un Estado clientelar.

1. La oposición radical de los sindicatos de maestros en países en vías de desarrollo (Bolivia, Uganda y México, por ejemplo) a la implantación de mecanismos de valoración de los maestros, paso previo a la definición de un sistema de incentivos, es un ejemplo de ello.

2. Ley 2/2006 de 3 de mayo.

3. Como la de Madrid en su Resolución de 16 de marzo de 2015.

4. La experiencia bien distinta de la investigación pública catalana, con un modelo de gestión impulsado por Andreu Mas-Colell, en su época de consejero de Universidades e Investigación, que está funcionando bastante bien, pone de manifiesto que la causa es finalmente la falta de voluntad política de abordar el cambio en la gestión.

5. Florentino Felgueroso, Manuel Hidalgo y Sergi Jiménez-Martín (2010) encuentran que el descenso se produce desde principios de la década. Otros estudios repasados en este mismo artículo, que utilizan diferentes datos y metodologías, estiman que la reducción empieza a producirse a mediados de los noventa.

6. Los economistas de la educación suelen emplear los términos habilidades cognitivas y habilidades no cognitivas en dónde los psicólogos emplearían los términos conocimientos y habilidades sociocognitivas (y otras habilidades). Finalmente me he inclinado por la terminología de los psicólogos, que me ha resultado más convincente.

7. Véase Samuel Bowles, Herbert Gintis y Melissa Osborne (2001).

8. Estudios recogidos en Herbert M. Levin (2012).

9. Están comparando el 5% de las preguntas que contestan en primer lugar con el 70% de las últimas respuestas.

10. Véase por ejemplo Herbert M. Levin (2012).

11. La ecuación de Eric A. Hanushek y Ludger Woessmann (2008) que utiliza datos de varios países, más de los que constituyen la OCDE, estima una relación entre tasa de crecimiento del PIB per cápita a lo largo de un periodo y la media de los resultados de los test PISA en ese periodo. Más allá de las dudas que pudiera despertar la forma en cómo realizan el cálculo de las medias de los test PISA para aquellos países para los que no hay suficientes datos, que describen en el apéndice de su estudio de 2009 y que resulta bastante confusa, es la interpretación de la ecuación lo que resulta más disonante.

12. Por un lado, como es bien sabido, la mejora en el crecimiento del PIB asociado a una elevación de los resultados PISA que predeciría la ecuación tiene un intervalo de confianza y no se puede utilizar el punto medio del intervalo. Por otro lado, en rigor, una ecuación de ese tipo no demuestra la existencia de causalidad, por lo que hay que ser cuidadoso en la utilización de la misma para hacer el tipo de afirmación que estamos comentando. Todo ello se añadiría a la importante sobreestimación que puede tener el coeficiente de la ecuación por los motivos indicados en el texto.

13. Véase Herbert M. Levin (2012).

11

¿Cuándo se estropeó todo?

Nos podríamos hacer la célebre pregunta que hacía uno de los personajes de la novela de Mario Vargas Llosa, Conversaciones en la Catedral: «¿Cuándo se jodió Perú, Zavalita?». Aunque una correcta formulación de la pregunta (corrección también aplicable al Perú de los setenta) sería: «¿Cuándo dejaron de mejorar las cosas?».

SÍNTOMAS DE ESTANCAMIENTO

Diferentes datos apuntan a que a finales de la década de los ochenta del pasado siglo la economía española dejó de converger con la de los países europeos más avanzados. En los noventa y en los primeros años del presente siglo se convergió en términos de renta per cápita –lo que provocaba triunfalistas declaraciones de los sucesivos presidentes de Gobierno–, pero se divergió en productividad. El mayor crecimiento del PIB per cápita se debió a la elevación de la tasa de empleo en España asociada al boom inmobiliario y a la entrada masiva de inmigrantes. Pero ese proceso era insostenible, como se ha visto.

En contra de lo que se ha sugerido frecuentemente, el escaso crecimiento de la productividad desde comienzos de los noventa no estuvo causado por el mayor peso que fue tomando un sector tan escasamente productivo como es la construcción, que, además, experimentó una caída en su productividad a lo largo de aquellos años. Se puede comprobar fácilmente que si la composición sectorial del empleo se hubiera mantenido constante en el periodo 1994-2007, la productividad agregada apenas hubiera aumentado en esos 13 años, sólo unas décimas más de la decepcionante evolución real. Fue, fundamentalmente, el bajo crecimiento de la productividad en la mayoría de los sectores, de servicios desde luego, pero también los manufactureros, el responsable de la divergencia. La mayoría de las estimaciones del comportamiento de la productividad total de los factores (la PTF) –la que permite aumentar el producto sin incrementar el uso de los factores, que puede asociarse al ritmo del progreso técnico entendido en sentido amplio– concluye que desde principios de los noventa ésta disminuyó. Un claro signo del estancamiento o pérdida de la eficiencia desde 1990. En un estudio reciente titulado Growing like Spain: 1995-2007, Manuel García Santana, Enrique Moral Benito, Josep Pijoan Mas y Roberto Ramos,1 utilizando datos de empresas pertenecientes a 58 sectores diferentes, confirman la relevante caída en la PTF durante aquellos años y también que el fenómeno fue general en todos los sectores y no sólo en los relacionados con la construcción. Encuentran que los sectores más influidos por políticas públicas (a través de licencias o regulaciones) son los que experimentan mayores pérdidas de eficiencia y que las empresas más jóvenes sufren distorsiones mayores que las empresas establecidas. Ambos resultados pueden ser la consecuencia del tipo de deficiencias institucionales descritas en este libro.

El aumento aparente de la productividad durante la Gran Recesión (2008-2013) que reflejan los datos agregados no puede ser interpretado como un cambio en la evolución de la misma. El aumento se concentra en la construcción y en la industria, sectores que en esos cinco años perdieron, respectivamente, el 80 y el 27% de su empleo. Descomunal derrumbe de la ocupación que ha ocasionado el aumento de la ratio producto / empleo. La desaparición de cientos de miles de puestos de trabajo temporales y de miles de empresas pequeñas, las menos eficientes, está detrás de las cifras de reducción de empleo y aumento de la productividad que hemos comentado. La productividad en España, a diferencia de lo que sucede en otros países europeos como Francia, Alemania y Reino Unido, es anticíclica:2 disminuye en las fases de auge y aumenta en las de recesión. El nulo crecimiento de la PTF, que hemos comentado, contribuye a que en el auge el crecimiento del empleo venga acompañado de un mal comportamiento de la productividad. En las recesiones, la dualidad en el mercado de trabajo contribuye, junto a la rigidez del sistema y la fragilidad de las pymes, al aumento aparente de la productividad cuando se producen shocks negativos de demanda.

De hecho, cuando el empleo empezó a recuperarse ligeramente a principios de 2014 la productividad dejó de crecer. Si tomamos los datos correspondientes a un año, el último disponible al escribir estas líneas, el que va desde mediados de 2014 a mediados de 2015, la productividad para el conjunto de la economía no sólo ha dejado de aumentar sino que ha caído una décima. Lo mismo que ha ocurrido en la industria, mientras que en los servicios la productividad se ha mantenido constante. Al no haber crecimiento apreciable en la PTF, el aumento del empleo se traduce en estancamiento o caída de la productividad del trabajo.

Visto el sistema productivo español desde otra perspectiva relevante –¿qué vendemos a otros países? –, la diversificación de las exportaciones ha continuado desde 1980, pero el grado de complejidad de las mismas no ha avanzado. De hecho, desde 1995, año para el que el Atlas of Economic Complexity empezó a calcular un índice de complejidad económica (ECI, en sus siglas en inglés),3 éste se ha reducido. Ricardo Hausmann, del Center for International Development de Harvard y César Hidalgo de MIT Media Laboratory han desarrollado un instrumento para caracterizar la evolución de las destrezas productivas de los países a través del análisis de lo que exportan. Estiman un índice de complejidad de las exportaciones de cada país que tiene en cuenta la diversificación de sus exportaciones (cuántos productos exporta un país) y la ubicuidad de esos productos (el número de países capaces de hacer los mismos productos). Una mayor diversificación indica capacidades productivas más sofisticadas, pero si lo que un país es capaz de producir lo produce un número reducido de países (los productos son poco ubicuos) también revela capacidades más complejas. Por tanto, el primer factor (la diversificación) eleva el índice ECI y el segundo (la ubicuidad) lo reduce. Con el paso de los años, España ha ido siendo superada por otros países en menor ubicuidad media de lo que producen (Irlanda, Malasia, Corea del Sur, República Checa, Israel) y se mantiene por debajo de los países con mayores destrezas productivas (incluida Italia).

En una presentación que hizo Ricardo Hausmann en la Escuela Superior de Administración y Dirección de Empresas (ESADE) en abril de 2010, titulada «La evolución de la ventaja comparativa: comentarios sobre España», analizaba la evolución de la complejidad productiva en España entre 1980 y 2000. Señalaba que nuestra economía no había acabado de consolidar el salto a una mayor sofisticación productiva que le daría ventaja comparativa, pues le permitiría competir con países con niveles salariales más altos. Los países tienden a avanzar produciendo nuevos productos que necesitan destrezas cercanas a las que le han permitido producir lo que ya exportan, como, de acuerdo con el símil que proponen, hacen los monos en un bosque para ampliar sus fuentes de alimentación, saltando a árboles cercanos y así, de salto en salto, ir alcanzando la parte del bosque más rica y menos explorada. Hausmann, en la presentación que comentamos, decía que existe un conjunto de productos accesibles, cercanos, y menos ubicuos, a los que España no acababa de saltar.

Como decíamos, entre 1995 y 2013 el ECI para España no ha hecho más que reducirse, con lo que nuestro país ha ido perdiendo posiciones en el ranking de complejidad productiva. No es que haya reducido su diversificación, de hecho la ha aumentado, lo que le ha permitido mantener un crecimiento de sus exportaciones similar a la del conjunto de la Eurozona,4 pero los productos que exporta han ganado ubicuidad, porque otros países se han ido incorporando a su producción, con lo que nuestras exportaciones están potencialmente sometidas a una mayor competencia. De los 22 países europeos miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) incluidos en los cálculos del ECI, España ocupaba en 2013 el puesto 18 y sólo tenía por detrás a Noruega (país al que el enorme peso del petróleo le lleva a perder diversificación), Estonia, Portugal y Grecia. Ello, además de arrojar ciertas dudas sobre el futuro a medio plazo de nuestras exportaciones, pone de manifiesto un paulatino retraso en las destrezas y capacidades de nuestro sistema productivo, que es la cuestión que nos interesa aquí.

Hausmann considera que sería necesario diseñar y poner en práctica lo que, en términos genéricos, se conoce como una política industrial. Resulta difícil no estar de acuerdo con esa necesidad, aunque sobre la puesta en marcha de una política industrial en un Estado clientelar hablaremos en el siguiente capítulo. Pero, con carácter previo, sería necesario superar las notables deficiencias de tipo institucional descritas en este libro. Una Administración Pública pesada, poco transparente y arbitraria, una elevada inseguridad jurídica, unas regulaciones ineficientes, una desconfianza en la capacidad de los gobiernos para hacer buenas leyes, una justicia ineficaz, trabas toleradas a la competencia y demás características analizadas en los anteriores capítulos, actúan como redes, o como garrotes, según cómo se quiera avanzar en el símil, que dificultan a los monos la tarea de saltar hacia las zonas con árboles más ricos.

Si, desde otra perspectiva, medimos la capacidad de innovación de los países por el número de patentes que se registran, España se encuentra persistentemente en el grupo de cola de los países europeos. Entre los 23 países europeos miembros de la OCDE que venimos usando como referencia, en todos los años entre 2000 y 2012 el número de patentes por millón de habitantes es el más bajo de Europa occidental con excepción de Portugal y Grecia, y es superado por algunos de los países excomunistas (por Eslovenia siempre y por Hungría en algunos años).5 La ratio que se da en España es claramente inferior a la tercera parte de la media de los 23 países, lo que da una idea de lo lejos que estamos de Europa en este aspecto de la innovación. Habría que apuntar que esta decepcionante realidad no sólo es la consecuencia del escaso impulso innovador existente, sino que se debe también, en alguna medida al menos, a las trabas burocráticas existentes en nuestro país para el registro de patentes. Conozco el caso de unos profesionales que han desarrollado un sistema de gestión de riesgos que, ante las trabas impuestas por el sistema español, han acabado por registrar la propiedad de su producto en Estados Unidos.

Hay otras características reseñables de la evolución de la economía española en las últimas décadas que apuntan en la misma dirección. Por un lado, la intensidad con la que se han adoptado las nuevas tecnologías ha sido menor en España que en los países europeos más avanzados. Según datos recogidos por la OCDE, del total de inversión (excluida la inversión residencial), la proporción dedicada a la adquisición e incorporación de equipos, software y otros intangibles, ligados a la tecnologías de información y comunicación (TIC) entre 1999 y 2012 ha sido menor en España que en la mayoría de los países europeos.6 Por otro lado, el tamaño de las empresas también es menor, siendo así que las empresas pequeñas muestran una productividad más baja. Pero estas dos características negativas del avance del sistema productivo español no son las causas de su estancamiento. Son la expresión de ese mismo estancamiento.7 Las causas últimas son varias, pero entre ellas ocupan un lugar prominente, de nuevo, las deficiencias institucionales cuyo estado hemos ido caracterizando en los capítulos anteriores.

TAMAÑO DE LAS EMPRESAS Y PRODUCTIVIDAD

La cuestión de la relación entre el tamaño de las empresas y la productividad tiene suficiente interés para hacer un alto en el camino y analizarla con más detalle.

Rafael Doménech (2014) señala que en 2010 en España el 61% del empleo estaba concentrado en empresas con menos de 50 empleados. En los ocho países más avanzados de la Unión Europea (UE-8) esta proporción era del 46% y en Estados Unidos del 37%. Y esas empresas tienen en España una productividad claramente menor que en los países europeos más avanzados. En cambio, las empresas grandes (superiores a 250 empleados), que representan un 25% del empleo total, son tan productivas en España como en la UE-8. También apunta que las empresas con menos de 50 empleados han realizado un esfuerzo de incorporación de nuevas tecnologías sensiblemente menor que las del resto de los países de la UE-8. Doménech señala, muy correctamente, que «estas deficiencias son el resultado de un sistema de incentivos legales e institucionales inadecuados». Entre los aspectos del sistema responsables de los incentivos inadecuados destaca aspectos regulatorios, fiscales, laborales, judiciales y cuestiones que merman la seguridad jurídica. No son exactamente los obstáculos que hemos esgrimido en capítulos anteriores, algunos sí, explícitamente, pero en general están muy en la línea. Asimismo señala limitaciones financieras, concretamente la dificultad que tienen las empresas pequeñas y medianas para obtener financiación externa sin garantía real. Y también, por último, deficiencias de capital humano: en este sentido apunta que es relevante, y desfavorable en España, la distribución existente de capital humano con talento empresarial, cuestión interesante sobre la que vuelvo más abajo.

En términos parecidos se expresa un informe del Círculo de los Empresarios sobre «La empresa mediana española» (2015), que redunda en los análisis y comentarios de Doménech. En la presentación del Informe8 se hizo especial hincapié en algo, también mencionado por Rafael Doménech (2014) y por otros antes,9 acerca de que el marco laboral y tributario parece ser la causa de una profunda discontinuidad que se observa en el tamaño de las empresas, ya sea medido por su volumen de ventas o por el número de sus empleados. Cuando el volumen de ventas supera los 4,75 millones de euros resulta obligatorio una auditoría externa, y cuando sobrepasa los seis millones la empresa puede pasar a la Unidad de Grandes Contribuyentes en la Agencia Tributaria, con la casi certidumbre de una inspección continua. Ambos requisitos tienen unos costes de gestión que no tienen que soportar empresas menores. En la distribución por volumen de ventas de las empresas españolas se observa claramente las dos discontinuidades producidas por cada una de esas normativas: el número de empresas va decreciendo de forma relativamente continua según aumenta el volumen de ventas, pero si éste supera los 4,75 millones, y más aún si sobrepasa los seis millones, el número de empresas disminuye bruscamente al exceder esas cotas. Se pone de manifiesto claramente que las empresas se autolimitan para no llegar a esa situación. Algo similar debe ocurrir con la obligatoriedad de tener un comité de empresa en las que tengan más de 50 empleados (realmente esto se aplica a los establecimientos que superen esa cifra de empleados, y una empresa puede tener varios).

Emilio Huerta y Vicente Salas (2014) abordan la relación entre tamaño de las empresas y productividad preguntándose por los factores determinantes de ambas variables, y se centran, en línea con Robert E. Lucas Jr. (1978) y tal como introduce también Doménech, en la importancia de la disponibilidad de capital humano con talento empresarial. Para ello descartan, mediante un ejercicio empírico con los países de la OCDE ampliada, otros posibles factores, como el funcionamiento de los mercados (de los productos, laboral y financiero) y se centran en las variables que a su juicio representan las habilidades empresariales y la calidad de la gestión, que consideran son las relevantes para explicar las diferencias en tamaño empresarial. No dejan totalmente de lado el marco institucional, que miden por las opiniones empresariales en la Executive Opinion Survey (EOS) del World Economic Forum (WEF) sobre en qué grado piensan que están protegidos en su país los derechos de propiedad. Concluyen que «la evidencia empírica muestra también que la calidad del marco institucional de las economías, medida a través de la variable de protección de los derechos de propiedad, se asocia positivamente con los factores que miden la dotación de recursos y la calidad de gestión. Este resultado sugiere que la vía de influencia del desarrollo institucional a través de la protección de los derechos de propiedad, en el tamaño empresarial y finalmente en la productividad de la economía, ocurre por la vía de favorecer una mayor acumulación de capital humano y conocimiento dentro de las empresas […]».

Nada que objetar a esa afirmación, salvo que uno piensa que la base de datos utilizada no permite obtener muchas conclusiones. Como ya comentamos en el capítulo 6, los datos de la WEF legitiman escasamente para realizar comparaciones entre países y, por tanto, las diferencias país a país tienen un significado limitado. Por otra parte, Huerta y Salas no deberían haberse limitado en la caracterización institucional a una valoración sobre lo que los empresarios piensan acerca de la protección de los derechos de propiedad en su país. La economía institucional sintetiza en la noción de defensa de los derechos de propiedad cuestiones más complejas que la opinión que los empresarios tienen sobre «cuán fuerte es en su país la defensa de los derechos de propiedad, incluida la de los activos financieros», que es la pregunta de la EOS. Dentro de la misma encuesta hay otras preguntas sobre el funcionamiento de la Administración, de la justicia y de la corrupción que también son aspectos institucionales relevantes.

Hemos visto en capítulos anteriores la cantidad de restricciones con la que se encuentran los emprendedores (autónomos y pequeños empresarios): leyes complejas, deficientes y en continuo cambio, trabas procedimentales y fiscales (cotizaciones) al inicio de la actividad como autónomo y pequeño empresario, pesadez de autorizaciones y permisos, violaciones de leyes y del principio de la legalidad por la propia Administración, dificultades para conseguir el cobro de facturas en un contexto de malas prácticas de pago, favoritismo en las decisiones de las administraciones, ineficacia de la justicia, etc. También hemos visto en el capítulo 9 que la escasa relevancia de los méritos propios, por la pervivencia del Estado clientelar, ha condicionado unos valores en los que se resta importancia al desarrollo de la iniciativa propia y a la adquisición de conocimiento. Tengo la impresión de que la limitada meritocracia ha impregnado el interior de las empresas, lo que reduce el dinamismo de éstas y degrada la capacidad gerencial. Las personas más capaces no siempre consiguen la promoción por delante de los menos capaces, y la competencia por puestos vacantes o de nueva creación está limitada por la preferencia que se da a los que llevan más años en la organización –un criterio que pesa más de lo que sería razonable–. Me resulta difícil aceptar que unas y otras cuestiones no sean relevantes, muy relevantes diría yo, para «la existencia de capital humano con talento empresarial» que menciona Robert E. Lucas. Me parece crucial profundizar, como tratan de hacer Huerta y Salas (2014), en las causas de las deficiencias gerenciales en España, que seguro que van mucho más allá de la calidad de las enseñanzas universitarias en administración de empresas. Mi impresión es que los factores, de índole institucional, que describimos en este libro son muy relevantes, aunque sea necesario matizar más las vías por las que operan.

ESTANCAMIENTO O REVERSIÓN INSTITUCIONAL

Retomemos la narración de cuándo y por qué se produce el estancamiento en la eficiencia productiva española, que hemos caracterizado en las páginas anteriores. La reforma de las instituciones políticas tras el fin de la dictadura, que supuso un salto en la calidad del Estado de Derecho y un avance hacia la primacía de la ley, las reformas económicas que se emprendieron después, fundamentalmente en la década de los ochenta, en el sistema financiero, en el sector industrial y en el funcionamiento de los mercados, algunas impulsadas por la adhesión de España a las Comunidades Europeas, y el aumento del capital público, propiciaron una aceleración en el crecimiento, que no se ha mantenido al no haberse continuado con el impulso reformador.

Cuando en un país el proceso reformador se detiene, su economía alcanza más pronto que tarde un estado estacionario (EE), un estado de crecimiento bajo, similar a la media del entorno, y deja de converger con las economías más avanzadas. Cuando se emprenden reformas y se relajan restricciones que resultaban activas, el EE al que se tiende se aleja, y el crecimiento experimenta una aceleración hasta que se alcanza el nuevo EE.10 Pero en el caso de España, probablemente se ha producido no sólo un estancamiento de las reformas, sino un retroceso en la calidad de algunas instituciones desde finales de los ochenta: las administraciones públicas se han deteriorado, por la forma como se crearon las autonómicas y por la colonización de las administraciones por parte de los partidos; la seguridad jurídica ha bajado debido a la vorágine normativa, que se incrementó con los gobiernos de Aznar, Zapatero y Rajoy, y el Estado clientelar se ha hecho más tupido al descentralizarse la capacidad regulatoria gestionada desde esa forma de hacer política. Se han producido mejoras en el funcionamiento de algunos mercados y en algunos aspectos de la legislación y de la Administración, pero el saldo neto del avance institucional parece negativo, desde luego no positivo.

La burbuja crediticia e inmobiliaria que se produjo entre 1997 y 2007 tuvo un impacto negativo sobre el desarrollo institucional –o un impacto positivo sobre la involución institucional–. Pero no creo que se le pueda asignar la responsabilidad principal del deterioro. En primer lugar, porque éste ya había comenzado antes de la burbuja y, en segundo lugar, porque precisamente su intensidad y la magnitud de sus consecuencias estuvieron propiciadas por las deficiencias institucionales existentes. La producción normativa descuidada, sin un análisis previo de las consecuencias de nuevas normas (por ejemplo, la Ley del suelo de Aznar y la introducción de figuras como la del «agente urbanizador» y la del «convenio urbanístico»,11 cuyo resultado hubiera sido otro en un contexto institucional diferente), la relajación de controles en la gestión municipal, el clientelismo feroz, manchado de corrupción, en la programación y gestión urbanística de las comunidades autónomas, y el deterioro de la supervisión financiera desde comienzos de este siglo son factores de empeoramiento institucional que están en la raíz de la magnitud de la burbuja inmobiliaria y crediticia, algunos de los cuales fueron retroalimentados por la propia burbuja.

Y aquí estamos. La Gran Recesión ha sido devastadora en términos de empleo, de destrucción de tejido productivo y de deterioro de servicios, alguno tan básico como la sanidad, cuya calidad antes de los recortes era relativamente alta y sólo necesitaba de pequeñas reformas para asegurar su viabilidad financiera a largo plazo. La crisis hizo necesario el saneamiento de una parte del sistema bancario, que se acometió tarde, lo que contribuyó a la profundidad del derrumbe de la demanda, y necesitó de importantes fondos europeos. La política de consolidación fiscal desde 2011 para corregir el déficit causado por la fuerte reducción de los ingresos públicos añadió leña a la contracción de la demanda.

¿CARTELIZACIÓN DE LOS PARTIDOS?

El modelo de partidos implícito en la Transición, que apostó decididamente por la estabilidad de los mismos, ha contribuido, como dice el colectivo Politikon,12 a la creciente ocupación de la Administración Pública por parte de los partidos. Por otro lado, la descentralización territorial del Estado de las autonomías ha ampliado considerablemente el territorio susceptible de ser colonizado. Las negativas consecuencias de este proceso sobre la baja calidad de la Administración se han puesto en evidencia en el capítulo 6 y es un elemento muy importante de la reversión institucional en las últimas décadas.

Pero también ha deteriorado la calidad de los partidos y ha contribuido a su escasa transparencia. Los líderes han tenido en todo momento la posibilidad de garantizarse el apoyo de sus cuadros otorgándoles prebendas en forma de puestos en las administraciones. Así van consolidando sus carreras como políticos profesionales y las de sus afines. No estoy seguro de que se haya alcanzado la cartelización de los partidos que contemplan Richard Katz y Peter Mair en su artículo de 199513 porque no creo que se haya eliminado la competencia y la lucha por la alternancia, pero sin duda la realidad política española tiene cada vez más características de un sistema político de ese tipo.

Y aquí nos encontramos con una cuestión espinosa: que son los dirigentes de ese modelo de partidos los que tendrían que liderar un cambio regenerador. Y éste es el gran dilema al que nos referiremos en el capítulo 12.

TRAS LA GRAN RECESIÓN

En lo peor de la recesión, el Gobierno realizó una reforma laboral de calado, cuyos claroscuros hemos analizado en el capítulo 4. Una consecuencia ha sido la reducción salarial, que, junto al elevado paro, ha empeorado la distribución de la renta, pero ha contribuido junto a otros factores –caída del precio del petróleo, depreciación del euro y menor restricción crediticia– al aumento del empleo. Está por ver si ha conseguido mejorar la productividad en el seno de las empresas.

En diciembre de 2013 se aprobó finalmente la Ley de la Transparencia. Como decía la organización no gubernamental Transparencia Internacional en febrero de 2013,14 «España es la única de las grandes economías de Europa que no tiene una ley de acceso a la información, lo que dificulta a los ciudadanos y a la sociedad civil enterarse de qué está haciendo el Gobierno en asuntos que van desde el gasto público a la adjudicación de contratos». La Ley 19/201315 es claramente insuficiente y mucho más restrictiva que en otros países europeos por varias razones, pero fundamentalmente porque el Gobierno se reserva el derecho a denegar la información por vagos y poco definidos motivos. El análisis que Transparencia Internacional España hizo de la ley a los pocos días de su publicación16 es bastante crítico: le parece insuficiente, entre otras cuestiones, por lo amplio y arbitrario de los asuntos en los que limita el acceso a la información (motivos como «intereses económicos» o «la política económica y monetaria»); por la ausencia de independencia del órgano encargado de supervisar (Consejo de Transparencia y Buen Gobierno), cuyo presidente es nombrado por el presidente del Gobierno; por la aplicación del «silencio administrativo negativo», que no respeta el derecho de los ciudadanos a tener una respuesta explícita; por no haber establecido un régimen de infracciones y de sanción a las mismas; y por el retraso de dos años en la aplicación de la ley para la mayoría de las instituciones públicas.

En algún aspecto concreto para los que hay datos comparados de transparencia en la gestión pública, como es en el de la elaboración y el seguimiento de los presupuestos, la posición relativa de España es claramente pobre. La International Budget Partnership analiza la transparencia en la elaboración y gestión presupuestaria en 100 países, entre ellos 14 de los 23 países europeos miembros de la OCDE que estamos usando como referencia, y elabora el Open Budget Index.17 El índice, basado en información de expertos independientes que valoran 109 aspectos de la elaboración y el control de los presupuestos, pretende evaluar si los gobiernos dan acceso a información presupuestaria detallada y, de esta forma, facilitan la participación ciudadana en la elaboración presupuestaria, y valora, también, las funciones de supervisión del proceso presupuestario que se hayan otorgado a alguna institución independiente. En 2015 en el ranking del índice, España ocupa el número 11 entre el citado grupo de países europeos, empatado con Eslovaquia, y sólo tiene por detrás a Hungría. El índice para España está por debajo del de países como la República Checa, Eslovenia, Polonia y Portugal.

Y quitando la reforma laboral, y este insuficiente avance en mecanismos que aumenten la transparencia, no veo que se hayan llevado a cabo otras reformas.18 Del informe CORA y la supuesta reforma de la Administración ya hemos hablado en el capítulo 6; en el campo de la justicia lo único que se observa es una mayor manipulación política en los niveles superiores; la vorágine normativa y la mala calidad de las leyes sigue plenamente instalada (la Ley de Emprendedores y sus sucesivas modificaciones, que comentamos en el capítulo 2, constituyen un buen ejemplo); de las regulaciones sesgadas e incumplimiento de normas por parte de la Administración para favorecer a «clientes» tenemos algunos ejemplos recientes en los capítulos 3, 4 y 5; la defensa de los partidos de «sus corruptos» se ha hecho menos evidente, pero no ha desparecido; las formas descuidadas en la gestión de la administración tributaria siguen presentes. Como síntesis podemos afirmar que no se observan cambios en la forma de ejercer el poder ni se ha revertido el deterioro del Estado de Derecho.

1. <http://www.cemfi.es/~pijoan/Work_in_Progress_files/mis_mar_2015-v20.pdf>.

2. Puede fácilmente calcularse la tasa de variación del ciclo-tendencia de la productividad y comprobarse que su evolución en España está correlacionada negativamente con la de la tasa de variación de la tendencia del PIB. Lo contrario que lo que ocurre con la evolución de estas variables en los otros tres países europeos, en los que la correlación es positiva.

3. Atlas of Economic Complexity, <http://atlas.cid.harvard.edu/>.

4. En lo que llevamos de siglo las exportaciones españolas de bienes crecieron hasta 2007 a una tasa del 4,3%, ligeramente por debajo del conjunto de la Eurozona, y durante la recesión a una tasa baja (2,4%), pero ligeramente por encima del conjunto de la Eurozona. Las diferencias se explican por el distinto comportamiento del tipo de cambio real en uno y otro periodo: en el primero, España experimentó una apreciación real respecto a la Unión Europea y en el segundo una depreciación real.

5. Datos sobre patentes y de población tomadas de las estadísticas de la OCDE, <http://stats.oecd.org/>.

6. Estadísticas de la OCDE sobre «Shares of ICT investment in non-residential gross fixed capital formation», <http://stats.oecd.org/>.

7. La cita clásica en este punto es Douglass C. North y Robert P. Thomas (1973): «Los factores mencionados (innovación, economías de escala, educación, acumulación de capital) no son la causa del crecimiento económico: son el crecimiento», p. 2.

8. El País, 16 de julio de 2015.

9. Véase Luis Garicano, Claire Lelarge y John Van Reenen (2013) y Miguel Almunia y David López-Rodríguez (2014)

10. La tasa de crecimiento del PIB per cápita se eleva y su nivel, el de la tasa, disminuye paulatinamente al acercarse al nuevo EE.

11. Véase Jesús Fernández Villaverde, Luis Garicano y Tano Santos (2015).

12. Politikon (2014), capítulo 1.

13. Richard Katz y Peter Mair (1995).

14. Transparencia Internacional, febrero de 2013.

15. Ley 19/2013 de 9 de diciembre.

16. Transparencia Internacional, diciembre de 2013.

17. <http://internationalbudget.org/opening-budgets/open-budget-initiative/open-budget-survey/open-budget-survey-data-explorer/>. Debo el conocimiento de esta web a Gonzalo Álvarez de Toledo, un magnífico profesional que desarrolla y aplica herramientas de programación y seguimiento de los presupuestos en varios países del mundo.

18. El saneamiento de las cajas de ahorro, realizada con retraso y con la aportación de fondos europeos, fue una operación quirúrgica que no puede catalogarse de reforma institucional.

12

¿Qué se puede hacer?

Si el análisis presentado en este libro sobre los factores que han conducido al presente deterioro institucional es correcto, la pregunta sería: ¿cómo se podría conseguir que los dirigentes políticos impregnaran de transparencia su gestión en todos los niveles del Estado, haciéndola estrictamente meritocrática, respetaran escrupulosamente las instituciones, practicaran la rendición de cuentas, cuidaran la producción normativa y racionalizaran la existente, mejoraran la eficacia de las administraciones públicas, de la justicia y del sistema educativo, etc.?

Francis Fukuyama, en las conclusiones de la primera parte de su libro Political Order and Political Decay (2014), dice, basándose en su análisis de las reformas en Estados Unidos e Inglaterra en el último tercio del siglo XIX, que la superación de un Estado neopatrimonial en una sociedad democrática es posible si se produce una coalición entre grupos de la sociedad civil y líderes políticos que presione para que se reforme la Administración Pública y se cambie la forma de ejercer el poder. A lo que se podría añadir, desde la perspectiva de Daron Acemoglu y James A. Robinson (2000), que esas reformas tendrían perdedores, y que si el poder político de éstos es elevado podría bloquearlas o desvirtuarlas; la segunda es la forma más inteligente y más frecuente de bloquear reformas. Los primeros perdedores serían las cúpulas de los partidos políticos con presencia en los gobiernos. También los grupos cuyos intereses corporativos pudieran verse amenazados por las reformas. Y, desde luego, las empresas y los hombres de negocios que han sido y están siendo favorecidos por la política clientelar.

Pero habría que plantearse, además, las siguientes cuestiones: ¿están suficientemente organizados en la sociedad civil española los grupos que hayan tomado conciencia de la situación? ¿Son los nuevos partidos nacidos al socaire del descontento civil la expresión política adecuada para iniciar la regeneración? ¿Cómo se crean los incentivos para que una clase política asentada en la ocupación abusiva de las instituciones y en el desprecio a la ley y a la transparencia acuerde con una parte relevante de la sociedad civil un cambio sustancial en su forma de ejercer el poder?

Como decíamos, la revolución digital ha permitido que una parte de la sociedad civil se agrupe en torno a blogs y otros foros de comunicación, con lo que lentamente ha ido surgiendo una cierta conciencia regeneracionista. Pero el proceso está empezando y es lento; y no está claro cómo estas corrientes van a cuajar como grupos de presión.1 Podrían encontrar cauce político en los dos nuevos partidos con implantación nacional, pero no podemos estar seguros de que éstos tengan la capacidad y el grado de voluntad política requeridos para promover la necesaria regeneración. En sus propuestas están presentes las denuncias por el actual estado de cosas, muy especialmente en lo referente a la corrupción y a la falta de transparencia en la gestión pública, y algunas medidas para abordar esas cuestiones, pero no estoy del todo convencido que tengan una hoja de ruta sólida para avanzar en la regeneración. Por otra parte, la lógica preocupación por el deterioro de la distribución de la renta y del Estado del Bienestar y por las elevadas cifras de paro domina su propuesta programática. No se debería tener la idea de que la regeneración institucional y la reducción de la desigualdad (y la lucha contra la pobreza) puedan ser objetivos contradictorios, de forma que fuera aconsejable aparcar uno para avanzar en el otro. De ningún modo. En un Estado no clientelar las medidas contra la desigualdad serán más efectivas, y una mejora en la eficiencia, aunque por sí sola no mejore la distribución, permite reducir la pobreza.

Como hemos mencionado al final de la introducción, Ciudadanos acaba de publicar un programa en el que sí hay esbozada un mínima hoja de ruta para la regeneración institucional, que se encuentra en línea con lo presentado aquí.

¿CUÁLES SON LAS RESTRICCIONES MÁS LIMITATIVAS?

Si consideramos todo lo que hemos discutido en los capítulos anteriores, resulta evidente que la puesta en marcha del necesario proceso regenerador no podría consistir en la mera promulgación de un conjunto de nuevas leyes. Muchas de las actuales deficiencias son la consecuencia de incumplimientos y fraudes de ley.

Para poner en marcha un proceso de reforma institucional no es necesario abordar simultáneamente todos los aspectos deficientes. Sería muy complicado y se multiplicaría el número de afectados con posibilidad de bloquear las reformas. Bastaría empezar por eliminar o reducir las restricciones más activas, es decir, reformar los aspectos que con mayor intensidad están causando la baja eficiencia y el bajo crecimiento de la productividad.2 En algunas experiencias históricas (la de India, por ejemplo), el éxito de reformas parciales, que aceleraron el crecimiento, tuvo la virtud de ampliar la base de ciudadanos a favor del cambio institucional y puso de manifiesto, más adelante, qué otras reformas había que emprender, pues se hicieron evidentes cuellos de botella. Se demostró que era posible poner en marcha un círculo virtuoso.

La identificación de las restricciones más limitativas no es sencilla. En el caso de la India fue relativamente fácil concluir que el sistema altamente intervencionista en las decisiones empresariales, que tan buenos réditos electorales generaba al partido dominante –el Partido del Congreso– era una restricción muy activa, y así lo entendió y abordó Rajiv Gandhi a mediados de la década de los ochenta. Pero no siempre es tan obvio.3

En la realidad española, este proceso de identificación tendría que ser objeto de debate. Mi interés primordial con este libro, y me gustaría haberlo conseguido, era realizar un análisis que resultara convincente de la situación y de sus causas, y no proponer vías de reforma. Pero el ejercicio de delinear, aunque sea vagamente, una hoja de ruta puede tener la doble virtud de no transmitir la derrotista sensación de que nada se puede hacer, por un lado, y de percibir, por otro, la enorme complejidad y dificultad de la regeneración institucional.

UNA HOJA DE RUTA TENTATIVA Y SUS ESCOLLOS

Pues bien, pienso, a modo muy tentativo, que los primeros pasos para poner en marcha un círculo virtuoso podrían tomarse en dos direcciones: en primer lugar, dar pasos decididos para el restablecimiento de los mecanismos de control del poder ejecutivo, tanto desde un sistema judicial estrictamente independiente como desde el funcionamiento de las administraciones públicas. Y en segundo lugar, iniciar un proceso de codificación legislativa en distintas áreas del derecho económico que aclare, simplifique y otorgue estabilidad al aparato legal.

El restablecimiento y la ampliación de los mecanismos compensatorios del poder político previstos en la Constitución, algunos de los cuales han sido violados en el ejercicio del poder, es una condición necesaria. Tanto los propios de la tradicional división de poderes, con un poder judicial totalmente independiente y un poder legislativo que cumpla plenamente sus funciones, como los mecanismos externos (tribunales de cuentas) e internos (Intervención General e independencia de los niveles superiores de la función pública) de la propia Administración. Pero no está claro cómo se puede pasar de un Estado en los que los mecanismos compensatorios han dejado de operar a uno en el que se hubieran restablecido. Esta importante metamorfosis, por sí misma, no sería suficiente, pues, a partir de ahí, habría que implantar sistemas que garantizasen la transparencia, que pusieran coto al ejercicio clientelar del poder y que promovieran la rendición de cuentas. Pero el restablecimiento pleno del Estado de Derecho supondría un paso adelante de tal envergadura que se podría confiar en que impulsara el desarrollo de ese sistema de garantías.

En las administraciones públicas serían necesarias dos acciones en paralelo: dar los primeros pasos hacia la independencia y estabilidad de los puestos de nivel superior, quizá por la vía de dificultar la simbiosis entre cargos de la Administración y cuadros de los partidos, y reforzar la transparencia. Lo primero es fundamental, pero no tengo nada claro cómo se podría avanzar en esa dirección. No hay que descartar que, al hacerlo, pudieran verse afectados lo que los funcionarios y sus asociaciones corporativas podrían considerar derechos adquiridos, cosa que haría más difícil el avance. Por otra parte, no creo que una reforma de la legislación electoral y, en su caso, de la Ley de Partidos, fuera suficiente para superar la colonización de la Administración, pero sobre esto volveremos más adelante.

Para reforzar la transparencia habría que fortalecer la independencia y celeridad de las instituciones de control (tribunal de cuentas), ampliando sus funciones y, si fuera necesario, desarrollando nuevos organismos independientes –o fortaleciendo el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, superando su mal diseño– que supervisaran la transparencia en los concursos y las adjudicaciones. Pero también sería necesario reforzar la Ley de Transparencia, acercándola a la Freedom of Information Act británica.

Un principio general, que ya hemos comentado en el capítulo 6 al discutir las ineficiencias de la Administración, es que la forma de abordar las deficiencias en transparencia no es hacer muy complejos los trámites de las acciones administrativas que inciden directamente en los ciudadanos (como los concursos de diversa índole); todo lo contrario, la excesiva complejidad puede incluso generar incentivos adversos como veíamos allí. Es necesario implantar procedimientos simples, y que quienes los apliquen tengan conciencia de que cualquier irregularidad puede ser descubierta por agentes públicos independientes (interventores nombrados y retribuidos desde instancias distintas de la Administración) u organismos asimismo independientes y, en ese caso, reciba una dura sanción.

La codificación legislativa tendría que empezar eligiendo alguna zona de la selva normativa que fuera especialmente sensible. Seguramente necesitaría redefinir las competencias de las administraciones autonómicas, dado que éstas se han arrogado capacidades normativas donde sólo tenían competencias de gestión y de supervisión. Por otra parte, la codificación tendría que iniciar un proceso que fuera sustituyendo el «premio» de publicitar una nueva ley por el de producir normas estables cuyo cumplimiento y consecuencias sean analizados por un organismo independiente –que, como vimos en el capítulo 2, ya existe nominalmente, la Agencia de Evaluación y Calidad (AEVAL), pero está vacía de funciones.

La independencia de los organismos de control es un tema crucial, y en alguna medida previo a otras reformas. Ello por dos motivos: no es posible una arquitectura institucional que garantice el Estado de Derecho que no tenga como pilar la independencia de determinados órganos; y, en segundo lugar, la disposición de las elites políticas a aceptar la independencia de estos organismos, y a garantizar su preservación, sería la prueba de que efectivamente están dispuestas a la regeneración democrática.

Puestos a seguir jugando a reformador (constitucional en este caso), con el ánimo de superar el derrotismo pero lejos de la pretensión de hacer un programa político, la elección y permanencia de los miembros del Tribunal Constitucional (TC) sería el punto de partida. La elección de los magistrados de este alto tribunal tendría que ser lo más transparente posible, tras audiencias públicas y por una mayoría muy cualificada del Parlamento, y probablemente su nombramiento debería ser de carácter indefinido, hasta cumplir una determinada edad (elevada). Sería un tribunal de notables que estaría por encima de los avatares de los cambios políticos. Habría que arbitrar un procedimiento para que en caso de baja de magistrados ningún partido pudiera posponer indefinidamente la sustitución.

La elección del Consejo General del Poder Judicial, u órgano similar de gestión de la justicia, se podría despolitizar (o «despartidizar» como dice Mariano Bacigalupo) por distintos mecanismos: uno podría ser que el TC de notables, que habrían sido elegidos por el Parlamento, eligiera la mitad de los vocales y al presidente, o eligieran a los candidatos que serían ratificados por el Parlamento tras audiencias públicas, y unas elecciones entre jueces y fiscales proveyeran la otra mitad de vocales. El mandato debería tener un plazo largo –¿ocho años?– y estar excluida la posibilidad de reelección. Se podrían arbitrar procedimientos similares para la designación de los miembros del Tribunal (o tribunales) de Cuentas, de otros organismos de control ex post que se pudieran crear para controlar la limpieza de las adjudicaciones públicas –como el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno si se definieran bien sus funciones fiscalizadoras, por ejemplo–. La elección de los miembros de las comisiones supervisoras de mercados y sectores económicos deberían seguir caminos análogos, con audiencias públicas en sede parlamentaria de candidatos que tuvieran el visto bueno del TC de notables o de una comisión elegida por éste, mandatos largos y reelección limitada o excluida. Estas comisiones deberían tener mejor definidas las capacidades de imposición de sus resoluciones y de sanción en caso de incumplimiento de las mismas –para evitar, por ejemplo, casos como el de las resoluciones del Banco de España sobre quejas de clientes de los bancos que vimos en el capítulo 4.

Apenas hemos propuesto un par de reformas y ya podemos imaginar las enormes fuerzas de oposición que se desatarían. Por un lado, la de los partidos políticos a nivel nacional, por la pérdida de poder en el control de los órganos de la justicia y de los que realizan funciones de supervisión, y la de los partidos a nivel regional, por la reducción de poder y de capacidad clientelar en las autonomías al recortar los excesos en su capacidad normativa y dificultar la posibilidad de repartir prebendas entre sus afiliados. Por otro lado, la oposición de los sindicatos y cuerpos de funcionarios, por limitar algunos derechos adquiridos relacionados con el carácter intocable de sus puestos y con sus vías de promoción. Por último, la de los intereses privados cercanos al poder, que temerían las consecuencias de una mayor transparencia en la adjudicación y contratación públicas y la limitación de su capacidad para capturar órganos de supervisión.

Si se consiguiera avanzar en estas direcciones, y se consolidaran una arquitectura institucional propia de un verdadero Estado de Derecho y unas administraciones públicas descolonizadas de los partidos políticos, y se dieran los primeros pasos en la racionalización de la selva del derecho económico, se podría pasar a plantear reformas en el aparato del Estado y en la regulación económica. No un «Plan de Grandes Reformas» que inmortalice a sus autores, sino mejoras parciales que den lugar a otras posteriores. Muchas de ellas podrían tener en común la mejora en la calidad de la gestión pública, que, como hemos visto a lo largo de los anteriores capítulos, es claramente deficiente en casi todas las áreas. En la Administración del Estado, central y autonómico, hay pequeñas reformas que pueden resultar revolucionarias, tanto en la relación con los administrados (¿se acuerdan de la ventanilla única, siempre supuestamente abierta pero nunca operativa?) como en la coordinación entre los distintos niveles de la Administración. En cuanto a la justicia, como ya comentábamos en el capítulo 8, las posibilidades de mejora en la gestión de los juzgados son enormes. En educación e investigación se puede decir lo mismo. No se trata de negar la conveniencia de mejorar leyes procesales y el enfoque educativo, sobre los que hemos discutido en el capítulo 10, pero se podría empezar por mejoras en la gestión de los centros educativos y de investigación y en los juzgados, lo que resulta primordial y urgente en cualquier caso.

Naturalmente, las resistencias corporativas a esas mejoras en la gestión serían feroces. Superar, por ejemplo, una universidad y un sistema público de investigación funcionarizados y burocratizados necesita de una voluntad política que no hemos visto en el pasado. Y respecto a la racionalización de los juzgados, lo que ocurrió con los procuradores de tribunales, que comentamos en el capítulo 4, cuando en 2009 consiguieron bloquear en el último momento una pequeña reducción de su situación de monopolio, no da pie a muchas esperanzas.

Las resistencias serían probablemente tan feroces que la opción de empezar el proceso de reforma por las mejoras en la calidad de gestión del aparato del Estado no puede generar confianza. En primer lugar, porque ya se han hecho muchas veces anuncios de ese tipo, que después han resultado vacíos. En segundo lugar, porque sólo en un contexto general de desmonte del Estado patrimonial se puede esperar vencer las resistencias corporativas.

Hay una cuestión previa, imposible de soslayar, a la puesta en marcha de la secuencia reformadora que hemos delineado, de por sí erizada de dificultades y de peligros de descarrilamiento: hacer que la clase política desee iniciar un auténtico proceso regenerador.

Como concluye de forma convincente el colectivo Politikon en su libro La urna rota, se han puesto demasiadas esperanzas en la reforma del sistema electoral como vía de generar en las elites políticas un cambio propicio a la regeneración. El argumento para fundamentar esas esperanzas, impecable desde el punto de vista del enfoque institucional con el que aquí tanto se simpatiza, sería: cambiemos las reglas del juego (las electorales) para generar incentivos para un cambio de conducta de los partidos políticos. Pero la experiencia pone de manifiesto que las consecuencias de cambios en las reglas electorales son menores, probablemente porque, como dice Politikon, «los sistemas electorales son instituciones importantes, pero probablemente menos de lo que se argumenta».4 Otros elementos del entramado institucional, formales e informales, condicionan poderosamente los incentivos generados por un determinado sistema electoral. Se hacen muchas afirmaciones a la ligera sobre las virtudes de reglas electorales alternativas sin conocer las experiencias reales que existen. En La urna rota se repasan algunas de ellas y se ponen de manifiesto resultados diferentes generados por modelos similares. Seguro que la reforma de la legislación electoral en nuestro país es deseable, pero mejor que seamos cautos a la hora de confiar en sus consecuencias.

No he mencionado como acciones nucleares, a diferencia de otras propuestas regeneracionistas, ni la reforma de la educación ni la puesta en marcha de programas de fomento de la innovación y del dinamismo empresarial. No se puede quitar importancia a esas dos cuestiones, la tienen y mucho, pero no creo que sean por el momento las restricciones más activas y, como hemos insistido, sus resultados dependen de que no se mantengan las actuales formas de ejercer el poder.

Ya hemos visto en el capítulo 10 que los resultados del sistema educativo dependen de restricciones institucionales (organizativas, gerenciales, etc.) que limitan su eficiencia y no generan los incentivos adecuados a los docentes. Y también dependen en gran medida de los incentivos que tengan los estudiantes para aprender y esforzarse, que están condicionados por la eficiencia del sistema productivo, limitada, a su vez, por el conjunto de factores analizados en este libro. Los valores enquistados en la sociedad, como consecuencia del mantenimiento de prácticas alejadas de la meritocracia, propias del Estado clientelar, generan también incentivos contrarios. La reforma educativa, aunque tuviera éxito en superar las resistencias que se generarían dentro del propio sector, pues tendría que abordar cambios organizativos y gerenciales además de introducir incentivos adecuados para los docentes, tendría consecuencias limitadas si no se superase el Estado clientelar y, con ello se mejorasen los incentivos de los estudiantes. Y, en cualquier caso, los efectos que esa reforma tendría sobre el sistema productivo serían a muy largo plazo. Sin embargo, a la pregunta de si sería mejor emprender una reforma de ese tipo que no hacerlo, aunque no sea la vía que conduzca por sí sola a la superación del estancamiento de la eficiencia productiva, la respuesta sería obviamente afirmativa.

Las políticas de dinamización empresarial y tecnológica, incluidas en lo que podríamos llamar política industrial, que trataran de aplicarse en un contexto clientelar no alcanzarían sus objetivos. Una política de ese tipo tendría que estar diseñada y gestionada fuera del sistema clientelar; si no sería, una vez más, una acción publicitaria sin sentido –o, peor, un nuevo desvío de fondos hacia amigos–. Las agencias que se promovieran con ese fin tendrían que ser gestionadas por personas cualificadas e independientes, sin interferencias partidistas ni corporativas; es decir, muy lejos de la práctica habitual de dar cabida a representantes de la Administración y de las organizaciones patronales y sindicales. No parece probable que esto vaya a ser así sin un cambio profundo en la gobernanza de nuestro país.

En cualquier caso, estaría bien empezar creando (y protegiendo) una isla de transparencia en el sector de la innovación. Su capacidad dinamizadora estaría limitada por el funcionamiento de la jungla clientelar, pero algún efecto tendría y podría, además, generar incentivos positivos en un subconjunto de estudiantes.

Es decir, pese a su importancia, la política educativa y la política industrial necesitan un cambio previo en las formas de ejercer el poder y en instituciones básicas. Pienso que estos cambios, introducidos siguiendo la hoja de ruta delineada en las páginas anteriores, u otra alternativa, son los que conducirían a desatar un círculo virtuoso en el que las mejoras educativas, una regulación más eficiente y políticas activas como la industrial generarían una senda de convergencia con los países europeos más avanzados.

Pero esta regeneración está llena de dificultades. Los aparatos de los partidos políticos, los grupos con intereses corporativos muy arraigados y las empresas que han adquirido la práctica de capturar decisiones de la Administración serían los perdedores del proceso regenerador. Pocas dudas pueden existir sobre el poder de estos grupos en la España actual y sobre su capacidad para coaligarse y bloquear las reformas o para desvirtuarlas, lo que resulta todavía más frustrante.

1. Como dicen Mercedes Cabrera y Fernando del Rey (2011), la corriente regeneracionista de finales del siglo XIX y principios del XX –un movimiento fundamentalmente mesocrático, con notable confusión y cierto desvarío en su proyecto de Estado y de organización política, que de hecho ponía en cuestión la democracia parlamentaria y puede decirse que favoreció más tarde la dictadura de Primo de Rivera– tuvo una incidencia relativamente menor sobre las instituciones económicas. Aunque, según parece, impregnó alguna de las reformas impulsadas por los primeros gobiernos de Antonio Maura en su «revolución desde arriba».

2. Es interesante en este sentido el ejercicio propuesto por Ricardo Hausmann, Dani Rodrik y Andrés Velasco (2005). También la introducción y algunos de los casos de países recogidos en Dani Rodrik (2003) y reflexiones del propio Rodrik en el capítulo 6 de su libro de 2007.

3. Propuestas como las realizadas por Ricardo Hausmann, Bailey Klinger y Rodrigo Wagner (2008) pueden ayudar a organizar la diagnosis, pero no sé si con suficiente nivel de precisión y profundidad.

4. Politikon (2014), p. 177.

13

Conclusiones

La tesis que se defiende en este libro es que el marco en el que se desarrolla la actividad económica en nuestro país limita de forma importante la eficiencia y el emprendimiento, y es la principal causa del estancamiento de la eficiencia productiva que resulta evidente desde principios de la década de los noventa, como queda suficientemente acreditado al principio del capítulo 11. La mala calidad de ese marco resulta claramente perceptible observando, como se ha hecho a lo largo de los capítulos del libro, distintos aspectos de la actividad económica de los españoles. No se puede decir que al realizar estas observaciones siempre nos encontremos con disfunciones graves, pero la probabilidad de que efectivamente nos topemos con alguno de esos fenómenos no es en absoluto despreciable. Y cuando se presentan condicionan las decisiones económicas y formativas de los ciudadanos, afectando sustancialmente la eficiencia productiva en su conjunto.

Por otra parte, comparando distintos aspectos que definen ese marco con los que se dan en los países europeos, España aparece, con apreciable regularidad, en el grupo de los peores, redundando en la misma impresión.

Efectivamente, si nos acercamos a la realidad a la que se enfrenta un profesional o un pequeño empresario en España, percibimos inmediatamente una enorme complejidad normativa, en continuo cambio y con notables incoherencias, entre disposiciones y entre territorios. Una maraña que desanima al emprendedor. No es infrecuente que el profesional o empresario lea y escuche declaraciones sobre una nueva norma, que supuestamente le va facilitar un aspecto de su actividad, pero no tarda en darse cuenta de que la nueva ley o disposición está relativamente vacía y no le facilita apenas nada. Ha sido una acción publicitaria del Gobierno de turno, que tendrá continuación con un nuevo cambio legislativo que «mejore» (muy limitadamente) las normas anteriores (véase el capítulo 2).

Encontramos también unas administraciones públicas con áreas muy poco eficientes, que no facilitan ni la puesta en marcha de la actividad productiva ni su gestión una vez en funcionamiento. En contra de lo que dicen las directivas europeas y las leyes que han pretendido su transposición, la autorización previa es más regla que excepción y en los niveles más descentralizados de la Administración su obtención resulta a veces mucho más laboriosa de lo que debiera (capítulo 6). Ello ha sido posible, como la ausencia de unidad de mercado a pesar de la ley que la sanciona, porque los gobiernos autonómicos, en muchas ocasiones con el beneplácito del Gobierno central, han aducido causa de interés general para exigir determinados permisos previos o para romper la unidad de mercado (capítulo 3). Lo del interés general es como lo de los principios que decía Groucho Marx, «si no te parece suficiente este motivo de interés general, enseguida te encuentro otro de tu (o de mí) gusto». La administración tributaria, por otra parte, actúa en no pocas ocasiones al borde del principio de la legalidad, al interpretar o reinterpretar normas en beneficio (recaudatorio) propio, sin que el afectado pueda recurrir a la justicia en plazos y términos razonables.

Si el empresario o profesional ha tenido la suerte de ganar un concurso de contratación pública, lo cual a veces supone una auténtica fortuna dada la escandalosa falta de transparencia imperante, puede luego tener dificultades para cobrar y puede encontrarse con una Administración que incumple el contrato, hace lo propio con una sentencia judicial y acaba aplicando con carácter retroactivo una nueva ley para pagar muy tarde una cantidad menor de la que le corresponde (capítulo 3).

Pero las dificultades de cobro también las puede encontrar en clientes privados, con mucha mayor intensidad y frecuencia que en la mayoría de los países europeos. Y si se produce el impago, los procedimientos de recuperación serán lentos y costosos (capítulo 7).

Si tiene la osadía de ser un innovador y su aparición puede afectar a determinados empresas o profesionales existentes, hay una probabilidad alta de que se produzca una disposición normativa en contra de la nueva actividad. Depende del sector. En algunos, como el eléctrico, la probabilidad se convierte en certeza (véase en el capítulo 4 el real decreto que obstaculiza la gestión de pequeñas instalaciones fotovoltaicas); si afecta a los intereses de profesionales bien establecidos corporativamente, cuasi certeza; en otros casos, la probabilidad es simplemente elevada. Si es proveedor de un nuevo producto servido en la Red, probablemente será sometido al expolio por parte de los que, con una impunidad mayor que en otros países, violan los derechos de propiedad (capítulo 7). En otros sectores puede verse echado del mercado, o sufrir una merma en sus ingresos, por competidores que fijan precios bajos gracias a estar cometiendo un fraude fiscal continuado o por las frecuentes violaciones de los derechos de marca (capítulo 7).

Y olvídese el empresario de una solución rápida y eficiente de cualquier contencioso que tenga con otra empresa, un particular o la Administración. Será extremadamente lenta y, en ocasiones, habrá sentencias que simplemente no se cumplirán o aplicarán (capítulo 8). Y en el ámbito laboral, en las sentencias por despido, sufrirá sesgos claros en contra (capítulo 8).

El empresario o el ahorrador también pueden encontrarse en una situación de indefensión cuando han acudido a un supervisor, éste les ha dado la razón, pero la otra parte simplemente se niega a rectificar. Una situación así se produce en la mayoría de las reclamaciones de clientes bancarios ante el Banco de España, en las que éste ha dado la razón al cliente y el banco reclamado no ha rectificado (capítulo 4).

Normas confusas y cambiantes, incumplimientos de leyes por parte de la Administración, ineficacia de la justicia, incumplimiento de sentencias y resoluciones, violación de leyes por otros particulares... un cóctel de atentados a la seguridad jurídica que puede resultar paralizante.

Si el nuevo empresario contrata a empleados encontrará candidatos con una formación en la media de los estándares europeos, pero tendrá una probabilidad alta de que sean personas poco emprendedoras, con interés limitado en desarrollar su propia iniciativa, más centrados en cumplir que en aprender (capítulo 9). Y la contratación la hará en un contexto regulatorio más flexible que antes de 2012, pero confuso por dos motivos: porque el esquema de contratación incentiva realmente la contratación temporal, pero hay incentivos económicos a hacer contratación indefinida; y porque la nueva ley de 2012 está siendo puesta en cuestión en algunos aspectos por los tribunales, lo que no da seguridad al marco de las relaciones laborales.

¿Cuál es la consecuencia para el funcionamiento de la economía de este estado de cosas? ¿Y cuáles son las causas por las que se ha llegado hasta aquí y por qué no se ven mejoras? En realidad, lo que se observa es cierto empeoramiento.

Para empezar por la primera pregunta, el marco descrito incentiva que las personas prefieran ser trabajadores por cuenta ajena que empresarios.1 En caso contrario, el mejor de los mundos que se les ofrece es convertirse en un hombre de negocios cercano al poder, que puede obtener plusvalías con escaso riesgo y nula actividad empresarial propiamente dicha, o ser un empresario con un flujo de ingresos relativamente garantizado con poco esfuerzo comercial y sin el menor incentivo a diferenciarse para captar clientes, porque ha sido beneficiado de una acción discrecional tomada por los poderes públicos. Y ese mundo está ahí, ejerciendo de perverso reclamo para muchos.

Si a pesar de ello, persiste en ser un auténtico empresario, por vocación o por no tener acceso a los círculos de poder, la preocupación por la eficiencia puede diluirse ante tantas dificultades y cualquier intento de adquirir tamaño para ser más productivo y poder adoptar nuevas tecnologías puede constituir una tarea extremadamente complicada. En este sentido, el desarrollo de capital humano con talento empresarial, del que hablábamos en el capítulo 11, es harto difícil. No es cuestión de que no pueda haber casos de talento empresarial, que los hay. La afirmación debe ser tomada en términos estocásticos: la probabilidad (y la frecuencia) de que los haya será sustancialmente menor debido al marco institucional descrito.

Pasando a la segunda pregunta, la causa fundamental de este deterioro institucional es la forma en cómo se ha ejercido y se ejerce el poder en nuestro país, que podríamos sintetizar en tres elementos: ocupación por parte de los partidos políticos mayoritarios de las instituciones, tinte marcadamente clientelar de la acción política y devaluación de las leyes.

Los partidos políticos han ido violando la división de poderes, eliminando los elementos de equilibrio del poder propios de un Estado de Derecho, vaciando el Parlamento de sus funciones y manipulando en beneficio propio los órganos judiciales y los de fiscalización del Ejecutivo. Y también han ido colonizando las administraciones públicas, que han crecido en tamaño y disminuido en profesionalidad y eficacia, debido precisamente a esa falta de independencia respecto de los partidos políticos (capítulo 1). La ocupación partidista de las administraciones públicas, principal obstáculo para lograr una Administración más eficiente (capítulo 6), ha permitido, por un lado, consolidar la posición dominante de los líderes dentro de su partido y, por otro, ha facilitado el ejercicio de una política clientelar con escasas restricciones.

El carácter marcadamente clientelar de la acción política es bien evidente. Se expresa en los sesgos en la contratación de proveedores de bienes y servicios, de adjudicatarios de obras y de empleados públicos. Pero también se pone de manifiesto en muchas regulaciones (capítulos 3 y 4) y en sesgos en la supervisión. Muchos de los incumplimientos de leyes que cometen las administraciones públicas se pueden explicar en clave clientelar (capítulo 3). Y está muy presente en la gestión de las concesiones públicas (capítulo 5). La defensa de intereses corporativos, una faceta del clientelismo, tiñe asimismo la acción política y regulatoria. El alejamiento de los principios meritocráticos, propio del Estado clientelar, ha contribuido a consolidar unos valores contrarios a la eficiencia y al emprendimiento y que desincentivan el esfuerzo en la educación y formación (capítulo 9).

La intensa producción normativa de baja calidad, la falta de estabilidad de las normas y el frecuente incumplimiento de leyes por parte de las administraciones han ocasionado un proceso de devaluación de las leyes que contribuye poderosamente a la inseguridad jurídica (capítulo 2). También, claro, el mal funcionamiento de la justicia, enormemente lenta y con un récord de aplicación y cumplimiento de sus sentencias menor que en la mayoría de los países europeos (capítulo 8). Está muy arraigada en nuestra clase política la concepción de que hacer y publicitar una ley tiene réditos electorales, con independencia de que el contenido de la ley aborde realmente la cuestión a la que se dice dirigir y de que la ley, más tarde, se aplique y se cumpla. Esta práctica, el hecho de que las comunidades autónomas se hayan arrogado capacidad normativa donde no la tenían, y la política clientelar son las causas de la trepidante vorágine normativa (capítulo 2). La devaluación de las normas, además de crear inseguridad jurídica, ha contribuido a consolidar unos valores de incumplimiento por parte de los ciudadanos (capítulo 9).

¿No son entonces las deficiencias en la educación y en el capital humano las principales causas del estancamiento en la eficiencia productiva? No. Las deficiencias existen, pero no son la causa principal de la relativamente baja eficiencia. Y eso por dos motivos: las restricciones impuestas por el marco institucional descrito son, hoy por hoy, más limitativas que la calidad del capital humano y, en segundo lugar, la calidad de la producción educativa depende de forma muy importante del propio marco institucional (capítulo 10).

El desarrollo del marco constitucional tras la transición a la democracia y la integración en Europa impulsaron cambios institucionales que, junto a la mejora del capital público, facilitaron un proceso de convergencia de la economía española con las europeas más avanzadas. Pero las reformas se ralentizaron a finales de los ochenta y principios de los noventa, al mismo tiempo que se empezaba a intensificar tanto el deterioro de muchas instituciones como la práctica política descrita más arriba. Todo ello configura un saldo neto negativo o nulo del cambio institucional en los últimos lustros. Y como consecuencia produce el estancamiento en la eficiencia (capítulo 11). El enorme incremento del capital público desde mediados de los noventa no tuvo consecuencias dinamizadoras. Probablemente las contrarias, por el derroche en el que se incurrió y por el carácter clientelar con el que se llevó a cabo el esfuerzo inversor en el sector público.

Aunque el objetivo del libro es la explicación de las causas del estancamiento del sistema productivo español, en el capítulo 12 se presentan algunas reflexiones sobre qué se podría hacer para iniciar un proceso de regeneración institucional. Reflexiones discutibles, que tienen el doble objetivo de no dar la impresión derrotista de que nada es posible hacer y, también, de transmitir las enormes dificultades que existen para poner en marcha un proceso regenerador. Enormes dificultades porque los perdedores pueden ser muy poderosos y se coaligarán ante cualquier intento serio de avanzar hacia otro marco; y eso que, como defiendo en el capítulo 12, no es necesario reformar todo de inicio. Es suficiente con acertar en las reformas que eliminen las restricciones más activas y que tengan capacidad de sentar las bases, y generar adeptos, para posteriores reformas. Pero se argumenta que esos primeros cambios que inicien el proceso en España pueden tener demasiados obstáculos. Si se consiguiera superarlos y se pusiera en marcha el tren reformador, el futuro resultaría más prometedor. Naturalmente, habría que perseverar, porque la historia nos enseña que el descarrilamiento de los procesos de reforma siempre es posible.

1. Lo que no hace sino reforzar la escasa valoración de los empresarios que existe en nuestro país, tal como vimos en el capítulo 9.

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Índice

Agradecimientos

Introducción

1. La forma de ejercer el poder

La división de poderes se diluye

Desaparecen los mecanismos compensatorios del ejercicio del poder

Clientelismo y corporativismo rampante

La meritocracia bloqueada

2. La vorágine normativa

Sobreproducción normativa de baja calidad

Cambios continuos del marco legal

Deficiente enforcement

La Ley de Emprendedores

3. Las administraciones incumplen normas

Las directivas europeas

El céntimo sanitario

Impago a contratistas y proveedores

Contratación de proveedores

Incumplimiento de la Ley de Cajas de Ahorro de la Comunidad de Madrid

Espacios naturales protegidos

Incumplimiento de normas: una reflexión

4. Malas regulaciones, deficiente supervisión y mercados distorsionados

Sistema bancario

Mercado de trabajo

El sistema eléctrico

Deficiencias de competencia

5. Redistribución y concesiones públicas

Concesiones públicas

Las autopistas catalanas

El proyecto Castor

Las autopistas radiales de Madrid

6. Deterioro de la Administración

Proceso de deterioro

Empresarios y ciudadanos sufren la mala calidad

Las reformas de la Administración

7. Los ciudadanos incumplen normas y contratos

Violación de derechos de propiedad intelectual

Impago de facturas

Fraude y evasión fiscal

Economía sumergida o encubierta

8. Una justicia ineficiente

Valoraciones negativas

Carencias de independencia y de gestión

Sesgos en la jurisdicción laboral

9. Valores y códigos de conducta contrarios

Actitud ante la actividad laboral y profesional

Engaño y violación de derechos de propiedad

Empresas, empresarios y el mercado

Confianza

Corrupción

¿Cómo se adquieren y consolidan los valores?

Una digresión: religión y valores propicios o adversos a la eficiencia económica

10. Deficiencias del sistema educativo

Aspectos organizativos e incentivos a los docentes

Incentivos de los estudiantes

Educación y eficiencia económica

Conocimientos y habilidades relevantes

11. ¿Cuándo se estropeó todo?

Síntomas de estancamiento

Tamaño de las empresas y productividad

Estancamiento o reversión institucional

¿Cartelización de los partidos?

Tras la Gran Recesión

12. ¿Qué se puede hacer?

¿Cuáles son las restricciones más limitativas?

Una hoja de ruta tentativa y sus escollos

13. Conclusiones

Referencias bibliográficas