Constitución: la reforma inevitable
Monarquía, plurinacionalidad y otras batallas

Antón Losada - Javier Pérez Royo

CONSTITUCIÓN: LA REFORMA INEVITABLE
Monarquía, plurinacionalidad y otras batallas

Antón Losada - Javier Pérez Royo

Tras leer este libro, los problemas constitucionales ya no le van a parecer lejanos ni aburridos a nadie. Nos conciernen, influyen en nuestras vidas y, ahora mismo, son la causa de un gran número de nuestros problemas. Javier Pérez Royo, uno de nuestros principales constitucionalistas, y Antón Losada, uno de los más destacados politólogos de nuestro país, han unido fuerzas en Constitución: la reforma inevitable para analizar la Carta Magna de 1978. Sus conclusiones son muy duras. Aunque ha sido útil muchos años, su deterioro hace que no sirva para resolver los actuales conflictos territoriales, sociales ni de régimen político. Su legitimidad está en entredicho. O se reforma de una vez, o hay que abrir un nuevo periodo constituyente. Y reformarla es casi imposible, pero inevitable.

Los autores hacen una crítica a la historia oficial de la Transición, que de hecho fue una restauración de la Monarquía, con instituciones representativas, pero también con un perceptible déficit de legitimidad democrática. Para la derecha, la Constitución del 78 era lo máximo a donde se podía llegar. Para el resto del arco político, era solo un comienzo. Las carencias originales de legitimidad, todo lo que no se hizo porque aún no podía hacerse, jamás se han resuelto mediante reformas. Y si no se actualiza, una constitución muere.

La Monarquía aparece como la clave de la mayoría de los problemas constitucionales. Los conflictos territoriales no encuentran solución. Las garantías del sistema de libertades y de derechos sociales están amenazadas.

La discusión entre ambos autores se completa con una breve monografía de Javier Pérez Royo que resume y organiza todo lo hablado: «¿Reforma constitucional o periodo constituyente?».

ACERCA DE LOS AUTORES

Antón Losada dice ser «mariñano de A Mariña do Lugo». Y se declara xove. Nació en 1966. Es autor de los libros La política del mar (Istmo, 2001), Piratas de lo público (Deusto, 2014), Código Mariano (libros el diario.es, Roca, 2015), Los ricos vamos ganando (Deusto, 2016); ha publicado numerosos artículos académicos sobre nacionalismo, federalismo, estado del bienestar y políticas y gestión públicas. Es profesor titular de Ciencia Política de la USC, doctor europeo en Derecho y máster en Gestión Pública por la UAB. Fue secretario xeral de la vicepresidencia de la Xunta y secretario xeral de Relacións Institucionáis. Como politólogo, colabora actualmente en la Cadena SER, eldiario.es y El Periódico. Fue director general de Radiovoz y adjunto al consejero delegado de La Voz de Galicia.

Javier Pérez Royo (Sevilla, 1944) es profesor de Derecho Político desde 1966 y de Derecho Constitucional desde 1983. Con Franco no había derecho constitucional. Realizó estudios en la Universidad de Tübingen y en el Max-Planck Institut de Heidelberg, así como en la Universidad de Minnesota. Como militante del Partido Comunista fue miembro de la comisión redactora del Proyecto de Estatuto de Autonomía para Andalucía. Ha sido rector de la Universidad de Sevilla y presidente de la Conferencia de Rectores de España entre 1988 y 1992. Es traductor de los Grundrisse y de las Teorías sobre la Plusvalía de Karl Marx. Es autor de un Curso de Derecho Constitucional que va por la 16ª edición. Durante muchos años fue analista político en El País y en la Cadena Ser, con Iñaki Gabilondo. En la actualidad publica sus artículos de política en eldiario.es y Ara. Ha corrido 36 maratones con una mejor marca de 2 horas y 46 minutos.

Presentación

La Constitución en la encrucijada

ANTÓN LOSADA y JAVIER PÉREZ ROYO

En el tiempo de tribulación que estamos atravesando, puede ser pertinente recordar que la Constitución española de 1978 es la única que ha abierto en nuestra historia un ciclo político-constitucional que no solo ha tenido, sino que continúa teniendo, una duración prolongada en el tiempo. Las otras cuatro Constituciones que dieron comienzo a los diferentes ciclos de nuestra historia constitucional, las de 1812, 1837, 1869 y 1931, todas ellas basadas en el principio de legitimidad propio del Estado constitucional, el principio de soberanía nacional o de soberanía popular, estuvieron vigentes muy pocos años. Y todas, también, fueron sustituidas bien por la negación pura y simple del Estado constitucional (con el retorno de Fernando VII en el caso de la Constitución de 1812 o con el Régimen del general Franco en el caso de la Constitución de 1931), bien por el tránsito del principio de soberanía nacional al principio monárquico-constitucional (como ocurrió con la sustitución de las Constituciones de 1837 y 1869 por las de 1845 y 1876). Durante la mayor parte, por no decir la casi totalidad, de nuestra historia constitucional el Estado realmente existente no ha descansado en un principio de legitimidad propio del Estado constitucional, sino en un principio abiertamente contrario a él. Así ocurrió con el Absolutismo de Fernando VII y con la Democracia Orgánica del general Franco, o con un principio monárquico-constitucional que, frente a la posición del rey, devaluaba la representación ciudadana mediante el derecho de sufragio.

La Constitución de 1978 es la primera que, descansando en el principio de legitimidad democrática («la soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado», art. 1.2 CE), ha sido capaz de proyectar la vigencia de dicho principio en el sistema político y el ordenamiento jurídico del Estado de manera indefinida. Y lo ha hecho, además, sin que se haya suspendido su vigencia ni un solo momento en parte alguna del territorio, algo que tampoco ha ocurrido en ninguno de los ciclos anteriores de nuestra historia político-constitucional, en los que el recurso a los institutos de protección excepcional o extraordinaria del Estado, estado de excepción o de sitio, han sido frecuentes.

La Constitución de 1978 ha presidido, pues, el periodo más prolongado no solamente de democracia sino de «normalidad constitucional» de toda nuestra historia, porque ha sido la única Constitución que ha conseguido que la sociedad española la aceptara, sin prácticamente ningún tipo de reserva, como Norma Jurídica. Es esa condición de «norma jurídica» de la Constitución lo que proporciona lo que bien puede llamarse normalidad al ejercicio de los derechos por los ciudadanos y al funcionamiento regular de los poderes del Estado. Esto solamente ha ocurrido en España de manera estable a partir del 29 de diciembre de 1978.

Este periodo prolongado de normalidad constitucional es el que ha permitido que la sociedad española haya ido examinándose y aprobando con mejor o peor nota, pero aprobando, la casi totalidad de las asignaturas que no había conseguido aprobar antes de 1978.

El compromiso entre Monarquía y Democracia, la compatibilidad de la institución monárquica con el principio de soberanía nacional/popular, ha sido, sin duda, la asignatura más importante de todas. La sociedad española no había conseguido hasta la fecha establecer la conexión entre ambas. El principio monárquico había sido siempre incompatible con el principio de soberanía propio del Estado constitucional, tanto con el principio de soberanía nacional en el siglo XIX como con el de soberanía popular en el XX. Esta incompatibilidad está en el origen de la ausencia de normalidad constitucional en nuestra historia, a la que antes hemos hecho referencia.

A esta incompatibilidad es a la que pone fin la Constitución de 1978. El constituyente del 78 no pone en cuestión la Restauración de la Monarquía decidida en 1947 por el general Franco con la aprobación de la Ley Fundamental de Sucesión en la Jefatura del Estado; ahora bien, la define como Monarquía Parlamentaria con base en el principio de legitimidad democrática. «La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado», dirá el art. 1.2 CE, para añadir a continuación en el 1. 3 CE que «la forma política del Estado español es la Monarquía Parlamentaria».

De esta manera la sociedad española ha conseguido, por primera vez con una Constitución monárquica, que no sea el monarca sino el pueblo español mediante el ejercicio del derecho de sufragio el árbitro de la competición política. En la Monarquía española del siglo XIX y primeros decenios del siglo XX el rey era el centro de gravedad del sistema político. En la Monarquía Parlamentaria del siglo XX y lo que llevamos de siglo XXI ese centro de gravedad lo ocupa el «pueblo español, del que emanan los poderes del Estado».

Durante cuarenta años ha quedado superada, pues, en la práctica, la incompatibilidad entre Monarquía y democracia. Esta superación es irreversible. No es imaginable que se pueda volver a estas alturas de la historia a una forma política en que una magistratura hereditaria se convierta en su centro de gravedad. La Monarquía Española fue una opción en el pasado, pero ha dejado de ser una opción de futuro. La alternativa a la Monarquía Parlamentaria no es el retorno a la Monarquía Española, sino la proclamación de la República. En ninguna parte está dicho que sea así, pero todo el mundo sabe que es así.

Con ello no queremos decir que la Monarquía Parlamentaria como forma política del Estado español esté definitivamente asentada. Se ha evidenciado que Monarquía y Democracia pueden ser compatibles, pero no está definitivamente dilucidado que la ciudadanía considere que la Monarquía deba ser parte inexcusable de su fórmula de Gobierno. Sobre este punto la sociedad española no ha tenido todavía la oportunidad de pronunciarse de manera inequívoca. La Monarquía no ha sido nunca objeto de debate y decisión por parte del poder constituyente del pueblo español. No lo fue, por supuesto, en las constituciones monárquicas del siglo XIX, pero tampoco lo fue en la Constitución de 1978. Hemos tenido cuarenta años de compatibilidad de Monarquía y Democracia y, como consecuencia de ello, ha habido una cierta legitimidad de ejercicio de la Monarquía Parlamentaria. Pero esta carece de legitimidad de origen. ¿Será suficiente esa legitimidad de ejercicio o habrá que someter en algún momento a referéndum la permanencia de la institución monárquica?

El compromiso entre Monarquía y Democracia ha posibilitado que la sociedad española superara un obstáculo que había condicionado su capacidad de construir un Estado constitucional digno de tal nombre. Se trata de la existencia de un Poder Militar íntimamente vinculado a la Corona, que ha operado como un límite para el Poder Civil a lo largo de toda nuestra historia constitucional y como un «sustituto» del mismo con extraordinaria frecuencia, incluso de manera muy prolongada en el tiempo. Piénsese simplemente en las Dictaduras del general Primo de Rivera y del general Franco en el siglo XX. Aunque en el proceso constituyente de 1978 hubo dudas acerca del lugar de las Fuerzas Armadas en el edificio constitucional, y aunque el artículo 8 CE relativo a las Fuerzas Armadas reproduce casi literalmente el artículo 37 de la Ley Orgánica del Estado de 1967, desde el desenlace del golpe de Estado de 23 de febrero de 1981 el Poder Militar ha desaparecido por completo tanto de iure como de facto. La asignatura Poder Militar ha desaparecido del programa. No parece, en consecuencia, que vayamos a tener que examinarnos de ella.

Las relaciones entre la Iglesia católica y el Estado español, que fueron extraordinariamente conflictivas en los dos procesos constituyentes anteriores con más protagonismo de la sociedad española —el que podríamos calificar de protodemocrático de 1869 y el democrático de 1931— no han dejado de ser una fuente de conflictos en nuestro tiempo, pero ni de lejos se puede equiparar la trayectoria de estos últimos decenios con la de aquellos años. La Iglesia española ha dejado de ser radicalmente incompatible con la democracia, como lo había sido en el pasado, aunque todavía no ha sabido encontrar su sitio en esta forma política. Tampoco el Estado español ha sabido encontrar para la Iglesia católica el lugar que debe ocupar en un Estado no confesional a estas alturas de la historia. Los Acuerdos con la Santa Sede de enero de 1979 son una buena muestra de ello. Tales Acuerdos no son ni inequívocamente compatibles ni inequívocamente incompatibles con la propia Constitución, aunque, en nuestra opinión, tienen más de lo segundo que de lo primero. En todo caso, no se avienen con lo que debería ser una Constitución «constitucional» en un Estado social y democrático de derecho digno de tal nombre.

En lo que a la asignatura del reconocimiento y garantía de los derechos se refiere, no cabe duda del aprobado alcanzado desde la entrada en vigor de la Constitución. La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos es un buen canon con el que poder calificar la trayectoria de la democracia española en este terreno, que es la de cualquier otro país europeo occidental.

El hecho de que no se haya tenido que recurrir a los instrumentos de protección excepcional o extraordinaria del Estado, estados de alarma, excepción y sitio previstos en el art. 116 CE, a diferencia de lo que ocurrió con asiduidad en la historia española anterior, es otro de los mejores indicadores de que disponemos. Los derechos fundamentales no han visto suspendida su vigencia ni un solo minuto en ninguna parte del territorio del Estado. Obviamente, este es un terreno en el que siempre se pueden detectar deficiencias. Y en el que hay que estar vigilantes constantemente porque es más difícil avanzar por él que retroceder. Pero, en términos generales, España es un país europeo occidental más en lo que al ejercicio y garantía de los derechos fundamentales se refiere.

Mención especial merece el desarrollo de un sistema de relaciones laborales articulado en torno a la negociación colectiva y la fuerza vinculante de los convenios colectivos, que ha canalizado jurídicamente los conflictos sociolaborales de una manera continuada, algo desconocido en nuestra historia anterior. Es este un terreno en el que en los últimos años hemos asistido a un retroceso muy notable.

Nuestra fórmula parlamentaria de Gobierno ha permitido resolver el problema de la alternancia en el poder desde relativamente pronto y de manera reiterada, lo que no ha sido frecuente en el constitucionalismo comparado. En menos de cuatro años desde la entrada en vigor de la Constitución, en octubre de 1982, el Gobierno del partido que había dirigido la «Transición» y había ganado las primeras elecciones constitucionales en 1979, UCD (Unión de Centro Democrático), presidido por Adolfo Suárez primero y Leopoldo Calvo Sotelo después, fue sustituido por el PSOE (Partido Socialista Obrero Español), presidido por Felipe González. En la década de 1990 volvería a producirse la alternancia con la llegada al Gobierno del PP (Partido Popular), presidido por José María Aznar, en 1996. En la primera década del siglo XXI, en las elecciones de 2004, vuelve al Gobierno el PSOE bajo la presidencia de José Luis Rodríguez Zapatero y en la segunda década, en 2011, volverá al Gobierno el PP bajo la presidencia de Mariano Rajoy. Se trata de un indicador de éxito democrático realmente formidable. Piénsese simplemente como punto de referencia que en Alemania (con la Ley Fundamental de Bonn), y en Francia, (con la Constitución de 1978), transcurrieron más de veinte años antes de que se produjera la primera alternancia en el poder.

También en muy poco tiempo, tras la entrada en vigor de la Constitución, la sociedad española pasó el examen de la asignatura constitucional más difícil, la de la transición de un Estado unitario a un Estado políticamente descentralizado. De esta asignatura, la sociedad española únicamente había tenido la oportunidad de presentarse a algunos exámenes parciales durante la Segunda República: el de Catalunya, sobre todo, pero también el del País Vasco y Galicia. La sublevación militar de julio de 1936 y la guerra civil desatada a continuación impidieron que el examen pudiera extenderse a las demás regiones. Con la Constitución de 1978, por el contrario, entre finales de 1979 (en que se inició el proceso con la negociación de los Estatutos de Autonomía de País Vasco y Catalunya) y 1981 (en que se firmaron los primeros pactos autonómicos entre el Gobierno de UCD y el PSOE) se produjo una territorialización completa del Estado en diecisiete comunidades y dos ciudades autónomas. En 1983 ya se habían constituido todas con la aprobación de los correspondientes Estatutos de Autonomía y se habían celebrado las primeras elecciones autonómicas en todas ellas. En 2017 ya se han celebrado once elecciones en Catalunya y entre nueve y diez en las demás comunidades. En derecho comparado no es fácil encontrar un proceso de descentralización política tan intenso en tan poco tiempo.

Por último, también en la primera década de vigencia de la Constitución se produjo la incorporación de España a las Comunidades Europeas haciendo realidad lo que, desde finales del siglo XX, era un objetivo intensamente deseado por la sociedad española. Con ello la España democráticamente constituida accedía a lo que se puede calificar como el club de Estados democráticos más exigente del mundo, obteniendo de esta manera lo que podríamos llamar un sello de calidad intangible, pero de valor incalculable.

El impulso constitucional de la «Transición» ha sido, pues, el impulso más fecundo de nuestra historia. Desde una perspectiva democrática, el proceso constituyente de 1931 fue más genuino que el de 1975-78, pero las condiciones en las que tuvo que expresarse el intento de la Segunda República impidieron estabilizar una democracia operativa durante el tiempo mínimo imprescindible para que echara raíces. En 1975-78, por el contrario, el proceso constituyente fue mucho menos genuinamente democrático, hasta el punto de que no se llegó siquiera a abrir expresamente como tal, ya que no se debe olvidar que los comicios del 15 de junio de 1977 no fueron convocados como elecciones a Cortes Constituyentes, sino que fue el resultado electoral de aquellos lo que hizo que las Cortes elegidas se acabaran convirtiendo en constituyentes. Sin embargo, las circunstancias en las que se ha construido el Estado definido en la Constitución de 1978 han posibilitado que la experiencia esté siendo duradera y que el Estado democrático haya echado raíces en nuestro suelo.

En buena lógica, el futuro constitucional del país debería presentarse despejado. Con problemas, con recesiones incluso, como ocurre en todos los países democráticamente constituidos, porque los conflictos no desaparecen nunca, pero con instituciones y procedimientos a través de los cuales darles respuesta. Mediante los procedimientos de «reforma» (artículo 167 CE) o de «revisión» (artículo 168 CE), la sociedad española debería ser capaz de resolver políticamente, y de manera jurídicamente ordenada, cualquier problema con el que tuviera que enfrentarse. Es lo que suele ocurrir en los demás países occidentales europeos con sus procedimientos de reforma constitucional, que son similares, por lo demás, a los que prevé la Constitución española. En todos, la renovación del sistema político democrático de una manera jurídicamente ordenada está garantizada mediante el instituto de la reforma constitucional, y a nadie se le ocurre que no vaya a ser así. Periódicamente hacen uso de la reforma constitucional y renuevan de esta manera la legitimidad constituyente originaria.

En España no es así. La reforma de la Constitución es la última asignatura de la que la sociedad española tiene que examinarse. Porque todavía no lo ha hecho. Ni antes de 1978 ni después. Las dos reformas que se han producido de la Constitución de 1978 —la relativa al artículo 13 CE, a fin de que fuera posible la ratificación del Tratado de Maastricht, y la relativa al artículo 135 CE, aceptada en medio de lo que podríamos calificar de un «estado de necesidad financiera»— no han sido propiamente reformas constitucionales españolas, sino incidentes en el proceso de construcción de la Unión Europea. Porque lo que se llamarían propiamente reformas constitucionales nacidas del seno de la sociedad española y debatidas y aprobadas como deben serlo de acuerdo con lo previsto en la Constitución, no es que no se hayan aprobado, sino que no se han siquiera intentado.

La única propuesta de reforma constitucional que se ha avanzado desde la entrada en vigor de la Constitución fue la de José Luis Rodríguez Zapatero en su primera legislatura como presidente del Gobierno. En el programa del PSOE para las elecciones generales de 2004 figuraba una propuesta de reforma constitucional limitada a los siguientes cuatro extremos: poner fin a la preferencia del varón en la sucesión de la Corona; recepción del proceso de construcción de la Unión Europea; inclusión de la denominación de las comunidades autónomas y reforma del Senado. Una vez investido presidente, José Luis Rodríguez Zapatero encargó al Consejo de Estado la elaboración de una propuesta de reforma, a fin de que, tras su estudio, el Gobierno elaborara un Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución que pudiera ser remitido a las Cortes para su tramitación como tal. El Consejo de Estado cumplió el encargo y elaboró un dictamen con una propuesta de reforma constitucional que se hizo llegar al Gobierno. Pero hasta ahí llegó el recorrido de la propuesta. Ante la certeza de que no sería posible alcanzar en ninguna de las cámaras la mayoría exigida para la reforma, el Gobierno ni siquiera aprobó un Proyecto de Ley. En ninguna de las legislaturas posteriores se ha llevado a las Cortes ningún proyecto o proposición de ley de reforma constitucional y, en consecuencia, todavía hoy no se ha abierto ningún debate en sede parlamentaria.

Esta es la mayor amenaza que pesa sobre la Constitución. La reforma es la institución mediante la que se renueva el vínculo entre la legitimidad de origen y la legitimación de ejercicio en el Estado constitucional. Un Estado no puede vivir indefinidamente de la legitimidad constituyente originaria, por muy fuerte que esta sea. El paso del tiempo inevitablemente debilita dicha legitimidad y puede llegar a hacerla desaparecer. Esta es la razón por la que las constituciones tienen cláusulas de reforma. Para que se pueda renovar de manera jurídicamente ordenada la voluntad constituyente originaria.

Esta es la razón por la que la reforma es, también, un instituto exclusivamente constitucional. Las leyes no tienen cláusulas de reforma. Únicamente la Constitución las tiene. A través de ellas el constituyente originario indica de qué manera se tendrá que renovar su manifestación de voluntad, en la que descansan el sistema político y el ordenamiento jurídico del Estado constitucional. No hay Estado que pueda mantenerse como un Estado democráticamente constituido sin hacer uso de la reforma constitucional. La evidencia empírica en este terreno es concluyente.

La sociedad española no ha hecho uso de la reforma constitucional prácticamente nunca a lo largo de toda su historia. Y se resiste a hacerlo. Y cuanto más se prolongue la resistencia, mayor será el riesgo de descomposición de su sistema político y de su ordenamiento constitucional. No porque los problemas con los que tiene que enfrentarse la sociedad española sean inmanejables, sino porque acabarán siéndolo si no se les hace frente mediante la reforma constitucional. Toda sociedad democrática tiene que saber que la reforma de la Constitución no es una opción. Es una necesidad.

La democracia como forma política no puede mantenerse de manera indefinida como tal sin hacer uso del procedimiento o de los procedimientos de reforma constitucional. El principio de igualdad es el eje en torno al cual gira la sociedad democrática. Y ese es un principio que está en perpetuo movimiento. Avanza o retrocede, pero nunca está inmóvil. De ahí que, por muy sabio que haya sido el constituyente originario, la evolución de la sociedad como consecuencia de los avances y retrocesos del principio de igualdad siempre acaba desbordando el marco para la convivencia pacífica previsto en la Constitución. El desajuste entre la realidad y la Constitución que inevitablemente tiene que producirse, si no se corrige, acaba conduciendo a la destrucción del sistema.

Se diría que a la sociedad española se le está agotando el tiempo para iniciar un proceso de reforma constitucional. La combinación de una crisis económica de una envergadura extraordinaria que, a partir de 2008, alteró profundamente el contrato social en el que había descansado la convivencia pacífica desde la entrada en vigor de la Constitución, con una crisis territorial desde 2010, que alteró también profundamente el pacto constituyente en lo relativo a la integración de las «nacionalidades y regiones» en el Estado, ha conducido a un deterioro enorme de nuestro sistema político, que no puede seguir operando como lo ha hecho durante estos últimos decenios como si no pasara nada.

Aunque la España de la Primera Restauración y su Constitución «canovista» tienen poco que ver con la España de la Segunda Restauración y su Constitución «democrática», y en consecuencia no tiene mucho sentido hacer una comparación general entre una y otra, sí hay un extremo en el que la comparación es pertinente: la trayectoria de ambas en lo que a la reforma constitucional se refiere.

En la España de la Primera Restauración, tras la crisis del 98, se pusieron en circulación múltiples proyectos de reforma de la Constitución, que partían todos de un diagnóstico común: el sistema político de la Constitución de 1876 estaba agotado y había que proceder a reformarlo en profundidad si no se quería que el edificio constitucional acabara saltando por los aires. Mariano García Canales publicó en 1981, a los pocos años de la entrada en vigor de la Constitución de 1978, un artículo titulado «Los intentos de reforma de la Constitución de 1876» (Revista de Derecho Político, núm. 8), donde en cierta manera estaba advirtiendo al nuevo régimen de que la reforma constitucional era una perspectiva que no se podía dejar de tener presente si de verdad se quería garantizar su supervivencia de manera indefinida.

En dicho artículo el profesor García Canales da cuenta de que los intentos de reforma de la Constitución de 1876 no pasaron de ser intentos y que ninguno de ellos llegó siquiera a tramitarse parlamentariamente. La discusión sobre la reforma quedó en el ámbito académico o de medios de comunicación, pero nunca llegó a convertirse en un debate político canalizado institucionalmente, y esta era la única forma en que la reforma podía hacerse realidad. El resultado es conocido. El sistema político de la Constitución de 1876 se hundiría en 1931 al entrar en contacto con una manifestación tan oblicua del sufragio universal como fueron unas elecciones municipales.

En la España de esta Segunda Restauración nos está ocurriendo algo parecido. España es, posiblemente, el país del mundo en el que más se debate sobre la reforma de la Constitución. Luis Gordillo publicó en 2012 un «Repertorio bibliográfico sobre la reforma constitucional» (Teoría y realidad constitucional, núm. 29), que ocupó veinticinco páginas de letra apretada de la revista. Desde 2012 hasta hoy deben de haberse publicado unos cien estudios más, limitándonos a monografías y artículos de revista, y dejando de lado los artículos en los medios de comunicación propiamente dichos.

El debate sobre la reforma de la Constitución de 1978 ha dado muchísimo más que hablar y escribir que el debate sobre la reforma de la Constitución de 1876, pero no está nada claro que el resultado final no vaya a ser el mismo y puede que no haya un solo proyecto o proposición de reforma constitucional que acabe formalizándose en los términos que la Constitución exige.

Es obvio que la deriva hacia la independencia del nacionalismo catalán, que ha sido una pieza clave en la construcción del Estado de las Autonomías, no facilita que se active un proceso de reforma constitucional. Pero antes de que se produjera esa transición de la autonomía a la independencia por parte del nacionalismo catalán tampoco se vislumbraba que tal proceso pudiera activarse.

Nadie puede llamarse a engaño. El pacto constituyente podría haberse ido actualizando mediante la reforma constitucional a lo largo de estos últimos decenios, como suelen hacerlo los demás países europeos occidentales. No parece que haya habido dudas (desde antes incluso de la entrada en vigor de la Constitución) de que el Senado es una Cámara cuya composición real contradice su definición constitucional como «Cámara de representación territorial». Es, además, una Cámara materialmente anticonstitucional, en la medida en que esa misma composición ignora de manera flagrante el principio de igualdad. Y, sin embargo, no ha habido ni un solo proyecto o proposición de reforma de esa cámara que se haya tramitado parlamentariamente.

No ha existido voluntad de reforma a lo largo de estos decenios. Con la excepción del tímido intento de José Luis Rodríguez Zapatero de 2004, no ha habido por parte de ninguno de los otros presidentes de Gobierno la más mínima tentativa de activar el procedimiento de reforma constitucional. Incluso la reforma del artículo 13 CE, obligada por el Tratado de Maastricht, se trató de evitar con un informe favorable del Consejo de Estado, por si acaso con eso bastaba. Fue el Tribunal Constitucional el que tuvo que imponerla.

Ha habido a lo largo de estos años un temor a lo que coloquialmente se denominaba «abrir el melón» de la reforma constitucional, sin advertir que el coste de la no reforma puede ser superior al de la reforma. Iniciar un proceso de reforma puede generar inseguridades y no está exento de riesgos. Pero no iniciarlo puede ser mucho peor. El riesgo de que el sistema político español implosione, si no se lo reforma, está en el horizonte no lejano.

¿Será capaz de entenderlo así el Gobierno constituido tras la moción de censura? Es obvio que con el PP en la presidencia del Gobierno pensar en la posibilidad de la reforma de la Constitución era sencillamente imposible. A lo largo del libro encontrarán los lectores las razones por las que pensamos que es así. La sustitución de Mariano Rajoy por Pedro Sánchez abre una ventana de oportunidad. En sus manos y en las de todos los ciudadanos está el saber aprovecharla… O no.

PRIMERA PARTE

Dónde estamos y por qué estamos aquí

La caída del sistema

ANTÓN LOSADA

La economía por ella sola no nos va sacar de esto que llamamos crisis, pero que bien podríamos acabar llamando normalidad. La Gran Recesión ha representado una quiebra económica, pero también ha supuesto una formidable crisis política e institucional. No basta con arreglar la economía, necesitamos la ayuda de la política y las instituciones, pero hasta fecha reciente estas solo parecían haber sabido añadir más bloqueo y acreditar su incapacidad para suministrar respuestas. El triunfo de la moción de censura presentada por Pedro Sánchez, junto con la pérdida del poder por parte del Partido Popular, han marcado un punto de inflexión y han acreditado que nuestro sistema institucional sí puede suministrar respuestas y salidas cuando los actores políticos saben manejarlo.

En el año 2008 España se presentaba a sí misma ante el mundo como la «octava potencia mundial». Nos gustaba decir que éramos un país moderno y avanzado que, después de una transición ejemplar a la democracia, había sabido armar unas instituciones democráticas eficaces y competentes. En el centro de ese relato se situaba, como uno de nuestros mayores éxitos colectivos, la Constitución de 1978, que se convirtió en una especie de seguro de vida democrático. Un seguro administrado por el bipartidismo y que no se podía tocar sin poner en riesgo todos los éxitos alcanzados.

Hoy en día, España solo se presenta como una marca de márquetin. España se ha convertido de nuevo en aquel Estado gris, cansino y triste, gobernado por el miedo, que ha protagonizado casi toda nuestra historia. Corona, Parlamento, administraciones, Gobiernos, partidos, tribunales, medios de comunicación… nadie está a salvo de la quema y nadie parece capaz de superar sus propios bloqueos y carencias. Las instituciones deben suministrar equilibrio, reglas y certidumbres; pero hasta la fecha han proporcionado más bien imputaciones, sorpresas y confusión. Si no saben cumplir con sus compromisos, se vuelven inútiles y, tarde o temprano, acaban por descomponerse.

La madre de todos nuestros problemas puede que resida en que nuestras instituciones se han convertido en las fuentes principales de desequilibrio, desorden e incertidumbre. La gran mayoría de los ciudadanos percibe con claridad dos Españas, la institucional y la real, cada vez más distantes y desconectadas. En la España institucional nunca pasaba nada y solo había que esperar a que pasase la tormenta para que las aguas de la política o la economía volvieran a su cauce. En la España real, todo fluye y cambia y busca una salida, como el agua en las mareas o en las inundaciones.

Estamos ante la evidencia de que la gran mayoría va a pagar con el futuro de sus hijos los excesos de una minoría que se ha hecho más fuerte con la crisis; y se ha constatado que la Constitución de 1978 no se podía tocar sin poner en riesgo la democracia… hasta que a esa minoría le interesó tocarla; se han ido sucediendo las campañas de acoso y derribo institucional para cambiar el país sin decirlo en las urnas, para devaluar la política, los partidos, los sindicatos, los movimientos civiles o la mismísima democracia; y las carencias de la cultura política de una sociedad que ha invertido apenas nada en pedagogía política, han convertido aquel reluciente y vistoso diseño institucional en un inmenso decorado en el que salirse del guion se paga muy caro. Hoy muchos ciudadanos han aprendido que en España se podía hablar de todo en democracia, pero mientras no fuera en serio y no se pretendiera pasar de la teoría a la práctica. Porque la cruda realidad es que las cosas importantes y que realmente nos afectan se deciden en otra parte.

Se puede hablar de la banca, del diseño del Estado, de la Corona o de los partidos, pero siempre que no se pase de la especulación o el buenismo. La Constitución del 78 no suponía, como pensábamos muchos, la casilla de salida de un viaje hacia un país democráticamente avanzado. Era el final del camino, lo más lejos a lo que estarían dispuestos a llegar los conservadores. La crisis económica, y el consiguiente asalto a la misma idea de Estado del Bienestar, han traído consigo el inicio de una marcha atrás política e institucional. La operación trata de desmontar las políticas de bienestar para reducir el tamaño del gasto público y mantener el escudo fiscal que protege en España a los verdaderos propietarios de la riqueza. Y esa operación demandaba cambios en nuestro sistema político e institucional que lo hagan posible.

En España la política siempre ha tenido mala fama, igual que la descentralización del poder. Esta última se dice que complica y pluraliza la toma de decisiones y hace mucho más difícil su control, mientras que la política implica negociación, diálogo y conflicto y redes de actores que se movilizan en defensa de sus intereses y dispone de recursos para promoverlos. Hay que argumentar, convencer, negociar, pactar, ceder, ganar votaciones, construir consensos. La política es pública, se hace ante los medios de comunicación, en la calle, en los ambulatorios, en las iglesias; a veces, incluso, hay que dar cuenta de las decisiones.

Para no pocos, entre nosotros, la política representa un coste que ellos prefieren ahorrarse. La descentralización del poder, un modelo como el Estado de las Autonomías, multiplica según esa hipótesis los costes y las dificultades para quienes han hecho de la captura de los recursos públicos una forma de enriquecerse y preservar su poder. La descentralización supone múltiples centros de decisión y control, más escenarios institucionales, más redes de actores que gestionar, más debates que afrontar y más votaciones que ganar para tomar decisiones más limitadas en su alcance y volumen, más negociaciones y conflictos, más control por parte de una opinión pública que entiende y percibe con mayor claridad los efectos de las diferentes alternativas a elegir, también más posibilidades de resistencia o rechazo a nuevos intentos de privatización de lo público.

Desde el punto de vista de las élites económicas y políticas siempre resulta más fácil y barato manejar un Estado fuertemente centralizado con pocos centros de decisión y control. Implica un único escenario institucional y una red de actores más pequeña y selectiva, grandes decisiones que mueven ingentes cantidades de recursos. Un Estado fuertemente centralizado permite las privatizaciones masivas, aleja las decisiones del control de una ciudadanía a la que le resulta bastante más complejo tanto percibir con claridad las consecuencias de las decisiones que puedan adoptarse como organizarse para promover o resistir una alternativa concreta.

En democracia se delibera y se decide. La legitimidad democrática requiere convencer en el proceso de deliberación y sumar la mayoría para la toma de la decisión. Exige explicaciones, rendición de cuentas, ganar votaciones, afrontar debates. La lógica incontestable de la austeridad y las políticas de sufrimiento masivo como consecuencia inevitable de la crisis económica reduce la toma de decisiones a un aparentemente simple y neutro análisis de costes. La legitimidad democrática supone un problema para los austericidas. De ahí que pretendan sustituir una por otra. Una sustitución que parece bastante más posible en un modelo de Estado centralizado, vertical y jerarquizado que en un modelo de Estado descentralizado, horizontal y de gobiernos multinivel.

El modelo del 78 ha concluido su ciclo vital. Resulta evidente que la derecha española, la vieja derecha que representa el PP y también la nueva que representa Ciudadanos, tiene un proyecto alternativo y pretende seguir implementándolo sin complejos. Quiere un Estado más barato, fuertemente centralizado y jerarquizado, al servicio de la producción y lo privado y donde solo puede existir una única nación: la española.

La izquierda y los promotores de lo público se debaten en cambio entre la confusión y el pánico al vacío que ha facilitado a Mariano Rajoy mantenerse en el poder hasta el inesperado éxito de la moción de censura aprobada el primero de junio de 2018. Es una izquierda incapaz de construir sin complejos un nuevo proyecto de bienestar común que acepte la realidad de un territorio donde conviven diferentes comunidades poseedoras de claras y potentes conciencias nacionales. Es timorata a la hora de defender una alternativa, porque eso exige promover un nuevo proyecto constitucional que responda tanto a la demanda mayoritaria de más bienestar como a la demanda mayoritaria de más autonomía y autogobierno de las comunidades que tienen sentimiento nacional.

* * *

Antón Losada (A. L.): Para hablar de lo que ocurre en torno a los problemas que tiene a día de hoy la Constitución española, debemos empezar preguntándonos dónde estamos y cómo hemos llegado hasta aquí. Trataré de sintetizar la situación actual. Tengo la teoría de que en 1978, a la hora de hacer la Constitución, se produjo un pacto que estuvo muy forzado por las circunstancias. Allí se impuso aquello que dice Bismarck de que la política siempre es el arte de lo posible. La mayoría de los actores optaron no por lo óptimo sino por lo que era posible en aquel momento. Y se llegó a un pacto no escrito en el cual todo el mundo renunció a algo de lo que pretendía conseguir a fin de encontrar un denominador común de coincidencia. Pero la lectura de ese acuerdo, desde el minuto uno, fue diferente según quien la hiciera. Estoy convencido de que la derecha española siempre ha entendido la Constitución del 78 como un límite, como un tope: «Esto es lo máximo, esto es lo que estamos dispuestos a ceder en el modelo territorial, en derechos y libertades, en la construcción del Estado del bienestar, etcétera». La izquierda y los nacionalistas, en cambio, entendieron ese texto constitucional como un punto de partida, de arranque. Era lo que se podía hacer en aquel momento. Pero se planteaban como objetivo desarrollar y fortalecer ese comienzo conforme se fuera consolidando la democracia. Yo creo que ese pacto se fue reforzando debido al dominio aplastante del bipartidismo político que se produjo enseguida, y que además se confirmó gracias sobre todo al enorme esfuerzo que hizo la derecha por consolidar un gran partido de derechas, que no existía en el 78. Sí había un gran partido en la izquierda, que era el Partido Socialista, que además consiguió hacerse con la supremacía dentro de ese espacio. Pero en la década de 1990 se produjo un proceso de construcción de la derecha que suponía integrar en uno solo a al menos tres partidos del espacio conservador (los liberales, los demócrata-cristianos y Alianza Popular). Y esa unificación fue lo que consiguió el Partido Popular a finales de la década de 1990, en el arranque del siglo XXI. En ese momento el sistema del 78 estaba consolidado. Y se podría haber iniciado a partir de ahí un camino de reforma y transformación y ampliación de los pactos consagrados en la Constitución del 78.

De este modo se hubiera podido responder a las demandas de una parte de la izquierda y sobre todo a las de los partidos nacionalistas. La primera respuesta que nos encontramos fue en la dirección contraria, que es la de los Gobiernos de José María Aznar, sobre todo en la segunda legislatura. Para mí es una de las grandes incógnitas de la historia reciente española: ¿por qué, después de una primera legislatura de Aznar, donde yo creo que la experiencia de Gobierno con el apoyo de los nacionalistas fue satisfactoria para el PP, surgió luego esa reacción tan furibunda y de recentralización? Porque lo cierto es que la hubo. En las políticas de todos los campos: en el Estado de las autonomías, en la educación, en las políticas de gasto… Yo creo que esta es una de las grandes incógnitas cuya explicación, yo por lo menos, no acierto a encontrar. Ahí se produce una tensión enorme entre el nacionalismo y el PP, que es explotada electoralmente por este último partido. La estrategia del aznarismo en ese momento consiste en presentarse como la pieza clave que garantiza la seguridad, que ejerce de stopper frente a las demandas nacionalistas. Y Aznar pudo escenificar muy bien ese papel que se autoatribuye con su reacción ante el primer desafío serio que se le plantea al régimen del 78: el plan Ibarretxe. Un plan que es desactivado fundamentalmente, en mi opinión, por dos razones: una, porque el bipartidismo en aquel momento suponía un ochenta por ciento del voto; y dos, porque estaba la violencia y la sombra de ETA en todo el proceso.

La derrota del Partido Popular y de Rajoy, y la irrupción de Zapatero y del PSOE en abril de 2004 abre una oportunidad, yo creo que la última, de intentar encajar las demandas del nacionalismo y de una parte de la izquierda en el régimen del 78 sin alterar sustancialmente la Constitución. De hecho, Zapatero llegó a poner encima de la mesa una propuesta de reforma constitucional, aunque bastante limitada. Se lanza entonces la idea de la España plurinacional, se juega con esa idea, y de hecho Zapatero gana las elecciones lanzando el mensaje de que el PSOE es capaz de integrar las diferentes sensibilidades. Se resumió en aquella frase, muy afortunada en mi opinión, de que el PSOE es el partido que más se parece a España por las múltiples pluralidades y sensibilidades que alberga. Cuando entonces aparece la demanda catalana, la intenta canalizar a través de un Estatut que ya es «cocinado» en el Parlament dentro del régimen del 78 y que luego será cepillado con intensidad en el Congreso de los Diputados. El nacionalismo catalán sigue en ese momento todos los pasos previstos por la Constitución: se guía por el manual constitucional y empieza presentando la reforma, a renglón seguido esa reforma se pacta entre los dos parlamentos, el autonómico y el Congreso de los Diputados, que es el sistema establecido en nuestra Constitución, y finalmente el Estatut aprobado por ambas instituciones es aprobado en referéndum. Evidentemente, es un Estatut bastante por debajo de las pretensiones originales del nacionalismo catalán. Pero fue aprobado por quien debía hacerlo según la Constitución. Sin embargo, la derecha no acepta el funcionamiento de ese sistema de reforma y de pacto y lleva el nuevo Estatut al Tribunal Constitucional incluso a pesar de haber sido aprobado por un referéndum. El Constitucional dicta su sentencia, y a mí me da la sensación de que el problema de esa sentencia no viene tanto del contenido, que también, sino de lo que representa. Al hecho de que un tribunal tan discutido y tan deslegitimado en aquel momento, y tan sometido a los vaivenes partidistas, sea capaz de actuar como un elefante en una cacharrería. Porque hay que pensar lo que significa que el TC se ponga a discutir una decisión que ya ha sido refrendada por dos parlamentos y por un cuerpo electoral como el catalán. Yo creo que ahí es donde, efectivamente, el nacionalismo catalán comprueba que no es posible el encaje de sus pretensiones en la vigente Constitución de 1978. Así, desde 2012 las calles de Catalunya se han llenado de gentes que no empezaron pidiendo la independencia sino ser reconocidos y tratados como una nación y que solo han obtenido una única respuesta: no a todo.

Y eso nos lleva a la situación actual, donde una parte importante del nacionalismo catalán dice que la única solución es romper, forzar una ruptura, y esta por su parte nos conduce a la aplicación del Gobierno Rajoy del artículo 155 de la Constitución, una aplicación que no es ni mucho menos episódica o fruto de unas circunstancias puntuales. No me parece una anomalía coyuntural en un sistema que va a volver a la normalidad, sino el síntoma de una crisis muy profunda de la Constitución del 78, que sirvió para lo que sirvió, pero que en estos momentos está completamente superada por las demandas, por la realidad, por las expectativas de muchos de los actores… En estos momentos nos encontramos en una situación donde, por un lado, están todos aquellos que consideran que la Constitución del 78 ya no es un marco donde se puedan buscar soluciones satisfactorias. Y, por otro, tenemos al grupo de actores que se ha apropiado de la Constitución del 78 y la ha convertido en algo que como es solo de ellos, pueden utilizarla como herramienta de combate político y como herramienta para señalar al adversario… Y después hay una especie de tercera vía, que no acaba de definirse muy bien, formada por los que creen que entre esas dos posiciones a lo mejor es posible encontrar algún camino intermedio de acuerdo. Esa es la situación en la que seguimos ahora, pese al alivio que ha supuesto el cambio de Gobierno y la llegada de Pedro Sánchez a la Moncloa con un gabinete de perfil más abierto y dispuesto al diálogo como herramienta principal de su acción política. Una situación de auténtica crisis, de quiebra de un sistema que ya no es capaz de integrar ni de dar satisfacción a las múltiples demandas que debe procesar.

Javier Pérez Royo (J. P. R.): Estoy de acuerdo en que, por lo que a la Constitución territorial se refiere, nos podemos encontrar ante una situación de quiebra. No se puede desconocer que el artículo 155 ha estado en vigor durante unos meses y que con la investidura de Quim Torra como president se ha levantado su aplicación. Tampoco se puede desconocer que la aprobación de la moción de censura y la formación de Gobierno por parte de Pedro Sánchez no es un cambio menor respecto de la situación en que nos encontrábamos. Pero todavía estamos lejos de una vuelta a la normalidad y ni siquiera es seguro que se pueda volver a ella, si por normalidad entendemos lo que ha sido el ejercicio del derecho a la autonomía desde la entrada en vigor de la Constitución hasta 2012, en que en Catalunya se pone en marcha el procés con los ensayos de convocatoria de un referéndum para que los ciudadanos decidan si Catalunya se constituye o no en un Estado independiente. Creo, por tanto, que tienes razón al considerar la aplicación del 155 como un certificado de quiebra de la Constitución territorial diseñada en 1978. Pienso que es así porque, aunque es verdad que el artículo 155 se ha aplicado exclusivamente en Catalunya, no lo es menos que la Constitución territorial fue diseñada en 1978 con la finalidad de posibilitar la integración en el Estado de Catalunya; no solamente de Catalunya, pero sobre todo de Catalunya. Lo que tiene en la cabeza el constituyente del 78 es la experiencia de 1931. Hay que evitar que Catalunya pueda volver a caer en la tentación de hacer su Estatuto de Autonomía al margen de la Constitución española. Y puesto que en el 78 el reconocimiento de la autonomía de Catalunya es insoslayable, hay que hacer una Constitución en la que se incluya el instrumento jurídico a través del cual se pueda conseguir la integración de Catalunya dentro del Estado. Es de aquí de donde viene la incorporación del término «nacionalidades» a la Constitución. En la de 1931 se incorporó por primera vez el término «regiones» a nuestros textos constitucionales. En la Constitución de 1978 se conserva el término «regiones», pero se le antepone el término «nacionalidades». «Nacionalidades y regiones» es el orden en que figuran ambos términos en el artículo 2 de la Constitución.

Es verdad que el constituyente no dice directamente cuáles son las «nacionalidades» y cuáles las «regiones» que «integran España». Pero indirectamente sí lo hace. A través de la remisión que hace en la Disposición Transitoria Segunda a los «territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía…», separa a Catalunya, Euskadi y Galicia de todos los demás territorios. La inclusión del término «nacionalidades» supone un reconocimiento por el constituyente de la experiencia autonómica de la Segunda República. Dicha distinción entre «nacionalidades» y «regiones» tenía, en la previsión de quienes hicieron la Constitución, consecuencias políticas y jurídicas importantes. El estatuto político y jurídico de las «nacionalidades» quedaría definido en la Constitución. Por el contrario, el de las «regiones» no quedaría definido. El constituyente definió parcialmente la estructura del Estado. Definió la «excepción», las tres «nacionalidades», pero no definió la «norma», las catorce «regiones». La posición de Catalunya, Euskadi y Galicia está constitucionalizada. La de las «regiones» no lo está. Estas quedan en una suerte de limbo constitucional. Y en esa operación es Catalunya lo que el constituyente tiene en la cabeza. La autonomía de Catalunya es la clave para interpretar el contenido y alcance que puede tener el derecho de autonomía en el sistema político español. Esta es la razón por la que la aplicación del artículo 155 de la Constitución en Catalunya tiene la importancia que tiene. Formalmente la Constitución territorial ha sido suspendida solo en Catalunya; materialmente es como si hubiera sido suspendida en todo el Estado. O se recupera el ejercicio del derecho a la autonomía en Catalunya, o no se podrá ejercer en ningún sitio. Tras la investidura de Quim Torra como president de la Generalitat se ha levantado el artículo 155 y se ha recuperado formalmente el ejercicio del derecho a la autonomía en Catalunya. El éxito de la moción de censura, que ha supuesto la llegada de Pedro Sánchez a la Moncloa, puede contribuir a que se avance en el camino de una «vuelta a la normalidad», pero los obstáculos que habrá que superar son formidables. La aplicación del 155 fue la certificación de una quiebra constitucional en las relaciones entre Catalunya y el Estado que ha estado activa desde julio de 2010 y que ha ido creciendo desde entonces, especialmente desde la legislatura catalana iniciada en 2012. Posteriormente ha habido dos ensayos de referéndum, el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017. Tras el segundo se produciría la aplicación del 155. ¿Ha quedado atrás todo lo que ha supuesto el procés o seguimos con el conflicto, aunque sin la suspensión formal del ejercicio del derecho a la autonomía? Todavía no podemos tener respuestas para estos interrogantes. Formalmente, el paréntesis del 155 se ha cerrado, pero materialmente no es así.

Cuando se redactó la Constitución se sabía que este era el tema más difícil de resolver. La definición de España como un Estado social y democrático de Derecho era relativamente fácil. España era el único país europeo occidental que a finales de los años setenta no se había constituido democráticamente. Lo tenía fácil, en la medida en que tenía claro que quería ser un país europeo democrático más, capaz de incorporarse al proceso de integración europea. Tenía, en consecuencia, a su disposición el modelo del constitucionalismo democrático europeo posterior a la Segunda Guerra Mundial.

A.L.: Siempre se ha dicho que la Constitución española es una copia de la alemana.

J.P.R.: La Constitución alemana tuvo una gran influencia en el constituyente español. En la definición de los derechos como derechos fundamentales. En la configuración del régimen parlamentario y de la moción de censura constructiva, por ejemplo. O en la «coacción federal», que es prácticamente una copia de un artículo de la Ley Fundamental de Bonn. Pero la fórmula de articulación de las «nacionalidades» en el Estado se la tuvo que inventar el constituyente de 1978, porque no había precedentes en los que inspirarse. En ese punto, el constituyente español tenía que ser «original».

A.L.: Y ese es el título que, además, rompe el consenso constitucional, curiosamente. Y el título que divide a la derecha en dos.

J.P.R.: Era el problema más difícil. El constituyente del 78 sabía, como dijo Azaña en el debate del Estatuto de Autonomía de Catalunya en las Cortes en 1932, que la democracia española tenía que resolverlo. Pero no tenía seguridad en cómo tenía que hacerlo.

A.L.: Y entonces se buscó una solución temporal, algo que permitiera salir de esa situación. Pero fue un acuerdo que para la izquierda y el nacionalismo era solo un punto de salida. Mientras que para la derecha era un punto de llegada.

J.P.R.: Yo diría que parcialmente temporal. Para las «regiones» es completamente temporal. El constituyente viene a decirles: empiecen a ejercer la iniciativa autonómica y ya veremos. Para las «nacionalidades» no fue así. El constituyente parece tener en la cabeza que está definiendo de una manera definitiva la fórmula de integración de dichas «nacionalidades» en el Estado, así como el contenido y alcance del derecho a la autonomía que podrán ejercer. El Estatuto de Autonomía aprobado por la vía del artículo 151 CE debía ser la forma definitiva de expresión del compromiso entre el principio de unidad política del Estado y el derecho a la autonomía de las «nacionalidades».

A.L.: Pero los nacionalistas no lo entendieron así.

J.P.R.: Los nacionalistas vascos y catalanes inicialmente se encontraron cómodos con la interpretación de la Constitución que hizo el Gobierno de UCD, porque pensaron que la posición de Euskadi y Catalunya iba a quedar claramente diferenciada de las demás. Los nacionalistas gallegos sí tuvieron reservas, pero los catalanes y vascos no. Es el referéndum del 28F en Andalucía, y la incorporación de esta «región» al 151 de la Constitución, lo que hace que cambien las expectativas para todo el mundo, pero de manera muy especial para el nacionalismo catalán y vasco. El «café para todos» —del que se empezó a hablar cuando, tras el retorno de Josep Tarradellas, se aprobaron los Regímenes Provisionales de Autonomía, las llamadas «Preautonomías», en prácticamente todas las regiones— volvió a incorporarse al debate político.

A.L.: Y luego los nacionalistas hicieron un ejercicio de pragmatismo. Eso es lo que se puede conseguir ahora con la oportunidad que ha abierto el cambio de Gobierno y el desalojo del poder del PP.

J.P.R.: Como acabo de decir, las expectativas cambiaron con el referéndum andaluz. En la Constitución se había establecido una fórmula de integración en el Estado de las «nacionalidades» que consistía en un compromiso entre el principio de unidad política del Estado y el derecho a la autonomía de aquellas. Dicho compromiso se alcanzaba mediante un pacto entre el Parlamento de la «nacionalidad», que aprobaba un Proyecto de Estatuto de Autonomía, y la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, que discutía con una delegación del Parlamento proponente el contenido de dicho Proyecto de Estatuto. El texto aprobado conjuntamente se sometía luego a referéndum del cuerpo electoral de la «nacionalidad». La fórmula es la suma de PACTO+REFERÉNDUM. Así se integran las «nacionalidades» en el Estado. Y esa fórmula se puso en práctica inmediatamente después de la constitución de la Primera Legislatura constitucional, tras las elecciones de abril de 1979. Entre octubre y noviembre de 1979 se había pactado el texto de los Estatutos de Euskadi y Catalunya, que fueron sometidos a referéndum a continuación. Los problemas empiezan en Galicia. La Constitución no diferenciaba a Galicia de Euskadi y Catalunya, pero en la aplicación de la Constitución sí se diferenció y se produjo una rebaja significativa en el ejercicio del derecho a la autonomía para Galicia. Se produjo luego una reacción de protesta allí y el Gobierno de UCD decidió no someter el Estatuto a referéndum ante el temor de que el resultado fuera negativo.

A.L.: Es que en Galicia hubo una enorme movilización popular. Ese referéndum se perdía seguro.

J.P.R.: Efectivamente. Por ese temor se deja el Estatuto de Galicia en el congelador, esperando no se sabe muy bien qué. De ese modo se empieza a incumplir en cierta medida la Constitución, ya que esta no diferenciaba entre las tres «nacionalidades». En la aplicación de la Constitución no se debía diferenciar lo que el constituyente no había diferenciado.

A.L.: Yo creo que eso es consecuencia de un aspecto que ya hemos mencionado: el hecho de que, para una parte de los actores que firmaron la Constitución, esto era el límite y todo lo que fuera volver atrás era bueno. Mientras que para otros había que mirar hacia adelante y desarrollar todo el potencial del 78.

J.P.R.: No estoy muy seguro de qué pasaba por la mente de las direcciones de los diferentes partidos políticos. Lo que sí parece claro es que UCD, es decir, el Gobierno del momento, tenía una idea prefigurada de la estructura del Estado en tres niveles: primer nivel para Euskadi y Catalunya, segundo nivel para Galicia, y tercer nivel para todos los demás. En otoño de 1979 intenta concretar los dos primeros niveles. Tiene éxito en el primero y empieza a tener dificultades en el segundo. En enero de 1980 el Comité Ejecutivo de UCD decide que todas las «regiones» accederán a la autonomía por la vía del artículo 143 CE, sin indicar qué es lo que eso supondrá para el ejercicio del derecho a la autonomía. Y ahí es donde irrumpe Andalucía, que ya había ejercido la iniciativa autonómica en los términos previstos en el artículo 151 CE. Se tenía, en consecuencia, que convocar el «referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica» previsto en dicho artículo. El referéndum andaluz se celebró el 28 de febrero de 1980. Para que el referéndum fuera un éxito, la Constitución exigía mayoría absoluta del censo electoral de cada una de las provincias. Las abstenciones cuentan como votos negativos. En Almería no se alcanzó dicha mayoría absoluta por unos pocos miles de votos, pero en el conjunto de Andalucía se llegaría a más del 55% del censo electoral. La iniciativa había fracasado jurídicamente, pero el éxito político había sido espectacular. Aunque es completamente diferente, me permito hacer una comparación para que se me entienda. En el referéndum del 1 de octubre de 2017 en Catalunya, la participación fue del 33% del censo electoral. El 47% que han sumado todas las candidaturas nacionalistas en las tres últimas elecciones catalanas, 2012, 2015 y 2017, consideradas «plebiscitarias», también supone un 33% del censo electoral. En Andalucía el 28 F votó más del 55% del censo. Esta es la razón por la que la estructura del Estado en tres niveles naufraga y hay que plantearse de nuevo cómo se interpreta la Constitución.

A.L.: Y entramos en el «café para todos»

J.P.R.: El referéndum andaluz del 28F lo cambió todo. La interpretación de la Constitución, en lo que a la estructura del Estado se refiere, ya no puede hacerse en la clave de la conexión entre el término «nacionalidades» y la Disposición Transitoria Segunda de la Constitución, reservando la vía de acceso a la autonomía del artículo 151 de la Constitución para Catalunya, Euskadi y, en menor medida, Galicia. Con el resultado del referéndum del 28F no se podía impedir que Andalucía accediera a la autonomía por la vía del artículo 151 CE. Y como Andalucía no es La Rioja (espero que se me entienda), pues hay que repensarlo todo. De ahí la necesidad de los Pactos Autonómicos de 1981, en los que se fijaron varias cosas: el «mapa autonómico», las fórmulas de acceso a la autonomía de todas las «regiones», la arquitectura institucional de todas ellas y el calendario de aprobación de todos los Estatutos de Autonomía y de celebración de las primeras elecciones autonómicas en todas las comunidades. Dichos Primeros Pactos Autonómicos, que se hicieron con UCD en el Gobierno y el PSOE en la oposición, se completarían con unos Segundos Pactos Autonómicos en 1992, con el PSOE en el Gobierno y el PP en la oposición, con los que se alcanzaría un ejercicio del derecho a la autonomía en condiciones similares prácticamente en todos los territorios, fueran «nacionalidades» o «regiones».

A.L.: Y eso hace necesario que nos fijemos en lo paradójico que es este resultado para una Constitución que nació para reconocer el hecho diferencial. Porque el desarrollo ulterior del Estado de las autonomías lo que hace, en cierta medida, es ocultar el hecho diferencial o diluirlo.

J.P.R.: Así es. En la interpretación inicial de la Constitución se partía de la distinción entre «excepción» —Catalunya, Euskadi y, en menor medida, Galicia— y «norma», todas las «regiones». Esta distinción la destroza Andalucía el 28F. Andalucía no puede ser «excepción». Si se convierte en «excepción», la «excepción» se transforma en «norma». Andalucía se equiparó a las «nacionalidades» y arrastró en su equiparación a todas las «regiones».

A.L.: Pero no era esa la demanda que se quería atender. La demanda era diferenciar…

J.P.R.: Exacto. Eso era lo que se contemplaba tanto a lo largo del iter constituyente como en la interpretación inicial de la Constitución. Pero eso es lo que cambia con el 28F. Andalucía expresa una demanda que había en el resto del Estado, aunque fuera de forma muy difusa.

A.L.: ¿Tú crees? Yo creo que era algo muy andaluz.

J.P.R.: Pienso que no. El indicador de las manifestaciones que se producen el domingo 4 de diciembre de 1977 es muy claro. Tras el resultado de las elecciones que resultaron ser constituyentes del 15 de junio de 1977, todo el mundo sabía que el derecho a la autonomía iba a ser el tema central de la Constitución. Y el 4 de diciembre se celebraron manifestaciones en toda España, en todas las «regiones». No en las «nacionalidades», pero sí en todas las «regiones». No solamente en Andalucía, sino en todas partes, aunque las de Andalucía fueron las más concurridas. Pero no fueron las únicas.

A.L.: No estoy muy seguro. Creo que no existía esa demanda en Murcia, o en las Castillas. Tampoco en Madrid, que es una autonomía completamente inventada, que únicamente responde a la mentalidad más puramente centralista y que ha acabado penalizando a las dos Castillas…

J.P.R.: A partir del 28F todo eso fue irrelevante. Formalmente, el referéndum del 28F fue andaluz, pero materialmente fue un referéndum español, en el que a través de Andalucía se decidió cómo se tenía que interpretar la Constitución Territorial.

A.L.: Puede. Pero creo que mientras que en Andalucía se ideó un movimiento político, la demanda de más autonomía en el resto de las regiones fue más bien la consecuencia de haber visto que la autonomía es algo que funciona; que el tener administración propia y servicios públicos propios, funciona, te permite multiplicar el desarrollo y tomar decisiones que antes se tomaban en el centro. Se vio en otros territorios que el resultado de una demanda o sentimiento político como el de Andalucía, por ejemplo, tenía muchas ventajas prácticas. Entonces, en Murcia quisieron más autonomía porque ese sistema funciona. Y en Castilla la Mancha quisieron más autonomía porque ese sistema funciona.

J.P.R.: No sé cuál era el estado de la opinión pública en cada una de las «regiones», pero una vez que Andalucía se manifiesta de la forma en que lo hace, era insoslayable que se produjera un proceso en la misma dirección de todas las demás. Por eso digo que el referéndum del 28F fue formalmente andaluz, pero materialmente español. Ahí se decidió si la Constitución tenía que ser interpretada en clave «nacionalista» y, por tanto, diferenciadora; o como un problema territorial general de todo el Estado.

A.L.: En clave descentralizadora, para entendernos.

J.P.R.: En clave de Estado como un todo. El derecho a la autonomía no es un problema de las «nacionalidades» sino también de las «regiones» y hay que tener una respuesta para todas. Eso es lo que supuso el 28F. El Estado tiene que «territorializarse» por completo. Es lo que se hará con los Pactos Autonómicos. De ahí nace el Estado de las Autonomías, que tuvo un alto grado de aceptación tanto en las «nacionalidades» como en las «regiones».

A.L.: En ese sentido, los datos del CIS son muy contundentes. Hay una gran satisfacción con el funcionamiento de la autonomía. Sin duda.

J.P.R.: El Estado de las Autonomías consigue muy rápidamente legitimidad de ejercicio, lo que resulta llamativo dada la casi nula legitimidad de origen de la que arrancaba, ya que la Constitución no lo define.

A.L.: Durante toda la década de 1990 los índices de satisfacción dicen que entre 7 y 8 de cada 10 españoles hacen una valoración muy positiva del Estado de las Autonomías.

J.P.R.: Sí. Los barómetros del CIS son concluyentes.

A.L.: Lo que varía más es la existencia o inexistencia de la demanda de más autonomía. Esa demanda de mayor autonomía es muy claramente rastreable en Galicia, y por supuesto en Catalunya, Euskadi, Andalucía… Es más difícil de encontrar en otras comunidades.

J.P.R.: La satisfacción en esos años se explica porque fueron años muy buenos en general. Con muchas dificultades, pero buenos. España consiguió ingresar en las Comunidades Europeas, en el Mercado Común, y participó activamente en la construcción de la Unión Europea con el Tratado de Maastricht. Fueron los años de la construcción del Estado Social, con la universalización del derecho a la educación y el derecho a la salud, cuya gestión fue transferida a las comunidades autónomas, que de esta manera establecieron vínculos muy intensos con sus ciudadanos.

A.L.: Y coincidió con el salto de bienestar que dio España. Eso es incuestionable.

J.P.R.: El Estado de las Autonomías, y con razón, era considerado en esos años por los ciudadanos como el más legítimo y eficaz que había tenido la España contemporánea. Hasta finales del siglo no empiezan a aparecer las primeras reservas.

A.L.: Hasta la segunda legislatura de Aznar, que yo creo que es crítica…

J.P.R.: Ya al final de la primera empieza a haber algunos indicios de insatisfacción en las «nacionalidades». En 1998 se aprueba por GALEUSCA la Declaración de Barcelona, en la que los partidos nacionalistas de Galicia, Euskadi y Catalunya manifiestan que tras veinte años de vigencia de la Constitución no se ha avanzado nada en el reconocimiento de la «plurinacionalidad» del Estado. Pero, sobre todo, en el País Vasco se produce la firma del Pacto de Lizarra con el que el PNV abandona el Pacto de Ajuria Enea de 1988, que había supuesto el aislamiento de Batasuna por todos los partidos sin excepción, como forma de combatir el terrorismo. En ese momento el PNV apunta ya hacia lo que muy poco después, en 2001, se conocería como el Plan Ibarretxe.

A.L.: Creo que es la primera vez que se explicita ese conflicto que yo mencionaba antes. Frente a las demandas que vienen del nacionalismo, la derecha le dice claramente que no, que ni un paso más. El límite es la Constitución del 78.

J.P.R.: En esa época el terrorismo lo condiciona todo. Es el momento en que el Gobierno presidido por José María Aznar remite a las Cortes la Ley de Partidos, con la finalidad de poder ilegalizar Batasuna, y el Gobierno vasco, presidido por el lehendakari Ibarretxe, presenta su Proyecto de Reforma del Estatuto, y ahí se produce la introducción en el debate político del «derecho a decidir». La Ley de Partidos sería aprobada y Batasuna sería ilegalizada. La reforma del Estatuto Vasco no se aprobó. El apoyo de Batasuna en el Parlamento vasco la había condenado antes de que se iniciara el debate en el Congreso de los Diputados. El no a todo del PP se impone. Pero tienes razón en que es justo entonces cuando empieza a manifestarse una posición distinta de la derecha española, representada por el PP en el Gobierno, frente a la que defiende la izquierda. La derecha no es que diga no a la reforma. Es que se opone a que se discuta siquiera.

A.L.: Porque el 78 es, para la derecha, el límite…

J.P.R.: Es más que un límite para cualquier tipo de reforma. Es un límite para la discusión. El Gobierno del PP quiere que no se pueda siquiera empezar a debatir. Por eso, cuando se aprueba la Reforma del Estatuto Vasco y se decide remitirlo a las Cortes Generales para su tramitación parlamentaria, el Gobierno interpone un recurso con base en el artículo 161.2 CE, a fin de que el Tribunal Constitucional ordene la suspensión de la posible tramitación, es decir, prohíba que se pueda empezar a hablar sobre el tema en el Congreso de los Diputados.

A.L.: A pesar de que es un plan que sigue escrupulosamente el camino marcado por la Constitución…

J.P.R.: Claro, claro. El Gobierno del PP pretende que no se pueda discutir lo que hasta ese momento se había hecho de conformidad con la Constitución y con el Estatuto. «Aquí no se habla de nada más que de lo que yo considero que debe hablarse», dice el PP. Y si no hubiera perdido las elecciones en marzo de 2004, puede que se hubiera salido con la suya. Pero las perdió y llegó Zapatero. El Tribunal Constitucional resolvió el 20 de abril el recurso del PP contra la tramitación de la reforma en las Cortes Generales, y lo hizo decidiendo que no se podía impedir el debate de toma en consideración. La Reforma llegaba al Congreso…

A.L.:… siguiendo el procedimiento previsto por la Constitución.

J.P.R.: Por supuesto. En el Congreso de los Diputados hubo un cierre de filas en contra de la propuesta y la Reforma fue rechazada por una mayoría amplísima.

A.L.: Del bipartidismo, que era el 80% del voto en ese momento.

J.P.R.: El PSOE, que ya estaba en el Gobierno, había advertido de que, aunque era partidario de que se debatiera el proyecto en el Congreso de los Diputados, su posición iba a ser contraria a que se tomara en consideración la Reforma. Sí al primer paso, pero ni un metro más. La Reforma venía contaminada por los votos de Batasuna y eso la descartaba de entrada. Sin la victoria del PSOE en 2004 no se hubiera podido dar ni siquiera ese primer paso. El desconcierto para el PP fue muy grande tras esa derrota, ya que, como había dejado por escrito Aznar, no se contemplaba que el PSOE pudiera volver al Gobierno en al menos veinte años.

A.L.: Porque él había culminado con éxito una estrategia consistente en que la derecha se apropiase por completo de la Constitución del 78. Todo lo que no era PP estaba fuera de la Constitución del 78.

J.P.R.: Y entonces llegó Zapatero, cuya victoria vino precedida por el triunfo del Govern tripartit en Catalunya, que puso fin a los 23 años de Jordi Pujol. La combinación de ambas victorias, con Maragall al frente del Govern de la Generalitat y de Zapatero al frente del Gobierno de la Nación, haría posible que se empezaran a dar los primeros pasos para la Reforma del Estatuto de Autonomía de Catalunya.

A.L.: Dentro del marco del 78…

J.P.R.: Por supuesto. El cumplimiento de los procedimientos de reforma establecidos en la Constitución y el Estatuto de Catalunya no se pone en cuestión. La necesidad de la reforma se justifica por la inseguridad que había generado el Gobierno del PP con mayoría absoluta a partir de 2000 en lo relativo al ejercicio del derecho a la autonomía. Y la inquietud no está solo en Catalunya. También en Andalucía empieza a hablarse de la conveniencia de reformar el Estatuto. La segunda legislatura de José María Aznar como presidente del Gobierno con mayoría absoluta puso de manifiesto que el Gobierno de la Nación podía reducir de manera significativa el contenido y alcance del derecho a la autonomía tal como estaba recogido en el Estatuto pactado en 1979.

A.L.: En la segunda legislatura de Aznar hay intentos muy claros en ese sentido… La ley educativa es un intento evidente de recentralizar las competencias de una materia tan sensible como esa.

J.P.R.: De ahí viene la justificación de la Reforma del Estatuto. Hay que dar seguridad al ejercicio del derecho a la autonomía.

A.L.: Hay un verbo que se pone muy de moda en aquella época, el verbo «blindar». Blindar las competencias autonómicas. Una señal de que se percibe una amenaza por parte del gobierno central. Y frente a esa amenaza, hay que blindar las competencias, que ya no están garantizadas.

J.P.R.: Efectivamente, ese es el término que se pone en circulación. Pero el blindaje incluye también ampliación. No se trata solamente de poder ejercer las competencias que figuran en el Estatuto de Autonomía con seguridad, sino de ampliar también las materias sobre las que se quiere tener competencia. La reforma suponía una ampliación considerable del contenido y alcance del derecho a la autonomía. El problema es que la operación se hizo mal. Se respetaron las formas en lo que a la tramitación de la reforma en el Parlament se refiere, es decir, se aprobó por una mayoría superior a los dos tercios exigidos. Pero se fue mucho más lejos de lo que la Constitución posibilitaba.

A.L.: Es que el mecanismo previsto no es ese… La reforma se ha de hacer mediante un pacto entre dos Parlamentos. Es lo que dice la Constitución.

J.P.R.: Sí. La reforma ha de hacerse mediante el pacto entre los dos Parlamentos. Pero los términos en que se redacte el proyecto de ley por el Parlamento proponente son decisivos para que el pacto pueda cerrarse de manera razonable. No se puede hacer abstracción de la Constitución al elaborar el proyecto. Y esto fue lo que ocurrió. Aquí empieza a manifestarse la extraordinaria heterogeneidad del catalanismo, del nacionalista y del no nacionalista, porque en ese momento el espacio catalanista era enormemente amplio. En todo caso el catalanismo evidenciaría su incapacidad para moverse dentro de los límites del campo en el que tenía que jugarse el partido.

A.L.: Eso coincide con algo que es muy importante, que hay dos partidos nacionalistas… El dominio absoluto que Convergència i Unió tenía sobre el espacio nacionalista se empieza a romper porque aparece un competidor tremendo que es Esquerra Republicana, con Josep Lluis Carod Rovira al frente.

J.P.R.: En mi opinión, esa amenaza era todavía muy limitada. La distancia entre CiU y ERC era todavía enorme. El problema fue otro. Hubo una suerte de subasta entre todos los partidos catalanistas, no solamente los nacionalistas, sino los que, sin serlo, eran catalanistas, como el PSC. Cada uno puso sobre la mesa de discusión un Estatuto de máximos. Nadie quería parecer que era menos autonomista que los demás. El resultado fue no un Proyecto de Ley de Reforma, sino una «carta a los reyes Magos». Nadie estaba dispuesto a pagar el coste de hacer la interpretación de conformidad con la Constitución. Pensaron: «Que sea Madrid, esto es, el Congreso de los Diputados, el que haga la rebaja». El resultado fue un Proyecto de Estatuto brutalmente anticonstitucional, que produjo una inseguridad grande en España. La encuesta del CIS la detectó inmediatamente. El Estado de las Autonomías tenía un alto grado de aceptación porque el fortalecimiento de las partes, de las comunidades autónomas, había supuesto simultáneamente el fortalecimiento del todo, del Estado. Es la única manera en que puede funcionar establemente un Estado políticamente descentralizado. La aprobación del Proyecto de Reforma del Estatuto por el Parlament sembró la duda. ¿Pretende Catalunya fortalecerse a costa del Estado? El PP se encargaría de alimentar esa sensación de inseguridad detectada por el CIS.

A.L.:… diciendo: «Que están rompiendo España…».

J.P.R.: Efectivamente. El PP presentó la Reforma del Estatuto como el fin de la unidad de España. Literalmente. Sin embargo, a pesar de la visceralidad de la campaña de agitación del PP, en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, y gracias al trabajo de un grupo de constitucionalistas dirigido por el Secretario de Estado para las Relaciones con las Cortes, Francisco Caamaño, se hizo un control de constitucionalidad del Proyecto aprobado por el Parlament de una intensidad y extensión extraordinarias.

A.L.: Un cepillado en toda regla…

J.P.R.: Ese fue el término hiriente que usó Alfonso Guerra, que era el presidente de la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados. Se dio nueva redacción al Preámbulo y a decenas de artículos y disposiciones adicionales y transitorias. Hasta tal punto llegó la revisión que ERC se desenganchó del pacto y votó en contra, con el PP, en el Pleno del Congreso e hizo luego campaña contra la ratificación en referéndum, que fue aprobado a pesar de ello con casi el 80% de los votantes. La abstención fue alta, un poco más del 50%.

A.L.: Modesta, pero suficiente…

J.P.R.: Sin duda. La participación en el referéndum del Estatuto de Galicia fue del 28%. Y en el de la reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía sería del 36%. El problema fue que el PP, que se había desentendido del proceso de reforma tanto en el Parlament como en el Congreso de los Diputados, recurrió el Estatuto pactado y refrendado ante el Tribunal Constitucional.

A.L.: No acepta el resultado del procedimiento previsto por la Constitución del 78. Eso es lo dramático. Pretende deslegitimar por completo el resultado.

J.P.R.: El PP había venido sosteniendo desde 2003, es decir desde que se inició el proceso de reforma del estatuto vasco, que de la reforma de los estatutos de autonomía del 151 no se podía ni hablar, que el asunto se cerró definitivamente con la aprobación de los Estatutos vasco y catalán en 1979. O se reformaba la Constitución previamente o no se podían reformar los estatutos. Este va a ser el eje central del recurso del PP. La reforma del Estatuto de Catalunya fue una reforma encubierta de la Constitución, a través de la cual no solamente se pretendió «blindar» el ejercicio del derecho a la autonomía frente al Gobierno, sino también frente al propio Tribunal Constitucional, ya que con la nueva redacción del estatuto se intentaba que no pudiera ser de aplicación en el futuro la jurisprudencia dictada por el Tribunal Constitucional en interpretación del «bloque de la constitucionalidad» a lo largo de estos últimos treinta años. Lo que buscaban era exonerarse del control del Tribunal Constitucional.

A.L.: Y el Tribunal Constitucional le compra esa idea al PP.

J.P.R.: En efecto. Acaba haciendo suya la interpretación del PP. La STC31/2010 puede ser resumida en tres palabras: «VUELTA AL 79». El 79 es el punto de partida y el punto de llegada.

A.L.: Pero ¿qué es lo que constata la experiencia del Estatut? Que cualquier intento de hacer que encajen las nuevas demandas que puedan venir, por ejemplo, desde Catalunya, dentro del sistema del 78, sea cual sea está condenado al fracaso. Y yo creo que esa es la constatación que hace buena parte de la sociedad catalana y del nacionalismo catalán. Y de ahí deducen que no les queda otro remedio que romper. «Porque lo hemos intentado por la vía que ustedes decían… Hemos cumplido con lo que tantas veces se nos ha dicho: vengan, entreguen su propuesta… Bueno, es lo que hemos hecho, y no ha servido de nada.»

J.P.R.: Claro. Porque lo que el Tribunal Constitucional viene a decir en su sentencia es: «Hay que volver a donde estábamos y si quieren ir más allá, propongan una reforma de la Constitución». De manera indirecta, el Tribunal Constitucional le daba al PP la llave de la Constitución Territorial como si fuera su propiedad privada. No se mueve un tabique en el edificio sin la autorización expresa del PP. Curiosamente, el partido que nace a partir de AP (Alianza Popular), que estuvo en contra de la Constitución Territorial, se queda con su propiedad.

A.L.: Los diputados de AP votaron divididos el voto particular de la propia AP, que pedía la supresión completa del título VIII de la Constitución. La mitad pidió la anulación y la otra mitad se abstuvo.

J.P.R.: Y de hecho hasta 1989, con la refundación de AP como PP, la derecha española ni siquiera aceptó el Estado de las Autonomías.

A.L.: Ahí también se certifican dos cosas: una, que la derecha ha tenido una estrategia a lo largo, sobre todo, de la última década consistente en apropiarse de la Constitución. Mientras que la izquierda no ha tenido ninguna estrategia para afrontar el problema territorial.

J.P.R.: La derecha española ha tenido muy claro, como tú vienes sosteniendo desde el principio, que el 78 era el punto de llegada y no el punto de partida para nuevas reformas.

A.L.: Y hay que reconocer que han conseguido lo que pretendían…

J.P.R.: Sí, pero dando una suerte de «golpe de Estado» a través del Tribunal Constitucional. Porque la STC 31/2010 supone una quiebra de los dos pilares en los que descansaba la Constitución de 1978: el Pacto entre los dos Parlamentos y el Referéndum de ratificación del Pacto. La STC 31/2010 desautoriza el Pacto entre el Parlament y la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados y desconoce el resultado del referéndum.

A.L.: Cierto, pero yo creo que la izquierda también tiene que hacer un poco de autocrítica. En primer lugar, porque le ha faltado coraje para poner una estrategia alternativa al evidente esfuerzo de apropiación de la Constitución por parte del PP. Y en segundo lugar porque muchas veces se ha dejado arrastrar por la capacidad que tiene el PP para marcar el relato y para marcar el discurso. Yo creo que en el caso del Estatut, por ejemplo, la división que el propio tema generó dentro del PSOE es muy representativa de lo que digo. La derecha ha tenido estrategia y discurso. A la izquierda le han faltado tanto estrategia como discurso para afrontar el problema territorial, sobre todo en la última década.

J.P.R.: Pero hay que admitir que, a pesar de los pesares, y a trancas y barrancas, los Gobiernos presididos por Maragall y Zapatero consiguieron que se aprobara la Reforma del Estatuto de Autonomía respetando el procedimiento previsto en ambas normas.

A.L.: Pero pidiendo perdón por ello…

J.P.R.: Yo no diría que pidiendo perdón, sino evidenciando las diferencias, algunas profundas, que existen dentro del Partido Socialista en este terreno. Pero, en todo caso, eso es secundario. Lo decisivo es que interviene el TC, un órgano constitucional que no tiene legitimación democrática directa.

A.L.: Y que estaba en un momento transitorio…

J.P.R.: Además… La STC31/2010 la dictó un tribunal con diez magistrados y no doce. Cuatro de los diez tenían el mandato vencido desde hacía más de dos años. Tomar la decisión más relevante tanto desde una perspectiva jurídica como también política en esas condiciones fue una temeridad…

A.L.: Y que la tomara un organismo que se supone que no está ahí para hacer política, y la hizo….

J.P.R.: La definición del pacto de integración de la «nacionalidad» en el Estado no la puede hacer el Tribunal Constitucional. Eso solo lo pueden hacer órganos legitimados democráticamente de manera directa, porque únicamente con este tipo de legitimación se puede pactar. Por eso la Constitución atribuye el protagonismo de la operación a los dos Parlamentos y al cuerpo electoral. Es esto lo que desconoce el Tribunal Constitucional, no resolviendo sobre algún problema relativo a la aplicación del pacto de integración, sino definiendo el contenido del pacto, definiendo la fórmula de la integración de Catalunya en el Estado. A partir de ese momento se produce en Catalunya la rebelión, pacífica pero rebelión, contra el Estatuto que se le impone desde el exterior, que no es el que ha pactado su Parlament y se ha votado y aprobado en referéndum. Desde ese momento estamos ante una crisis constitucional mayúscula. En Catalunya no hay Constitución Territorial, pues la Constitución es una norma que exige la adhesión ciudadana. Sin esta, es una norma estéril.

A.L.: Es que date cuenta de que la aplicación del 155, sobre todo pone encima de la mesa una cuestión: que la única manera de seguir manteniendo la Constitución del 78 en Catalunya es mediante el uso de la autoridad y el uso del derecho penal.

J.P.R.: Desde julio de 2010 hasta octubre de 2017 en Catalunya se vive una crisis constitucional de máximo nivel. Porque una mayoría muy amplia de ciudadanos, que no está constituida exclusivamente por los independentistas, no acepta la Constitución y el Estatuto de Autonomía y esa mayoría quiere ser consultada sobre la fórmula de integración en el Estado o incluso sobre la posibilidad de que Catalunya pueda constituirse en Estado independiente. Han sido siete años de forcejeo permanente entre el Parlament y el Govern, acompañados de una amplia movilización cívica, y el Gobierno de la Nación, acompañado por el Tribunal Constitucional en un primer momento y por la Fiscalía General del Estado, la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo después. Y ese enfrentamiento ha tenido tres momentos clave: los referéndums del 9N de 2014 y del 1O de 2017 y la aplicación del artículo 155 CE. La pregunta se impone: ¿el 155 es una suspensión temporal del derecho a la autonomía o es la ratificación de la quiebra definitiva de la Constitución Territorial?

A.L.: Yo creo que es un síntoma de la quiebra del régimen del 78, que no da más de sí.

J.P.R.: Hemos visto que el 155 no ha sido fácil de levantar, una vez aplicado. Pero se ha levantado y justo en el momento en que ha triunfado una moción de censura y ha llegado Pedro Sánchez a la Presidencia del Gobierno. Qué puede pasar a partir de este momento es algo que está por ver. El problema de base sigue estando ahí. El Estatuto de Autonomía sigue siendo el Estatuto que el PP, a través del Tribunal Constitucional, les impuso a los catalanes frente al que había pactado su Parlament con el Congreso de los Diputados y que los ciudadanos habían votado en referéndum. No está claro de qué margen de maniobra se dispone para negociar una integración aceptable de Catalunya en el Estado. Aceptable dentro de Catalunya y en el resto de España. Por otro lado, de lo que sí estoy seguro es de que a través de la coacción no puede funcionar un Estado políticamente descentralizado.

A.L.: Creo que al imponerlo de una manera coactiva desde el Estado, el recurso sistemático a la aplicación del 155 para preservar el modelo territorial no es sostenible ni es viable en la Europa del siglo XXI…

J.P.R.: El problema es que se han dado pasos muy grandes en el uso de la coacción. Cuanto mayor sea la presencia de la Fiscalía y de los tribunales, menos posible resulta iniciar una negociación política, que parece ser la idea con el nuevo gobierno de Sánchez. Con procesos por rebelión en marcha, como consecuencia de lo cual los líderes nacionalistas más importantes están en el exilio o en prisión, es muy difícil negociar. Y, sin embargo, hay que hacerlo. ¿Cómo? Esto es lo que nadie sabe: cómo hacerlo. Pero de alguna manera habrá que lograrlo.

A.L.: Creo que en ese uso de la coacción tuvo una responsabilidad evidente la derecha, que además está metida en una dinámica de competencia electoral que hasta ahora no existía. En este momento tenemos una disputa por el liderazgo de la derecha, resuelta hasta hace nada, entre Ciudadanos y el Partido Popular que, además, están compitiendo básicamente en este eje: a ver quién defiende mejor la Constitución del 78 y la idea de España frente al nacionalismo; quién hace mejor de stopper del nacionalismo. Tenemos por tanto una derecha que no quiere abrir el debate de la reforma constitucional, porque dice que el 78 es el límite… Es lo que siempre dice Rajoy: «Tráigame un proyecto, básicamente para poder decirle a usted que no, porque es lo que le voy a decir, porque mi proyecto es este otro». ¿Y qué es lo que yo echo de menos en esta disyuntiva? Que en la izquierda se articule un discurso alternativo que obligue a la derecha a hacer lo que al final acaba haciendo siempre, que es sentarse a negociar. Mientras la izquierda no articule un discurso potente que argumente a favor de esa necesaria reforma constitucional, mientras no articule ese discurso y lo haga sin complejos y apoyándose también sin complejos en las demandas nacionalistas, la derecha no se va a sentar a negociar. Porque no lo ha hecho nunca. La derecha siempre se pone a negociar cuando no queda más remedio; solo se sentará a hablar de reforma constitucional cuando los demás consigan forzar su voluntad. Igual que no perdió el poder hasta que la alianza de los votos de la izquierda y los nacionalistas le obligó a abandonarlo por medio de una moción de censura. La mayoría que ha aupado a Pedro Sánchez a la presidencia es la mayoría que puede y debe impulsar una reforma constitucional.

J.P.R.: No parece posible por ahora activar una reforma constitucional. Con la tensión que hay en las relaciones entre Catalunya y el Estado no es posible. Primero hay que rebajar la tensión. Pero el horizonte de la reforma sí tiene que empezar a dibujarse. La nueva ministra de Política Territorial y Función Pública ya lo está haciendo. Pero primero hay que rebajar la inflamación. Y en todo caso, habrá que contar con la derecha española, que ahora mismo no está por la labor y que ya veremos si lo estará en algún momento.

A.L.: Bueno, pasó en el 78…

J.P.R.: No pasó en el 78. En el 78 ocurrió que Franco había muerto en el 75 y que había que hacer una Constitución a la fuerza. Hacer una Constitución no era una opción sino una necesidad. Ahora tenemos una Constitución con unos procedimientos de reforma y un órgano constitucional, las Cortes Generales, que decide si los activa o no.

A.L.: Pero no debemos olvidar que la derecha no quería el título octavo y al final lo tuvo que aceptar.

J.P.R.: Sí. Pero lo aceptó porque no había nada. ¡Nada! Lo que había era el vacío. Y había que llenarlo de alguna manera. Ahora, insisto, no hay un vacío. Hay una Constitución y hay, además, diecisiete Estatutos de Autonomía. En España reformar una Constitución siempre ha sido más difícil que hacer una nueva.

A.L.: Yo creo que ahora tenemos algo peor que un vacío, tenemos algo que no funciona o algo con lo que muchos no nos identificamos o incluso de lo que nos sentimos excluidos.

J.P.R.: Exactamente. Ahora tenemos un Estado constitucional en el que hay deficiencias muy graves en el funcionamiento de órganos esenciales. La reforma de la Constitución sigue siendo más que necesaria. Es urgente. Pero la tienen que aprobar el Congreso de los Diputados y el Senado. Y yo no veo cómo las dos Cámaras van a ser capaces de aprobar una ley de reforma o de revisión. Porque en ambos casos se necesitan mayorías de tres quintos y dos tercios respectivamente. Estas mayorías van a exigir siempre el concurso de la derecha, porque la izquierda, afortunadamente habría que añadir, no va a tener nunca una mayoría como esa.

A.L.: En eso estamos de acuerdo. Por eso es necesario forzar a la derecha a sentarse.

J.P.R.: Sería deseable, pero no veo cómo se puede hacer en este momento. Eso va a haber que trabajarlo mucho y en unas condiciones muy difíciles. No tan dramáticas como las de 1978, pero más difíciles de manejar políticamente, porque desde la crisis económica de 2008, no solamente en España, pero de manera inequívoca en nuestro país, se ha producido una fragmentación del sistema de partidos que ha conducido a que casi no se pueda hablar de sistema de partidos. Desde 1977 hasta 2011, en España ha habido un sistema de partidos integrado por dos grandes partidos de Gobierno estatales, uno de derecha y otro de izquierda, que se alternaban en el ejercicio del poder con unos partidos nacionalistas catalanes y vascos que, además de gobernar sus «nacionalidades», contribuían a la dirección del Estado. Ya no es así. En España hay partidos, pero estos no forman un sistema. Desde 2015, la síntesis política que hace la sociedad española de sí misma a través de los diferentes partidos no permite que se forme una mayoría de Gobierno, es decir, no permite que haya un Gobierno que pueda gobernar y, como consecuencia de ello, las Cortes Generales tampoco pueden ejercer las funciones parlamentarias que la Constitución les encomienda: función legislativa, función presupuestaria y función de control gubernamental. ¿Se puede hacer en estas condiciones una reforma de la Constitución?

A.L.: Están todos los partidos en un proceso de metamorfosis.

J.P.R.: Sin duda. En España y fuera de España. Las dificultades para formar Gobierno las están teniendo muchos de los países europeos. Hasta Alemania, que es el país que ha capeado mejor la crisis de 2008. Están consiguiendo formar Gobierno, pero de una manera muy distinta a como lo hacían en el pasado.

A.L.: Y por el peso de su cultura democrática de pacto y coalición.

J.P.R.: Desde luego. Disponer de una cultura democrática mucho más prolongada en el tiempo y de mejor calidad que la nuestra, ayuda. Pero están tardando mucho tiempo en formar Gobierno. Hasta en Alemania.

A.L.: Prácticamente seis meses han tardado, ¡seis meses!

J.P.R.: Y antes en Holanda y en Bélgica. Sin olvidarnos de la primera legislatura española de 2016, en la que no se pudo formar Gobierno y hubo que repetir elecciones, algo que no ha ocurrido en ningún otro país europeo después de la Segunda Guerra Mundial.

A.L.: No hablemos de Italia, que es un clásico, ahora convertido en amenaza para el propio proceso de construcción europeo… Pero mira Gran Bretaña, que tiene un sistema mayoritario y ahí está Theresa May gobernando, pero como rehén del partido católico y ultraconservador norirlandés.

J.P.R.: Por eso digo que nos encontramos en una suerte de callejón sin salida. Si resulta difícil que se formen mayorías de Gobierno, ¿cómo se van a formar mayorías tan cualificadas como las precisas para la reforma o la revisión de la Constitución? Ese es el nudo gordiano de naturaleza constitucional que hay que cortar.

A.L.: Pero yo no pienso todavía en las mayorías. Pienso en la conveniencia de articular un discurso que explique la necesidad de afrontar esa reforma constitucional, que es lo que ahora mismo no tenemos. No hay un discurso alternativo al del PP. Y los escasos intentos de armar uno siempre se muestran timoratos en sus planteamientos, o acomplejados ante la respuesta de la derecha, o acobardados ante la presión mediática. Y siempre han acabado en el olvido en el cajón de los buenos propósitos que no sirvieron para casi nada.

J.P.R.: Claro. Lo primero que habría que hacer es empezar a hablar de buena fe con la finalidad de intentar compartir un diagnóstico de las deficiencias que aquejan a nuestro sistema constitucional. Si esto no es posible, no se puede ni siquiera pensar en reformar la Constitución. En mi opinión, hay en este momento obstáculos insuperables para llegar a compartir un diagnóstico. La distancia entre los motivos por los que el PP considera que el sistema político español no opera como es debido es enorme con respecto a los motivos de todos los demás partidos estatales, por no hablar de los nacionalistas. Hay una sensación flotando en el aire que puede ser ampliamente compartida de que el Pacto Constituyente de 1978 tiene que ser renovado, pero cuando se desciende a tierra, no hay forma de entablar un diálogo de buena fe sobre el tema.

A.L.: Ha cumplido su ciclo.

J.P.R.: Sin duda. Cuarenta años no son pocos años en ningún país. En España, para una Constitución que inicia un ciclo constitucional, son muchísimos. Piénsese en la vigencia de las Constituciones de 1812, 1837, 1869 y 1931, que estuvieron en vigor entre tres y ocho años como máximo y siendo muy generosos a la hora de calificar su vigencia en algunos casos. Lo de la prolongación de la vigencia de la Constitución de 1978 durante cuarenta años es insólito en España. Justamente por eso es necesaria la reforma, porque ya tiene cuarenta años sin que se haya hecho ninguna digna de tal nombre. Cuando no se hace, entramos materialmente en un tiempo constituyente. La primera suspensión de la Constitución con la aplicación del 155 en Catalunya es una señal de alerta. ¿Dónde se ha producido la quiebra…?

A.L.: En el título octavo…

J.P.R.: En el título octavo y en relación con Catalunya, que era la razón de ser de dicho título.

A.L.: La cuestión territorial lo está tapando todo, no sé si estarás de acuerdo conmigo. Yo también tengo la idea de que hay otro síntoma de agotamiento del ciclo del 78 que no tiene que ver con la cuestión territorial sino con la cuestión de los derechos, y sobre todo de los derechos económicos y sociales. La reforma exprés de la Constitución en agosto de 2011, con PP y PSOE de acuerdo en aprobar la exigencia europea de la estabilidad presupuestaria, para mucha gente significó la constatación de que, bueno, los derechos económicos y sociales que están recogidos en la Constitución del 78 no están garantizados. Si la crisis económica, si las necesidades económicas lo exigen, se suspende. Recordemos todo el movimiento 15M… Por eso creo que ahora Catalunya, el debate territorial, lo ha tapado todo. Pero si te fijas, la crisis también evidenció algo que para muchos españoles, sobre todo para las generaciones jóvenes, fue una ruptura, que es que los derechos y libertades reconocidos en el 78 se pueden erosionar. Y se puede hacer una reforma exprés, preparada en los pasillos del Congreso, donde se cambia completamente la regla de gasto y la regla presupuestaria, que es lo que garantiza la existencia del Estado social y democrático. ¿No te parece que ahí hay un momento de shock para muchos, sobre todo para la gente más joven?

J.P.R.: Efectivamente, la crisis territorial lo tapa todo. Es lo que suele ocurrir con las crisis territoriales, que, además, son muy traicioneras, porque son muy difíciles de detectar. Nadie tiene un problema de estructura del Estado en su vida. Por eso en las encuestas la estructura del Estado no suele aparecer como preocupación ciudadana. El problema es que, cuando aparece, deja no en un segundo sino en un quinto plano a los demás. En Sarajevo, les solía decir a los alumnos, nadie se preocupaba por el paro. El problema territorial es el único problema de naturaleza constitucional por el que la gente se mata. El territorio es como el aire: no existe como problema hasta que no se puede respirar. Entonces desaparecen los demás. De ahí la importancia de prevenir el problema antes de que aparezca, porque, cuando lo hace, es muy difícil encontrarle una respuesta y perturba sobremanera la convivencia. Me sorprendió que esto no lo tuviera en la cabeza el Tribunal Constitucional cuando aprobó la STC31/2010. Las consecuencias para la convivencia dentro de Catalunya, y entre Catalunya y los demás, están a la vista. Pero es que, además, un problema de naturaleza territorial complica enormemente la respuesta a todos los demás. España, como todos los países europeos, está viviendo una crisis de su Estado Social a partir del estallido de la crisis de 2008. El laberinto catalán está impidiendo que se dedique a dicha crisis la atención que sería necesaria, entre otros motivos porque el laberinto catalán incide de manera casi determinante en la formación de Gobierno o, mejor dicho, en la imposibilidad de formarlo. La moción de censura ha podido salir adelante porque han podido participar los partidos nacionalistas, algo que no hubiera sido posible en un proceso de investidura. Sin un partido con mayoría absoluta va a ser difícil formar Gobierno estable hasta que no salgamos del laberinto catalán. Y ese es un escenario…

A.L.:… que va a tardar en volver. Los cambios producidos en el sistema de partidos español han venido para quedarse y para una larga temporada…

J.P.R.: El escenario de la mayoría absoluta no ha sido la norma con la Constitución de 1978. Tampoco ha sido la excepción, ya que ha habido cuatro legislaturas claras con mayoría absoluta: PSOE 1982 y 1986; PP 2000 y 2011. Ha habido una «falsa mayoría absoluta», PSOE en 1989, y todas las demás han sido mayorías minoritarias, que no impedían formar Gobierno debido a que el nacionalismo catalán y vasco completaba la mayoría de investidura. El sistema electoral español tiende a producir un empate entre la derecha y la izquierda, empate que es arbitrado por el nacionalismo catalán y vasco. Ahora mismo, a pesar de la fragmentación del sistema de partidos, si se pudiera contar con los partidos nacionalistas con regularidad para formar Gobierno, las cosas serían muy diferentes. Si no se puede contar con ellos, el sistema tiende a la parálisis. Se trata, además, de un arbitraje que la sociedad española acepta con plena normalidad. Una Gran Coalición o que IU pueda votar con el PP o Ciudadanos con el PSOE.

A.L.: O con Podemos…

J.P.R.: En España el eje derecha/izquierda funciona de manera excluyente entre los partidos estatales. Pero no respecto de los partidos nacionalistas, que pueden apuntalar unas veces al PP u otras al PSOE sin que nadie se escandalice.

A.L.: Es más, si se me permite, ¡es lo que se espera de ellos! Es lo que la gran mayoría espera de ellos.

J.P.R.: Eso exactamente es lo que quiero decir cuando afirmo que los nacionalismos catalán y vasco forman parte de la Constitución material de España. De ahí que sean instrumentos para garantizar la gobernabilidad de España de manera estable e indefinida. Por eso crear una suerte de cordón sanitario en torno a los partidos nacionalistas, como se hizo en el pasado con Batasuna, conduce a que la gobernabilidad del Estado no esté garantizada.

A.L.: Volviendo a la reforma exprés para el tema del déficit, creo que tuvo dos impactos, ambos muy relevantes. Primero, se destruyó el mito de que la Constitución no se podía tocar. Pues sí, se puede tocar, al menos cuando a determinados grupos y a determinados intereses les conviene. Y segundo, mucha gente vio derruida la idea de que todo aquello que está en la Constitución, está garantizado. No, no está garantizado, se puede cambiar. Y además se puede cambiar mañana y muy rápido si conviene a determinados intereses y a determinados poderes. Date cuenta de que buena parte de la política de España se construyó, sobre todo desde la derecha, sobre el discurso de que no podemos tocar la Constitución. Pero carallo, como diríamos los gallegos, cuando hubo que tocarla porque afectaba al dinero, rápidamente se tocó y se resolvió. Ahí mucha gente, sobre todo la gente más joven, le volvió la espalda… Eso abrió un abismo entre la Constitución y los jóvenes.

J.P.R.: La reforma del artículo 135 CE es una reforma alemana que se nos impone. No solo a España sino a todos los países del euro. Alemania fue el primer país que incumplió durante dos años consecutivos los dos límites del Pacto constitutivo del Euro: el límite del 3% del déficit y del 60% de la deuda pública. No fue sancionado porque la ley del más fuerte existe. En honor de los alemanes hay que decir que decidieron prohibirse a sí mismos la posibilidad de un nuevo incumplimiento. Y para ello debatieron entre 2006 y 2009 una reforma de la Ley Fundamental de Bonn para imponer la prohibición como mandato constitucional. En esos tres años fijaron el horizonte temporal del 2019 y estudiaron la situación financiera de cada uno de los Länder para hacer un calendario diferenciado de cumplimiento para cada uno de ellos. Eso es una reforma constitucional. En el resto de los países del euro esa reforma se ha ido introduciendo de una u otra manera. La forma de hacerlo en España fue lamentable. No ha sido, en todo caso, una reforma constitucional española. Ha sido el momento español del complicado proceso de integración de los países del Euro. Es un claro ejemplo de que la Constitución española está dejando de ser una Constitución «normativa» para pasar a convertirse en una Constitución «nominal». No hay una correspondencia inequívoca entre lo que la Constitución dispone y lo que ocurre en la realidad, sino que entre una y otra hay una distancia notable. Formalmente la reforma del artículo 135 fue más un Decreto-ley que una Ley de Reforma de la Constitución. Fue un primer indicador de la degradación de la democracia española. Después, tras las elecciones de finales de 2015, los indicadores se han ido multiplicando: imposibilidad de formar Gobierno y repetición de elecciones, mayoría de investidura a través de la abstención del PSOE, que no puede, por ello mismo, convertirse en mayoría de Gobierno y un largo etcétera.

A.L.: A pesar de que todos decíamos, acuérdate, de que se iba a gobernar desde el Parlamento. Nos equivocamos todos. No se ha gobernado nada desde el Parlamento. Se gobernó desde Moncloa. Solo algo tan excepcional como la moción de censura y su inesperado éxito pudieron poner fin al bloqueo del Parlamento ejecutado por el Gobierno del PP con el apoyo de Ciudadanos…

J.P.R.: Durante la anterior legislatura no se gobernó. Lo que hizo el Partido Popular fue administrar, que, como sabes, es algo distinto.

A.L.: Bueno, lo poco o mucho que gobernó Mariano Rajoy en la legislatura anterior hasta la moción de censura fue vía decreto.

J.P.R.: El programa del Gobierno era entonces puramente negativo. Se trataba de impedir que se derogasen las leyes que se aprobaron en la legislatura anterior por la mayoría absoluta del PP. Este aprovechó dicha mayoría absoluta para imponer una interpretación no ya conservadora, sino extraordinariamente reaccionaria de la Constitución. En la última legislatura, ya sin mayoría, estuvo defendiendo dicha interpretación. No se preocupó de enviar Proyectos de Ley a las Cortes para su debate y aprobación, sino de impedir la tramitación de las Proposiciones de Ley aprobadas por los Grupos Parlamentarios de la oposición, abusando del instrumento que le proporcionaba el artículo 134.6 CE, que exige la conformidad del Gobierno para la tramitación de toda proposición que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos. Ni una sola proposición pudo ser tramitada durante meses. El Tribunal Constitucional ha acabado por decidir que el Gobierno ha hecho un uso abusivo de dicho instrumento. Estábamos en una situación de parálisis, y yo siempre pensé que el PP no iba a poder acabar la legislatura.

A.L.: Rajoy quería acabarla, y casi lo consiguió cuando logró aprobar los presupuestos. Solo explica que no lo lograse una improbable y algo caótica combinación de variables como la sentencia de la Gürtel, la hiperventilación electoral de un Albert Rivera que quería elecciones a toda costa, que el PSOE se decidiera a romper el cordón sanitario en torno a los nacionalistas y el cambio de estrategia de Podemos.

J.P.R.: El clima estaba tan deteriorado que cualquier tropezón podía dar al traste con los planes de Rajoy. Un sistema político paralizado avanza rápidamente hacia su descomposición. El sistema está averiado.

A.L.: Tenemos una avería estructural. La moción de censura y el cambio de Gobierno han supuesto un bálsamo que ha permitido ganar tiempo y recuperar impulso, además de abrir la oportunidad para la regeneración de las instituciones. Pero tampoco el nuevo Gobierno resuelve por sí mismo los problemas estructurales que han bloqueado nuestro sistema institucional, solo ha creado las condiciones para empezar a hacerlo.

J.P.R.: Pero llegamos a tener una parálisis de los órganos de dirección política del país, Cortes Generales y Gobierno, y estuvimos ante una suspensión formal de la Constitución en lo que al ejercicio del derecho a la autonomía en Catalunya se refiere. La aprobación de la moción de censura y la constitución de un Gobierno socialista ha sido un bálsamo, como dices, pero los datos de base siguen siendo los mismos, aunque con la diferencia muy importante de que ahora el partido de Gobierno del Estado puede hablar con todos los demás partidos, cosa que no ocurría con Mariano Rajoy como presidente del Gobierno. Pero la composición del Congreso de los Diputados y del Senado sigue siendo la que es y la del Parlament de Catalunya también. No obstante, algo se mueve. No estamos en el inmovilismo absoluto, pero es sumamente incierto qué recorrido tenemos por delante. Qué programa de Gobierno va a poder poner en práctica Pedro Sánchez es una incógnita. No solo en lo que a la Constitución Territorial se refiere, sino también en materia de derechos fundamentales y libertades públicas…

A.L.: Y lo mismo ocurría con los derechos económicos. Ya veremos si hay cambios.

J.P.R.: La paralización de los derechos económicos y, sobre todo, de los laborales ha sido enorme. La negociación colectiva, que ha sido el eje de las relaciones laborales, no ha desaparecido por completo, pero ha quedado reducida en su contenido y alcance a unos mínimos que la hacen casi irreconocible. Da la impresión de que el Gobierno Sánchez tiene un esbozo más que un programa, aunque eso lo iremos comprobando con el tiempo; también parece que con 84 escaños no podrá hacer avanzar un verdadero proyecto, aunque sí podrá ir tomando medidas para corregir los efectos más dañinos de las reformas de estos últimos años. Debemos añadir el problema del mal funcionamiento de los órganos constitucionales del Estado, cuyos miembros tienen que ser designados por la mayoría exigida para la reforma de la Constitución: Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, Defensor del Pueblo. Su renovación se hizo en su momento tarde y mal, como si de un intercambio de cromos entre PP y PSOE se tratara… Y no olvidemos la imposibilidad que hubo de elegir al presidente de RTVE, acordada en el Congreso, pero torpedeada por el Gobierno… El Gobierno salido de la moción de censura tiene que enfrentarse con una situación en la que el mal funcionamiento institucional es muy amplio.

A.L.: Todo en la política española parecía haberse vuelto excepcional: Catalunya, el 155, la moción de censura…

J.P.R.: La Constitución solamente se ha suspendido formalmente en lo que al ejercicio del derecho a la autonomía en Catalunya se refiere. Pero materialmente, la suspensión ha sido mucho más amplia. No había prácticamente ningún órgano constitucional relevante que funcionara como cabía esperar de acuerdo con lo previsto en la Constitución.

A.L.: Si lo piensas bien, el Congreso no estaba funcionando como debería hasta el momento de la moción de censura, bloqueado por el poder ejecutivo y su uso extensivo del derecho de veto. El Senado no estaba funcionando como debería. El Gobierno no estaba gobernando como debería, el Tribunal Constitucional estaba bloqueado… Y veremos qué pasa a partir del nuevo Gobierno socialista en minoría.

J.P.R.: Al Consejo General del Poder Judicial le ocurre lo mismo. La huelga convocada por todas las asociaciones de jueces el mes de mayo de este mismo año fue un claro indicador de lo que piensan los integrantes del Poder Judicial acerca del funcionamiento de la Justicia en general y de su órgano de Gobierno en particular.

A.L.: Por eso te digo, no es solo el 155. Todo son señales de que el sistema está en quiebra técnica.

J.P.R.: El 155 supuso el reconocimiento de manera expresa de una crisis en uno de los dos componentes del Pacto Constituyente de 1978: el componente territorial. Jurídicamente significó la suspensión del derecho a la autonomía en Catalunya. Pero, políticamente, en la medida en que excluía la posibilidad de que el nacionalismo catalán contribuyese a la gobernabilidad del Estado, dificultó en esos largos meses, y de manera decisiva, la formación del Gobierno y la respuesta, como consecuencia de ello, a cualquier problema que pudiera plantearse. Los nacionalismos catalán y vasco han sido el airbag del sistema político español. Sin airbag, los riesgos de la conducción son mayores.

A.L.: Yo creo que esto también es un resultado querido por parte de la derecha, porque en la medida en que el nacionalismo vasco y el catalán están excluidos o tienen dificultades para poder participar en el juego, construir una alternativa a la derecha representada por el PP se hace mucho más difícil. Ese fue el gran problema con el que se encontró Pedro Sánchez en su primer intento de investidura en 2016, y es que una pata fundamental, que era el nacionalismo, faltaba en la nueva situación, simplemente no pudo negociar con ellos. Ahora ha podido hacerlo, ha podido sumar su apoyo para la moción de censura. Ha roto el cordón sanitario que rodea los pactos con los nacionalistas y que, hasta ahora, solo el PP podía atravesar cuando le convenía. Ha sumado una mayoría para echar a Rajoy. Y ya veremos si es capaz de mantener una mayoría para gobernar y si logra aguantar la enorme presión que la derecha política y mediática va a ejercer para restaurar el cordón sanitario antinacionalista.

J.P.R.: Sin la participación de los nacionalismos catalán y vasco no se puede garantizar la gobernabilidad de España de manera estable. Ni desde la derecha ni desde la izquierda. Aunque con una diferencia significativa entre la primera y la segunda. La derecha necesita simplemente que el nacionalismo no le impida gobernar. La izquierda necesita su contribución activa.

A.L.: El ciclo de la Constitución del 78 se ha cumplido. Y debemos preguntarnos por qué estamos aquí.

J.P.R.: La Constitución del 78 va a cumplir cuarenta años y en ellos no ha habido reformas constitucionales propiamente dichas. Como ya hemos dicho antes, las dos reformas han sido dos incidentes en el proceso de integración de España en la Unión Europea la primera y en el proceso de integración en el Euro la segunda. La primera fue inocua. La segunda no.

A.L.: Se manda un mensaje muy poderoso, que es que los derechos económicos y sociales son revisables.

J.P.R.: El contenido de la reforma del 135 es importante, pero, sobre todo, fue la forma de hacerlo lo que carece de toda justificación. La devaluación en la práctica del procedimiento de reforma de la Constitución es la peor pedagogía que se puede hacer, especialmente en un país tan necesitado de tal cosa en materia de reformas constitucionales.

A.L.: El procedimiento fue tan dañino o más que el contenido. Esa sensación de política hecha de espaldas completamente a la transparencia, a la democracia, sin debate, sin nada…

J.P.R.: Sin duda. Fue bipartidismo en su máxima expresión. Pero yendo más allá de errores puntuales, lo que ocurre, en mi opinión, es que estamos ante una Constitución que ha tocado fondo. Esta Constitución no está siendo ya el marco jurídico-político para que España pueda autogobernarse democráticamente. Se deberían haber ido haciendo reformas para no llegar a la situación actual. Pero no se han hecho. Y ahora nos encontramos con que no podemos llevarlas a cabo, porque serían muchas y no sabemos cómo hacerlas. No sabemos ni cómo iniciar el debate. El espectáculo de la Comisión Parlamentaria que se constituyó como contrapartida a la activación del 155 lo dice todo. Materialmente hemos entrado en un momento constituyente. La moción de censura y el nuevo Gobierno socialista no alteran lo fundamental de este análisis.

A.L.: La eficacia institucional no está garantizada, y lo normal en estos momentos no es que las instituciones funcionen, lo normal es que estén bloqueadas o funcionando en un régimen absolutamente excepcional. La moción de censura es un ejemplo. Sus condiciones fueron tan accidentales como inesperado fue el resultado.

J.P.R.: Hay una inercia que hace que el Estado siga funcionando. Hay una Administración Pública. Se abren las escuelas y los hospitales…Pero el desgaste empieza a ser perceptible en todos los terrenos. Un elemento tan central para el país como es el sistema de ciencia y tecnología está deteriorándose de manera alarmante. En una legislatura con Mariano Rajoy de presidente se ha consumido prácticamente la totalidad de la hucha de las pensiones…Pienso que de aquí a las próximas elecciones el Gobierno va a adoptar determinadas medidas para intentar revertir la situación, pero la fuerza parlamentaria de la que dispone es la que es. Hasta que no concluya el ciclo electoral —andaluzas, municipales, autonómicas, europeas y generales— que se va a desarrollar entre finales de 2018 y finales de 2019 o primavera de 2020, no podremos saber qué dirección va a tomar el país.

A.L.: Hay un síntoma que es todavía más preocupante y es que la unilateralidad se instaló en la última legislatura de Rajoy sin mayoría de Gobierno. Por ejemplo, la lectura que estuvo haciendo el Partido Popular, con el apoyo de Ciudadanos, de la norma que les permitía bloquear la discusión parlamentaria de cualquier proposición, simplemente porque afectaba al presupuesto, fue una interpretación completamente unilateral que suponía romper del todo las reglas del juego. Fue como decir: «Yo, que soy jugador, me convierto en el árbitro y leo el reglamento, y lo interpreto únicamente en función de mis intereses».

J.P.R.: Esto formó parte de la estrategia del PP para esa legislatura sin mayoría. «Mi programa legislativo es que no podáis hacer efectivo el vuestro.»

A.L.: «Y para eso fuerzo el reglamento».

J.P.R.: Para eso abusaba de la Constitución, como llegó a decirle el Tribunal Constitucional.

A.L.: Es tremendo. En el fondo, lo que el Gobierno Rajoy le imputaba al nacionalismo catalán, eso de «usted ha forzado el reglamento», se le podría haber dicho a Rajoy.

J.P.R.: Estuvimos en una situación de desorden generalizado. Nada funcionaba como debería. Y ahora… ya veremos.

A.L.: Y lo que funcionaba, lo hacía con trampas.

J.P.R.: Es que el Parlamento es el centro de gravedad del Estado constitucional. Y si el Parlamento no desempeña las funciones que tiene constitucionalmente encomendadas, legislativa, presupuestaria y de control de la acción de Gobierno, no funciona nada.

A.L.: Lo que hizo el Gobierno con el apoyo de Ciudadanos, eso de bloquear cualquier tipo de debate legislativo simplemente invocando la regla del gasto presupuestario, me parece escandaloso y es un síntoma de que, efectivamente, la situación era un colapso institucional en toda regla.

J.P.R.: Fue una manifestación más de la parálisis del sistema político en que nos encontramos. Lo que funcionaba, lo hacía por inercia. El Estado recaudaba impuestos, pagaba a los funcionarios y a los pensionistas, se abrían escuelas y hospitales, y así sucesivamente. Pero todo deteriorándose y sin un proyecto de futuro. De hecho, ahí estamos. El país está dándole a los pedales de la bicicleta para no caerse, pero sin saber a dónde va. Se pedalea, pero no se avanza. Y en política, como ocurre en casi todo, cuando no se avanza, se retrocede. Hace falta un proyecto constitucional de futuro. Esto es lo que está en la agenda del Partido Socialista. Falta por ver si consigue llegar a tener fuerza y habilidad suficientes para conseguirlo.

A.L.: Pero ahí nos enfrentamos a una paradoja. Por un lado, tienes la derecha que dice no y no, mi proyecto es el del 78 porque yo creo que sigue funcionando. Por otro lado, está la izquierda, que no tiene un proyecto alternativo o, si lo tiene, resulta confuso; y finalmente aparece una parte del nacionalismo que dice que no quiere saber nada, me quiero ir. Y el discurso que arma el PP se aferra al 78 y a no cambiar nada.

J.P.R.: Se aferra al 78 porque no quiere ni siquiera a entrar a hablar de algún tipo de reforma. El PP cree que siempre va a estar mejor con la Constitución del 78 tal como está que con la Constitución reformada.

A.L.: Y es así, en mi opinión, porque cualquier reforma constitucional que se haga supondría romper la unidad de la derecha. Yo creo que se fraccionaría, como pasó en el 78 con el título octavo, tal como hemos dicho anteriormente.

J.P.R.: Es posible. El PP es muy consciente de la importancia que tiene la unidad de la derecha para poder competir con éxito. Y sabe que hay un sector muy conservador de la sociedad española al que le costó adaptarse inicialmente a la novedad que supuso la Constitución del 78, pero que ahora ya se encuentra cómodo en ella y no quiere que se la cambien. Ese sector pesa mucho en la toma de decisiones de la dirección del PP. De ahí su estrategia constitucional inmovilista. Al mismo tiempo es un sector muy envejecido, en el que el PP no puede hacer descansar su futuro como partido de Gobierno. Será interesante ver cómo evoluciona el equilibrio de fuerzas en el interior de la derecha española en general y del PP en particular tras la irrupción de Ciudadanos. Y, tras la renuncia de Mariano Rajoy a todo, incluso a su escaño en el Congreso y el retorno al Registro de la Propiedad, hay que estar muy atentos a lo que pase en el PP. ¿Será capaz de recomponerse o entrará en un momento UCD? La derecha española se encuentra en un periodo decisivo. Superar la quiebra de UCD le llevó un decenio, de modo que se entiende perfectamente el vértigo con el que han vivido estos últimos dos años y con el que siguen viviendo en el momento presente.

Pero creo que antes de acabar este bloque habría que interrogarse lo siguiente: ¿Por qué ha pasado todo esto? ¿Por qué se ha producido este deterioro sin que se haya reaccionado mediante los procedimientos de reforma constitucional? Y aquí tenemos que entrar en un tema que no hemos abordado hasta ahora y sin el cual no se entiende nada. Esta Constitución se ha deteriorado de la forma en que lo ha hecho, y sin capacidad para evitarlo mediante su reforma, porque es la Constitución de una Restauración Monárquica. No es una Constitución de la España democrática, sino la Constitución de la Monarquía restaurada. A finales del siglo XX era obvio que sin democracia no podía estabilizarse la Monarquía restaurada por el general Franco. Pero no es menos obvio que el principio de legitimidad democrática que se incorpora a la Constitución lo hace de la mano del principio monárquico, y no al revés. La democracia es un instrumento para asegurar la Restauración de la Monarquía. Por eso en el proceso constituyente no pudo abordarse esa cuestión. La Monarquía fue en el 78, como lo ha sido en todos los procesos constituyentes anteriores, salvo los de las dos Repúblicas, un hecho consumado, algo previo a, e indisponible, para el poder constituyente del pueblo español. Este principio de legitimidad democrática limitado ha permitido progresar a la sociedad española durante varios decenios, porque era mucho el terreno que había que recuperar después de la Guerra Civil y los cuarenta años del Régimen del general Franco. Pero tenía fecha de caducidad. Sin renovación del principio de legitimidad democrática mediante la reforma de la Constitución, estábamos condenados a que nos pasara lo que nos está pasando. Ha ocurrido ahora. Podía haber ocurrido hace unos años o haberse producido dentro de unos cuantos más, pero, sin reforma constitucional, no podíamos acabar de otra manera. Y con un principio de legitimidad democrática condicionado por el principio monárquico, no es posible reformar la Constitución. El principio de legitimidad democrática no se reproduce en cautividad.

A.L.: Si en algo nos hemos puesto de acuerdo al iniciar estas conversaciones es en que los dos grandes desafíos de los que tenemos que hablar, y los dos grandes retos que tiene que afrontar un proceso constituyente son: la forma del Estado, Monarquía sí o no, en primer lugar; y, segundo, plurinacionalidad sí o no.

J.P.R.: El poder constituyente del pueblo español tiene que extenderse a la Monarquía, bien para confirmarla, bien para suprimirla. El principio de legitimidad democrática no puede tener competidores. Tiene que expresarse como el único principio de legitimidad del Estado. Únicamente de esta manera se puede garantizar la renovación de la Constitución.

SEGUNDA PARTE

Monarquía, el obstáculo insalvable

Introducción

JAVIER PÉREZ ROYO

La Monarquía no ha dejado de ser el problema constitucional más importante con el que ha tenido que enfrentarse la sociedad española en el proceso de construcción de su Estado constitucional desde comienzos del siglo XIX hasta hoy. Lo sigue siendo. La Monarquía ha sido el eje en torno al cual ha girado nuestra historia constitucional. La sociedad española no ha sido capaz de prescindir nunca de la Monarquía como piedra angular del edificio constitucional. Desde 1812 hasta 1978. Con la excepción obvia de las dos Repúblicas, que han sido eso, excepciones que venían a confirmar la regla.

La debilidad de la fórmula constitucional española desde principio del siglo XIX hasta hoy radica en que ha necesitado permanentemente una institución hereditaria en la que hacer descansar el edificio constitucional. Con el punto de apoyo de la Monarquía se podía organizar una fórmula de Gobierno. Sin ese punto de apoyo, no se podía. Las dos veces que se intentó acabaron en fracaso. En el primer caso, antes de ponerse en marcha siquiera. En el segundo el fracaso llegó como consecuencia de una sublevación militar que dio origen a una guerra civil.

Esta es la razón por la que la historia constitucional de España es una historia internamente contradictoria. Arranca, como no podía ser de otra manera, con la afirmación del principio de soberanía nacional en 1808-1812, pero a continuación no ha sido capaz de extraer la consecuencia de dicho principio mediante la construcción de un Estado constitucional, pues es el principio monárquico el que se apodera del edificio constitucional, dejando de ser propiamente un Estado constitucional para convertirse en una Monarquía Constitucional.

El principio de legitimidad propio del Estado constitucional ha estado operativo en muy pocos momentos en la historia constitucional española. Siempre en el momento inicial de todos los ciclos constitucionales. Pero dicho principio cedía casi inmediatamente ante el principio monárquico-constitucional, que proyectaba su vigencia durante muchos años de manera indefinida. De ahí la escasísima calidad del constitucionalismo español y la recurrente tendencia a la suspensión o destrucción del propio régimen constitucional. No puede resultar extraño, en consecuencia, que todas las Constituciones anteriores a la de 1931 hayan sido Constituciones de la Monarquía Española. No de la Nación Española, sino de la Monarquía. El sujeto que se ordenaba constitucionalmente no era la Nación sino la Monarquía, produciéndose en consecuencia la identificación de la Monarquía con el Estado. La Monarquía Española ha sido la forma de existir del Estado constitucional en España. Sin Monarquía no hay Estado. Esa es en síntesis nuestra historia constitucional anterior a 1931.

Consecuencia inmediata de esta identificación de la Monarquía con el Estado es la devaluación de la institución parlamentaria, de las Cortes Generales, que, en el sistema político de la Monarquía Española, no han sido nunca lo que debe ser el Parlamento en todo Estado constitucional digno de tal nombre, la institución en la que descansa la legitimidad del Estado. Las Cortes fueron un mero órgano auxiliar de la Corona, un instrumento del que la Corona no podía prescindir por completo para la dirección política del país.

Un sistema político construido sobre la base de la subordinación del principio representativo-electivo al principio monárquico-hereditario únicamente puede operar mediante la corrupción. Y de ahí que la Monarquía española fuera una forma política constitutivamente corrupta y que la corrupción fuera tanto más necesaria y más intensa cuanto más se fuera avanzando hacia el sufragio universal. Así lo reconocería expresamente Antonio Cánovas en el debate sobre el Proyecto de Ley que reconocía el sufragio universal (masculino) en el Pleno del Congreso de los Diputados en enero de 1890. Dicho sufragio, en las condiciones en que iba a ser reconocido, diría Cánovas, «representa el menos digno de todos los procedimientos políticos para obtener la voluntad del país», ya que estaría sometido a un proceso de «permanente falsificación». Cuanto más universal fuera el sufragio tanto más necesario sería el fraude para que el sistema político pudiera operar.

Con tal subordinación del principio representativo al principio monárquico, la capacidad de reforma y de consiguiente regeneración del sistema era nula. A pesar de que desde los primeros años del siglo XX hubo un debate muy vivo sobre la reforma de la Constitución de 1876, dicho debate no condujo a la formalización de ni un solo Proyecto de Ley de Reforma (Mariano García Canales: «Los intentos de reforma de la Constitución de 1876». Revista de Derecho Político, 1981). El grado de putrefacción llegó a ser de tal magnitud que bastó una manifestación tan oblicua del sufragio universal como unas elecciones municipales para que el edificio constitucional de la Primera Restauración se desplomara y se produjera la proclamación de la República.

A esta forma política es a la que, no sin dudas, acabaría recurriendo el general Franco con la finalidad de encontrar una salida para el Régimen nacido de la Guerra Civil. La Restauración de la Monarquía fue en primer lugar el instrumento para escapar de la presión en los años inmediatamente posteriores a la Segunda Guerra Mundial (Ley de Sucesión a la Jefatura del Estado de 1947), para amortiguar después la crisis de 1956 (Ley de Principios del Movimiento Nacional de 1958) y para preparar por fin la sucesión (Ley Orgánica del Estado de 1967). Juan Carlos ocuparía la Jefatura del Estado en cuanto «heredero de la Corona» durante una breve enfermedad de Franco y tras la muerte de este en 1975 sería proclamado rey en sesión solemne ante las Cortes Orgánicas. Esta Monarquía restaurada sería la que dirigiría la operación que permitió transitar de las Leyes Fundamentales a la Constitución de 1978. Como no podía ser de otra manera, la operación de instaurar una Democracia estaría subordinada a la de asegurar el éxito de la operación de Restauración de la Monarquía. Como consecuencia de ello, el principio monárquico resultaría indisponible para el principio de legitimación democrática.

De ahí deriva que se excluyera la posibilidad de que se pudiera contemplar siquiera un referéndum sobre la Monarquía. De modo que esta, exactamente igual que había ocurrido siempre a lo largo de nuestra historia constitucional, fue también en 1978 algo previo e indisponible para el poder constituyente del pueblo español. De ahí derivaría también la «cláusula de intangibilidad encubierta» que es el artículo 168 de la Constitución. De ahí también que se acudiera a la única circunscripción territorial que carece de legitimidad democrática, la Provincia, para definir tanto el Congreso de los Diputados como el Senado, devaluando de manera muy significativa la composición de las Cortes Generales desde la perspectiva del principio de legitimidad democrática. Y de ahí también que fuera la Provincia el eje constitucional para la definición de la Constitución Territorial, con la finalidad de que no se pudiera evolucionar hacia la constitución de un Estado federal.

De este condicionamiento del principio de legitimidad democrática por el principio monárquico viene la incapacidad de renovación del sistema político regulado por la Constitución de 1978. El principio democrático no está subordinado al principio monárquico, como lo estuvo antes de 1931, pero sí está limitado, condicionado en su capacidad de expresión, por dicho principio. Y en estas condiciones, la reforma de la Constitución deviene imposible. No jurídica, pero sí políticamente. En esta Segunda Restauración se habla de reformar la Constitución todavía más de lo que se habló en la Primera. Pero va a ocurrir lo mismo que en aquella. No se va siquiera a formalizar parlamentariamente un Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución. La Monarquía continúa siendo el obstáculo insalvable.

* * *

A.L.: Hemos llegado a la conclusión de que tenemos dos grandes retos, dos grandes desafíos a afrontar en ese nuevo proceso constituyente, y ambos consideramos necesario e inevitable tratar de resolverlos: uno es la Monarquía, otro es la plurinacionalidad. Hablemos de la primera.

J.P.R.: La Monarquía ha sido el gran problema constitucional de la historia de España. En prácticamente todos los países europeos se tuvo que hacer un ajuste de cuentas con la Monarquía para poder empezar la construcción del Estado Constitución. Dicho ajuste de cuentas ha sido el presupuesto para la constitucionalización del Estado en Europa.

A.L.: Y hablas de ajuste de cuentas en el sentido literal de la expresión, con sangre y cabezas cortadas….

J.P.R.: De las tres grandes Monarquías que se disputaron la hegemonía en Europa en la Edad Moderna, la inglesa, la francesa y la española, en dos de ellas el ajuste se hizo con sangre y cabezas cortadas. En Inglaterra la crisis de legitimidad de la Monarquía ocupó casi todo el siglo XVII. El enfrentamiento entre el Monarca y el Parlamento se resolvió a través de la guerra civil en la década de 1640 en una primera instancia, y a través de la Revolución Gloriosa de 1688 en la segunda y última. En 1649 el rey Carlos I fue detenido y sometido a juicio por haber «declarado de manera traicionera y maliciosa la guerra al Parlamento y al pueblo en él representado» y a continuación ajusticiado. En 1688 el Parlamento obligaría a Jacobo II a exiliarse, e importaría un rey de una casa real alemana. El Parlamento dispuso en dos ocasiones de la Monarquía. De esta manera se sustituyó la soberanía de origen divino por la soberanía parlamentaria, que es desde entonces el principio en el que descansa la Constitución inglesa. En Francia el ajuste de cuentas con la Monarquía se haría con más rapidez, pero también de manera violenta. Luis XVI fue detenido, sometido a juicio y condenado a morir en la guillotina en 1793, pocos años después de iniciada la Revolución. En el caso de Francia, a diferencia del de Inglaterra, la Monarquía acabaría desapareciendo de la Constitución francesa. Pero en ambos casos desaparecería para siempre el principio de legitimidad propio de la Monarquía, que sería sustituido por el principio de soberanía parlamentaria en Inglaterra y por el de soberanía nacional en Francia. Esta liquidación del «principio monárquico» y su sustitución por el principio de legitimidad propio del Estado constitucional es lo decisivo. Una vez que se ha impuesto el nuevo principio de legitimidad de manera indiscutible, la Monarquía deja de ser un problema constitucional. No hay «principio monárquico» que compita con el «principio democrático».

A.L.: Déjame que haga un momento de abogado del diablo. Porque algo que oímos muchas veces, yo no estoy de acuerdo pero lo oímos muchas veces, es eso de que la Monarquía ha sido un factor fundamental en el éxito del régimen y de la Constitución del 78. ¿Cómo pasamos de que sea, digamos, un factor explicativo del éxito, a ser un problema, como acabas de decir?

J.P.R.: Para dar respuesta a ese interrogante hay que poner orden en la historia constitucional de España, que también empieza, como en Inglaterra y Francia, con una crisis de legitimidad de la Monarquía. La reacción de la sociedad española frente a la abdicación de Carlos IV en el emperador Napoleón Bonaparte, la resistencia armada frente a la invasión francesa y el rechazo expreso de la Monarquía hereditaria encabezada por José Bonaparte constitucionalizada en Bayona, fueron los primeros pasos del proceso que condujeron a la convocatoria de las Cortes en Cádiz, las cuales aprobarían nuestra primera Constitución. Salta a la vista que la crisis de legitimidad de la Monarquía fue muy distinta en España que en Inglaterra y Francia. En estos dos países fue una crisis interna, nacida del enfrentamiento por la supremacía entre el rey y el Parlamento a lo largo de todo el siglo XVII en Inglaterra o entre el rey y la Asamblea Nacional tras la Revolución de 1789 en Francia. En ambos casos se trató de un conflicto constitucional interno, que se resolvió con la afirmación de la supremacía del Parlamento sobre el rey. Ambos se constitucionalizan con base en el principio de soberanía parlamentaria o de soberanía nacional. Los dos dejan de ser Monarquías y pasan a ser Estados Constitucionales, aunque en Inglaterra la Corona siga formando parte de la arquitectura constitucional y en Francia no. El ajuste de cuentas fue definitivo. La Monarquía dejó de ser un problema constitucional para ambos países.

En España, por el contrario, la crisis de legitimidad de la Monarquía se produce por la invasión francesa. Fue el vacío de poder generado por el hundimiento de las instituciones de la Monarquía española, y por la incapacidad para ocuparlo por parte del invasor francés, lo que permitió que en la sociedad española, al calor de la resistencia popular frente a los franceses, se iniciara un debate sobre la forma política de su convivencia. Fue un debate con amplia participación teniendo en cuenta las circunstancias dramáticas en que se encontraba el país. De dicho debate nacería la Constitución de Cádiz. La Constitución no irrumpe en España como consecuencia de un enfrentamiento con la Monarquía, sino a causa de la resistencia frente a un invasor extranjero. Resistencia que tiene como objetivo que la Corona de España vuelva a la dinastía de los Borbones, a pesar de que la conducta de los dos miembros de dicha dinastía en Bayona no había podido ser más miserable. En el debate constituyente que condujo a Cádiz, y que se extendió durante más de tres años, nunca se puso en cuestión la Monarquía como forma política ni la legitimidad de Fernando VII como rey. El debate constituyente en Cádiz no se presenta nunca como una alternativa a la Monarquía en cuanto forma política. Ahora bien, la abdicación de Carlos IV se había producido. Ese era un dato que no se podía desconocer. Carlos IV había dispuesto de la Corona de España como si fuera su propiedad privada y, justamente por eso, había considerado que podía transmitirla a través de un «convenio privado» al emperador de los franceses. Esa es la calificación que se dio al Tratado entre Carlos IV y Fernando VII y el emperador, de cesión de la Corona de España, en el Preámbulo del mismo. Jurídicamente, y no solo políticamente, había que dar respuesta a esa transmisión de naturaleza privada. En esa respuesta está el germen de la primera afirmación de la soberanía nacional. La Corona de España no puede ser propiedad privada porque pertenece a la Nación y, en consecuencia, no puede ser transmitida sin el consentimiento de la Nación. De ahí que el acto de cesión de la Corona de España por Carlos IV y Fernando VII en Bayona tenga que ser considerado nulo de pleno derecho.

Así es como hace acto de presencia en España el principio de soberanía nacional, que es el principio de legitimidad propio del Estado constitucional. «La soberanía reside esencialmente en la Nación y, por lo mismo, pertenece a esta exclusivamente el derecho a establecer sus leyes fundamentales», dice lapidariamente el artículo 3 de la Constitución de Cádiz. En la formulación de este principio reside la naturaleza constitucional de aquella. La de Cádiz es una Constitución porque afirma de manera expresa el principio de soberanía nacional, el principio de legitimidad propio de la nueva forma de organización del poder en que consiste el Estado constitucional. Pero en Cádiz, a diferencia de lo que ocurrió en Inglaterra y Francia, dicho nuevo principio de legitimidad no se definió antitéticamente con el principio de legitimidad de la Monarquía. España no hizo en Cádiz un ajuste de cuentas con la Monarquía, sino que resolvió el problema del vacío de poder generado por la abdicación de Carlos IV. Y lo hizo de manera ambigua: por un lado, se aprovechó la ocasión para afirmar el principio de la soberanía nacional, pero, por otro, no se constitucionalizó un Estado con base en ese principio. Por eso la Constitución de Cádiz se aprueba como «Constitución Política de la Monarquía Española». No como Constitución de España, de la Nación española o del Estado español, sino como Constitución de la Monarquía. Sin Monarquía no hay Constitución. La Monarquía fue considerada indisponible en todo momento para el poder constituyente en el debate gaditano. Esta indisponibilidad de la Monarquía para el poder constituyente ha marcado toda la historia constitucional de España desde entonces hasta hoy. Por eso la Monarquía no ha dejado de ser un problema a lo largo de toda nuestra historia constitucional. La recurrente crisis de legitimidad de la Monarquía ha estado en el origen de todos los ciclos constitucionales de nuestra historia sin excepción.

Todos los ciclos han tenido la misma estructura. Empiezan con una crisis de legitimidad de la institución monárquica que da lugar a que se afirme el principio de soberanía nacional. Inmediatamente se pone en marcha un proceso de recuperación del principio monárquico frente a la soberanía nacional. La historia de España ha sido la historia de la reacción de la Monarquía frente a la soberanía nacional. El primer ciclo empieza con la Constitución de Cádiz, a la que sigue el retorno de Fernando VII en 1814. Con el paréntesis del Trienio Liberal (1820-23), la Monarquía Fernandina se mantendrá hasta la muerte del rey en 1833 sin descendiente varón. El segundo ciclo empieza con la primera guerra carlista, consecuencia del enfrentamiento de los partidarios de Isabel II, hija de Fernando VII, con los partidarios del hermano de este, Carlos María Isidro. En el marco de ese enfrentamiento se recuperará la Constitución de 1812, que se reconvertirá en la Constitución «progresista» de 1837, que descansará en la «soberanía nacional». La reacción monárquica no se hará esperar. En 1845 los «moderados» revisarán la Constitución progresista y harán descansar la Constitución en el principio «monárquico constitucional». El ciclo termina con el exilio de Isabel II tras el triunfo de la Revolución Gloriosa de 1868. Por primera vez se ponía en cuestión la dinastía borbónica. El tercer ciclo empieza con la Constitución de 1869, que también descansa en la soberanía nacional. Con ella se ensayará la Monarquía sin la dinastía borbónica, pero el ensayo con Amadeo de Saboya tendrá una duración muy breve. Tras la abdicación de este, se proclamará la República Federal, que tendrá una duración todavía más breve. En 1874 se produce la Restauración. Se estabilizará con la Constitución de 1876 y durará hasta 1931, en que Alfonso XIII se exilia, poniendo fin con ello al tercer ciclo de nuestra historia constitucional. La Restauración es la mayor singularidad de la historia política y constitucional de España. Después de la Revolución de 1848, con la que se pone fin al Antiguo Régimen en Europa, únicamente en España se han producido «restauraciones» de la Monarquía. En los demás países europeos, cuando se ha puesto fin a una Monarquía, lo que se ha hecho es introducir en la Constitución cláusulas de intangibilidad para hacer imposible su retorno. En España, por el contrario, hemos hecho dos «restauraciones». Una se hizo a finales del siglo XIX y la otra a finales del siglo XX. La Primera Restauración se hizo de manera abierta. La Restauración fue la forma de reaccionar frente al «error» que había supuesto la Primera República. España volvía a ser lo que no debía haber dejado de ser.

A.L.: Entiendo lo que quieres decir. La Restauración, digamos, no representa un acto vergonzante o algo que se ejecute de manera casi clandestina… Es la constatación de que este es el camino correcto que debe seguir el Estado español. No hay progreso sin Monarquía, no hay estabilidad sin Monarquía, no hay orden sin Monarquía. Todo lo que no sea preservar o restaurar la Monarquía solo puede conducir al desastre, al desorden, al caos… Nuestra historia se ha construido en parte sobre una dicotomía que oculta una gran mentira: Monarquía es igual a mejora y República es igual a desastre.

J.P.R.: Exactamente. Además, se hizo de una manera muy expresiva del modo de entender la Monarquía por parte de la derecha española. Las Cortes que aprobaron la Constitución de 1876, la Constitución «de la Restauración», no aprobaron el Título dedicado a la Monarquía. La Monarquía era previa e indisponible para las Cortes. No puede ser ni siquiera discutida en sede constituyente.

A.L.: Eso se parece bastante a lo que ocurre en 1978 a la hora de afrontar el proceso constituyente y la Transición. La Monarquía no puede ser cuestionada, ni siquiera en sede constituyente, porque significa poner en peligro todo el proceso. La idea de que sin Monarquía no hay transición.

J.P.R: En cierta medida, sí. También en el cuarto ciclo constitucional, el que empieza con la Constitución de la Segunda República en 1931, se producirá una reacción de la derecha a través de un golpe de Estado que se transforma en Guerra Civil. El régimen franquista nacido de la guerra restaurará la Monarquía y será esa Monarquía restaurada la que dirigirá el proceso constituyente de 1978. En dicho proceso se disfrazó la Restauración llevada a cabo por el general Franco de «transición a la Democracia». La Monarquía no era la mejor de las formas políticas posibles, como se pensó en la Primera Restauración, sino que ahora tenía un valor instrumental. Era una buena forma política porque, gracias a ella, en España iba a haber democracia. Pero en el proceso constituyente de la democracia no se pudo discutir la Monarquía, que continuaría siendo previa a e indisponible para el poder constituyente del pueblo español. El rey Juan Carlos, que había jurado las Leyes Fundamentales de Franco, nunca juró la Constitución de 1978. Él la había traído. Ella no lo había traído a él.

A.L.: Así se nos contó. El balance de lo que cuentas es que ha habido una contradicción permanente entre la Monarquía y la Democracia, una tensión que casi siempre se ha resuelto en favor de la primera.

J.P.R.: En España antes de 1978 hubo una incompatibilidad radical entre el principio monárquico y el principio de legitimidad propio del Estado constitucional: la soberanía nacional/popular. La tensión entre ambos no deja de estar presente nunca, pero no pueden convivir dentro de la misma Constitución. La soberanía nacional/popular está en las Constituciones que abren los ciclos constitucionales: 1812, 1837, 1869 y 1931. El principio monárquico está en las Constituciones de reacción frente a las primeras: Absolutismo de Fernando VII, Constitución «moderada» de 1845, Constitución «canovista» de 1876, Leyes Fundamentales del general Franco.

A.L.: Pero cuando nos cuentan la Transición, la idea que nos han vendido en buena medida es que la Constitución del 78 resolvía ese problema. ¿Tú desafías ese argumento?

J.P.R.: Es verdad que en 1978 aparecen por primera vez los dos principios en la misma Constitución. En el artículo 1.2, el principio de legitimación democrática: «la soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado». En el artículo 1.3, el principio monárquico: «la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria». La radical incompatibilidad entre Monarquía y Democracia de la historia constitucional anterior ya no está presente en la Segunda Restauración. Pero las cosas hay que contarlas bien. Aunque el 1.3 está detrás del 1.2 en la Constitución, fue la Monarquía restaurada lo primero y la democracia lo segundo. El mensaje que se nos ha transmitido es que hay democracia porque previamente se ha restaurado la Monarquía. La democracia española no se entiende sin la Monarquía.

A.L.: La forma del Estado español es la Monarquía.

J.P.R.: Eso es lo que se ha estado intentando transmitir a lo largo de nuestra historia. Por eso las Constituciones del siglo XIX fueron todas de la Monarquía Española. España o es monárquica o no es. Es la misma tesis que se reiterará en la Ley de Sucesión a la Jefatura del Estado de 1947, en la Ley de Principios del Movimiento Nacional de 1958 y en la Ley Orgánica del Estado de 1967. Subliminalmente se nos está diciendo que la República es algo ajeno a la naturaleza de la Nación española.

A.L.: Es decir que hemos estado viviendo, digamos, en una curiosa paradoja según la cual aquí no entendemos la democracia sin la Monarquía. Y, al mismo tiempo, la contradicción entre Monarquía y democracia es lo que ha marcado nuestra historia. ¡Pero esto es una paradoja muy cruel!

J.P.R.: Exactamente. Hasta 1931 la Monarquía ha sido el obstáculo para que España fuera un Estado constitucional. España ha sido hasta 1931 una Monarquía Constitucional, pero no un Estado constitucional. Por eso las del XIX fueron Constituciones de la Monarquía española. Es esta la que se constitucionaliza. A partir de 1931 eso ya no es posible. España es o un Estado constitucional (la República) o la negación del Estado constitucional (el régimen de Franco). Pero ya no puede volverse a la Monarquía española. A partir de ese momento el adjetivo «español» solo puede predicarse del Estado o de la Nación, pero no de la Monarquía. Así lo acabará haciendo la Constitución de 1978. Pero la inercia del pasado ha estado presente en el proceso que condujo hasta ella durante el régimen del general Franco y los años de la Transición stricto sensu, 1975-1978. La Segunda Restauración se hizo a cámara lenta.

A.L.: Si me permites el chiste, es una restauración en diferido. Como el finiquito de Bárcenas.

J.P.R.: Algo así. Pienso que la Segunda Restauración estaba en el ADN del golpe de Estado del 18 de julio de 1936. La República era la Anti-España. Pero la Restauración se convierte en inevitable con el final de la Segunda Guerra Mundial. La imposición de la democracia parlamentaria frente a la alternativa nacionalsocialista o fascista, dejó descolocado al régimen del general Franco y le obligó a reaccionar. España se constituye en «Reino» a través de la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado en 1947, aunque la efectividad de esa decisión se remite al momento de la desaparición del general Franco. Pero ya está despejada la incógnita de «Y después de Franco, ¿qué?». La decisión se reiterará en 1958, dos años después de la crisis universitaria de 1956, que fue una crisis ideológica importante en la medida en que se produjo por primera vez el encuentro entre los hijos de quienes habían ganado y los de quienes habían perdido la Guerra Civil. En ese ambiente de inseguridad se introduce un elemento de certidumbre: la Monarquía como «forma política» del «pueblo español» (Principio VII de la Ley de Principios del Movimiento Nacional). En 1967, cuando empieza a prepararse al país para el final del régimen del general Franco, en la Ley Orgánica del Estado se habla ya del «príncipe heredero», que podrá sustituir al Jefe del Estado en caso de enfermedad de Franco. Un príncipe heredero que es Juan Carlos de Borbón. Se trata de la Segunda Restauración de la Monarquía en la dinastía histórica. El cambio de dinastía, como ocurrió con la Monarquía de Amadeo de Saboya tras la Gloriosa de 1868, no es aceptable. La Restauración, para serlo, tiene que serlo en un monarca de la dinastía histórica. La Restauración tiene que ser expresión de la continuidad profunda de nuestra historia político-constitucional.

Esta Monarquía continuadora de nuestra historia político-constitucional es la que dirige la operación que se ha definido como «Transición a la Democracia», que fue diseñada como una forma de consolidar la Restauración y con ello la continuidad de nuestra historia político-constitucional. El rey Juan Carlos hará uso de los poderes que, en cuanto Jefe del Estado, había heredado de la Jefatura del Estado del general Franco para dirigir el proceso. Lo hará manteniendo en primer lugar a Arias Navarro como presidente del Gobierno tras la muerte de Franco en noviembre de 1975. El último presidente del Gobierno del régimen de Franco será el primero de la Monarquía restaurada. En junio de 1976, Juan Carlos provocará su dimisión a través de unas declaraciones a la revista Newsweek, en las que calificó al Gobierno de Arias Navarro como un «desastre sin paliativos». Y a continuación, aunque en la terna para la designación de candidato a presidente del Gobierno elaborada por el Consejo del Reino Adolfo Suárez figuraba en tercera posición detrás de Silva Muñoz y López Bravo, sería Suárez el elegido por el rey para pilotar la «transición» en sentido estricto.

A.L.: Afortunadamente, todo hay que decirlo. Si la elección hubiera recaído en otro, seguramente estaríamos hablando de una transición bastante más incierta y complicada de lo que ya resultó.

J.P.R.: Con el nombramiento de Adolfo Suárez empieza a materializarse la operación de transición de las Leyes Fundamentales a la Constitución de 1978. En esa operación hay que hacer dos cosas simultáneamente: una «voladura controlada» de las Leyes Fundamentales, y una prefiguración institucional del órgano que tendrá que aprobar la Constitución que acabe sustituyendo a las mencionadas Leyes Fundamentales. La Ley para la Reforma Política sería el instrumento elegido para hacer las dos cosas. Formalmente la Ley para la Reforma Política era una Ley Fundamental más; materialmente era una Ley Fundamental diseñada para acabar con todas las Leyes Fundamentales, para hacer una «voladura controlada» de todas ellas. La operación de control exigía diseñar una puerta de salida hacia el futuro. La Ley para la Reforma Política de 1976 lo hará institucionalizando unas Cortes bicamerales, integradas por un Congreso de los Diputados y un Senado cuya composición define con precisión. A esas Cortes les atribuye, conjuntamente con el rey, la tarea de definir la Constitución futura. A través de un Decreto-ley de marzo de 1977 aprobado por el Gobierno Suárez se definirá el sistema electoral de ambas Cámaras. Se resucita en cierta medida la fórmula «Las Cortes con el rey», que desde el Estatuto Real de 1834 ha sido el núcleo esencial de la doctrina constitucional de la derecha española: Constitución moderada de 1845 y Constitución Canovista de 1876.

Con base en la Ley para La Reforma Política y el Real Decreto-ley de marzo de 1977 se convocaron las elecciones del 15 de junio, que, aunque no fueron convocadas como Cortes constituyentes, lo acabaron siendo. Serían, por tanto, unas Cortes definidas en su composición por las Cortes del régimen del general Franco y elegidas con un sistema electoral definido unilateralmente por el Gobierno Suárez las que harían la Constitución. Y estas Cortes constituyentes reproducirían la composición del Congreso de los Diputados y del Senado de la Ley para la Reforma política. Los dos elementos centrales del sistema político, el rey y las Cortes, formalmente están en la Constitución de 1978 porque así lo decidieron las Cortes elegidas el 15 de junio de 1977. Pero materialmente, la definición se hizo antes, en la Ley para la Reforma Política. En las Cortes del régimen del general Franco hubo más debate sobre la composición del Congreso de los Diputados y el Senado de la Ley para la Reforma Política que el que posteriormente habría en las Cortes Constituyentes. Aunque parezca increíble, en estas últimas no hubo debate ni sobre la Monarquía ni sobre la composición del Congreso de los Diputados y el Senado. Se trasladó la respuesta que había dado la Ley para la Reforma Política a la Constitución, sin más. Materialmente, la composición de las Cortes y el sistema electoral son «preconstitucionales», es decir, predemocráticos. El número de 350 diputados, la provincia como circunscripción electoral, el mínimo de dos escaños por provincia, la fórmula D’Hondt para la asignación de escaños… Todo eso viene de la Ley para la Reforma Política y del Real Decreto-ley de normas electorales de marzo de 1977. Y también de ellas viene el Senado Provincial, con el número de 4 senadores por provincia, independientemente de cuál sea la población de cada una de ellas. El órgano constitucional a través del cual se define la proyección institucional del principio de legitimación democrática fue definido materialmente por las Cortes de Franco y no por las Cortes Constituyentes. Y en dicha definición hay una «desviación calculada del principio de igualdad» en la composición del Congreso de los Diputados y una «negación de dicho principio» en la composición del Senado. La Constitución del 78 nace con un déficit de legitimidad en el centro de gravedad de toda democracia parlamentaria, en la composición del Parlamento, de las Cortes Generales. En este terreno la Monarquía Parlamentaria de la Constitución de 1978 opera de manera similar a como lo hizo la Monarquía española de las Constituciones del XIX. La Monarquía española anterior a 1931 es una forma política constitutivamente corrupta, en el sentido de que la corrupción electoral no es la excepción sino la norma. El fraude electoral fue la constante de todo el periodo, aunque dicho fraude empieza a debilitarse en el siglo XX en las grandes ciudades. Antonio Cánovas lo diría muy gráficamente en el Pleno del Congreso de los Diputados cuando se debatió la Ley electoral propuesta por el Gobierno Sagasta, que reconocía el sufragio universal masculino. Cánovas calificó el sufragio universal como la «forma menos digna» de obtener la voluntad popular, porque el sistema electoral no podía operar sin la corrupción y, en consecuencia, cuanto más universal fuera el sufragio más universal tenía que ser la corrupción.

Obviamente en 1978 ya no era posible operar con la corrupción electoral. En las elecciones no se puede hacer trampa. La trampa hay que introducirla en la propia Constitución. La Monarquía del 78 considera que sigue siendo necesaria la corrupción electoral. Y ello se conseguirá introduciendo «un poco de corrupción» en la elección del Congreso de los Diputados y «un mucho de corrupción» en el Senado. Para asegurar la Restauración de la Monarquía se introduce el principio de legitimación democrática de una manera devaluada en el texto constitucional. La Constitución nace con un déficit de legitimidad democrática institucionalizado. Y por eso carece de capacidad de renovación, de reforma. Porque la legitimidad democrática no se reproduce en cautividad. Si se la enjaula no se reproduce. Por eso la Constitución nace con fecha de caducidad. Porque se hizo mirando más hacia el pasado: la Monarquía, que mirando hacia el futuro, la Democracia.

A.L.: De acuerdo pero, por contradecirte en aras de ampliar el debate, la historia que nos suelen contar no es esa, sino que dice más bien lo contrario… La Constitución del 78, el referéndum del 78, legitiman no solo la democracia sino también la Monarquía.

J.P.R.: Ese es, efectivamente, el mensaje que se ha transmitido desde el inicio de la operación. Se ha dicho que no se trata de una Restauración de la Monarquía, sino de una transición a la Democracia. Que la Monarquía ha sido el instrumento que hizo posible la aprobación de una Constitución y el baluarte que evitó su destrucción el 23 de febrero de 1981.

A.L.: La Democracia la trajeron todos los españoles, no la Monarquía. Hay que decirlo más a menudo, aunque solo sea para compensar las muchas veces que hemos escuchado lo contrario: nuestra democracia ha sido siempre presentada como un logro principalmente de la voluntad real.

J.P.R.: Pero no se puede desconocer el papel que desempeñó el rey Juan Carlos en esos años. Si su participación no hubiera sido la que fue, no se habría ni siquiera podido construir el relato sobre la Transición que se ha trasladado a la opinión pública. Lo que no se dice en ese relato es que en ese debate las cartas estaban «marcadas», a fin de que en la competición política se garantizara la supervivencia de la Monarquía.

A.L.: Y un debate que es esencial en cualquier proceso constituyente, la decisión acerca de cuál es la forma del Estado, no se produjo. Ningún régimen democrático puede nacer así.

J.P.R.: Eso ha sido así desde 1812 ininterrumpidamente, con la excepción obviamente de las dos Repúblicas. El poder constituyente no se ha extendido nunca a la Monarquía.

A.L.: No, porque la Monarquía está fuera del debate.

J.P.R: Es previa al debate.

A.L.: Su legitimidad es previa, efectivamente. No puede ser discutida ni necesita ser argumentada. No hay elección. Siempre se nos ha presentado como un paquete indivisible: Monarquía y Democracia; todas las demás elecciones se presentan como un riesgo y un desastre inminente.

J.P.R.: E indisponible. Cuando empieza el debate constituyente, la decisión sobre la Monarquía ya ha sido tomada y no puede ser revisada. Así fue de una manera transparente en la Primera Restauración. Y así ha sido de manera encubierta en la Segunda. La Restauración de la Monarquía es el instrumento para la recuperación de la Democracia, se nos dice.

A.L.: Y también se nos dice que sin Monarquía la Democracia no está asegurada. Cualquier otra forma del Estado no puede asegurarla, solo la Monarquía. Una vez más, la Monarquía es igual a seguridad, a estabilidad, a progreso. Y República es igual a riesgo, inestabilidad y desastre.

J.P.R.: Esta es la forma en la que se ha contado la Transición. Y se ha contado con éxito. Lo que no se ha contado es que se ha transitado hacia una democracia «limitada», la cual, si bien ha supuesto un progreso enorme para el país respecto de lo que habían sido los cuarenta años del régimen del general Franco, por otro lado no era expresión de un principio de legitimación democrática sin limitaciones. Esta democracia «limitada» nos ha permitido ir aprobando asignaturas constitucionales pendientes de los 150 años anteriores: la coexistencia de la Monarquía con la Democracia, la eliminación de la tutela del «poder militar» sobre el poder civil, la compatibilidad de la Iglesia católica con la Democracia, el primer ensayo de descentralización política… Pero era una democracia con fecha de caducidad por su incapacidad para reformarse. La reforma de la Constitución es la asignatura pendiente que todavía no ha sido capaz de aprobar la sociedad española. La limitación del principio democrático por el principio monárquico no lo permite.

A.L: Lo que estás planteando es que, en ese nuevo proceso constituyente, el primer asunto que deberemos resolver es la forma del Estado. O sea: Monarquía sí, Monarquía no. Sin embargo, frente a ese argumento, lo que hemos oído muchas veces, lo que se suele decir… es que ese es un debate que no está en la calle, que eso es algo que no preocupa a los españoles, que no es una cuestión que esté en el top de prioridades. Tu entiendes mi papel aquí, ¿verdad? Yo, que soy republicano, estoy haciendo de abogado del diablo.

J.P.R.: Lo entiendo. El análisis que hago me lleva a considerar el proceso de 1978 como un proceso limitadamente constituyente. Es un proceso constituyente, en la medida en que se hizo una Constitución nueva, radicalmente distinta de las Leyes Fundamentales del régimen del general Franco. Es un proceso limitadamente constituyente, en la medida en que fue una Ley Fundamental, la Ley para la Reforma Política, la que encomendó esa tarea a los actores del proceso, el rey restaurado por el general Franco y las Cortes definidas por la dicha Ley para la Reforma Política en su composición y sistema de elección. No se trató, por tanto, de un proceso constituyente genuino. La huella del régimen del general Franco estuvo presente en el proceso a través de los órganos que tenían que ser los actores del mismo, que, por eso mismo, establecen límites al debate.

A.L.: Porque hay temas que están fuera del debate, fuera de la discusión.

J.P.R.: Hay temas que quedan fuera del debate y hay temas en los que el resultado del debate está predeterminado o, al menos, fuertemente condicionado. A los alumnos, cuando les explicaba el proceso constituyente de 1978, les solía hacer el siguiente ejercicio de contrafactualidad: imagínense que el general Franco hubiera sido derrocado y que hubiera sido un Gobierno Provisional el que hubiera presidido el proceso constituyente, definiendo la composición de la Asamblea Constituyente y su sistema de elección. ¿En qué creen ustedes que sería distinta la Constitución que hubiera hecho esa Asamblea Constituyente de la que hicieron las Cortes Constituyentes de la Transición? La conclusión a la que llegamos es que en la mayor parte de los títulos habría habido coincidencia. Pero habría algunos en los que no. No habría sido una Constitución monárquica, sino republicana. No se mencionaría en el artículo 16 a la Iglesia católica y el derecho a la educación estaría reconocido de manera distinta sin la impronta religiosa que tiene en la redacción del artículo 27 CE. No se habrían producido los Acuerdos con la Santa Sede. Sería distinta la composición del Congreso de los Diputados y el Senado. Y sería distinta la estructura del Estado. De entre todos ellos, la Monarquía es la diferencia más decisiva.

A.L.: Cada vez que hablamos de Monarquía en España se nos plantea una curiosa paradoja. Evidentemente, el tema no se discute, pues se suele decir que «no es una demanda, no es un debate que esté en la sociedad, no es lo que más preocupa a los españoles». El segundo argumento para hurtarnos el debate dice: «Es que, si hiciéramos un referéndum, o si esto se sometiera realmente a debate, la Monarquía ganaría». Y yo siempre pienso, bueno, si no es una demanda y es tan fácil de ganar, ¿por qué nunca lo hemos planteado? A lo mejor es porque sí hay demanda y, sobre todo, porque la hay en las nuevas generaciones… Yo siempre pongo un ejemplo: mi hija tiene 17 años, mi hija no entiende la Monarquía, no entiende la idea de que España tenga un rey, porque para ella los reyes son los que salen en las películas. Y la segunda consideración que opongo a eso que se suele argumentar es que para mí no está tan claro que la Monarquía fuese a ganar ese referéndum.

J.P.R.: La sociedad española ha tenido a lo largo de su historia constitucional una relación de amor/odio con su Monarquía. Es el único país europeo que ha forzado por dos veces el exilio del representante de la dinastía histórica, en 1868 (Isabel II) y en 1931 (Alfonso XIII), pero nunca ha sido capaz de estabilizar un Estado constitucional sin la Monarquía. El ejemplo de las dos Repúblicas es expresivo. Periódicamente la sociedad tiene que liberarse del corsé que representa la Monarquía, pero una vez que se ha liberado y ha introducido algunos cambios imprescindibles, la Monarquía vuelve, respetando los cambios por lo general introducidos, pero insertándolos en un sistema de poder en el que el rey juega un papel destacado. Esta presencia destacada del rey en el juego político impone unos límites a la evolución del sistema constitucional. Y esos límites acaban haciendo que salte por los aires. Esta es la consecuencia de no haber hecho el «ajuste de cuentas» con la Monarquía al que hice referencia al principio. En España se ha vivido siempre bajo la presunción de que España es constitutivamente monárquica.

A.L.: La actualización de ese principio ahora sería: España o es monárquica o no es democrática.

J.P.R.: Esa es exactamente la traducción que se hizo en la Transición. La naturaleza constitutivamente monárquica del país se extiende también a la Democracia. En el siglo XIX sin Monarquía no había Constitución. Constitución de la Monarquía Española. A finales del siglo XX, sin Monarquía no hay Democracia. En ambos casos a través del principio monárquico se introduce una devaluación del principio de legitimidad parlamentaria, es decir, del principio de legitimidad democrática.

A.L.: Y no puede haber asuntos fuera del debate democrático. No puede haber legitimidad fuera de la democracia, fuera del debate democrático.

J.P.R.: Además de que no debe haber asuntos que queden fuera del debate democrático, es que no debe haber ninguna posibilidad de que se le haga la competencia al principio de legitimidad democrática. Y esa posibilidad en España está presente. Ahí está el discurso televisado del rey Felipe VI del 3 de octubre inmediatamente después del referéndum del 1O de 2017.

A.L.: Cabe añadir que la Monarquía es un órgano que no tiene una ley que lo regule, que eso es muy importante. La Monarquía española no tiene ley.

J.P.R.: Ni la hay ni se la espera. De ahí la irregularidad, por decirlo de manera suave, con que se procedió en la abdicación del rey Juan Carlos I. La Constitución, en el artículo 57.5, dispone que «las abdicaciones y renuncias … se resolverán por una ley orgánica». Pero tal ley no había sido aprobada cuando se produjo la abdicación y continúa sin aprobarse. En realidad, la abdicación se hizo de manera anticonstitucional.

A.L.: A mí, sobre todo, me parece una enorme anomalía que la Monarquía española no tenga una ley que establezca claramente cuáles son sus límites y cuáles son las reglas del juego. Una ley que, por ejemplo, nos permitiera saber si el rey podía o no podía dirigirse a la nación el 3 de octubre…

J.P.R: Claro. O ir a Davos. ¿Se le pasa por la imaginación a alguien que, en lugar de Theresa May, hubiera acudido a Davos la reina de Inglaterra? A Davos van los monarcas árabes, el de Jordania, el de Marruecos o el de Arabia Saudí, pero no van los monarcas europeos. Únicamente el rey de España. ¿Es esa la imagen que debemos transmitir?

A.L.: ¿Por qué puede el rey dirigirse a la nación el 3 de octubre de 2017? Porque no hay una ley que se lo impida.

J.P.R.: O actuar como una suerte de embajador. Cuando el rey Juan Carlos tuvo el accidente cazando elefantes en Botsuana, venía de un viaje a una de las monarquías del Golfo, en donde había estado haciendo gestiones a favor de determinados intereses españoles. El rey apareció en los papeles de Wikileaks con referencias a su influencia en la toma de decisiones por parte del Gobierno. Ningún otro rey europeo apareció en esos papeles.

A.L.: ¡Es el gestor comercial! El debate finalmente ha emergido. Lo vimos cuando la abdicación. Ahí de repente todos descubrimos: «Vaya, pero si no tenemos ley de la Monarquía». Y, si te fijas, entró el asunto y la necesidad de tener esa ley que regule la Monarquía en el debate… Pero desapareció de la agenda a toda velocidad.

J.P.R.: Esa ley no se va a hacer.

A.L.: Porque si hubiera una ley de la Monarquía seguramente la alocución de Felipe VI el 3 de octubre hubiera sido impensable. El rey jamás habría podido dirigirse a la nación en esos términos.

J.P.R.: Porque, si se hiciera esa ley, el rey estaría sometido a límites, y no quiere aceptarlos. Por ejemplo: el día de la abdicación de Juan Carlos I se hicieron dos abdicaciones. Por la mañana se hizo la abdicación «militar», del «mando supremo de las Fuerzas Armadas». Dicha abdicación se hizo en el Palacio de la Zarzuela y no en el Palacio de la Carrera de San Jerónimo, como si fuera un asunto de familia, entre padre e hijo, en el que las Cortes no tienen nada que ver.

A.L.: Otra anomalía. Imagínate eso en el Palacio de Buckingham.

J.P.R.: ¡Y qué desprecio a la soberanía popular! Felipe VI se presentó por la tarde en el Congreso con el uniforme de capitán general para hacer efectiva la abdicación con el juramento de la Constitución. Pero el «mando supremo de las Fuerzas Armadas» ya lo traía de casa.

A.L.: ¿Y por qué pudo hacer eso? Porque no hay una ley que lo regule.

J.P.R.: Porque hay un principio monárquico previo a e indisponible para el constituyente español.

A.L.: Hay otro larguísimo debate que hemos vivido durante dos años… Eso de si debe o no someterse la Casa Real a la Ley de Transparencia. Y sí, al final entró también en esa ley, en el último minuto y de rebote. Pero con graves limitaciones.

J.P.R.: La ausencia del «ajuste de cuentas» con la Monarquía no permite dar una respuesta de manera constitucionalmente razonable a cualquier problema que se plantea en relación con la Monarquía. Lo pudimos comprobar cuando se tuvo que definir el estatus jurídico del rey tras la abdicación. Se le daría respuesta mediante una modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que se introdujo a través de una enmienda que se presentó en la tramitación de una ley sobre medidas económicas que se estaba debatiendo en ese momento en las Cortes Generales.

A.L.: Otra anormalidad.

J.P.R.: Una anormalidad no: un fraude de Constitución. En lugar de la Ley Orgánica prevista en el artículo 57.5 CE, a la que antes he hecho referencia, se tomó un atajo.

A.L.: Porque así se cuela discretamente y se corta de raíz el riesgo de que el debate que podía haber empezado a prender en la realidad de la calle, se traslade a la realidad institucional.

J.P.R.: Es un indicador de cuál es la posición del rey en nuestro sistema político.

A.L.: La Monarquía está al margen.

J.P.R.: La Monarquía es previa a e indisponible para el poder constituyente. Eso es lo decisivo.

A.L.: Previa a e indisponible y funcionando en base a la absoluta discrecionalidad del monarca. Porque, como tú dices, la transición del poder militar se hizo como un asunto familiar… También, hasta donde sabemos, la decisión de dirigirse a la nación el 3 de octubre fue una decisión que no se tomó en el Palacio de la Moncloa, sino en el Palacio de la Zarzuela.

J.P.R.: Ese es el problema de tener un principio de legitimidad paralelo al principio de legitimidad democrática. Se corre el riesgo de que, ante una ausencia de mayoría parlamentaria clara, y ante circunstancias anómalas, el rey tenga la tentación de intervenir…

A.L.: … de manera discrecional…

J.P.R.: Claro. El rey ocupa un espacio que nunca debe ocupar en una Monarquía parlamentaria.

A.L.: Y sale el rey a decirnos lo que es democrático y lo que no… Y es él quien dice quiénes son los buenos, quién tiene razón y quién no… Bien. Voy a resumir: el problema es que la Monarquía quedó fuera del proceso democrático. Estamos los dos de acuerdo en que eso es algo que hay que romper si queremos una nueva Constitución que tenga capacidad de regenerarse e ir adaptándose a los cambios.

J.P.R.: Yo diría que el Estado constitucional radica en esencia en el principio de legitimidad democrática, que es la traducción institucionalizada del principio de igualdad. Eso es lo que lo constituye como forma política y lo diferencia de todas las demás formas políticas que habían existido antes. Históricamente ese principio de legitimidad democrática tuvo que imponerse en Europa frente a la Monarquía. El poder no reside en el cielo y el rey no es el lugarteniente de Dios en la tierra, que era la justificación de la Monarquía Absoluta, sino que el poder reside en la tierra y tiene que proceder de la propia sociedad. En eso consiste el principio de legitimidad democrática en el que ha de descansar el Estado. Ese principio va abriéndose camino muy lentamente en Europa, pero consigue hacerlo. En España no ha conseguido abrirse camino de manera limpia, porque el principio monárquico se ha impuesto frente a él durante la casi totalidad de nuestra historia constitucional y, cuando ha dejado de hacerlo, en la Constitución de 1978, lo sigue condicionando.

A.L.: De hecho, la formulación que hay en la Constitución del 78 resulta un poco contradictoria, porque habla a la vez de soberanía nacional y de pueblo. Es muy confusa. ¿Dónde reside la soberanía, en la nación o en los ciudadanos?

J.P.R.: A eso yo no le daría demasiada importancia. En este punto en España domina desde siempre la tradición francesa de la «soberanía nacional» y, por eso, aunque en el artículo 2 CE se establece que el «pueblo español» es el lugar de residenciación del poder, de la soberanía, dicha soberanía es calificada como «nacional». Esto es Francia. La Constitución francesa de 1791 influye en la española de 1812; la Constitución francesa de 1958 influye en la española de 1978. Yo le daría más importancia a la «restricción mental» con que se reconoce el principio de legitimidad democrática. La fórmula europea desde 1919 se formula así: «La soberanía reside en el pueblo del que emanan TODOS los poderes del Estado». La fórmula de la Constitución del 78 suprime TODOS. «La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado». La Monarquía es el motivo de esa supresión. Ambigüedad en el lugar de residenciación del poder. Ese es el problema. Porque, además, venimos de donde venimos y tenemos la historia que tenemos.

A.L.: Para ser justos, ¿no crees que el principio monárquico, igual que lo condicionó todo, también fue lo que hizo más posible la Transición?

J.P.R.: Sin duda. La Transición fue posible porque hubo fuerzas que venían de dentro del régimen de Franco, con el rey a la cabeza, dispuestas con más o menos ganas, pero dispuestas, a hacerla, porque no había otra alternativa. España era el único país europeo occidental no constitucionalizado democráticamente. No se podía seguir así. Esto es algo que el rey tenía claro. De ahí la elección de Adolfo Suárez por delante de Silva Muñoz y López Bravo, a pesar de que estos eran los que ocupaban las dos primeras posiciones en la terna del Consejo del Reino para la designación de presidente del Gobierno. El rey y Adolfo Suárez, que había sido secretario general del Movimiento Nacional, lideraron el proceso. Eso estuvo bien, pero fue al mismo tiempo un indicador de un déficit de legitimidad democrática. Este déficit tenía que haberse corregido haciendo uso de la reforma de la Constitución. Es lo que ocurrió en Alemania. Cuando termina la Segunda Guerra Mundial, Alemania es un país ocupado y bajo la ocupación se hace en 1949 la Ley Fundamental de Bonn. Los alemanes entendieron desde el principio que dicha Ley Fundamental nacía con una legitimidad débil y, por eso, la consideraron como un punto de partida que tenía que irse relegitimando mediante su reforma. ¡La Ley Fundamental de Bonn ha sido reformada en 62 ocasiones! Los alemanes entendieron que la reforma es el instrumento de renovación de la legitimidad constituyente originaria y que, cuanto más difícil el momento en que dicha legitimidad constituyente originaria tuvo que expresarse, más necesario es recurrir a la reforma de la Constitución. En España, por el contrario, a pesar de que hicimos la Constitución entre 1975 y 1978 en circunstancias muy difíciles, con amenazas de interrupción por el uso de la fuerza armada y en medio de una presión terrorista sumamente intensa, no hemos considerado que el texto del 78 era un punto de partida, que tenía que ser reformado recurrentemente, sino que lo hemos considerado un punto de llegada que no se debía tocar.

A.L.: … y el tope que no podía traspasarse bajo ningún concepto porque, una vez más, la inestabilidad y el caos estaban a la vuelta de la esquina…

JPR.: Exactamente. No ha habido ni una reforma digna de tal nombre. Y es en la Monarquía donde está el porqué de esta alergia a la reforma. Ya ocurrió en la Primera Restauración. Está volviendo a ocurrir en la Segunda.

A.L.: En resumen, lo que vamos ahora a ver es que primero tenemos que resolver la cuestión de la Monarquía y después abordar la redacción de una nueva Constitución.

J.P.R.: Ese sería el orden lógico. Y eso nos obliga a…

A.L.: … a discutir la Monarquía, a votar sobre la Monarquía…

J.P.R.: A despejar la incógnita de si los ciudadanos quieren la Monarquía o no. Una vez despejada esa incógnita, habría que empezar a hacer la Constitución.

A.L.: Y ahí deberían plantearse dos votaciones diferentes, una sobre la forma de Estado y otra sobre la Constitución que se redactara después. ¿O podría incluirse todo en una única votación?

J.P.R.: Lo suyo sería un referéndum sobre la Monarquía como punto de partida.

A.L.: Un referéndum para decidir la forma del Estado español. Se adopta una forma monárquica o una forma republicana. Y la pregunta que seguramente nuestros lectores se estarán haciendo es, ¿se puede hacer con el marco de la actual Constitución?

J.P.R.: En el marco de la Constitución española no se puede hacer. Únicamente se puede hacer uso, en lo que a la reforma de la Corona se refiere, del procedimiento de revisión de la Constitución previsto en el artículo 168 CE, en el que el referéndum es el punto de llegada y no el punto de partida. Sin embargo, empieza a haber encuestas que indican que son ya mayoría los españoles que quieren la convocatoria de un referéndum sobre la Monarquía.

A.L.: Pero cuando hablamos de ajuste de cuentas yo creo que lo que queremos decir es que hace falta que el pueblo, eso que llamamos pueblo español, pueda manifestar si quiere o no una Monarquía. Y eso solo puede hacerse de una única manera: convocando una votación. Que además yo creo que se podría hacer en el marco de la actual Constitución. ¿No podríamos hacer un referéndum consultivo?

J.P.R.: Un referéndum consultivo sobre la Monarquía no es posible. Si preguntas a los ciudadanos si quieren una Monarquía o no, lo que decidan va a misa.

A.L.: Y a partir de ahí se puede iniciar un proceso constitucional. Un referéndum pactado que formalmente sería consultivo pero que en el fondo sería vinculante… No veo otra solución para este problema.

J.P.R.: Pienso que eso es demasiado artificioso. Si hay referéndum, lo hay. Y hay que estar a su resultado. Si sale «no», hay que abrir un proceso constituyente.

A.L.: Y si sale «sí», si se acepta la Monarquía, entonces se puede abordar un proceso de reforma de la actual Constitución.

J.P.R.: Si sale que sí, la Monarquía seguiría formando parte de nuestra fórmula de Gobierno, pero no tendría por qué serlo en la forma en que está en este momento. Una vez extendido el poder constituyente a la Monarquía, se la podría definir en la Constitución con todo el detalle que se considerara necesario. El problema de todas maneras es que en España no veo cómo puede salir adelante una reforma de la Constitución. Y menos por la vía del artículo 168 CE.

A.L.: Pero ahora mismo tenemos un sistema político donde el bipartidismo ya no tiene la capacidad de control que tenía, donde han emergido nuevas fuerzas tanto en la derecha, sobre todo, como en la izquierda, y que sí pueden plantear ese debate e impulsar un proceso de reforma constitucional ambicioso, pienso yo. Nuestro sistema político ha cambiado y lo ha hecho por una larga temporada. Ahora va a haber cuatro partidos compitiendo por gobernar. Dos compitiendo entre sí por la supremacía en la derecha y otros dos compitiendo entre sí por dominar la izquierda. No olvides una cosa, que el Partido Popular y el Partido Socialista tienen una enorme necesidad de rejuvenecer su base electoral, y que Podemos y Ciudadanos necesitan no perder a sus jóvenes votantes, de forma que no se les vayan yendo a los partidos tradicionales. Creo que ahora, tras la moción de censura y el cambio de Gobierno, se van a acelerar aún más unas dinámicas de competencia política que, teniendo asumido que efectivamente existen esas barreras institucionales, va a costar mucho trabajo contener, frenar la demanda de cambio.

J.P.R.: Cuanto más fragmentado esté el voto, más difícil es conseguir la mayoría de dos tercios que exige el artículo 168 de la Constitución.

A.L.: Pero también en esa nueva situación serán más necesarios el pacto y el consenso, la búsqueda de acuerdos…

J.P.R.: Hay un problema adicional. Con la quiebra de la constitución territorial en Catalunya, no es posible contar con el nacionalismo catalán y vasco, y me figuro que tampoco con el gallego, para una operación de reforma constitucional. Hasta que no se encuentre una respuesta aceptable tanto en Catalunya como en el resto de España a la integración de Catalunya en el Estado, no es posible hacer una reforma de la Constitución. Esta, sin la participación activa de los nacionalismos catalán y vasco, supondría cerrar en falso la reforma.

A.L.: Pero estamos de acuerdo entonces en que es necesario resolver o afrontar la cuestión de la Monarquía para poder iniciar un proceso constituyente que realmente tenga como resultado final una Constitución con capacidad para regenerarse. Nuestra discrepancia está en que tú lo ves muy difícil y yo lo veo un poco menos difícil. ¿Sabes lo que yo echo de menos? Que alguno de los partidos de la izquierda esté abanderando este discurso de la necesidad de discusión sobre la forma de Estado, y que meta esta cuestión en la agenda y plantee abiertamente un debate sobre la Monarquía. El Partido Socialista no lo hace porque podría romperse por dentro; el no cuestionamiento de la Monarquía ha sido uno de los pactos implícitos del bipartidismo. Pero Podemos tampoco se atreve a plantearlo. Y creo que es difícil que este debate entre en la agenda política si ningún actor político pone encima de la mesa un discurso como el que estamos haciendo aquí. Aquí estamos diciendo que debemos afrontar la cuestión de la Monarquía.

J.P.R.: Es el obstáculo tradicional que ha tenido España para constitucionalizarse. Primero, para convertirse en un Estado constitucional, ya que fue la Monarquía quien impidió que España diera ese paso durante todo el siglo XIX y también en las primeras décadas del siglo XX. España no es un Estado constitucional: es una Monarquía constitucional. Después la Monarquía fue un obstáculo para que España se convierta en un Estado democrático. Y cuando dejó de serlo, que es donde estamos ahora, se ha convertido en un límite para el principio de legitimación democrática permitiendo por lo tanto que haya una democracia de baja calidad, de baja intensidad y sin capacidad de renovación y de reforma, de proyección hacia el futuro. Insisto: la Monarquía ha sido el tema que ha condicionado toda la historia constitucional de España desde 1812 hasta nuestros días. España nunca se ha enfrentado con ese tema en sede constituyente, y tiene que hacerlo.

A.L.: El discurso de la regeneración democrática que debe hacer un partido que pretenda realmente entrar en la competición política tendría que incorporar este asunto como un elemento fundamental. Es decir, la regeneración de la democracia española pasa por plantear abiertamente todos los problemas que en el 78 o no pudimos o no supimos o no quisimos afrontar, o para los que no pudimos buscar soluciones temporales. Por eso la cuestión de la Monarquía es clave para iniciar un proceso constituyente, una reforma de la Constitución que nos permita afrontar los problemas que ya hemos ido identificando en este diálogo. Pero a mí también me parece una cuestión clave para abordar la necesidad de regeneración democrática que tiene en este momento un sistema que, como dijimos al comienzo, ha llegado cerca del colapso y presenta evidentes síntomas de fatiga. Alguien, algún actor político relevante, tiene que levantar esta bandera. Es evidente que los partidos de la derecha no lo van a hacer. Es más, construirán un discurso en contra de quien lo haga e intentarán dejar fuera de juego al que asuma el riesgo de intentarlo. Dirán que es ilegal, inconstitucional…

J.P.R.: El que levante esa bandera se coloca en fuera de juego. O tal vez no. No tenemos estudios fiables sobre el estado de opinión sobre la Monarquía.

A.L.: Y ahí tengo yo una pregunta para ti. ¿Por qué el CIS lleva cinco años sin preguntar sobre la Monarquía? ¿Porque no interesa? ¿O porque tienen miedo a la respuesta?

J.P.R.: Por las dos cosas. Porque no interesa a quienes deciden quién va a dirigir el CIS, es decir, al PP y al PSOE. Y no interesa porque tienen miedo a la respuesta que pueda producirse.

A.L.: Pero es que a lo mejor hay un caldo de cultivo ahí que necesita simplemente que aparezca alguien con el suficiente coraje político. Basta decir: «Oigan, tenemos este problema y tenemos que abordarlo».

J.P.R.: Y solo si se plantea el tema de la Monarquía podemos salir de la situación de estancamiento en que nos encontramos.

A.L.: Tampoco podremos regenerar la democracia española sin resolverlo…

J.P.R.: Hay que extender el poder constituyente a la Monarquía.

A.L.: Es tan sencillo como que el pueblo español decida si quiere tener una Monarquía o no.

J.P.R.: Y si quiere tener una Monarquía, que la defina. El poder constituyente tiene que alcanzar también a la institución monárquica.

A.L.: De forma que se establezca que el poder del rey nace de la soberanía, del ejercicio de la soberanía popular.

J.P.R.: Pero sin ambigüedad. En mi opinión, la regeneración democrática exige, como paso previo, un referéndum sobre la Monarquía.

A.L.: Pero, como decíamos antes, para que haya ese referéndum, alguien tiene que levantar la bandera y asumir el coste de levantarla. Y correr a lo mejor el riesgo de quedarse fuera de juego. Porque en la política no puede ser todo tacticismo y oportunismo, porque en esa batalla de lo táctico, además, la derecha gana siempre. Sobre todo, porque tiene muchos más recursos para el oportunismo. Por eso yo reclamo que la izquierda se movilice. Lo echo de menos. Creo que, en este momento, si te fijas en lo que nos dicen las encuestas, tenemos una derecha muy movilizada tanto por el PP como sobre todo por Ciudadanos. Pero teníamos a una izquierda completamente desmovilizada. Los altibajos que han sufrido en las encuestas tanto el PSOE como Podemos tienen mucho que ver con que la izquierda no acaba de definir un objetivo claro ni un discurso claro. La derecha sí, tiene un mensaje muy claro. En cambio, en la izquierda no existe una oferta que convenza y movilice al votante que quiere acabar con el colapso institucional, reformar la democracia, apostar por la regeneración democrática, afrontar problemas como el modelo territorial… Ese votante no acaba de encontrar a nadie que le diga claramente: «Esto es lo que hay que hacer y vamos a movilizarnos para conseguirlo». A la izquierda le estaba faltando coraje y esto le estaba impidiendo aprovechar la oportunidad política que se está planteando en este momento. Estos temas de los que estamos hablando tú y yo son el meollo de la cuestión. La moción de censura y el cambio de Gobierno han abierto una ventana de oportunidad que deberían saber aprovechar, tanto Podemos como el PSOE, para presentar sus ofertas de cambio y regeneración institucional claras y sin complejos, dejar de perder tanto tiempo y energías en competir entre sí….

J.P.R.: Pero están fuera del debate.

A.L.: Pero no lo están si te fijas, por ejemplo, en lo que pasa con las visitas reales a Catalunya o a Euskadi. Ahí está claro que sí se discute. Además, te digo una cosa: si un partido de izquierdas levanta este discurso y esta bandera va a encontrar el apoyo de los nacionalistas y la posibilidad de buscar alianzas y volver a meterlos en el juego político. Porque este es un objetivo que sí puede ser compartido.

J.P.R.: La Monarquía es lo que está sosteniendo el sistema político español, lo que hace que el edificio constitucional no se desmorone. El sistema político español es una suerte de recipiente con muchas grietas, pero el tapón que cierra el recipiente hace que no se desintegre. Pero es al mismo tiempo dicho tapón lo que le impide evolucionar.

A.L.: Lo que parece que se ha empezado a despejar con el cambio de Gobierno es ese atasco institucional brutal que ha dejado Mariano Rajoy.

J.P.R.: Exactamente. Y nos mantenemos en el atasco, porque hay una institución en la cúspide que hace que haya una apariencia de unidad en el sistema y que las instituciones operen por inercia.

A.L.: Pero estaremos de acuerdo en que seguiremos condenados a esta situación de crisis permanente si nadie la afronta. Y sabemos que la derecha no lo hará nunca.

J.P.R.: Habría que situarlo en el centro de la discusión. En la Primera Restauración ocurrió así. Ahí está el famoso artículo «Delenda est Monarchia» de Ortega y Gasset. No sirvió, sin embargo, para que se hiciera reforma alguna de la Constitución.

A.L.: Cosa que ahora no ocurre, según el relato oficial, porque en la segunda Restauración se dice que Monarquía es igual a democracia. Tenemos democracia porque tenemos Monarquía, eso se dice. Pero esa es una ecuación que hay que romper: «Oiga, no, tenemos Monarquía porque tenemos democracia y lo hemos decidido. El pueblo español ha decidido tener Monarquía». O no, que diría Rajoy.

J.P.R.: Hasta que esta incógnita no se despeje vamos a seguir en una situación de bloqueo, como ya lo hemos dicho algunas veces a lo largo de nuestra conversación.

TERCERA PARTE

Plurinacionalidad

Introducción

ANTÓN LOSADA

De nuevo España afronta su agotador dilema territorial de la peor manera posible: a la caza de culpables a quien señalar en lugar de soluciones que implementar, usando la política y el debate público para inventar conflictos figurados en lugar de afrontar los reales. Unos y otros parecen convencidos de que la crisis económica y la lógica del austericidio han traído consigo la oportunidad perfecta para imponer a los demás su modelo en nombre de la democracia y la eficiencia.

Hemos constatado el agotamiento y la quiebra técnica del modelo del 78. No representa un drama ni debería constituir una tragedia. Nada es eterno, ni dura para siempre; mucho menos en política. El nobel de economía John Kenneth Galbraith sostenía que buena parte de nuestras dificultades para gestionar el futuro venían de la evidencia de que pensamos el siglo XX con conceptos del siglo XIX. Hoy, en pleno siglo XXI, el desfase ha aumentado en dos siglos. Carecemos incluso de nombre para muchas de las cosas que están pasando y tenemos que inventarlos o reciclar otros ya viejos olvidados: fake news, posverdad, hechos alternativos, populismo, derecha extrema…. Eso que nos empeñamos en seguir llamando «el problema territorial de España» puede que también tenga mucho que ver con la caducidad de las ideas y los conceptos que aún manejamos para afrontarlo.

La soberanía ya no es lo que fue. Frente a la tradicional visión jerárquica y vertical que envara constituciones como la española, nos hallamos en pleno y complejo viaje hacia una Europa horizontal, transversal y multicéntrica, donde el poder se comparte y las decisiones solo pueden ser el producto de procesos cooperativos. El poder nace del pacto y el acuerdo entre las naciones y ciudadanías federadas; no reside en una nación, un soberano, un parlamento, ni siquiera un pueblo. La soberanía se conforma sobre la voluntad de llegar a acuerdos y funcionar mediante la cooperación entre iguales.

El gobierno tampoco es lo que fue. Frente a la clásica idea normativa que promulga la superioridad de los modelos construidos sobre un centro de mando y control, se abre paso la demanda de sistemas evolutivos, desarrollados por un gobierno multinivel que funcione por coordinación no jerárquica, maximice la autonomía política y aproveche las oportunidades de integración de las diferentes naciones en el objetivo común. Un gobierno compartido con voluntad de cooperar, respetar el autogobierno y construir una visión común que dote de coherencia al sistema. Un gobierno multinivel con incentivos para la lealtad y movido por la voluntad federal de evitar que el ejecutivo central erosione el poder de los Estados federados, o que estos jueguen al oportunismo, la deslealtad, o la no cooperación.

Ni siquiera la nación es lo que fue. En este presente de identidades plurales y compartidas que habitamos, se intuye una reconfiguración democrática y pluralista de la idea de nación como unidad en la diversidad. Las naciones no están ahí fuera esperando a ser descubiertas o liberadas. Las naciones se construyen permanentemente en un proceso abierto y plural. Somos testigos del reemplazo de la ecuación Estado=Nación, por nuevos espacios construidos sobre el compromiso de acordar un destino común y acomodarse en un proceso cooperativo donde todos los actores puedan ganar.

Entre el proyecto recentralizador de la vieja y la nueva derecha, la confusión y ambigüedad de la vieja y la nueva izquierda y los proyectos nacionalistas, algunos aún se atreven a apelar a la tercera vía, a la salida federal. En España el federalismo siempre ha padecido de mala prensa. Más de la mitad de la población mundial convive en algún sistema federal. Solo entre nosotros federalismo se percibe como sinónimo de división y conflicto, no de acuerdo y cooperación.

La culpa no es del federalismo, la culpa es nuestra. Nos ha faltado siempre comprender y valorar la piedra angular de todo sistema federal: la voluntad federal. La solución federal siempre ha sido caricaturizada por la derecha, defendida por la izquierda como un mal menor y descartada por el nacionalismo como una puerta falsa. Nadie ha asumido el coste de defender la solución federal justo como aquello que realmente puede ofrecer: la mejor oportunidad para construir una España del Bienestar que resulte efectivamente común.

El federalismo representa algo más que un entramado institucional para organizar un modelo de decisión descentralizado o la pluralidad nacional. Como bien explica el más respetado teórico del federalismo en España, el profesor Ramón Máiz, es una visión, una voluntad para que las instituciones funcionen de una manera específica. Un Estado federal no son solo leyes e instituciones. Requiere la voluntad de manejarlas y respetarlas como algo común y propio.

Seguramente no nos gusta hablar de federalismo porque una nueva Constitución española con voluntad federal debería plantearse, sin complejos ni precondiciones, el desarrollo de una nueva idea de soberanía basada en el acuerdo entre las naciones y las ciudadanías federadas, un pacto entre iguales que dote al sistema de instrumentos e instituciones que habiliten la conformación de esa voluntad común de construir el Estado del Bienestar como ideal de convivencia.

Seguramente no nos gusta hablar de federalismo porque una nueva Constitución española con voluntad federal debería ofrecer incentivos para la lealtad institucional, pero también exigir la voluntad de funcionar de manera federal, evitando que el ejecutivo central erosione el poder de los estados federados o que estos desarrollen estrategias obstruccionistas, oportunistas o desleales.

Seguramente no nos gusta hablar de federalismo porque una nueva Constitución española con voluntad federal también debería asumir ese nuevo concepto de nación y vincularlo a un proyecto común de bienestar y convivencia desde el respeto a la diferencia.

La España federal no se cierra, carece de techo. No es un instrumento, o una máquina. Debería concebirse como un sistema orgánico vivo y flexible que se integra y aprende en un entorno cambiante. La España federal se construye con instituciones, reglas e intereses, pero también sobre un conjunto de ideas y creencias compartidas, una cultura federal que debe renovarse continuamente, porque a esa España federal debería dirigirla la voluntad de guía, la voluntad de cambiar y adaptarse a un mundo que no para de moverse, no el empeño absurdo e inútil en resistirse al cambio y aferrarse a lo viejo conocido, por malo que sea.

* * *

A.L.: Creo que tenemos que decidir si aceptamos o no que España, de ser algo, es un Estado plurinacional. Aceptar que en el seno de ese Estado coexisten varias naciones que deciden ponerse de acuerdo para convivir y construir un proyecto común al que llamamos Estado español. De manera que no es tanto una cuestión de decir dónde reside la soberanía, sino de entender que la soberanía y la construcción de eso que llamamos España depende del acuerdo entre los diferentes pueblos y las diferentes naciones que conforman ese Estado plurinacional que debería ser la España del siglo XXI. Ese sería mi punto de partida para hablar de este asunto. Yo, como nacionalista, y como nacionalista gallego, me puedo sentir más o menos cómodo en el actual marco constitucional, pero si va a haber una reforma quiero que se reconozca lo que para mí es una realidad: que yo pertenezco a un pueblo que se llama Galicia y a una nación que se llama Galicia, que decide voluntariamente acordar, con otras naciones y pueblos, convivir y cooperar en un proyecto común al que podemos llamar Estado español. Y creo que es la única manera de resolver eso que se llama recurrentemente el problema territorial, que yo no creo que sea un problema organizativo, sino de mutuo reconocimiento, de admitir todos que el Estado español, si es algo, es un pacto entre iguales, entre naciones y pueblos iguales.

J.P.R.: Me parece que si no situamos bien el problema, nos vamos a perder. La plurinacionalidad como problema constituyente nos obliga a replantearnos la respuesta al interrogante que ha construido el Estado constitucional no solamente en España, sino en todos los países del área geográfica y, sobre todo, cultural a la que España pertenece. Lo que acabas de decir, de pasada, como quien no quiere la cosa, nos remite a la cuestión que está en el origen de la reflexión política desde la Antigüedad clásica en general, pero sobre todo desde que en el siglo XVII se inicia en Inglaterra la que podríamos denominar Revolución Constitucional, que acabará conduciendo al establecimiento del Estado constitucional como la forma dominante, casi única, de organización del poder. La plurinacionalidad constituyente, que es lo que acabas de plantear, es en primer lugar un problema de filosofía política y en segundo de ingeniería jurídica constitucional. El primero precede al segundo tanto desde una perspectiva lógica como desde la perspectiva histórica.

¿Dónde reside el poder? Esta es la cuestión decisiva para la organización de la convivencia entre los seres humanos. Mientras no exista un acuerdo abrumadoramente mayoritario sobre la respuesta que hay que dar a este interrogante, no es posible convivir de una manera ordenada y pacífica, es decir, dando respuestas a través de la política y no del uso exclusivo de la fuerza a los problemas que se plantean en la convivencia. Esto ha sido así en todas las formas de organización de la convivencia del ser humano en el planeta. Desde el momento en que esta adquiere un mínimo de estabilidad y el número de los que conviven alcanza un umbral crítico, la presencia del poder resulta insoslayable. Y desde el momento en el que existe el poder no puede dejar de plantearse la cuestión de su legitimidad. Para que la convivencia sea estable y pacífica el ejercicio del poder tiene que ser, ante todo, reconocido como legítimo por aquellos sobre los que se ejerce, lo que obliga a su vez a un ejercicio de justificación de dicha legitimidad por parte de quienes lo ejercen. De la necesidad de los que mandan de convencer a los que obedecen de la legitimidad de su ejercicio del poder nació la reflexión política. Y de dicha legitimidad se sigue alimentando todavía.

La política a lo largo de toda la historia de la convivencia humana ha sido un instrumento de legitimación de lo que David Hume calificó del Milagro del Gobierno de los muchos por los pocos. ¿Cómo es esto posible?, se preguntaba. Su respuesta es célebre: «Nada es más sorprendente para aquellos que consideran los asuntos humanos con una perspectiva filosófica, que ver la facilidad con que los muchos son gobernados por los pocos; y observar la sumisión implícita con la cual los hombres subordinan sus propios sentimientos y pasiones a los de sus gobernantes. Si investigamos de qué manera se produce este milagro, descubriremos que, puesto que la Fuerza está siempre del lado de los gobernados, los gobernantes no tienen nada más que la opinión que les sirva de soporte. En consecuencia, el Gobierno se basa exclusivamente en la opinión, y esta máxima se extiende tanto a los Gobiernos más despóticos y más militarizados como a los más libres y populares» (De los primeros principios del Gobierno). Aunque de una manera distinta, la misma idea la expresó J.J. Rousseau en El contrato social, en cuyo capítulo III, titulado «El derecho del más fuerte», dijo: «El más fuerte no lo es nunca lo suficiente para ser siempre el amo, si no es capaz de transformar su fuerza en derecho y la obediencia en deber».

Obviamente, cuanto más primitiva es la forma de organización de la convivencia y mayor conexión existe entre la propiedad de la tierra y el ejercicio del poder, menos sofisticada tiene que ser la justificación de este último y menos dudas se suscitan respecto de su legitimidad. Cuando el poder se puede justificar, como lo hacía Aristóteles, con base en la naturaleza, que hace que unos nazcan para ser «libres» y otros para ser «esclavos», siendo para estos últimos la esclavitud «conveniente y justa» (Política), la formulación expresa del interrogante carece casi de sentido. La respuesta se produce de manera casi espontánea. A medida que esa justificación con base en la naturaleza se va debilitando y a medida que el número de individuos que conviven aumenta, la respuesta al interrogante ya no puede producirse de manera tan evidente, aunque la matriz aristotélica de la DESIGUALDAD de los seres humanos como forma de justificación del poder se mantendrá durante muchos siglos. Hasta el siglo XVII no se produce la ruptura. Lo hará Hobbes en el capítulo XIII de Leviatán. La convivencia entre los seres humanos tiene que ser explicada con base en la IGUALDAD y, en consecuencia, la existencia del poder no puede ser dada por supuesta como algo natural, sino que tiene que ser considerado como algo artificial, como un resultado de «la técnica del hombre». El poder tiene que ser constituido.

En una sociedad en la que la explicación de la convivencia se hace descansar en el principio de igualdad el poder tiene que ser explicado tanto en su proceso de constitución como en la forma de ejercicio del mismo una vez constituido. El interrogante acerca del lugar de residenciación del poder adquiere una urgencia y una complejidad que nunca había tenido antes. Si somos iguales, ¿por qué es necesario el poder?, ¿por qué no puede haber «paz sin sujeción?», se preguntará Hobbes. Con este interrogante nace la reflexión sobre el Estado como forma de organización del poder. En ninguna de las formas políticas anteriores se había planteado. Nos sigue y nos seguirá acompañando mientras intentemos explicar la convivencia con base en el principio de igualdad. Dicho interrogante tiene una naturaleza exclusivamente teórica, pero en muy poco tiempo, hablando en términos históricos, hubo que darle una respuesta práctica, ya que en la parte occidental del continente europeo y en las colonias inglesas que acabaron constituyendo los Estados Unidos de América se inició un proceso de constitucionalización del poder que dio origen a lo que denominamos Estado constitucional.

Y en el momento en que hay que dar respuesta por escrito al problema del origen y de la forma de ejercicio del poder en un texto que es simultáneamente un documento político y una norma jurídica, dicha respuesta no puede ser obviada, pues es una condición previa para que se pueda realizar la operación. Dicho de otra manera: la identificación expresa del lugar de residenciación del poder es el presupuesto insoslayable de su expresión constitucional. Sin identificación expresa del lugar de residenciación del poder no hay Constitución. Dicha identificación tiene que tener, además, la fuerza persuasiva suficiente para que sobre ella pueda elevarse el edificio político y jurídico más complejo que ha existido en la historia humana. Hoy ya sabemos cuál fue la respuesta al interrogante que se acabó imponiendo. A estas alturas de la historia nadie discute que el Pueblo es el lugar de residenciación del poder. Edmund S. Morgan (Inventing the People. The Rise of Popular Sovereignity in England and America) ha hecho la crónica de cómo se produjo el tránsito de la soberanía de origen divino del Monarca a la soberanía parlamentaria en Inglaterra y de cómo se produjo el tránsito de la soberanía parlamentaria a la soberanía popular en los Estados Unidos. El concepto de «pueblo» lo inventa el constituyente americano de 1787 para poder justificar el tránsito de la Confederación a la Federación, pues con base en el principio de soberanía parlamentaria no era posible hacerlo. Sobre esto tendremos que volver en la conversación.

El pueblo no existe. Lo único realmente existente es el individuo, los centenares de miles o millones de individuos que conviven en una sociedad. EL PUEBLO ES UNA FICCIÓN. No una mentira, sino un ente de razón creado por el propio ser humano para hacer posible una determinada forma de organización de la convivencia, la que definimos como Estado constitucional. Se trata de una FICCIÓN IMPRESCINDIBLE, porque del principio de igualdad no se puede pasar directamente a la construcción del Estado. La igualdad nos dice que los seres humanos somos iguales en la medida en que cada uno es portador de una dignidad humana, que consiste en que cada uno es portador de una voluntad propia y no puede ser degradado, en consecuencia, a la condición de instrumento de una voluntad ajena. La dignidad humana es la negación de la servidumbre en cualquiera de sus formas de manifestación. De ahí que la igualdad se extienda a todos los individuos con forma humana que pueblan el planeta. La dignidad es por tanto el primer componente de la igualdad. Es un componente antropológico universal. Pero solo con él no es posible organizar técnicamente el Estado. Las formas políticas no solamente tienen que ser intelectualmente pensables, sino que tienen que ser, además, técnicamente organizables. Esta es la razón por la que las utopías son utopías. Son intelectualmente pensables, pero no técnicamente organizables. Y con base en la dignidad humana exclusivamente no es posible organizar técnicamente el Estado. La única forma política coherente con ese componente exclusivamente humano de la igualdad sería una forma política única que se extendiera a todo el planeta y a todos los seres humanos que lo pueblan, es decir, un gobierno universal constituido mediante el ejercicio del derecho del sufragio por todos los habitantes del planeta. Esto es intelectualmente pensable pero no técnicamente organizable. Al menos no lo ha sido hasta la fecha ni parece tampoco posible en el tiempo en el que es posible hacer predicciones.

Para que se pueda constituir una forma política con base en el principio de igualdad es preciso que junto al componente puramente humano opere un componente político, es preciso que, sin prescindir de la igualdad y de la radical individualidad de cada ser humano, se pueda constituir un ente en un ámbito territorialmente circunscrito en el que queden englobados todos los individuos que lo habitan. Ese ente es el Pueblo, integrado por todos aquellos individuos que participan en condiciones de igualdad mediante el derecho de sufragio en la formación de la Voluntad General.

DIGNIDAD HUMANA Y VOLUNTAD GENERAL. Estos son los dos componentes del principio de igualdad. La primera se predica de cada individuo como animal, la segunda de cada individuo como animal político. La igualdad en la que descansa el Estado constitucional es la resultante de la combinación de ambas. De ahí que las Constituciones digan que son iguales los españoles, los franceses, los alemanes y no los seres humanos. Pero de ahí también que tengan que contemplar a los extranjeros como titulares de derechos. No en condiciones de igualdad con los nacionales, pero sí en cuanto portadores de una dignidad humana. Todos los seres humanos son iguales en la medida en que cada uno es portador de los derechos reconocidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948. Pero políticamente solo somos iguales por la titularidad y el ejercicio del derecho de sufragio, esto es, somos iguales los que estamos integrados en un Pueblo en el que se hace residir el poder que se ejerce por el Estado. Esto ya no se discute. El principio de legitimación democrática ha sido generalmente aceptado como la única forma legítima de articulación del poder. Ya no tiene competidores. La imposición en la práctica del principio de soberanía popular ha sido el resultado de un largo proceso histórico que se ha prolongado durante varios siglos.

Estados Unidos es el único país en el que la soberanía popular aparece en el momento fundacional. Es una invención del constituyente de 1787. Y aparece como un concepto no estatal, sino federal. «Nosotros, el Pueblo de los Estados Unidos…» No hay un pueblo de Nueva York, Carolina del Norte o del Sur, Virginia… sino un pueblo único de los Estados Unidos. Hay muchos estados, pero un solo pueblo. ET PLURIBUS UNUM. Esta unidad federal del pueblo acabará traduciéndose en el concepto de Nación, que en Estados Unidos es el término que expresa la unidad, la generalidad, mientras que el de Estado expresa la diversidad, la particularidad. Cincuenta Estados, pero una sola Nación. En Europa, por el contrario, el Estado se constituye mediante la disolución de «los poderes intermedios, subordinados y dependientes», que eran los elementos definitorios de la Monarquía Absoluta según Montesquieu. En los países europeos el territorio de la Monarquía Absoluta será el mismo que el territorio del Estado. Pero políticamente son completamente distintos. En el territorio de la Monarquía Absoluta conviven comunidades diferenciadas, con debilísima conexión entre ellas y en la que actúan jurisdicciones asimismo diferenciadas. El territorio del Estado, por el contrario, es un continuo en el que se ejerce un poder único en régimen de monopolio. El Estado es el unificador del país.

Ahora bien, la legitimidad del poder del Estado no puede venir de él mismo. El Estado es un poder representativo, es un representante de la sociedad y es, por tanto, en esta sociedad donde hay que situar el lugar de residenciación del poder. La Nación será ese lugar. El término se impone en el momento fundacional del Estado en el continente europeo, en los momentos iniciales de la Revolución francesa. Será el enfrentamiento entre el rey y la mayoría de los estamentos privilegiados, la nobleza y el clero, contra el «tercer estado», en torno a la verificación separada o conjunta de los poderes de los representantes de cada uno de ellos, el que acabará produciendo la transformación de los Estados Generales, tal como habían sido convocados por el rey en enero de 1789 y en la Asamblea Nacional de junio de 1789, que se arrogará la titularidad del poder constituyente. En ese enfrentamiento es en el que se hará uso por primera vez en la historia de la teoría y de la práctica política del concepto de Legitimidad en contraposición al concepto de Legalidad, no con la finalidad de rechazar un comportamiento puntual del poder, sino con la de justificar una acción política de carácter conformador de dicho poder. Frente a la «legalidad» de que la verificación de poderes y la deliberación se hicieran por separado por los «tres estados», como se había hecho siempre, el «tercer estado» afirmará la «legitimidad» de su opción por una Asamblea Nacional única. Aquí está el origen de la «soberanía nacional», que fue la forma en que se abrió camino en el continente europeo el principio de legitimidad propio del Estado constitucional, justamente por eso también calificado de Estado nacional.

En España tal principio se impondría a partir de la Constitución de Cádiz en todas las Constituciones que abrieron los distintos ciclos constitucionales, 1812, 1837 y 1869. En el siglo XX haría acto de presencia el principio de soberanía popular en 1931. En todos los ciclos se produjo la reacción de la Monarquía imponiendo la vuelta al absolutismo con Fernando VII o el principio monárquico-constitucional en 1845 y 1876, o las Leyes Fundamentales del general Franco. Únicamente en la Constitución de 1978 se han fundido los principios de soberanía nacional y soberanía popular: «La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado» (art. 1.2 CE). La plurinacionalidad no ha aparecido nunca en nuestra historia constitucional. El hecho de la diferencia entre Catalunya y País Vasco y los demás territorios ha estado presente a lo largo de toda nuestra historia a nivel infraconstitucional, pero nunca a nivel constitucional. Ha sido en el siglo XXI, con el Plan Ibarretxe primero y con la deriva del nacionalismo catalán hacia la independencia después, cuando el problema de la plurinacionalidad como problema constituyente está emergiendo. Esto supone una ruptura con una trayectoria histórica no solamente española, sino prácticamente europea. No ha habido Estados plurinacionales, sí Imperios. Los Imperios, el Austrohúngaro, el Zarista, se desintegraron, como también lo haría la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. También se desintegraría un Estado plurinacional como Yugoslavia y se separaría Checoslovaquia en dos Estados distintos. La plurinacionalidad constituyente está todavía por experimentar. En esta tradición se inserta la Constitución de 1978, que incorpora a la Constitución el término «nacionalidades» por delante del término «regiones», aparecido por primera vez en la Constitución de 1931. En ningún caso la incorporación de dichos términos tiene una dimensión constituyente. A lo más que se llegó, si aceptamos la interpretación de Jordi Solé Tura, fue a un compromiso entre las dos interpretaciones de España presentes en nuestra historia, la de aquella que considera que España es una Nación única y la que considera que es una Nación de Naciones. Se conserva el concepto de Nación para España, pero se introduce el de «nacionalidades» además del de «regiones» para definir sus partes constitutivas. Es un indicador de algo, pero de algo que no se concreta y que, en todo caso, no permite tomar en consideración la perspectiva constituyente.

A.L.: Y la idea de las nacionalidades incluye una componente política en el sentido de que, jerárquicamente, no es lo mismo decir nacionalidad que decir región.

J.P.R.: Que con la incorporación del término «nacionalidades» se quiere decir algo nuevo, parece fuera de toda duda. Pero, en mi opinión, se quiere decir algo respecto de la articulación territorial interna del Estado constituido. La perspectiva constituyente queda fuera.

A.L.: Son naciones o quieren ser naciones. Tienen voluntad de crecer y comportarse como naciones.

J.P.R.: Así se dijo en el propio proceso constituyente, en el que se llegó a afirmar expresamente, creo recordar que por Gregorio Peces Barba, que, en su opinión, «nacionalidades» y «naciones» eran sinónimos. La aceptación de la España constituida como plurinacional fue aceptada por varios de los diputados y senadores constituyentes. Lo que no se ha planteado jamás, repito, es la plurinacionalidad desde la perspectiva constituyente. Ni en España ni en ningún otro país europeo.

A.L.: Pero eso no quiere decir que no se pueda dar…

J.P.R.: Poderse dar… claro que se puede dar. Pero hasta el momento el dogma en el que se ha basado la construcción del Estado constitucional es el de la Unidad del Poder Constituyente, expresión de la unidad del Pueblo como lugar de residenciación del poder. Un Pueblo integrado única y exclusivamente por individuos. El Pueblo como lugar de residenciación del poder es plural, pero no porque haya naciones o «nacionalidades» en su seno, sino porque cada individuo tiene derecho a ejercer su diferencia respecto a los demás. Hasta la fecha, esto no se ha discutido.

A.L.: A lo mejor ha llegado el momento de empezar a plantearse que el poder ya no reside en un único objeto, en un soberano ni en una nación, ni siquiera en un pueblo, sino que el poder tiene múltiples puntos de residencia y que el proyecto común se construye precisamente sobre el acuerdo entre esos diversos puntos… Hablaríamos de una sociedad mucho más poliárquica. Por ejemplo, yo creo que un referente histórico útil es el caso de Estados Unidos y de cómo se ha ido construyendo. Primero fue un acuerdo entre Estados, después se incorporó el concepto de soberanía popular, es decir que la soberanía reside en cada uno de los ciudadanos…

J.P.R.: Llevo varios años preguntándome qué puede acabar siendo la Unión Europea y en qué podrían acabar convirtiéndose los actuales Estados Nacionales que la integran. La mera existencia de la Unión Europea tal como está, a pesar de todas sus debilidades, ha cambiado de manera significativa la comprensión que teníamos de los Estados Nacionales. La soberanía e independencia significan hoy algo muy distinto a lo que significaban antes del Tratado de Maastricht, por no decir nada de los tratados posteriores o de la moneda única. Que la Unión Europea acabe siendo los Estados Unidos de Europa parece sumamente improbable. Que acabe siendo una suerte de Imperio, bajo el que se cobijan múltiples pueblos que hasta ahora tenían Estados soberanos e independientes, no lo parece tanto. Bajo una Unión Europea Imperial podría pensarse en la revisión del dogma de la unidad del poder constituyente y del lugar de residenciación del poder en cada uno de los Estados miembros. Porque ya no serían lo que han sido y lo que todavía, aunque en menor medida, siguen siendo. Podría haber una mayor flexibilidad para la articulación territorial interna de cada uno de los Estados. Es la única vía por la que se me ocurre que podrían acabar abriéndose camino algunas de las pretensiones nacionalistas que está apareciendo en España.

A.L.: Desde la perspectiva de un nacionalista, hay mucha diferencia si me dices que la soberanía reside en la nación española que si me dices que reside en el pueblo español. O si me dices que reside en el conjunto de la ciudadanía española. Porque a lo mejor yo sí decido ser parte del pueblo español.

J.P.R.: En España el problema se ha planteado desde la perspectiva de la titularidad del poder constituyente. El tema de la plurinacionalidad tiene esa posible concepción: que consideremos o no que hay distintos titulares originarios del poder constituyente. Esa y nada más que esa era la perspectiva del llamado Plan Ibarretxe.

A.L.: Porque hablaba de una titularidad compartida…

J.P.R.: En la interpretación que yo hice del Plan Ibarretxe no había titularidad compartida. En eso discrepo de tu interpretación. Lo que el Plan decía, en mi opinión, es que existe un pueblo vasco distinto del pueblo español y que dicho pueblo vasco es titular de un poder constituyente originario distinto del poder constituyente del pueblo español. No pretendía compartir la titularidad del poder constituyente con el pueblo español, sino afirmar uno propio. Es cierto que esa pretensión de poder constituyente propio no se traducía en la constitución de un Estado independiente, pero no lo es menos que sí se expresaba en la aprobación por el Parlamento vasco de un «Estatuto de Libre Asociación» con España no susceptible de ser modificado por las Cortes Generales. El resultado no era independentista, pero la fundamentación sí lo era. Esto es lo que lo hacía inmanejable constitucionalmente y esta fue la razón por la que el Congreso de los Diputados lo rechazó de entrada en el debate de toma de consideración.

Partía de que el pueblo vasco es titular de un poder constituyente originario. Y entonces decía: «Nosotros decidimos hacer uso de este poder constituyente originario, pero no para constituirnos en Estado independiente sino aprobando un estatuto de libre asociación con España. Definimos en qué términos hacemos nuestra asociación con España y de esta manera nos mantenemos dentro del Estado español, pero somos nosotros los que hemos decidido cuál es nuestra organización y de qué manera nos relacionamos con España».

A.L.: El Plan Ibarretxe no pretendía tomar una decisión unilateral, sino que suponía que la decisión sería fruto de un proceso de negociación con el Estado español.

J.P.R.: En mi lectura del Plan, no. Se definía unilateralmente los términos de la relación con el Estado: «Estatuto de Libre Asociación con España». No formo parte de España, pero no me constituyo en Estado independiente, sino que me limito a decidir libremente mi estatuto de asociación. No se negociaba nada.

A.L.: Esa es la posición de un nacionalista, que es mi posición. En cambio, para alguien como tú, que no eres nacionalista, se parte de que hay un conjunto único que es el pueblo español, y es ahí donde reside la soberanía en un Estado democrático. La pregunta es: ¿podemos encontrar un punto de acuerdo, un espacio de consenso, donde yo no obtengo todo lo que quiero, tú no obtienes todo lo que quieres, pero sí podemos construir un proyecto común?

J.P.R.: En sede constituyente no sé cómo se puede hacer eso. Acuerdos entre el Estado y las «nacionalidades» en el interior del Estado constituido sí son posibles, pero acuerdos constituyentes no sé cómo pueden hacerse. Aquí es donde está el problema.

A.L.: Es que este es el nudo. Este es el problema que tenemos en Catalunya actualmente. Queramos abordarlo o no, es este. Tienes a una parte de la población catalana que, efectivamente, se considera parte del pueblo español y que quiere seguir siendo española, y otra parte de la población que dice otra cosa: nosotros somos el pueblo catalán y queremos ejercer la soberanía que creemos que nos corresponde y a la que tenemos derecho. Entonces, la pregunta es: ¿podemos buscar una fórmula que nos permita reconocer las dos realidades e integrarlas? Por ejemplo, una fórmula de soberanía compartida. El ejemplo de Estados Unidos puede ser válido: para todo lo federal la soberanía reside en el pueblo americano y después hay espacios de soberanía que son ejercidos en los estados y por los habitantes de esos estados.

J.P.R.: En los Estados federales la titularidad del poder es única. Lo que se divide es el ejercicio del poder. Los Estados federales son unitarios en lo que afecta a la titularidad del poder y descentralizados en lo tocante al ejercicio. Este fue el núcleo esencial del debate en la Convención de Filadelfia, la línea divisoria entre los federalistas y los antifederalistas. Y en ese debate fue cuando se produjo la «invención del pueblo» como lugar de residenciación del poder. La doctrina dominante acerca de la soberanía en Estados Unidos era la doctrina inglesa de la «soberanía parlamentaria». Hasta tal punto es así que la justificación de la independencia de las colonias se hizo descansar en que Inglaterra había vulnerado el principio de soberanía parlamentaria al imponer determinados impuestos y al haber aprobado normas relativas al comercio sin el consentimiento de los Parlamentos de dichas colonias. El horizonte constitucional americano, en lo que a la soberanía se refiere, era el de Inglaterra. Justamente por eso, su primera forma de organización fue la Confederación. Si la soberanía reside en el Parlamento de los estados en que se han convertido las colonias al independizarse, no puede haber otra forma de relación que la Confederación. Son delegados de los distintos Parlamentos los que constituyen su órgano de dirección. Así se estableció en los artículos de la Confederación. Una vez finalizada la guerra con Inglaterra, se debilitó la solidaridad que había habido en esos años y cada uno de los estados independientes empezó a comportarse como tal y, en consecuencia, aparecieron los enfrentamientos típicos en estos casos. La insatisfacción con el estado de cosas condujo a la convocatoria de la Convención de Filadelfia, donde se aprobó el texto de la Constitución que después se sometió a ratificación de los distintos Estados. En la Convención se inventó el principio de la soberanía popular. Conocemos el nombre del inventor, James Wilson, profesor de la Universidad de Harvard, después juez del Tribunal Supremo. James Wilson hizo un repaso de la historia de la teoría de la soberanía y dijo que los ingleses dieron un paso de gigante al transitar de la soberanía de origen divino del monarca a la soberanía parlamentaria. Los americanos en las Colonias, añadió, dieron un paso más en la medida en que el sistema electoral de las Colonias estaba libre de la corrupción electoral propia del Parlamento inglés y, en consecuencia, la soberanía parlamentaria se expresaba con mucha más pureza. Pero no es suficiente, concluyó. La soberanía no reside en un órgano representativo del Pueblo, sino que reside directamente en el Pueblo y, en consecuencia, no hay ningún obstáculo para que el Pueblo asigne una parte del poder a la Federación y otra a los Estados miembros. Así nació la soberanía popular. Fue una invención pensada para hacer posible el tránsito de la Confederación a la Federación. El Pueblo tenía que ser el de todos los Estados, ya que tenía que tomar decisiones respecto de la Federación y diseñar el sistema de relaciones que debería tener la Federación con los Estados. La fundamentación del Estado federal de los Estados Unidos es la más unitaria de todas las imaginables. Esta doctrina no fue unánime en la Convención de Filadelfia. La posición de los antifederalistas, que mantenían que la soberanía residía en el pueblo de cada uno de los estados y que no había un pueblo de la Federación, tuvo mucha fuerza. Reaparecería en los años sesenta del siglo XIX, con la constitución de la Confederación de los Estados del Sur. El resultado fue la Guerra Civil. Sin unidad del poder constituyente no hay Estado. Puede haber una Confederación, pero no un Estado federal. La historia constitucional de los Estados Unidos es el mejor ejemplo.

A.L.: Pero los poderes que esos Estados ejercen no vienen porque se los haya transferido el poder central…

J.P.R.: Sí, sí.

A.L.: En el caso de los americanos, no.

J.P.R.: Estados Unidos es un Estado. Es un Estado federal, pero es un Estado.

A.L.: Pero las constituciones de cada uno de los estados no tienen que ser aprobadas ni por el Congreso ni por el Senado…

J.P.R.: Ni pueden entrar en contradicción con la Constitución federal. Están condicionadas por esta.

A.L.: En el tema de la plurinacionalidad yo creo que solo estamos de acuerdo en una cosa: que es muy difícil.

J.P.R.: Pienso que más que muy difícil. Si la plurinacionalidad supone que hay varias naciones en el territorio del Estado, cada una de las cuales es titular de un poder constituyente propio, no sé cómo puede hacerse una Constitución. El problema, más que difícil, me parece imposible. Hasta el momento, la afirmación de un poder constituyente propio por parte de alguna «nacionalidad» no se ha producido hasta entrado el siglo XXI. En Catalunya, sin la STC31/2010 muy probablemente no se habría producido. Lo que nuestra historia más bien nos enseña es que Catalunya y Euskadi, pero sobre todo Catalunya, son los territorios que ponen en marcha el proceso de descentralización política en España. Pero a continuación las siguen todas las demás regiones. Así ocurrió en la Segunda República. Entonces, detrás de Catalunya vinieron Euskadi y Galicia y después estaban en cola todas las demás. Sin la Guerra Civil es probable que, antes de que finalizara la década de 1930, todas las regiones se hubieran convertido en regiones autónomas.

Lo mismo pasó en 1977. El restablecimiento de la Generalitat con el retorno de Tarradellas fue acompañado inmediatamente de la aprobación mediante Decretos-ley de Regímenes Provisionales de Autonomía para prácticamente todas las regiones. Sin la aprobación de las llamadas preautonomías posiblemente no hubiera podido hacerse la Constitución. Recordemos de nuevo lo dicho al principio, tras las elecciones del 15 de junio de 1977, al percatarse prácticamente todo el mundo de que el derecho a la autonomía iba a ser el tema central de la Constitución, se convocaron manifestaciones masivas el domingo 4 de diciembre en toda España. No solamente en Andalucía, sino en toda España. Esta es la razón por la que no se cerró la posibilidad de que las «regiones» pudieran acceder a la autonomía por la vía prevista en el artículo 151 CE. Dicha vía estaba pensada para las «nacionalidades» y no para las «regiones», pero no se pudo dejar dicho en estos términos en la Constitución, porque el riesgo de rechazo era enorme. Dicho riesgo quedaría ejemplificado con la conducta de Andalucía. En Andalucía no solo hubo manifestaciones multitudinarias el 4 de diciembre de 1977, sino que el 4 de diciembre de 1978 se firmó el Pacto de Antequera, que suscribieron todos los partidos políticos, UCD incluida, y en el que se acordó poner en marcha la iniciativa autonómica por la vía del artículo 151 CE en cuanto se celebraran las elecciones municipales. Ello permitió reunir todos los requisitos impuestos por dicho artículo cuando el Gobierno de UCD, tras la aprobación de los Estatutos de Euskadi y Catalunya, quiso cerrar esa vía de acceso a la autonomía. El Gobierno se vio obligado a convocar el referéndum del 28F de 1980 y su resultado lo cambió todo. En la historia de España no tenemos trayectorias de independencia y sí las tenemos de universalización de la autonomía, una vez que han dado pasos en esa dirección Catalunya y Euskadi. Si no ha sido posible en el pasado dar respuesta a las demandas de autonomía de Catalunya, Euskadi y Galicia, cerrándole la puerta a las demás, mucho menos lo sería en este momento.

A.L.: Pues, si me permites, yo hago un análisis algo diferente. Primero: es cierto que, en cuanto alguien obtiene más autonomía, todos los demás tienden a correr para igualarse, porque hasta ahora obtener más autonomía no significaba tener más responsabilidad sobre las decisiones. Si te fijas, en España hay un fenómeno que los fiscalistas llaman de «ilusión fiscal»: el Estado recauda y las comunidades autónomas gastan. La gente suele creer que es el Gobierno de Madrid el que te quita el dinero del bolsillo y que son tus gobernantes autonómicos los que te lo vuelven a poner en forma de servicios, cuando todos sabemos que no es así. Entonces, si tener más autonomía llevase aparejado más responsabilidad, como supondría por ejemplo que se aceptara un sistema de federalismo más competitivo, ¿cuántas comunidades autónomas lo querrían? Por ejemplo, ¿cuántas comunidades autónomas querrían un sistema de cupo? Porque Catalunya lo quiere. Pero ¿Andalucía lo querría?

J.P.R.: No tengo ni idea. Pero, en cualquier caso, el cupo es un problema que únicamente puede plantearse al final. Primero hay que resolver qué Constitución se hace contando con la plurinacionalidad.

A.L.: Es que hay que abrir también ese debate. No se trata solo de tener más autonomía, sino de tenerla y de ser responsable de tus decisiones. Por ejemplo, se habla mucho del cuponazo vasco, pero cuando el sistema sanitario vasco tiene problemas económicos no está la hacienda española para rescatarlo. Tiene que ser el Gobierno vasco quien lo haga, con sus recursos. Entonces la pregunta es: si planteamos el debate de un federalismo más competitivo donde no se trata solo de tener más autonomía, sino de hacerse al mismo tiempo más responsable de tus decisiones, ¿quién querría tanta autonomía? Porque entonces, si una autonomía no tiene dinero para pagar su sanidad, es su problema, no es un problema del Estado. Por ejemplo, ¿cuántas autonomías de las que ahora tenemos están dispuestas a seguir avanzando en un sistema de corresponsabilidad fiscal? ¿Y cuántas, si les das a elegir, dirían que no, prefiero quedarme como estoy?

J.P.R.: No lo sé, ni sé si hay algún estudio fiable sobre el tema. Creo que no, pero lo desconozco.

A.L.: Yo intuyo que muchas te dirán: «Prefiero quedarme como estoy». Porque el sistema de cupos es un sistema que efectivamente tiene muchas ventajas, pero también tiene muchos inconvenientes, porque ahí tu hacienda es tu hacienda. Los servicios los pagas con tus recursos y si tienes problemas de equilibrio presupuestario no puedes acudir a la hacienda del Estado. Y lo que yo digo es que esos son los debates que llevamos rehuyendo en los últimos treinta años. Y lo que dicen los nacionalistas es: quiero poder decidir, pero también quiero ser responsable de mis decisiones. Por ejemplo, el debate sobre la financiación autonómica no se ha hecho de verdad. ¿Cuántos estamos dispuestos a asumir más responsabilidad fiscal? ¿Cuántos quieren pagar sus decisiones con su presupuesto? Porque la caja de solidaridad debe ser para las competencias federales. Y si debatiéramos así, entraríamos en otra dimensión. Es más, este es un asunto que abriría en cada comunidad un debate interno muy intenso. Yo te pregunto por Andalucía, si querrían un sistema de cupo o no. Si a mí me preguntas, ¿en Galicia habría una mayoría social a favor de un sistema de cupo? Te respondería que no lo creo. Y en todo caso sería un debate con un resultado incierto. Bastante incierto.

J.P.R.: La información que tengo es completamente distinta a la tuya, pero no pienso que sea un tema en el que debamos detenernos. La financiación es el último elemento de la Constitución federal. Primero hay que definir qué descentralización política se quiere y después hay que ver cómo se financia. Hablar de financiación sin saber qué Estado vamos a tener, si uno federal o autonómico, no me parece que nos lleve a ningún lado. El problema constituyente que hemos tenido siempre, y que seguimos teniendo, aunque ahora con mucha más intensidad, es el de si en la articulación territorial del Estado se diferencian unas comunidades de otras y si la diferencia se establece porque unas son «nacionalidades» y las otras no lo son. Y en qué consiste la diferencia.

A.L.: Pero yo insisto en que el estatus de diferencia no es un estatus de privilegio, porque significa también asumir más responsabilidad.

J.P.R.: De acuerdo. Pero ¿cuáles son las «naciones» que hay en el Estado que tienen que ser reconocidas como sujetos políticos y cómo participan dichas naciones en cuanto sujetos políticos en el proceso constituyente? En estos términos definiste el problema al empezar esta parte del diálogo.

A.L.: … reconocidas como sujetos políticos y que además estén dispuestas a asumir la responsabilidad que conlleva ser reconocidas como tales.

J.P.R.: Todas las comunidades tendrán que asumir la responsabilidad que les toque. El problema es ver qué responsabilidad atribuye la Constitución a las «nacionalidades» y a las «regiones». No va a decidir cada una por su cuenta qué está dispuesta a asumir. Eso se tendrá que fijar en la Constitución. En Alemania, cuando entre 2006 y 2009 se debatió y aprobó la reforma constitucional equivalente a la que aquí hicimos del artículo 135 CE deprisa y corriendo en 2011, se definió con precisión el horizonte temporal en el que la reforma constitucional tendría que ser aplicada en su totalidad y se diseñó un calendario diferenciado de cumplimiento para cada uno de los Länder de acuerdo con su posición financiera de partida. Cada Land tiene que asumir su responsabilidad, pero el marco jurídico de asunción de dicha responsabilidad se establece en la Constitución federal. Aquí está el quid de la cuestión.

A.L.: En cualquier caso, no veo a ningún partido de ámbito estatal con posibilidades reales de llegar a formar Gobierno ni de participar en uno de coalición… levantando esta bandera. A ninguno.

J.P.R.: Podemos ha sido el primer partido de ámbito estatal que ha puesto encima de la mesa la plurinacionalidad como un problema insoslayable. Tal vez sea esta la novedad más importante que ha supuesto la incorporación de Podemos al sistema de partidos. Hasta el momento la plurinacionalidad era un tema «periférico», circunscrito a Catalunya y Euskadi. En la competición interna del sistema político español la plurinacionalidad no estaba presente. Se la incorporaba a posteriori, en función de los resultados electorales y del equilibrio entre los partidos de ámbito estatal. Pablo Iglesias es el primer dirigente de un partido estatal que introduce la plurinacionalidad en la competición dentro del sistema político español. Pedro Sánchez, con muchas dificultades por las reservas que hay en el PSOE, también está avanzando tímidamente en esa dirección. Los próximos años veremos qué lugar ocupa este problema dentro del sistema político español.

A.L.: Pero nunca en los términos en que lo he planteado yo. A lo mejor con un discurso más federal, sí.

J.P.R.: Es que ahora mismo, además de las dudas que pueda haber en las distintas «regiones» acerca de un planteamiento como el que tú haces, tendríamos que ver las dudas que existen en las «nacionalidades». No estoy muy seguro de que en Catalunya haya una opinión claramente mayoritaria en esa dirección.

A.L.: Es lo que tenemos que averiguar. Es que es muy difícil, Javier, iniciar un proceso de reforma constitucional y de transformación institucional si no tienes muy claro qué es lo que quieren unas partes tan importantes del territorio, si no tienes muy claro lo que quiere Catalunya, si no tienes muy claro lo quiere Euskadi…

J.P.R.: La inserción de las «nacionalidades» en el Estado ha prescindido hasta la fecha de tomar en consideración qué ocurre en el interior de cada una de ellas. Desde que la independencia ha hecho acto de presencia, eso ya no es posible. Que Catalunya es una nación con todas las consecuencias, hasta la de tener un Estado propio, parece claro para el 47% de los ciudadanos que han participado en las diversas elecciones y en los dos referéndums convocados el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017. Este 47% de votos viene a ser el 33% del censo. Entre el resto de los ciudadanos que residen en Catalunya, en porcentajes difíciles de precisar, los hay que consideran que Catalunya es una nación, pero que no son partidarios de que se constituya en un Estado independiente; los hay que consideran que Catalunya no es una nación; y los hay que consideran que no les importaría asumir la nacionalidad catalana siempre que fuera compatible con la nacionalidad española. La protección que dispensa la «nacionalidad española» tiene mucha importancia para un porcentaje muy elevado de residentes en Catalunya. De esta complejidad interna de Catalunya ya no se puede prescindir en una futura reforma de la Constitución. Catalunya también es «plurinacional».

A.L.: Alguna solución hay que dar a esa situación. Se podría proponer otra fórmula. Una fórmula en la cual haya elementos de soberanía compartida. A mí, como nacionalista, pensar en un planteamiento hipotético en el cual hay una soberanía popular que reside en algo que podemos llamar ciudadanía española o pueblo español, es algo para lo que no tengo mayor problema. Hay eso, y después hay unos ámbitos de competencias exclusivas en los que la soberanía recae en cada una de las naciones. Y desde el poder federal no se tiene capacidad de intervenir es esos ámbitos competenciales exclusivos. Es decir, una fórmula de federalismo competitivo puro: «Esto me corresponde a mí y el poder federal no tiene nada que decir». Dicho así, seguramente a muchos nacionalistas les puede parecer aceptable.

J.P.R: No sé si te has dado cuenta de que has abandonado la perspectiva de la plurinacionalidad constituyente con la que abriste la conversación y has pasado a la perspectiva del Estado constituido y al terreno más prosaico de la distribución de competencias, al terreno del alcance de las competencias exclusivas. Este sí es un problema constitucionalmente manejable. En España no tenemos un Estado federal. Pero las comunidades autónomas sí tienen competencias exclusivas. Y muy importantes: la sanidad, la educación, el urbanismo, la ordenación del territorio…

A.L.: Ya, pero, en este sistema que estamos diciendo, dependerá de la voluntad de cada Estado, de cada socio, si ejerce o no esa gran capacidad de autonomía. Y habrá comunidades autónomas o Estados o como lo queramos llamar, habrá socios que lo querrán ejercer plenamente, porque quieren explotar al máximo sus competencias y su soberanía; y habrá otras comunidades que no lo quieran ejercer. Yo no comparto tu diagnóstico. Hay una serie de comunidades autónomas que sí quieren seguir adelante hasta el máximo: por muchos factores, por el éxito de las políticas públicas, por la historia, porque hay en ellas cierto sentimiento de identidad nacional. Y hay en cambio otras que no quieren seguir avanzando más y que, con lo que tienen ahora, ya les llega. Incluso están dispuestas a devolver una parte de sus competencias. O por lo menos eso es lo que dice el CIS que ocurre en determinadas comunidades autónomas. Cuando hablamos de solucionar el modelo territorial no podemos dar por hecho que el modelo territorial que tenemos ahora es el que va a pervivir. No tiene por qué haber diecisiete comunidades autónomas.

J.P.R.: En un Estado federal hay menos margen que en el Estado de las autonomías para que cada una de las unidades territoriales exprese su voluntad de autonomía. El Estado federal es el resultado de un pacto constituyente federal, en el que se fija un marco jurídico uniforme para todas las unidades de descentralización política, llámense como se llamen: estados, länder, provincias… El Estado federal descansa en un poder constituyente único que distribuye el poder entre el todo y las partes de manera uniforme para todas. Después está claro que California (con más de cincuenta millones de habitantes) y Vermont (con menos de un millón) son distintas. Pero su posición jurídica dentro de la federación es la misma. Lo mismo tendría que ocurrir en España, si de verdad se quiere que sea un Estado federal. Este puede ser uno de los obstáculos. La distinción entre «nacionalidades» y «regiones» no tiene cabida en una Constitución federal.

A.L.: Claro, tiene que haber un ámbito federal, donde esté muy claro qué es competencia de la federación. Y eso ya nos lleva a otro debate, el del diseño institucional. Definir los organismos de colaboración, de toma de decisión… Es imposible resolver el problema de la plurinacionalidad si en la política fiscal el Estado sigue teniendo la mayoría en las decisiones de la Comisión de Asuntos Económicos y Fiscales. ¿Por qué aquí el Estado central tiene la mayoría?

J.P.R.: Olvídate de la Constitución española. En esta no tiene cabida la plurinacionalidad. Si piensas que la plurinacionalidad tiene que estar presente en la Constitución de España, te tienes que olvidar de la Constitución actual. ¿Cómo se puede incorporar la plurinacionalidad a la Constitución? ¿Es posible hacerlo mediante la reforma de la Constitución o es necesario un proceso constituyente? El problema, en todo caso, es el siguiente: si en el territorio del Estado español conviven varias Naciones que tienen que ser reconocidas como sujetos políticos distintos, ¿cómo se insertan en una Constitución única?

A.L.: Por medio del acuerdo y de la transacción, claro.

J.P.R.: ¿Y quién acuerda? ¿Y cómo se acuerda? En definitiva, ¿cómo se ejerce el poder constituyente en esas condiciones?

A.L.: ¿Cómo se reforman los estatutos y como se aprueban los estatutos en la actual Constitución? De Parlamento a Parlamento.

J.P.R.: Te tienes que olvidar de la Constitución de 1978. Estamos hablando de hacer una nueva Constitución desde la perspectiva de la plurinacionalidad de España. ¿Cómo se hace? ¿Cómo están presentes las naciones en el proceso constituyente?

A.L.: Yo creo que lo más razonable sería que esas tres naciones formaran parte del proceso constituyente. Y que se diseñara una asamblea constituyente donde se reconociera su presencia.

J.P.R.: Sinceramente, yo no sé cómo se puede hacer eso.

CUARTA PARTE

La reforma posible

Introducción

ANTÓN LOSADA

Todos los países de nuestro entorno han reformado varias veces sus constituciones a lo largo de los últimos cuarenta años. Lo han hecho con normalidad, como una acción natural en un sistema político e institucional que necesita renovarse y adaptarse a los tiempos para no morir. Solo en España la cuestión de la reforma constitucional ha planteado un conflicto sin salida y se ha convertido en un objetivo imposible, salvo la contada y puntual excepción del ajuste para constitucionalizar la prioridad del pago de la deuda. La razón de semejante singularidad debe buscarse en otra excepcionalidad: el desequilibrio entre la representación política de la derecha y la izquierda en nuestro sistema de partidos.

El monopolio logrado por el Partido Popular en el espacio político de la derecha y su uso estratégico de la tensión nacionalista como elemento de competencia electoral —cuando el PP gobierna, los nacionalistas son socios fiables; cuando está en la oposición, se convierten en amenazas para el Estado— ha bloqueado hasta ahora cualquier intento de reforma constitucional en España. Todos los intentos, especialmente el promovido en su momento por el Gobierno de Rodríguez Zapatero, han acabado estrellándose contra el veto de un PP sin cuya cooperación era imposible activar el procedimiento de reforma. El uso estratégico de ese veto le ha facilitado también la construcción de un relato donde ha buscado presentarse como el principal, casi único, guardián y garante de esa misma Constitución para la que en 1978 pidió la abstención o el no.

La crisis del bipartidismo significa, entre otras cosas, el final de ese desequilibrio entre una derecha monopolizada por el PP y una izquierda donde el principal partido, el PSOE, siempre ha tenido competidores más o menos viables. La irrupción de Ciudadanos en el espacio político de la derecha, además de amenazar electoralmente al PP, conlleva una considerable reducción de la eficacia de la capacidad del veto de los populares ante cualquier intento de reforma constitucional. Por primera vez en dos décadas, el escenario de una reforma constitucional donde la derecha política, bien sea el PP o Ciudadanos, no pueda permitirse asumir el coste político de quedarse fuera, constituye una hipótesis viable.

Al mismo tiempo, la consolidación de Podemos y sus socios territoriales en el espacio de la izquierda ha fijado de manera definitiva en la agenda de la izquierda la propuesta de una reforma constitucional y la necesidad de revisar la carta de derechos y libertades, así como la estructura territorial del Estado. La presente legislatura, la decimotercera, puede ser, por primera vez de manera efectiva, la legislatura de la reforma constitucional tantas veces demandada, prometida y anunciada. Además de los partidos nacionalistas, los cuatro partidos de ámbito estatal que parece que pueden optar a gobernar van a tener poderosos incentivos para propiciar la puesta en marcha de un proceso de reforma.

Que se den las condiciones políticas para que ningún actor político disponga de capacidad de veto efectiva y para que pueda iniciarse un proceso de reforma tampoco significa que dicho proceso vaya a poder ser llevado a cabo con éxito ni que al final se apruebe una reforma efectiva de la Constitución de 1978. Las posibilidades de que dicho proceso encalle siguen siendo extraordinariamente altas dadas las distancias que separan a los principales actores, distancias que cabe asumir que se verán reforzadas e incluso ampliadas con la feroz competencia electoral que se intuye durante los próximos años.

La revisión del concepto de soberanía nacional, el encaje y regulación constitucional de la Monarquía, el avance hacia un Estado federal o la reforma del actual diseño autonómico o del sistema de financiación parecen asuntos que, con toda seguridad, polarizarán el debate sobre la reforma constitucional. Habrá más: el reparto de competencias entre administraciones, el sistema electoral, los derechos económicos y sociales y su protección constitucional también parecen asuntos susceptibles de sustanciar el debate de fondo que seguramente marcará cualquier procedimiento de reforma constitucional.

En la arena de la discusión parece factible esperar la confrontación de dos diagnósticos opuestos sobre las necesidades que debería atender la reforma. De una parte, la lectura y las propuestas de quienes creen que la Constitución de 1978 fue una descentralización administrativa que fue más allá de lo que debía. Ellos propugnarán, en nombre de la eficiencia económica y la racionalidad administrativa, un repliegue político y una recentralización administrativa en beneficio del Estado central. De otra parte, encontraremos la lectura y las propuestas de quienes creen que la Constitución de 1978 fue solo el inicio de una descentralización política y del diseño de una nueva España. Un arranque que ahora debe ser ampliado y mejorado.

El desenlace de semejante confrontación entre visiones tan antagónicas de lo que ha sido y debe ser la España democrática no resulta fácil de prever, ni mucho menos cierto. Solo hay una cosa segura: todos aquellos que se dicen convencidos de que la puesta en marcha de una reforma constitucional acaba, indefectiblemente, en una ampliación y expansión de los derechos políticos, económicos y sociales sancionados por el texto aprobado en 1978, se equivocan. El resultado no está escrito.

* * *

J.P.R.: La historia político-constitucional de España ha sido literalmente «reaccionaria». Ha sido la historia de la reacción de la derecha española con la Monarquía como estandarte frente a los impulsos de cambio «liberal», «progresista», «protodemocrático» o «democrático», según cada fase histórica. Ha sido la historia de la reacción absolutista frente a la Constitución de Cádiz, la reacción «moderada» de la Constitución de 1845 frente a la Constitución «progresista» de 1837, la reacción «canovista» de la Constitución de 1876 frente a la Constitución «protodemocrática» de 1869 con su prolongación en la Primera República, y la reacción del golpe de Estado de 1936 frente a la Constitución «democrática» de 1931. Las reacciones de Fernando VII a la Constitución de Cádiz y la del general Franco frente a la Constitución de 1931 fueron brutales: había que erradicar esas Constituciones, había que intentar hacerlas desaparecer de la historia de España, como si nunca hubieran existido, porque no deberían haber existido, porque repugnaban a la naturaleza política de España. Las reacciones de 1845 y 1876 no pretendieron hacer desaparecer de la historia las Constituciones de 1837 y 1869, sino digamos que domesticarlas. Se partía de ellas, se aceptaban algunos de los cambios que habían introducido, pero en un marco político-constitucional «conservador». Este ha sido el ideal de la derecha española una vez abandonado el absolutismo con la muerte de Fernando VII en 1833: domesticar los impulsos «izquierdistas» que periódicamente se producen y que son inevitables para eliminar las rigideces que la prolongación del dominio conservador ha institucionalizado. En 1845 y 1876 se pudo hacer con un coste soportable. Se pasó de un modelo constitucional «progresista» a un modelo constitucional «moderado»; o de un modelo constitucional «protodemocrático» con una deriva «republicana» a un modelo constitucional «canovista» con Restauración de la Monarquía. En ambos ciclos constitucionales nos mantuvimos dentro del régimen constitucional. Un régimen constitucional articulado en torno al principio monárquico-constitucional como reacción frente al principio de «soberanía nacional», pero régimen constitucional. Entre las Constituciones de 1837 y 1845 y entre las de 1869 y 1876 hay relación. Descansan en principios de legitimación distintos, «soberanía nacional» las primeras, principio «monárquico-constitucional» las segundas. Pero hay muchas coincidencias en el articulado y en las prácticas políticas. Las Constituciones «conservadoras» no hacen tabla rasa de las «progresistas». En 1935 la derecha española intentó hacer con la Constitución de 1931 lo mismo que había hecho en 1845 y 1876. Bajo la inspiración soterrada del presidente de la República, Niceto Alcalá Zamora, presentó un proyecto de reforma de la Constitución de 1931 en el que exhibió su programa constitucional, su proyecto para «domesticar» la entonces vigente Constitución de la izquierda. Si el resultado de las elecciones de febrero de 1936 no hubiera sido el que fue y la derecha las hubiera ganado, es posible que en España se hubiera vivido la primera experiencia de reforma constitucional, de forma similar a como ocurrió en los demás países europeos que pusieron fin a la Monarquía y se convirtieron en Repúblicas. En todos ellos la reforma constitucional ha sido una institución republicana; no hicieron reformas constitucionales mientras eran Monarquías, todos empezaron a hacerlas cuando pasaron a ser Repúblicas. Y las han continuado haciendo. La reforma de la Constitución es una institución, o bien de las Monarquías que se convirtieron en Monarquías parlamentarias a comienzos del siglo XIX, en el tránsito del Antiguo Régimen al Estado constitucional; o bien de los Estados que devinieron en Repúblicas cuando el avance del sufragio universal resultaba imparable. España no se convirtió en Monarquía parlamentaria en el tránsito del Antiguo Régimen al Estado constitucional y, aunque ha tenido dos experiencias republicanas, han sido ambas tan breves y tan convulsas que no pudieron ensayar la reforma constitucional. En todo caso, el resultado de las elecciones de febrero de 1936 impidió que ese proyecto de reforma pudiera abrirse camino y la derecha se apuntó al golpe militar como forma de poner fin a la Constitución Republicana. El triunfo del golpe tras la Guerra Civil condujo a la aniquilación del régimen Constitucional hasta la muerte del general Franco.

El ciclo constitucional que se inicia con la Constitución de 1978 tiene semejanzas y diferencias con los ciclos anteriores. Semejanzas, porque hay un impulso de cambio democrático frente a un sistema político como el nacido de la Guerra Civil, que carecía de cualquier perspectiva de futuro. Diferencias, porque el impulso de cambio, para abrirse camino, necesita del concurso de la Monarquía Restaurada por el general Franco y de parte del aparato del Estado que se había impuesto tras la Guerra Civil. La derecha española es la que dirige la «Transición». La Constitución de 1978 es el resultado del impulso de cambio de los partidos de izquierda y nacionalistas; y también de la resistencia de la derecha, con la Monarquía como punto de referencia. El peso de la Monarquía restaurada y de los aparatos de poder del Régimen nacido de la Guerra Civil es superior al de los partidos democráticos de izquierda o nacionalistas. Pero la derecha española pierde el control de la aplicación de la Constitución muy pronto. Aunque el PSOE no llega al poder hasta 1982, desde 1980 UCD deja de ser el partido «dirigente» del país. Prácticamente desde la moción de censura que propone el PSOE —con Felipe González como candidato en mayo de 1980, aunque fracasa—, UCD y su presidente, Adolfo Suárez, han perdido la iniciativa. La hegemonía socialista se impondrá y tendrá una duración considerable. Durará con una intensidad muy notable hasta las elecciones municipales y autonómicas de 1991, y con dificultades hasta 1996. A partir de ese momento la derecha española, tras hacer su travesía del desierto, compite unida políticamente y se convierte en una fuerza que no llega a tener una hegemonía comparable a la que tuvo el PSOE en los años ochenta, pero sí se convierte en la opción política más fuerte de España. Y esa derecha unificada por el PP, en cuyo origen está la Alianza Popular de Manuel Fraga, que se opuso entre parcial y totalmente a la Constitución de 1978, es la que pone en marcha el proceso de «domesticación» de dicha Constitución. Como lo hicieron los «moderados» en 1845 y los «canovistas» en 1876; sin tanto éxito como tuvieron estos últimos, pero con bastante eficacia. José María Aznar puso en circulación una estrategia para imponer la interpretación más conservadora posible de la Constitución frente a la que se había impuesto durante los catorce años de gobiernos socialistas. La tesis central de José María Aznar es que, ya en 1978, la derecha española «acomplejada» cedió todo lo que tenía que ceder. Lo que hicieron los gobiernos socialistas fue abusar de la debilidad de esa derecha «acomplejada». Y se acabó: más allá de lo que se cedió en 1978 no se puede ir. El texto constitucional de 1978, pero «domesticado» en su interpretación, es la Constitución con la que hay que gobernar España. Ni una sola reforma. Esa ha sido la posición de la derecha española de siempre. Y es que, como decía Mark Twain, la historia no se repite, pero rima. La aversión del PP a la reforma constitucional está en el código genético de la derecha española. En el caso del PP tal aversión está muy acentuada, porque, a diferencia de lo que les ocurrió a los «moderados» y a los «canovistas», el esfuerzo que ha tenido que hacer para «domesticar» la Constitución de 1978 ha sido mayor.

Si el PP sigue siendo el partido más importante de la derecha española, no creo que haya posibilidad de que se abra camino la reforma de la Constitución. Claro que puede ocurrir que el PP desaparezca como partido político, como le pasó a UCD. Entonces, ya veríamos cómo se reorganiza la derecha española

A.L.: Pero el ambiente político de entonces era infumable… Yo creo que dentro de un tiempo razonable van a cambiar dos cosas. El resultado de las próximas elecciones generales, sumado al de las municipales y autonómicas, va a consolidar una realidad, que a algunos les está costando aceptar, y es que tenemos un nuevo mapa político, que no sabemos lo que va a durar, y en donde no hay solo dos sino cuatro partidos. Eso, primero, va a serenar el debate político porque la política tendrá que ser pragmática y creo que, de los cuatro, al menos tres tienen mucho interés en plantear una reforma constitucional. No por las mismas razones, porque no comparten los mismos objetivos, pero hay tres actores que sí quieren abrir la reforma constitucional: Ciudadanos, y por razones completamente diferentes a estos, también Podemos y el PSOE. Yo creo que al PP, puesto en una situación en la que todos los sondeos nos indican que va a tener que compartir lo que hasta ahora tenía en monopolio, que es el liderazgo de la derecha, no le va a quedar más remedio que entrar en ese debate. Por eso pienso que en la próxima legislatura se podrían dar esas nuevas situaciones, y algo podría ocurrir sobre el problema de la Constitución. Se va a imponer la realidad. Y una realidad es que hay cuatro partidos y la otra realidad es que la política es pragmática y que cuando de cuatro partidos hay tres que quieren reformar, normalmente al cuarto no le queda más remedio que sumarse a lo que los otros proponen. Hasta ahora el PP tenía una posición de bloqueo. Pero si las encuestas se confirman y el espacio de la derecha se reparte —ya veremos cómo (yo creo que va a seguir por delante el PP, pero que Ciudadanos va a crecer, eso parece obvio)—, la capacidad de bloqueo del PP se diluirá. Va a perder ese poder de bloqueo en el Congreso y, sobre todo, en el Senado. No le va a quedar más remedio que entrar en el juego de la reforma constitucional.

J.P.R.: Mi impresión es que en el momento actual la situación política está tan degradada que no es posible poner en marcha los procedimientos de reforma. Estos procedimientos existen pero son enormemente complejos porque exigen una mayoría muy cualificada. Aunque tras el triunfo de la moción de censura y la formación de Gobierno por parte de Pedro Sánchez estemos claramente mejor de lo que estábamos estos últimos años, la situación política sigue muy degradada. Alcanzar el consenso necesario para hacer la reforma de la Constitución me parece imposible. Dudo incluso que sea posible iniciar una negociación seria para explorar la posibilidad de la reforma constitucional. Hasta que no pueda ponerse en marcha un debate, una negociación de buena fe, con la intención de ver si es posible compartir un diagnóstico sobre los males que aquejan a la Constitución, no será posible empezar el debate sobre las reformas necesarias. Me parece que estamos todavía muy lejos de lo primero, aunque creo que es posible que se empiece a avanzar en esa dirección. Los primeros meses del Gobierno Sánchez, por un lado, y una vez resuelta por parte del PP la sucesión de Mariano Rajoy, por otro, nos han ido proporcionando pistas. Estamos algo mejor, pero con los mismos problemas de fondo que nos han traído hasta aquí y que han provocado la crisis constitucional en la que todavía nos encontramos.

A.L.: Así es. Pero vamos a plantearnos eso que yo decía, un nuevo escenario después de las próximas elecciones generales… Creo que vamos a unas elecciones donde va a haber claramente dos ofertas encima de la mesa: una, un Gobierno de derechas, una coalición de derechas formada por el PP y Ciudadanos, y otra, una coalición de izquierdas que podrían formar el PSOE y Podemos. Yo creo que las elecciones se van a jugar en esa clave. Es lo que nos dicen los sondeos. Si suma una mayoría o suma la otra. El resultado, según dichos sondeos, se va a decantar hacia la derecha. Yo no lo tengo tan claro porque creo que hay mucho votante de izquierdas desmovilizado que, de aquí a las próximas elecciones generales, se puede movilizar. Y si vamos a un escenario con dos mayorías, una a la izquierda, otra a la derecha, bastante equilibradas, ahí es donde el nacionalismo va a jugar el papel que tradicionalmente ha jugado. El nacionalismo vasco tiene muy claro que quiere jugar ese papel y mi impresión es que va a acabar arrastrando al nacionalismo catalán para que también lo juegue así. O sea, Catalunya no puede prolongar esta situación eternamente…

J.P.R.: Catalunya, entendiendo en este contexto por Catalunya los partidos nacionalistas que controlan el Govern, no quiere prolongarla. Mi impresión es que son los partidos estatales que aprobaron el 155 los que quieren hacerlo, aunque tras la moción de censura, las cosas pueden empezar a ser diferentes. En la moción de censura se ha roto el «cordón sanitario» en torno a los votos nacionalistas catalanes, sin los cuales no habría podido ser aprobada. Ahora hay que ver qué pasa.

A.L.: Yo creo que eso en las próximas elecciones se rompe… Por ejemplo, hasta ahora la derecha estaba unida en torno a la idea de que la Constitución no se toca. Eso ahora se rompe. Hay una parte de la derecha que no la quiere tocar, la que representa el PP, y hay otra parte que claramente la quiere tocar en una determinada dirección, que es lo que representa Ciudadanos, que, además, es una fuerza emergente. Al Partido Popular no le va a quedar más remedio que entrar en esa subasta. Va a tener que formular algún tipo de oferta en esa dirección. No tengo ninguna duda de que Ciudadanos va a poner encima de la mesa alguna oferta de recentralización a través de la reforma constitucional, para de esta forma dar marcha atrás al Estado de las autonomías en determinados aspectos. Y eso va a obligar al PP a entrar en esa batalla. En la izquierda, yo creo que está claro que tanto el PSOE como Podemos tienen mucho interés en entrar en ese debate. Una vez que esté abierto, al nacionalismo catalán, al vasco, al gallego… no le quedará más remedio que intentar entrar también. No es posible quedarse fuera.

J.P.R.: Pero eso no es una reforma constitucional, eso es hacer agitación política. Ciudadanos va a presentar su programa, que no dudo que va a ser recentralizador, y puede plantear incluso qué debe hacerse con la disposición adicional primera de la Constitución, así como con el concierto y el cupo vasco. Me imagino que propondrá un sistema uniforme de financiación para todas las comunidades autónomas, sin excepciones. Parece que quiere que constitucionalmente se establezca una «barrera electoral» del 3% calculado sobre la población de todo el Estado, lo que dejaría a los nacionalismos catalán y vasco fuera del Congreso de los Diputados. Ciudadanos puede deslizarse por una pendiente que conduce directamente al disparate. Lo iremos viendo. Pero todo eso es una operación de agitación política. Que puede llegar a ser muy intensa, pero que es solamente agitación política.

A.L.: Y así empiezan todas las reformas. Si no hay agitación política previa no hay reforma.

J.P.R.: Lo que quiero decir es que eso abrirá un debate político, pero un debate político no susceptible de transformarse todavía en un proyecto de reforma constitucional. Me imagino que las divisiones van a ser muy profundas. Puede que la separación entre las posiciones que mantengan Ciudadanos por una parte y el PP por otra acaben confluyendo, porque ideológicamente no creo que vayan a estar muy distanciadas. Aunque es posible que Ciudadanos se radicalice tanto, se sitúe en una posición tan de extrema derecha por su antinacionalismo catalán y vasco, que hasta el PP tenga que enfrentarse abiertamente con ellos. Pero la izquierda y el nacionalismo catalán y vasco van a estar radicalmente en contra. Nos encontraríamos, en consecuencia, con que la división de la sociedad en dos bloques sería enorme. Y dentro de cada bloque también habría distancias notables entre los diferentes partidos, de manera parecida a como ocurre en Catalunya en el interior del bloque que propugna la independencia y del que está en contra de la misma. Son dos bloques muy heterogéneos. Eso mismo puede pasar en el conjunto del Estado en lo que a la reforma de la Constitución se refiere. Y esa es la peor circunstancia para poder hacer una reforma de la Constitución.

A.L.: Yo, sin embargo, creo que lo que ha impedido cualquier tipo de reforma constitucional durante los últimos veinte años es que la derecha era un bloque sólido y compacto que podía vetar cualquier tipo de reforma. Ese ha sido el gran obstáculo y por eso no ha habido ninguna reforma constitucional en España. Ha sido por la unidad de la derecha, construida sobre ese discurso. Esa unidad se rompe. Después de esa operación de agitación política, se iniciará un debate político, un proceso de reforma. Una parte de la derecha puede optar por participar e intentar llegar a algún tipo de acuerdo. Yo creo que eso va a ser lo que hará el PP, porque con la estructura de Gobierno que tiene y siendo un partido muy adaptado al Estado de las autonomías, no tiene fácil levantar la bandera de la recentralización. Quiero decir que es muy difícil convencer por ejemplo a Núñez Feijóo, que tiene su poder y su estructura de poder en Galicia, para que levante la bandera de la recentralización en esa comunidad, por poner un ejemplo. Ciudadanos puede hacerlo, porque en Galicia no tiene a nadie, le da igual. No tiene estructura, no tiene liderazgo, no tiene nada… El PP, no. El PP tiene muchos líderes regionales que en el momento en que haya debate dirán: «Oiga, déjense de tonterías y vamos a llegar a un acuerdo». Eso nos plantea un escenario donde puede haber un consenso básico y que todos digan que vamos a hacer una reforma constitucional. La pueden hacer entre PSOE, Podemos y PP, y Ciudadanos tendría que asumir que se queda fuera. Esa es la gran transformación. La unidad de la derecha que impedía la reforma constitucional se está desvaneciendo. Una parte de la derecha va a querer entrar en ese debate y la otra va a tener que decidir si se queda fuera o no. Creo que cualquier líder sensato, cualquier líder que aspire a gobernar el país, no se puede permitir quedar fuera de ese debate. Y a Ciudadanos no le va a quedar más remedio que entrar e intentar llegar a un acuerdo.

J.P.R.: No me cabe la menor duda de que debate político va a haber. Lo veremos incluso en cuanto se aproxime la convocatoria de unas elecciones y se tengan que hacer programas electorales. Es posible que antes. La nueva ministra de Política Territorial y Función Pública, Meritxell Batet, en su primer acto público con Miquel Iceta en Barcelona, lanzó el mensaje de la reforma constitucional, calificándola de «urgente, viable y deseable». Veremos si hay una estrategia en esa dirección. En todo caso, en las próximas elecciones, sean más o menos pronto, el programa electoral que presenten los diferentes partidos va a ser muy importante. El sistema de partidos del que ha vivido la democracia parlamentaria en Europa desde 1945 y en España desde 1978 está en crisis. En todas partes. Todos los partidos van a tener que adaptarse a la nueva realidad: los de ámbito estatal y los nacionalistas. Cada uno va a tener que dirigirse a la sociedad con sus programas para el tiempo nuevo en que ya estamos y para lo que cada uno de ellos intuya que pueda venir a partir de este momento. Sea como sea, lo que está claro es que el juego político en España va a ser mucho más variado que el que hemos vivido desde la entrada en vigor de la Constitución.

A.L.: Yo creo que van a jugar un papel decisivo los nacionalistas. Van a romper el empate.

J.P.R.: Tengo mucha curiosidad también por ver lo que pasa en la Comunidad Valenciana. Pueden empezar a emerger allí algunas fuerzas políticas que, en un contexto tan variado como el que podría haber en el inmediato futuro, en las elecciones municipales y autonómicas de mayo del próximo año, también puedan tener su peso. Y lo mismo en Canarias y en Baleares… La sociedad española, en mi opinión, va a tener una expresión política más fragmentada que la que ha tenido en el pasado, porque el PP y el PSOE han dejado de ser los polos de atracción que han sido durante estos treinta y bastantes años. El PP y el PSOE han «uniformado territorialmente» los resultados electorales. Eran tan fuertes que en torno a ellos giraban los resultados en todo tipo de consultas: europeas, estatales, autonómicas y locales. Eso ya no va a ser así. La diversidad de la reacción del electorado en las distintas «nacionalidades» y «regiones» e incluso en los grandes municipios puede ser notable. Cada partido político va a tener que enfrentarse con esta realidad y ya no se podrá seguir pensando en los programas tal como se hacía en las legislaturas anteriores, sino que ahora vamos a ver un debate político diferente. Cada uno de los partidos tendrá que pensar mucho su programa y, por lo tanto, va a haber un debate político más rico, más complejo. Ahora bien, traducir un debate político en un proyecto de reforma constitucional no se produce así como así. No es lo mismo debatir políticamente cada uno desde su posición que debatir con el objetivo de alcanzar una mayoría de tres quintos o de dos tercios en ambas cámaras. Son dos tipos de debate distintos. Y cuanto más se pone el énfasis en el propio programa político, más dificultad hay para que pueda producirse como resultado del debate un proyecto de reforma.

A.L.: Pero habrá algo nuevo. Porque en ese momento ya nadie va a tener poder de veto. Si al final hay cuatro grandes partidos que se reparten la representación de una manera más o menos equiparable, ya nadie va a poder decir: «Sin mí no se puede hacer». «Oiga, mire —les responderán—, ¿usted no quiere venir? Pues no venga. Somos mayoría más que suficiente para sacar adelante la reforma» Y no se podrán quejar diciendo que se ha dejado fuera a la derecha. Porque una parte de la derecha va a estar a favor de la reforma.

J.P.R.: El problema ya no es la capacidad de veto, que es lo que ha tenido hasta ahora el Partido Popular. Ojo: lo sigue teniendo y lo va a seguir teniendo, bien porque mantiene su fortaleza o bien porque la tendrá con Ciudadanos. La derecha española seguirá disponiendo de escaños suficientes en el Congreso y, sobre todo, en el Senado para bloquear la reforma de la Constitución. Sin el concurso de la derecha española no será posible la reforma constitucional. Lo que sí puede cambiar es que la derecha española esté dispuesta a empezar a hablar de dicha reforma constitucional, algo que no ha ocurrido en el pasado. El PP se negaba a hablar: de eso ni se habla. Esa fue su postura ante el Plan Ibarretxe y ante la reforma del Estatuto de Catalunya y mucho más respecto de cualquier Reforma de la Constitución. Esto puede empezar a ser diferente, porque el PP debe comenzar a transformarse si quiere sobrevivir. Pero la dificultad que yo veo es de otra naturaleza. Mi previsión es que las posiciones van a ser tan distantes y en temas tan esenciales, que no va a ser posible que se formule un proyecto de ley o una proposición de ley de reforma, porque las propuestas van a ser distintas e inconciliables. En consecuencia, mi impresión es que en la próxima legislatura vamos a asistir a un debate político muy intenso, pero que como consecuencia de ese debate no se va a producir ninguna reforma de la Constitución. Pienso que no se va a llegar siquiera al punto de que se formalice en el Congreso de los Diputados un proyecto o una proposición de ley de reforma de la Constitución.

A.L.: Estoy completamente de acuerdo contigo en la distancia ideológica. En absoluto niego eso. Es probable incluso que la competencia feroz entre partidos la aumente todavía más. Mi tesis es que el problema de la reforma constitucional en España nunca ha sido un problema ideológico. No es un problema de distancia ideológica, sino un problema de desequilibrio institucional. Insisto en que había una de las partes que podía vetar cualquier iniciativa, y al final todo moría en el Partido Popular, porque tenía la hegemonía sobre el espacio electoral de la derecha, y eso le daba la fuerza para decir que sin su apoyo no se puede reformar nada. Fue lo que nos pasó con el Estatuto de autonomía de Galicia. ¿Por qué fuimos la única nación que se quedó sin reformar su Estatuto a principios de este siglo? Porque el PP tenía una posición de bloqueo y sin el PP no se puede reformar. Y este dijo: «No, así no». Y lo bloqueó. ¿Cuál es mi tesis? Que ese desequilibrio institucional se rompe ahora. Vamos a una situación de equilibrio en la que todos los jugadores van a tener los mismos recursos: cada uno sus ideas, su programa y, lo más importante: ninguno va a poder decir: «Sin mí no se pueden hacer reformas». Porque los otros tres, más los nacionalistas, pueden decir: «Oiga, si usted se quiere quedar fuera de la reforma constitucional, es su problema, pero nosotros tenemos una mayoría institucional, social y política suficiente para hacer una reforma legítima de la Constitución». Yo creo que es lo que va a pasar.

J.P.R.: Eso que dices es importantísimo, que no haya nadie que tenga capacidad de veto… Eso es lo primero. Pero la capacidad de veto de la derecha va a seguir existiendo. Otra cosa es que, si el PP se debilita mucho, haya posibilidad de empezar a debatir, cosa que hasta el momento ha sido imposible. Pero lo decisivo es que la voluntad de reforma de la Constitución no se exprese de manera individualizada por parte de cada uno de los partidos políticos. La voluntad de reforma exige un acuerdo sobre la necesidad de que se produzca la reforma y también exige un acuerdo sobre cuáles son los temas en los que sería factible encontrar una mayoría cualificada.

A.L.: Pero el acuerdo sobre la necesidad de la reforma ya existe… Ciudadanos lo reclama, el PSOE ha presentado una propuesta incluso, Podemos la reclama y el PP ya está en la posición de: «Yo no estoy en contra, tráiganme una propuesta».

J.P.R.: Una cosa es que cada uno de los partidos considere que hay que hacer una reforma de la Constitución y otra muy distinta que manifiesten su predisposición a debatir con los demás de buena fe cómo ponerse de acuerdo. En lo que a la reforma de la Constitución se refiere no se detecta ningún movimiento de aproximación entre los diferentes partidos. Nadie parece dispuesto a reflexionar conjuntamente con los demás. El precedente de la reforma de la Constitución que intentó poner en marcha José Luis Rodríguez Zapatero, que era sumamente razonable, no invita a ser optimista.

A.L.: Eso no sucede ahora mismo debido a que los partidos políticos están pensando en las próximas elecciones generales, que pueden ser relativamente pronto. Y celebraremos esas elecciones, y nos encontraremos con una realidad en la que habrá que contar con cuatro partidos más los nacionalistas, que no van a desaparecer y van a seguir teniendo un peso relevante. Y entonces no va a quedar más remedio que buscar una solución, porque nadie puede asumir la responsabilidad de ir a cuatro años más de bloqueo e inacción. No va a quedar más remedio que buscar una salida. El gran problema es que los nuevos partidos no acaban de tener fuerza suficiente para imponer su agenda. Y los viejos partidos, tanto el PP como el PSOE, parten de la base, a mi juicio equivocada, de que esto de ahora es temporal y que el bipartidismo volverá; piensan que es una anomalía, solo tienen que aguantar… Esa era la tesis Rajoy: esperar a que pasara la tormenta y cuando eso sucediera volverían a quedar los dos grandes partidos; y sí, es probable que queden dos partidos más pequeños, a la derecha y a la izquierda. Pero yo creo que esa tesis es errónea y que las elecciones van a confirmar que no será así. Que van a ser cuatro partidos. Y no va a haber más remedio que pactar, buscar salidas que permitan reactivar institucionalmente el país. Y que permitan gobernar.

Si te parece, veamos ahora qué clase de ofertas acabará habiendo sobre la mesa si las elecciones dieran ese resultado de quiebra del bipartidismo. Yo creo que va a haber dos: una oferta de recentralización bajo el discurso de la racionalización del Estado, la búsqueda de la eficiencia y el discurso de mejorar el funcionamiento de las políticas… Va a ser un proyecto recentralizador que va a cabalgar a lomos del discurso de la racionalidad y la eficiencia económica, más que a lomos del discurso ideológico de recuperar el Estado unitario, el poder central, etcétera. Y esa oferta la va a poner encima de la mesa Ciudadanos y lo que va a decir es que habrá que reforzar incluso el concepto de soberanía nacional que está en el artículo 2, para que no quede lugar a dudas. Y planteará seguramente una igualdad a la baja entre todas las comunidades autónomas para que se elimine esa distinción entre las que son nacionalidades históricas y las que no, precisamente invocando la igualdad. Dicho de otra manera, se va a plantear una revisión del Estado de las autonomías a partir de una nueva filosofía que propondrá lo siguiente: las autonomías ejecutan y el Estado central controla. Y, además, controla con absoluta autoridad. Es decir que lo que se pretenderá es recentralizar determinadas competencias, y blindar el ámbito competencial del Estado. Hasta ahora una parte del discurso desde las autonomías era acerca de su necesidad de blindar el espacio de poder autonómico. Yo creo que ese discurso ahora lo va a recuperar la oferta que va a venir desde una parte de la derecha, y que hablará de la necesidad de blindar las competencias del Estado y de recentralizar competencias, por ejemplo en el ámbito educativo. No tengo ninguna duda de que esa propuesta va a estar encima de la mesa. Sobre todo, hablarán de que vamos a rejerarquizar (ya sé que esa palabra no existe, me la acabo de inventar, pero me gusta mucho), y volver a colocar claramente al Gobierno central en la cúspide de la estructura de poder, desde donde irá controlando a las otras administraciones, cuya función básicamente será ejecutar y desarrollar lo que se decide y planifica desde el centro. Esa va a ser una de las ofertas que se va a poner encima de la mesa. ¿Cuál va a ser la otra? Podría ser la que encontrase un espacio común en el que estarían tanto el PSOE como Podemos como los nacionalistas, especialmente los más moderados. Y me parece que va a proponer una revisión del artículo 2, de manera que quede reforzado el reconocimiento del carácter nacional de determinadas nacionalidades, claramente el caso de Euskadi, el caso de Catalunya, habría que ver el caso de Galicia, habría que ver el caso de Andalucía, que ya tiene ese reconocimiento en su Estatuto de autonomía. Es decir, que el artículo 2, sin romper el principio de soberanía nacional, podría reformarse buscando una fórmula que permitiera reconocer de una manera más clara y más políticamente potente, con más simbolismo, el carácter nacional de determinadas comunidades autónomas o lo que yo califico como naciones. Sobre eso, la oferta podría hablar de revisar el título octavo, buscando clarificar mejor los ámbitos competenciales dentro de lo que sea posible: qué es competencia exclusiva del Estado, qué es competencia exclusiva de las comunidades autónomas… Y habría dos grandes caballos de batalla: uno, qué pasa con el sistema de financiación, y dos, cómo introducir en la Constitución mecanismos que permitieran lo que ahora la Constitución española del 78 no prevé, y que es clave en un Estado que quiera funcionar de una manera federal: que existan organismos de coordinación entre el Gobierno central y los gobiernos regionales o los gobiernos nacionales, y que esos organismos permitan al Estado funcionar de manera federal. Evidentemente, estos van a ser los tres grandes puntos de fricción: reconocer o no el carácter nacional en la Constitución, eliminar o extender el sistema de cupo como parte del sistema de financiación, y ver cómo se clarifica el ámbito competencial de las comunidades autónomas y del Estado. Y ahí va a haber dos ofertas muy claras y muy distinguibles.

J.P.R.: En el caso de que se llegue a plantear el tema de la estructura del Estado y de la revisión de la Constitución respecto de la estructura del Estado, creo que va a haber más de dos ofertas. Porque habrá una oferta del nacionalismo catalán y otra del nacionalismo vasco. Ninguna de ellas va no ya a coincidir, sino ni siquiera a tener puntos de contacto con las de los partidos estatales. Si no plantean el tema de la independencia y de celebración de un referéndum sobre el llamado «derecho a decidir» como punto de partida, que pienso que lo plantearán, aunque no sé si como condición sine qua non para seguir hablando o no, van a plantear muy probablemente, por no decir con seguridad, que quieren tener una relación bilateral con el Estado, al margen de lo que pueda ser la ordenación de los restantes territorios dentro de la Constitución. Y esa propuesta se encontrará más que previsiblemente con el rechazo de todas las demás comunidades autónomas.

A.L.: Creo que la izquierda tiene más posibilidades que la derecha de buscar espacios comunes con el nacionalismo.

J.P.R.: Sin duda. La izquierda puede hablar con el nacionalismo. La derecha no puede ni hablar. Esa es la primera diferencia entre Mariano Rajoy y Pedro Sánchez en este terreno. La irrupción de Ciudadanos dificulta todavía más que el PP pueda hacerlo, incluso tras su renovación del liderazgo. A menos que la posición de Ciudadanos devenga tan brutalmente anticatalana y antivasca que obligue al PP a enfrentarse abiertamente con ellos. Ciudadanos se está deslizando ya en esa dirección. Su propuesta de reforma de la ley electoral para fijar una barrera del 3% calculada sobre el cuerpo electoral estatal, expulsaría a los partidos nacionalistas catalanes y vascos del Congreso de los Diputados, quebrando el modelo de Estado representativo de la Constitución. Es una propuesta tan brutalmente antidemocrática que el PP no tendría más remedio que combatirla. La variable que introduce Ciudadanos nos puede situar en un marco muy distinto al que hemos tenido en el pasado. Puede ser el germen de un gran partido de extrema derecha, como los que existen en otros países europeos.

Pero es otra perspectiva la que pienso que hay que introducir. La siguiente: el escenario para la búsqueda de espacios comunes es muy distinto en este momento que el que había en el año 78. Entonces había que poner fin necesariamente al Estado unitario y centralista. No había nada excepto la experiencia autonómica de la Segunda República como ingrediente que tenía que formar parte del proceso constituyente del nuevo Estado, que tenía que ser políticamente descentralizado. ¿Se podría volver a una fórmula en la que la posición de Catalunya y Euskadi fuera distinta de las demás? ¿Hay algún partido de ámbito estatal que pueda arriesgarse a poner encima de la mesa una propuesta de ese tipo? ¿Estarían dispuestos el nacionalismo catalán y vasco a aceptar una propuesta en la que no estuvieran Catalunya y Euskadi claramente diferenciadas de las demás regiones?

A.L.: ¿Tú no crees que esa demanda no se satisfaría con un reconocimiento explícito de su carácter nacional…?

J.P.R.: No lo sé, pero creo que no. Tendremos que verlo cuando llegue el momento de hacer la oferta.

A.L.: La izquierda sí que podría asumir esa oferta y el nacionalismo podría asumirla también.

J.P.R.: No estoy seguro. En el interior del PSOE el debate podría envenenarse, a menos que Pedro Sánchez consiguiera imponer su autoridad de forma similar a como lo consiguió hacer Felipe González en su momento. Eso está por ver, aunque creo que eso ya no es posible. Felipe González pudo ser Felipe González porque la España de aquel momento era la que era y porque el PSOE de aquel momento era el que era. Ni la España de hoy ni el PSOE de hoy hacen posible la emergencia de un liderazgo como el de Felipe González de aquellos años. Pero pienso que no va a estar ahí el centro del debate. En la próxima legislatura la derecha española va a intentar que se imponga una reinterpretación del ejercicio del derecho a la autonomía, redefiniendo la distribución de competencias, sobre todo en materias como la educación, los medios de comunicación de titularidad pública, la sanidad… Es en ese horizonte donde presiento que se va a situar el debate.

A.L.: Sin embargo, yo creo que el PP ha tenido tanto poder autonómico y tiene una estructura de partido que dispone de tanto territorio y tanto poder territorial, que no me imagino, por poner un ejemplo, a Núñez Feijóo defender ese discurso en Galicia. Porque sabe que eso le puede costar las elecciones en su territorio.

J.P.R.: El clima en el que se celebren las elecciones va a ser decisivo. Con Mariano Rajoy en la Moncloa se podía prever cuál iba a ser dicho clima. Con Pedro Sánchez, es imprevisible. Habrá que esperar a ver qué pasa en estos próximos meses y qué impacto acaba teniendo su presidencia del Gobierno en los resultados de las elecciones en Andalucía primero y, luego, en mayo de 2019, en las municipales, autonómicas y europeas. La posición de Ciudadanos, que es la incógnita más difícil de despejar, va a depender enormemente de los resultados electorales que tenga en las convocatorias electorales más inmediatas. Si lo que venían augurando las encuestas antes de la moción de censura se confirmara en las elecciones de 2019, Ciudadanos pasaría a ser un partido con poder territorial y, en consecuencia, se vería potenciado y limitado simultáneamente. Empezaría a ser un partido distinto. Hasta que eso no ocurra, no podremos saber qué posición adoptará en lo que a la reforma de la Constitución se refiere. Pasar de la seguridad de la oposición a las inseguridades del poder, decía V. S. Naipaul, no es nada fácil. En la oposición todo parece posible. Cuando se está en el poder, se aprende que no es así. Ciudadanos no sabe todavía lo que es eso. No sabe lo que es gobernar una comunidad autónoma o grandes municipios. También habrá que ver con qué programa concurre Ciudadanos en este ciclo electoral. Si lo hace y tiene éxito con un programa muy de extrema derecha, el impacto en el sistema político español y en todos los subsistemas de las «nacionalidades y regiones» puede ser enorme.

A.L.: … y el poder territorial tiene su peso…

J.P.R.: Al llegar aquí nos encontramos con un problema jurídico, pero que tiene una dimensión política que lo condiciona todo. La Constitución actual no define normativamente la estructura del Estado, sino que «pone a disposición» de las «nacionalidades y regiones» diversas vías para poder hacer uso del «derecho a la autonomía». Cada «nacionalidad» o «región» tiene que decidir en negociación con el Estado qué contenido y alcance va a tener el derecho a la autonomía que quiere ejercer. ¿Se mantiene ese enfoque o se decide normativamente en la Constitución la estructura del Estado?

A.L.: Que cada uno elija el grado de autonomía que quiere tener, y cuál grado de responsabilidad.

J.P.R.: Tu propuesta es, por tanto, que se mantenga el llamado «principio dispositivo», y por lo tanto que cada «nacionalidad» o «región» siga tomando la iniciativa en lo que al ejercicio del derecho a la autonomía se refiere. Para los partidos que tienen poder territorial, esa situación es aceptable. Para los que no lo tienen, como Ciudadanos, tal vez no lo sea.

A.L.: El PP puede gestionar esa situación. Y el PSOE y Podemos, por supuesto.

J.P.R.: Podemos tampoco tiene poder territorial.

A.L.: Sin embargo, sí tiene socios que pueden abrazar ese discurso. Compromís, en Valencia, lo abrazaría. Marea, en Galicia, lo abrazaría…

J.P.R.: Desde la perspectiva de la reforma de la Constitución, este es uno de los temas que habría que debatir. ¿Es mejor seguir con el Estado de las autonomías, haciendo algunas reformas, o constituir un Estado federal? El Estado de las autonomías y el Estado federal son esencialmente distintos. Este último es una forma de Estado resultado de un pacto constituyente. El Estado de las autonomías no lo es. No hay un pacto constituyente que lo defina. Hay un acuerdo constituyente que posibilita que a través de la iniciativa autonómica ejercida por las «nacionalidades y regiones» se puedan aprobar Estatutos de Autonomía, constituyéndose tales «nacionalidades y regiones» en comunidades autónomas. Una vez constituidas las comunidades autónomas tenemos un Estado políticamente descentralizado, en el que las técnicas de ejercicio del poder se asemejan a las del Estado federal, pero en el que está ausente el elemento esencial: la legitimidad constituyente. El Estado de las autonomías es punto de llegada y no punto de partida. No es la Constitución la que lo define, sino que son los Estatutos de Autonomía los que lo hacen, dentro de las posibilidades y límites que la Constitución establece. Pero los Estatutos de Autonomía son normas infraconstitucionales que pueden acabar siendo impugnadas ante el Tribunal Constitucional. La diferencia con respecto al Estado federal es esencial. Este está definido por la Constitución, y no puede no estarlo. El Estado de las Autonomías no lo está. ¿Debemos continuar así?

Cuando iniciaba la explicación de la descentralización política a los alumnos, me remontaba al derecho a la vida y a la interrupción del embarazo. Recordarán ustedes, les decía, que la interrupción del embarazo podía ser considerada como un acto antijurídico que podía ser exonerado de responsabilidad penal en determinados supuestos o como un derecho constitucional de la mujer embarazada que podía interrumpir el embarazo dentro del plazo fijado por la ley. La ley de supuestos era una respuesta; la ley de plazos una solución, ya que en esta última la respuesta habla el lenguaje de los derechos fundamentales, es una respuesta que está anclada en la Constitución.

Algo similar ocurre en lo que a la descentralización política se refiere con la relación entre el Estado de las Autonomías y el Estado federal. El Estado de las Autonomías es al Estado federal lo que la ley de supuestos a la ley de plazos. El primero es una respuesta, pero no una solución, en la medida en que no es la Constitución la que define la estructura del Estado, sino que simplemente posibilita que dicha estructura sea definida por normas infraconstitucionales como son los Estatutos de Autonomía. El Estado federal es una solución, en la medida en que es la propia Constitución la que define la estructura del Estado.

En España tanto en lo que a la interrupción del embarazo como en lo que a la descentralización política se refiere, se ha ensayado la respuesta antes que la solución. En 1985 se introdujo la ley de supuestos mediante la reforma del Código Penal. Hasta 2010 con la LO 2/2010 no se introdujo la ley de plazos en nuestro ordenamiento.

A partir de 1980, mediante la aprobación de los diferentes Estatutos de Autonomía, España encontró una respuesta a la descentralización política. Todavía nos encontramos en ella.

Es verdad que una respuesta puede convertirse en solución. La respuesta de la Ley de supuestos de 1985 casi se había convertido en una solución para sociedad española. Si en la campaña de las elecciones generales de 2008 la actuación combinada de un capitán de la Guardia Civil y una jueza de guardia no hubieran puesto en marcha de manera torticera una operación de investigación de determinadas clínicas en las que se habían practicado interrupciones de embarazo, no se habría generado la inseguridad que condujo a la aprobación de la LO 2/2010. El tema estaba pacificado hasta ese momento con la Ley de supuestos de 1985, pero no estaba resuelto de manera definitiva. Con la LO 2/2010 pasaría a estarlo.

De forma similar, en España se vivía la respuesta del Estado de las Autonomías como solución. La satisfacción con esta forma de descentralización política era muy amplia. Lo habría continuado siendo por tiempo indefinido, si no se hubiera interpuesto por el PP el recurso de inconstitucionalidad contra la reforma del Estatuto de Autonomía de Catalunya y no se hubiera dictado la STC 31/2010.

El tránsito de la respuesta a la solución en lo que a la interrupción del embarazo fue difícil, pero factible. Hubo una protesta ruidosa de la Iglesia católica acompañada por el PP y todavía hay un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el PP contra la LO 2/2010. Pero el tema está pacificado y resuelto.

Algo distinto ocurre con la estructura del Estado. El tránsito de la respuesta a la solución supone la apertura de un proceso materialmente constituyente, aunque tenga que vehicularse a través de un procedimiento de reforma de la Constitución.

Porque de los dos problemas constituyentes con los que la sociedad española tenía que enfrentarse tras la muerte del general Franco —el tránsito de la dictadura a la democracia y el tránsito de un Estado unitario a un Estado políticamente descentralizado— el primero era un problema formal pero no materialmente constituyente, en la medida en que la sociedad española sabía lo que quería sin lugar a dudas, mientras que el segundo era un problema también materialmente constituyente, en la medida en que la sociedad española sabía lo que no quería, pero no lo que quería. Por eso la Constitución resolvió el primero, dio una respuesta, pero no resolvió el segundo.

El Estado de las Autonomías no es una forma de Estado, en la medida en que no está definido en sede constituyente. Es una respuesta que se inventó el constituyente para un problema que no podía dejar sin respuesta. Pero la Constitución simplemente posibilitó la respuesta mediante la remisión a los Estatutos de Autonomía, que son normas materialmente constitucionales, pero que formalmente no lo son.

Como consecuencia de ello, la estructura del Estado tal como está configurada en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía puede ser impugnada ante el Tribunal Constitucional, cuyas sentencias pueden hacerla saltar por los aires. Es lo que ocurrió con la STC 31/2010. Con esta decisión el Tribunal Constitucional nos situó ante un proceso materialmente constituyente. Cuanto más tiempo tardemos en reconocerlo, peor.

A.L.: Pero se pueden pactar los límites, los mínimos y los máximos dentro de los que puede moverse cada comunidad autónoma…

J.P.R.: Entiendo que sigues pensando en clave de Estado de las Autonomías, que es lo que pienso que hay que dejar atrás. En todo caso, en esa clave nos condenamos a negociaciones bilaterales entre el Estado y cada una de las comunidades autónomas, con la casi absoluta seguridad de que los acuerdos que se alcancen sean contradictorios. En la reforma de los Estatutos catalán y andaluz en 2006 lo vimos. Cada Estatuto opta por un criterio distinto para cuantificar la inversión del Estado en su territorio. Catalunya plantea que sea el PIB; Andalucía, la población. Castilla y León me imagino que optaría por la dispersión territorial, Galicia por lo que fuera. Así es como hemos funcionado hasta ahora. Durante los primeros treinta años no fue mal. Creo que ya no podemos seguir en esa dirección. La sociedad española en su conjunto tiene que tomar una decisión sobre su Estado y sobre la posición de cada una de las «nacionalidades y regiones» que lo integran. Y esa decisión tiene que estar en la Constitución.

A.L.: No estoy de acuerdo. Esa construcción de la que estamos hablando exige reconocer el carácter nacional de lo que ahora se llaman nacionalidades históricas. De entrada, en ese pacto constitucional se configurarían claramente dos tipos de entidades territoriales: las que tienen carácter nacional, o las que quieren tener carácter nacional y las que no. Se podrían pactar los máximos y los mínimos de autonomía, de competencia y de responsabilidad de cada una de esas comunidades autónomas. Y se podría acordar que cada una pueda escoger cuál es el nivel de autonomía y de responsabilidad que quiere tener. A partir de ahí, en el sistema de financiación, ¿por qué no se puede plantear la opción del cupo? Aceptar que esa opción existe para todas, y que aquellas comunidades autónomas o naciones que quieran un sistema de cupo puedan tenerlo, y aquellas que no quieran tener un sistema de cupo puedan mantenerse en un sistema de financiación común. Después, buena parte de esas decisiones que tú planteas… coincido contigo en que hay tomarlas por acuerdo, pero a lo mejor no hace falta que eso esté en la Constitución. Lo que sí tiene que estar en la Constitución es un diseño de instituciones y organismos donde se puedan cerrar esos acuerdos. Por ejemplo, constitucionalizar la conferencia de presidentes, constitucionalizar y reforzar el Consejo de Política Económica y Fiscal, de forma que en ese Consejo, y realmente en pie de igualdad, las comunidades autónomas, las naciones, el Gobierno central, pacten regularmente cómo se reparten y cómo se recaudan los recursos, qué grado de responsabilidad fiscal debe tener cada uno. Porque este sistema de subasta del que tú hablas, y con el que estoy completamente de acuerdo, se basa en una entelequia, que es la siguiente: actualmente las comunidades autónomas no tienen responsabilidad fiscal. Las únicas comunidades autónomas que tienen responsabilidad fiscal en España son Euskadi y Navarra, que recaudan y financian sus propios servicios, y que si tienen problemas con su sanidad no pueden acudir al Estado para que el Estado les resuelva la financiación de su sanidad, como he dicho anteriormente. El resto de comunidades autónomas vive una ilusión fiscal donde solo gastan y apenas recaudan. Porque los impuestos que realmente son importantes no son esos pequeños impuestos que tienen muchas comunidades autónomas, sino que son el IVA, el IRPF… Y esos los sigue recaudando el Estado. El sistema tiene muchos incentivos para entrar en esa dinámica de subasta, pero habría que ir a un sistema en el que se dijera a cada territorio: «Oiga, ¿usted quiere tener más gasto, usted quiere tener más autonomía, más capacidad de decisión? Pues muy bien. Pero eso significa que usted tiene que tener más responsabilidad fiscal. Y que tiene que financiar esa autonomía con sus propios recursos». Yo creo que eso sí se podría diseñar en un grado suficiente de certidumbre en esa nueva Constitución. Aquí siempre que hablamos de federalismo nos vemos obligados a añadir la palabra «cooperativo», y yo creo en un federalismo competitivo. Yo creo que los diferentes entes que conforman la federación tienen que tener su ámbito competencial y competir entre ellos.

J.P.R.: El Estado de las Autonomías y el Estado federal son dos cosas distintas. Lo que se ha hecho en España es decir no al Estado federal. En los dos procesos constituyentes democráticos que hemos tenido…

A.L.: … se ha dicho no solamente al Estado federal cooperativo.

J.P.R.: No. Se ha dicho no a todo tipo de Estado federal. En 1931 se dijo expresamente que no. De esta manera empieza el Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora que redactó el Anteproyecto de Constitución. El problema más importante con el que tiene que enfrentarse la sociedad española, decía el Dictamen, es el de si España debe constituirse como un Estado unitario o federal, pero no lo vamos a abordar. No vamos a «teorizar», decía textualmente. Simplemente vamos a partir de la realidad actual, es decir, de Catalunya; y el curso de los acontecimientos irá diciéndonos cuál es la forma de Estado que se acaba imponiendo. Y así empezó la primera experiencia de descentralización política en España. Con Catalunya, cuyo Estatuto de Autonomía se aprobaría en 1932. En 1936 se aprobarían el Estatuto vasco y el de Galicia. Y las demás regiones estaban en cola para aprobar los suyos. Sin la Guerra Civil es casi seguro que antes de que terminara la década de 1930 el Estado español se habría territorializado por completo en regiones autónomas, entre otras razones porque, aunque en la Constitución no había mapa autonómico, sí lo había en la Ley del Tribunal de Garantías Constitucionales y, por lo tanto, la definición de las unidades de descentralización política del Estado estaba hecha. Es posible que, sin Guerra Civil, en el marco del constitucionalismo democrático que se impuso en la parte occidental del continente europeo tras el final de la Segunda Guerra Mundial, el Estado español hubiera podido convertirse en un Estado federal, porque la Constitución de 1931 no era Federal, pero tampoco era antifederal y, por tanto, podía haber evolucionado en esa dirección.

En 1978 se procedió de manera similar. No se definió la estructura del Estado en la Constitución, sino que se reconoció el derecho a la autonomía de las «nacionalidades y regiones» y se puso a disposición (lo que se llamó principio dispositivo) de ellas diversas vías de acceso a la autonomía. En función del ejercicio que se hiciera de esas vías por parte de las distintas «nacionalidades y regiones» acabaríamos teniendo un Estado más o menos descentralizado. Hay, sin embargo, una diferencia esencial entre la Constitución de 1931 y la de 1978. Esta última es antifederal. No puede evolucionar hacia una dirección federal. Nadie debe llamarse a engaño. Hace falta un pacto constituyente federal.

A.L.: Yo creo que tiene que haber un pacto constituyente, pero con un grado de flexibilidad muy amplio en lo territorial.

J.P.R.: Pero eso nos obliga a que todas las decisiones importantes se tengan que fijar en la Constitución.

A.L.: Ese es el esquema de un federalismo cooperativo. En un federalismo competitivo, no.

J.P.R.: Que no, hombre, que no. Eso no tiene nada que ver ni con cooperativo ni con competitivo.

A.L.: ¡Claro que tiene mucho que ver!

J.P.R.: Que no, de verdad que no. El Estado federal es el Estado federal. Y todos los Estados federales son simultáneamente competitivos y cooperativos. Y cada uno de ellos es a lo largo de su historia más competitivo en algunos momentos y más cooperativo en otros, siendo la Constitución federal la misma. Esta se ocupa de la Federación. Define los órganos constitucionales federales y las materias sobre las que la Federación tiene competencia. La Constitución federal no se ocupa de los entes subcentrales: estados, Länder, provincias. Estos elaboran sus propias Constituciones, que tienen que ser coherentes con la Constitución federal, y en ellas definen su arquitectura institucional, a través de la cual ejercen su competencia sobre todas las materias que no son de competencia federal. Lo que la Constitución federal sí define es el órgano constitucional a través del cual los entes subcentrales participan en la formación de la voluntad general, en la aprobación de la ley y en la reforma de la Constitución: el Senado en Estados Unidos, el Bundesrat en Alemania… Y define también el órgano que tiene que resolver los conflictos que se planteen entre el ente central y los entes subcentrales o entre estos últimos. Y el sistema de financiación. En los países de la Unión Europea también contemplan la posición de la Federación y los Länder, por ejemplo, en lo que a las relaciones entre el Derecho de la Unión y el Derecho interno se refiere. Esto es lo que se tiene que pactar en una Constitución federal.

A.L.: Mecanismos de coordinación y de toma de decisión federal, en eso estamos de acuerdo.

J.P.R.: Y distribución de competencias…

A.L.: Que no tiene por qué ser igual para todos, que puede tener diferentes graduaciones.

J.P.R.: En principio, si es un Estado federal, tiene que ser igual para todos.

A.L.: No necesariamente.

J.P.R.: Hasta ahora, en los estados federales que existen en el mundo, el sistema de distribución de competencias es uniforme. Y normalmente se basa en el principio de que hay un sistema de competencias tasadas que aparecen fijadas en la Constitución, que están reservadas a la Federación, a lo que en España es el Estado, y todas aquellas materias que no son competencia de la federación, del ente central, son competencias de los entes subcentrales. Esa es la técnica organizativa del Estado federal, y después existe en algunas Constituciones una serie de competencias concurrentes que aparecen para determinadas materias, en las cuales la Federación o el Estado puede fijar la legislación básica y después la ejecución corresponde a los entes territoriales subcentrales, etcétera. Esa es otra de las cosas que hay que hacer. Y el sistema de financiación, que se tiene que fijar en la Constitución. En los Estados federales no suele haber diferentes niveles. Todo eso tiene que fijarse en la Constitución. Y esa es la única manera de que las piezas encajen. Se parte de que cada uno forma parte de un todo y, además, cada una de esas partes ejerce un poder propio y elabora su propia Constitución sin tener que someterse al poder central, tiene que ser coherente con la Constitución federal. Eso es lo único. La Constitución federal es un límite. Debe haber una cohesión entre las constituciones de los entes territoriales menores y la Constitución federal. Pero cada uno elabora su propia Constitución y en ella establece cuál va a ser la composición de su Parlamento y establece cómo gestiona las competencias que no son de titularidad de la Federación.

A.L.: Si participa en un sistema de financiación común o si prefiere tener un sistema de cupo…

J.P.R.: No, no. Eso no lo deciden los entes subcentrales en un Estado federal. Eso hay que fijarlo en la Constitución federal.

A.L.: Lo que hay que fijar es si se puede optar por un sistema o no, pero no tiene por qué ser la misma solución para todos, porque el cupo significa asumir la responsabilidad.

J.P.R.: Es que yo no sé por qué tiene que haber un cupo. El cupo es una excepción vasca en el derecho comparado. En ningún país federal hay ningún ente subcentral que tenga un sistema como el que tiene Euskadi. Entre otras cosas, porque el cupo es un derivado del concierto. El cupo no tiene sustantividad propia. Y el concierto es una especificidad vasca, resultado de lo que fue la historia española del siglo XIX, especialmente de las guerras carlistas. Convertir la anécdota en categoría no me parece razonable.

A.L.: Pero eso no quiere decir que no lo pueda haber, ni que el sistema funcione mal.

J.P.R.: El sistema de financiación tiene que formar parte del pacto constituyente federal. Sin dinero no hay Estado, ni unitario ni federal. Y el dinero sale siempre de la sociedad, que es la que produce la riqueza, a través de los impuestos. En los Estados políticamente descentralizados hay tres niveles de Gobierno: el federal o estatal, el autonómico o de Land, y el municipal. La parte del PIB que se canaliza a través de las diversas figuras tributarias tiene que financiar los tres niveles. Esto es lo que hay que pactar en la Constitución federal. Cómo se va a financiar el Estado, cómo se van a financiar las comunidades autónomas, cómo se van a financiar los municipios. En un Estado federal el sistema es común para todos los entes subcentrales. No hay conciertos ni cupos.

A.L.: Pero la aportación a la caja común no tiene por qué ser para todos de una única manera. Puede ser a través de un reparto proporcional, o a través de un pago, que es lo que es el cupo. El cupo es un pago.

J.P.R.: Pero, vamos a ver. Que el tema es que no puede haber concierto. Hay un sistema de financiación que se fija en la Constitución federal para todas las unidades territoriales y no hay opción de concierto entre una unidad subcentral y el Estado. Nadie concierta bilateralmente con la Federación o con el ente central, sino que en la Constitución, que aprueban todos los estados federados y que se somete a referéndum de todos los ciudadanos… ahí se establece cuál es el sistema de financiación para todas las unidades subcentrales.

A.L.: Pero no tiene por qué ser igual para todas, Javier. No necesariamente. Puede haber quien diga: yo quiero tener un sistema de financiación donde tenga siempre el respaldo de la caja central y no quiero recaudar el cien por cien de mis impuestos ni quiero tener plena responsabilidad fiscal. Pues esta es su manera de aportar a la financiación federal. Y otra, por ejemplo en España, sería la manera de Catalunya, Euskadi o Galicia, y esas nacionalidades pueden decir: «Yo quiero tener total autonomía fiscal y mi manera de aportar a la federación es un pago anual que se calculará con fórmulas que iríamos pactando». No se pactarían bilateralmente, sino que se pactarían en los órganos de Gobierno económico y fiscal de la federación. En ese sentido sería absolutamente federal. Lo que pasa es que cada autonomía tendría que preguntarse: «¿Quiero ser plenamente responsable fiscal, sí o no?». Todo el mundo habla del cupo como si fuera un privilegio. El cupo es un privilegio hasta que tienes un problema de financiación, por ejemplo con la Sanidad, y no puedes recurrir al Estado para que te la financie. Ya lo hemos hablado antes.

J.P.R.: Creo que lo que ocurre en Euskadi es una perversión de la descentralización política. Sin las guerras carlistas no hubiera habido ni concierto ni cupo. Que al País Vasco y Navarra les haya ido bien y que consideren el concierto como parte innegociable de su forma de integración en el Estado, es una singularidad que no es razonable que se generalice.

A.L.: Yo pienso de otra manera.

J.P.R.: Está claro que no estamos de acuerdo. La historia española del siglo XIX no debe servirnos de modelo para el siglo XXI.

A.L.: Pero ahora ya no tiene ese sentido que tuvo… Tiene otro.

J.P.R.: No tiene otro sentido. Recuerda las intervenciones de Xabier Arzallus en el debate constituyente del 78 sobre la Disposición Adicional Primera y la reivindicación de los Fueros, como singularidad vasca y de su forma de relacionarse con el Estado español.

A.L.: Ellos defienden que quieren tener su propia hacienda.

J.P.R.: Ellos defienden su singularidad. El Estado federal no es eso. El Estado federal es un marco de descentralización política uniforme, que puede admitir alguna excepción, por ejemplo, la de Quebec en Canadá, pero que es básicamente uniforme. Esta es una de las razones por las que el nacionalismo catalán y el vasco no son federalistas o, al menos, no son inequívocamente federalistas.

A.L.: Mira, yo entiendo un Estado federal como algo que nace de la voluntad de llegar a acuerdos. Y esos acuerdos se pueden construir de múltiples formas. Tanto desde el punto de vista político como del jurídico. Por eso, donde tú ves un problema, yo veo una oportunidad. Yo prefiero vivir en un sistema en el que se pueda pactar la diversidad. Es decir, hay dos maneras de participar en la caja común y cada uno escoge la que prefiere y asume la responsabilidad por su decisión. El gran problema de nuestro sistema es que, efectivamente, todos tenemos nuestra capacidad de elección, pero casi ninguno se responsabiliza de sus decisiones. Ese es el problema. Puedo entender que Murcia o Castilla León o Castilla la Mancha no quieran tener cupo, ni quieran ser nación y que se consideren parte de la nación española, que no sé si se consideran o no, no quiero que nadie se sienta ofendido, estoy hablando en teoría, pero también hay que entender que en Catalunya, en Euskadi, en Galicia, hay gente diciendo: «Yo me considero parte de la nación gallega o de la nación vasca o catalana y estoy dispuesto a integrarme en un esfuerzo federal común, pero pudiendo elegir los términos y las condiciones». ¿Crees que si no hay una caja central, hay privilegios?

J.P.R.: Lo que digo es que para que haya un pacto federal, un elemento esencial tiene que ser la financiación. Y creo que si se hace ese pacto tiene que ser con validez general para todos los territorios. Y, después, con los recursos que cada uno recaude en función de cuáles son las figuras tributarias que se atribuyen a la federación o se atribuyen a los entes territoriales subcentrales, cada uno podrá hacer lo que le parezca oportuno. Y si lo gestiona mejor, tendrá mejor rendimiento y podrá hacer más inversiones…

A.L.: Y tendrá que asumir la responsabilidad por su mala gestión.

J.P.R.: ¡Por supuesto! Eso no puede ser siquiera sometido a discusión. Cuando se forma parte de un club, hay que aceptar las reglas que rigen la convivencia en el club, que se presupone que han sido aprobadas democráticamente. Cuando hay algunos vicios en el proceso de constitución del club, como pasó con los países del euro, pueden plantearse problemas muy serios en la convivencia. En menor medida, pero también, se plantean en el seno de la Unión Europea. También los Estados políticamente descentralizados, federales o autonómicos, pueden ser considerados como un club integrados por diversas unidades con poder político propio. Hay que regular la convivencia fijando normas de obligado cumplimiento para todos los miembros del club. Esto se puede hacer de varias formas. Voy a poner un ejemplo, que ya ha salido en nuestra conversación anteriormente, para hacerme entender: la reforma del artículo 135 de la Constitución, que es la importación de la reforma constitucional que hizo Alemania entre 2006 y 2009. Alemania fue el primer país que incumplió el pacto constitutivo del euro, superando durante dos años consecutivos el doble límite del 3% del PIB para déficit público y del 60 % para la deuda pública. No fue sancionado porque Alemania es Alemania. Pero, en su honor, hay que decir que a continuación ellos mismos decidieron prohibirse volver a incumplir y, para ello, activaron el procedimiento de reforma de la Constitución y durante tres años discutieron el contenido de la reforma: el horizonte temporal de aplicación plena de la misma, que quedó fijado en que sería 2019, y la forma en que se iría exigiendo el cumplimiento de la misma a cada uno de los Länder según la posición financiera en que se encontraba inicialmente cada uno de ellos. Dicha reforma fue aprobada por la mayoría de dos tercios del Bundestag y del Bundesrat y entró en vigor. En España esa misma reforma se hizo con nocturnidad y alevosía. Esa es la diferencia entre un Estado federal y otro que no lo es.

A.L.: ¿Y crees que si hubiera cupo sería imposible hacer eso? ¿Se podría hacer o no?

J.P.R.: Por supuesto que no. Es el Estado federal de Alemania el que está comprometido con los demás países que tienen la moneda común. Y por lo tanto es Alemania en su totalidad la que tiene que cumplir, y cuando se dice Alemania hay que entender la federación y los estados miembros y los municipios, porque todos pueden incurrir en déficit. Entonces, ¿qué es lo que se hace en Alemania? Se hace un calendario y se dice: «Mire, usted tiene para cumplir esta regla hasta el año 2016; en cambio, usted tiene que empezar a cumplirla desde ya, usted tiene que cumplirla a partir de 2018; y usted tiene este otro margen de maniobra; y a los municipios no les damos margen ninguno sino que todos tienen que cumplir las reglas desde este momento…». Y eso se establece en un acuerdo federal y se hace una ley de reforma de la Constitución aprobada por mayoría de dos tercios en el Bundestag y en el Bundesrat y ya se queda fijada, y todo el mundo sabe cuál es la posición de cada uno y la de todos. Nadie negocia individualmente, sino que todos negocian con todos.

El Estado español también es el que está comprometido con los demás países del euro y tiene que cumplir. Pero la forma de hacerlo fue aprobar la reforma del artículo 135 de la Constitución de la forma en que se hizo. Esta es la diferencia entre un Estado federal y un Estado políticamente descentralizado, pero que no lo es.

A.L.: Es que yo no defiendo la negociación individual. Ese es el error. O yo me explico mal…

J.P.R.: Pero el sistema de concierto con el complemento del cupo es resultado de una negociación bilateral.

A.L.: No, porque la fórmula del cupo se pactaría de manera federal, sería la misma para todos los que tuvieran cupo. Incluso la fórmula que calcula el cupo se pactaría. Lo que no sería federal sería, efectivamente, que hubiera una negociación bilateral entre el Estado y cada una de las naciones, pero la fórmula con la que se calcula la aportación de cada una de esas haciendas se negocia de forma federal, ¿cuál es el problema?

J.P.R.: Si es que eso no tiene sentido, porque el sistema de concierto con el añadido del cupo significa que hay una relación bilateral entre una parte y el todo. Lo que estás proponiendo implícitamente es que el concierto se generalice a todos los territorios, dejando de ser privativo de Euskadi y Navarra. Y eso no tiene ningún sentido. El concierto y el cupo pueden tener cabida como «excepción», pero no pueden convertirse en «norma».

A.L.: ¿Pero por qué es imposible?

J.P.R.: Porque no tiene sentido. Si el concierto es el mismo para todos los entes subcentrales, ¿para qué una negociación separada de cada uno de ellos? Y si puede ser diferente en cada caso dependiendo de la negociación bilateral, ¿quién va a aceptar un concierto en el que salga perjudicado o en el que entienda que salga perjudicado respecto de cualquiera de los demás? Sería una fuente de conflictos inagotables e irresolubles. Otra cosa es que, una vez fijado el sistema de financiación, se contemplen elementos niveladores, que acaben produciendo transferencias entre unos entes subcentrales y otros.

A.L.: O no…

J.P.R.: En todos los Estados federales los hay.

A.L.: Pero el Estado federal no responde por las cuentas de los estados. Un estado de los Estados Unidos puede quebrar sin que la federación acuda a su rescate. Y una ciudad puede quebrar sin que la respalde ni el estado ni la federación.

J.P.R.: Claro, porque tiene su fuente de ingresos y es responsable de financiarse y de mantenerse dentro de los límites…

A.L.: Que es lo que nos falla a nosotros en nuestro sistema.

J.P.R.: Pero eso no tiene nada que ver con el cupo.

A.L.: Pero es que el cupo solo es una manera de organizar eso, nada más.

J.P.R.: Sigo sin estar de acuerdo. El concierto y el cupo exigen una relación bilateral e individualizada entre el ente central y el ente subcentral. Si todos los entes subcentrales concertaran con el ente central, no habría cupo. El cupo existe, porque solamente el País Vasco concierta.

A.L: Por centrarnos un poco en la actualidad, creo que va a haber por un lado una propuesta que va a decir «fuera cupo y vamos a un sistema de financiación igual para todos». Eso es lo que se va a plantear desde Ciudadanos y seguramente ahí el PP sí se pueda sumar, porque es un discurso que viene del propio PP… No ocurre lo mismo con el discurso de Ciudadanos respecto a la recentralización, que el PP no comparte por lo que hemos dicho, porque tiene mucho poder territorial, pero lo de garantizar una financiación igual para todos sí lo puede asumir. La izquierda, por su parte, va a tener que decidir si se suma a ese discurso y apoya un sistema de financiación igual para todos, y si apoya la idea de eliminar la excepción vasca y navarra; o si pacta con el nacionalismo, es decir con la idea de buscar un sistema donde los que tengan cupo puedan tener cupo y los que quieran estar en un sistema de financiación común puedan estar en un sistema de financiación común. Y ese sí creo que va a ser el debate. El asunto del cupo se va a reabrir claramente en la próxima legislatura. En su momento, en el 78, no hubo un debate de fondo sobre la cuestión.

J.P.R.: Yo lo que no sé es cómo va a plantearse, porque no estoy dentro ahora mismo de ningún partido…

A.L.: Ninguno de los dos estamos, gracias a Dios…

].P.R.: Por eso, no sé cuál es el debate interno en todo eso. Podríamos mantenernos dentro de la lógica del Estado de las autonomías, y entonces ver cómo se plantean los impulsos de renovación y qué resistencias hay en las comunidades.

A.L: Por ejemplo, si se abre el tema del cupo en Catalunya o no.

J.P.R.: Ya, pero hablando en general del tema de la financiación, habrá que ver si seguimos con el modelo de la ley de financiación de comunidades autónomas y la negociación a través de la Comisión de Política Fiscal y Financiera. Y ya veremos qué pasa ahí. Y al mismo tiempo habrá que ver cómo incide eso en los Estatutos de autonomía. Porque los Estatutos de autonomía tienen normas. Unas normas que después el Tribunal Constitucional ha interpretado de la forma que las ha interpretado…

A.L: Buena parte de la reforma de los Estatutos de principios de este siglo buscó blindar precisamente la financiación.

J.P.R: Pero lo que habrá que decidir es si seguimos la lógica del Estado de las autonomías o cambiamos. Y decimos que hay que hacerlo como una reforma de la Constitución. En cuyo caso, la Constitución es donde tienen que estar las decisiones, de tal manera que ya solamente mediante la reforma de la Constitución se puedan cambiar las decisiones políticas fundamentales. Las decisiones y los mecanismos… Y además, que se comprenda que hay que reformar el Senado, porque evidentemente con este no se puede reformar nada…

A.L.: Se podría hacer con la Conferencia de Presidentes de las autonomías…

J.P.R.: Tal vez, pero la Conferencia de Presidentes es bastante secundaria con respeto al Senado.

A.L.: En cuanto a lo que tú dices del camino hacia un Estado federal, no se puede ir hacia un Estado federal si la Constitución no genera los mecanismos, las instituciones de decisión federales, que es lo que no tenemos ahora.

J.P.R.: Es al revés. Primero tenemos que llegar al acuerdo de que hay que definir en la Constitución todos los elementos. Y una vez que se definan en la Constitución nueva, se ponen en marcha. Fíjate lo que pasa con la Conferencia de Presidentes. Ya la tenemos, e incluso hemos llegado a acuerdos de que se tenía que reunir periódicamente, y después resulta que no se celebra ninguna reunión de esa conferencia. O sea que eso no vale. O hacemos una Constitución en la que se prevea cuáles son las instituciones indispensables para que este Estado funcione como un Estado federal, o no las tenemos, sino que vamos introduciendo organismos a impulsos de la coyuntura política y la coyuntura electoral, como ahora. Hoy la creamos y mañana no la convocamos. Ahora decimos que hacemos una ley de financiación de comunidades autónomas y tenemos un periodo de funcionamiento pactado que dura cinco años, pero luego se cumplen los cinco años y se prorroga el sistema en lugar de renovarlo mediante un nuevo pacto. Esto es lo que ha sido el Estado de las autonomías. No es una forma de Estado, sino que es una respuesta a un problema inaplazable que tenía la sociedad española cuando comprendió que el Estado unitario y centralista no puede ser la forma de Estado de la democracia española. Se vio que teníamos que introducir alguna forma de descentralización política y abrimos esta vía. Eso es lo que tenemos ahora mismo y eso está institucionalizado. ¿Seguimos por esa vía? ¿Nos mantenemos dentro de esos márgenes, o por el contrario llegamos a la conclusión de que eso no puede seguir así y que lo que hay hacer es decidir, pero constitucionalmente, un texto nuevo que se someta a referéndum, y en el que todos los elementos que tienen que hacer operativo el Estado federal estén fijados en la Constitución y solamente se puedan modificar mediante reforma de la misma? Y entre esos elementos que hay que crear de nuevo está primero el Senado, y enseguida la distribución de competencias, el sistema de financiación, y luego la participación de los territorios en la formación de la voluntad general del Estado y en la reforma de la Constitución, que es para lo que sirve el Senado. Si optamos por esa vía, supondría un cambio de paradigma. Ya no es una respuesta coyuntural al problema que tenía la sociedad española, sino que es una solución definitiva donde se dirá que España es un Estado federal. Es decir que España ya no es un Estado que puede irse descentralizando políticamente a impulsos de las nacionalidades y regiones, sino que todos tienen que reunirse en una asamblea constituyente y en ese pacto constituyente decidir cómo será ese futuro Estado federal.

A.L.: Yo sin embargo creo que el debate no va a estar tanto ahí, aunque llegará un momento en que sí se hará eso, sino que hay un debate previo que va a articular la tensión en los próximos años, y que lo van a proponer los que defienden que tenemos una descentralización administrativa que ha ido demasiado lejos y que hay que racionalizar. Va a ser, resumiendo mucho, la esencia de la propuesta de Ciudadanos: la descentralización administrativa se nos ha ido de las manos y ahora lo que hay que hacer es racionalizarla en nombre de la eficiencia. Y en el otro lado estaremos los que defendemos, y yo me encuentro entre ellos, que no, que hemos empezado con una descentralización política y que lo que tenemos que hacer ahora es dar el siguiente paso, avanzar y seguir descentralizado el poder, la toma de decisiones. Yo creo que ese va a ser el gran debate.

J.P.R.: Quiero introducir aquí otro punto de vista. Porque hay una cosa que es lo que impide que la Constitución actual se haya podido reformar, y quiero explicarlo con más detalle, aunque ya lo he mencionado. La forma del Estado es un tema que está sobrevolando todo lo que llevamos hablado, pero creo que vale la pena afrontarlo directamente. Lo hemos visto antes: la Monarquía es el gran problema constitucional que ha tenido España desde el principio del siglo XIX, es decir desde que empieza la aventura del Estado constitucional… hasta hoy. Porque sigue siéndolo. La sociedad española no ha sido capaz de hacer un ajuste de cuentas con la Monarquía, que es el paso indispensable, la premisa para poder construir un Estado constitucional adecuado al concepto, como diría Hegel. No fue capaz de hacerlo en el tránsito del Antiguo Régimen al Estado constitucional, y debido a eso hemos asistido a lo largo de toda nuestra historia constitucional a una tensión entre el principio de legitimidad propio del Estado constitucional, por un lado; y el principio monárquico por otro. El principio de soberanía nacional, que se llama soberanía popular ya en el siglo XX, por un lado; y el principio monárquico, por otro. Todos nuestros ciclos constitucionales empiezan como una afirmación del principio de soberanía nacional —1812, 1837, 1869, 1931— y a continuación viene la reacción del principio monárquico, bien de una manera brutal, como en la época de Fernando VII, o bien en la forma de una Monarquía constitucional, como ocurre con las constituciones de 1845 y 1876. Y nos hemos encontrado, por lo tanto, conque el impulso del principio de legitimidad propio del Estado constitucional, el de la soberanía nacional, siempre tiene una duración muy breve. Porque a continuación viene una reacción del principio monárquico constitucional, que tiene una duración muy prolongada. Esto ha sido así a lo largo de toda nuestra historia constitucional y es así, aunque de una manera diferente, en el ciclo constitucional que empieza con la Constitución de 1978 y en el que estamos viviendo todavía. En 1978, en la Constitución, se empieza con una Monarquía que ha sido restaurada por el general Franco en el año 1947 con la Ley de la Sucesión a la Jefatura del Estado; y se sigue con un príncipe heredero que es proclamado rey tras la muerte del general Franco y que, con el concurso del presidente del Gobierno, de Adolfo Suárez, designado por él, dirige todo el proceso de transición de las leyes fundamentales del régimen del general Franco a la Constitución de 1978. De modo que esta es la primera Constitución española en la que hay un compromiso, dentro de la propia Constitución, entre el principio de legitimidad democrática y el principio monárquico. En el 1-2 está el principio de legitimidad democrática. En el 3, está el principio monárquico. Pero el principio monárquico antecede en el tiempo al principio de legitimidad democrática. Es el principio monárquico el que hace la transición y el que incorpora el principio de legitimidad democrática al texto constitucional del 78. Y, por ser así, condiciona la forma de expresión de ese principio de legitimidad democrática. En la Constitución del 78 el principio de legitimidad democrática no está expresándose de una manera genuina, sino que está condicionado y delimitado por el principio monárquico. Y este es el gran problema con el que ha tenido que enfrentarse la Constitución del 78 y que no ha sido capaz de superar. Nunca el principio de legitimidad democrática ha podido extenderse a la Monarquía, la Monarquía ha sido siempre previa e indisponible al principio de legitimidad democrática. Lo ha condicionado, lo ha enjaulado, y en consecuencia ha anulado la capacidad reproductora de ese principio de legitimidad democrática, y por eso la Constitución española no se reforma nunca. Porque en la base de la Constitución española del 78 no está el principio de legitimidad democrática de una manera pura y dura, sino que está condicionado por el principio monárquico.

A.L.: ¿Y quieres decir que en tu opinión este problema nos va a llevar a una situación en la que cuando se hable, como hacemos nosotros aquí, de la posibilidad de una reforma, no se va a poder hablar de la Monarquía? Yo creo que no va a ser exactamente así.

J.P.R.: La Monarquía tiene una cláusula de intangibilidad en la Constitución que es el artículo 168, que está previsto prácticamente para eso. Exige mayoría de dos tercios en dos legislaturas consecutivas, y la dificultad de poner en marcha algo así con respecto a la Monarquía va a ser enorme. Para poner en marcha una revisión constitucional en la que se plantee el tema de la Monarquía, y para poder someterla a referéndum, porque en el 168 se establece que es obligatoria la convocatoria de un referéndum para un cambio así, nos encontraríamos en una situación…

A.L.: ¿Pero se podría o no convocar un referéndum sobre la forma del Estado?

J.P.R.: El referéndum no se puede plantear. Ese es el problema. Jurídicamente el referéndum se puede plantear solo como culminación del 168.

A.L.: Pero ¿tú no crees que el debate sobre la Monarquía ahora está totalmente abierto…? Esa es la intuición que yo tengo… Felipe VI toma una decisión completamente equivocada cuando se dirige a la nación española en unos determinados términos el 3 de octubre de 2017. Yo creo que ahí se produce una ruptura muy clara en la percepción de muchos españoles y me da la sensación de que a lo mejor el debate en torno a la Monarquía, en el hipotético caso de que hubiera una reforma constitucional, sería la discusión entre los que creen que lo que hizo el rey el 3 de octubre es lo que tiene que hacer el rey, y que ese es el papel que debe institucionalizar la nueva Constitución; y los que creemos, y ese es mi caso, que precisamente lo que hizo el 3 de octubre es lo único que el rey no debe hacer en una democracia. Y nosotros defenderíamos ir a una Constitución que limitara, que excluyera radicalmente, la posibilidad de que una alocución como la del 3 de octubre se pudiera producir. ¿Coincides conmigo? Yo creo que el debate va a estar ahí. O sea, los unos pensamos que, puesto que vamos a hacer una reforma constitucional y vamos a hablar de la Monarquía, aseguremos al menos que lo del 3 de octubre no se va a repetir. Y los otros dirán que quieren una reforma constitucional para que, precisamente, el rey pueda hacer lo del 3 de octubre con el amparo de la Constitución.

J.P.R.: Si se llega a plantear el tema de la Monarquía y entra en la agenda política con un debate, es muy difícil que no se plantee en términos casi de referéndum: sí o no a la Monarquía. Y eso la Constitución española no permite que se haga. No permite un referéndum sobre Monarquía o República. Y, sin embargo, si se abre el debate, este acabará convirtiéndose materialmente en un referéndum… Porque muchos dirán que quieren tener una Monarquía en la que el monarca sea un árbitro político…

A.L.: Y que pueda echar broncas por la televisión…

J.P.R.: … y muchos otros dirán que la Monarquía no debe existir porque es una barbaridad. Por eso es difícil que se pueda debatir y resolver… y sin embargo el tema es clave.

A.L.: Por eso el debate que se produjo en torno a la alocución de Felipe VI el 3 de octubre me parece tan relevante, porque yo creo que ahí, por primera vez, se visibilizaron públicamente dos opiniones sobre lo que tiene que hacer el rey y lo que no tiene que hacer, un asunto que hasta ahora ha estado fuera del debate. Hasta ahora, si te fijas, ese era un debate que no se planteaba porque… bueno, era mejor no plantearlo, ¿no?

J.P.R.: En general, yo creo que ahí hubo un cierre de filas en torno a la posición del rey. Y ese cierre de filas fue mayoritario. Los tres partidos del 155 aplaudieron inmediatamente el discurso del rey. Y después ha habido un rechazo, que yo creo que ha sido hasta ahora minoritario y que se ha expresado con mucha menos fuerza. Pero algunos sí nos hemos pronunciado con mucha rotundidad.

A.L.: Pero yo creo que eso es solamente la opinión publicada. La opinión pública que se opuso a lo que hizo el rey es más amplia.

J.P.R.: Es que no lo sabemos. El CIS no pregunta… ¿La Monarquía sigue siendo…?

A.L.: Lleva el CIS tres años sin preguntar por la Monarquía…

J.P.R.: Las encuestas privadas tampoco.

A.L.: Hay miedo a los resultados.

J.P.R: Claro, claro. Hay miedo… El caso es que es un tema que precisamente está oculto pero que es clave. Lo que permite que este sistema se mantenga en pie todavía es la institución monárquica. Y eso es grave. Que tenga que depender el funcionamiento de una democracia de la existencia de una magistratura hereditaria es gravísimo. Pero eso ha sido así en nuestra historia. España no ha sido todavía capaz de organizar un estado constitucional sin la Monarquía.

A.L.: Pues a lo mejor hay quienes se pueden sorprender un poco, pero ese va a ser uno de los grandes debates de la próxima legislatura si se inicia la discusión política en torno a la reforma de la Constitución. Será uno de los grandes escollos. Primero, porque hay mucha gente que no quiere hablar de esto; y segundo porque, estoy completamente de acuerdo contigo, si empezamos a hablar de esto, al final el debate será imparable. Si empiezas a hablar de qué papel tiene que tener el rey en la democracia española del siglo XXI, inevitablemente acabas en un referéndum, en el que la gente tenga que decidir Monarquía o República.

J.P.R.: Hay una iniciativa que podría tomarse, que es la de hacer por fin la ley que tiene que desarrollar el artículo 57.5 de la Constitución que habla sobre las vicisitudes que acompañan al desempeño de la magistratura: renuncias, abdicaciones… Una ley en la que se le diga: «Mire usted, usted es esto y usted puede hacer esto y no puede hacer nada más».

A.L.: Eso solo ya visibilizaría un debate que hasta ahora hemos pretendido mantener oculto, y es que aquí hay dos visiones de lo que tiene que ser el régimen democrático.

J.P.R.: Y podría provocar una división importante en la sociedad española, y podría conseguir que se evidenciaran las distintas posiciones que hay en relación con el tema. Ese es un tema que hay que sacar a la luz. La Monarquía…

A.L.: Va a ser el gran escollo, la Monarquía va a ser el gran escollo.

J.P.R.: Sí, sí, la resistencia a que se hable de este tema es grande…

A.L.: Y creo que ahí la derecha sí que va a hacer un frente común. Pero me temo que a la izquierda le va a faltar coraje para plantear el debate. A los dos, al PSOE y a Podemos. Esa es mi impresión.

J.P.R.: Veremos, veremos. De momento ninguno hasta ahora ha dicho nada… El PSOE por supuesto que no. Ha habido en las Juventudes Socialistas unos conatos que han sido reprimidos por la dirección. Y en esto creo que el PSOE también tiene un problema. Porque su base no es monárquica, pero la dirección sí lo es. La dirección sí está muy comprometida con la Monarquía.

A.L.: Y Podemos ha sido muy Guadiana en este asunto. Ahora lo planteo, ahora no. Ahora hablo de esto, ahora no.

J.P.R.: Sí, ha sido demasiado tacticista, tal vez, en ese aspecto. Y yo creo que este es un tema importante, que hay que plantearlo.

A.L.: Igual que hay que plantear el tema de cómo articulamos nuestro poder legislativo y cómo lo elegimos.

J.P.R.: Ese es el segundo problema, y es muy importante también. Aquí hay dos agentes: el monarca y las Cortes. Las Cortes que, tal como están establecidas en la Constitución española, son un obstáculo para que la sociedad española pueda expresarse en su complejidad y pueda por lo tanto autogobernarse políticamente como tiene que hacerse en una democracia. Tanto el Congreso de los Diputados como el Senado… El Senado es un aborto.

A.L.: Habría que reformarlo y que sea una cámara territorial.

J.P.R.: Pero es que el propio Congreso de los Diputados es un problema… Incluso Podemos ha hablado de la necesidad de reforma de la ley electoral. Sin reforma de la Constitución, solamente con la reforma de la ley electoral, se pueden introducir cambios significativos. Pero lo suyo, evidentemente, es hacer una reforma de la Constitución y modificar la composición del Congreso de los Diputados y también el sistema para su designación.

A.L.: Y el debate clave es si mantenemos la protección constitucional a la provincia como circunscripción electoral o no. Me da la sensación de que los nuevos partidos quieren eliminar a la provincia, o por lo menos quitarle la protección constitucional y después seguir avanzando en esa dirección. Son partidarios de circunscripciones más amplias donde…

J.P.R.: … la representación sea proporcional…

A.L.: Mi criterio es diferente. Yo creo que la representación política debe armonizar la representación de las personas y de los territorios. Es decir que también hay que articular una cierta representación territorial porque si no lo que hacemos es incentivar que la población se concentre en los espacios donde ya está concentrada. Porque para un país y para una nación son importantes las personas, pero también los territorios donde viven estas. Si concentras toda la representación allí donde vive la mayoría de la gente, indefectiblemente las zonas despobladas seguirán siendo despobladas, más todavía. Y es mucho más difícil reordenar el territorio. Creo que hay que buscar un equilibrio.

J.P.R.: Recuerda que el principio básico de la democracia es la representación de individuos…

A.L.: Pero también de territorios.

J.P.R.: Fundamentalmente de individuos. El sujeto político en la sociedad democrática es el individuo. Después puede hacer falta una legitimación democrática de naturaleza territorial que sea complementaria, pero tiene que haber una Cámara en la que lo que hay es una representación de los individuos. Porque ese es el único principio de legitimación democrática genuino.

A.L.: Pero no el único.

J.P.R.: Es el que ha de ser determinante. Pero luego puede haber una Cámara de representación territorial en donde sí se pueden establecer correctivos por esas cuestiones que dices…

A.L.: ¿Realmente a ti te parece justo que valga lo mismo el voto de una persona que vive en Madrid, donde tiene todos los servicios, que el voto de una persona que vive en Lugo y que tiene la mitad de los servicios pero paga los mismos impuestos?

J.P.R.: Es que, si no, no puedes organizar el Estado constitucional. Es imposible organizarlo si empezamos a decir: ¿Vale lo mismo el voto del señor que paga cinco veces más impuestos que el que paga cinco veces menos? ¿O el del que tiene cuatro hijos y el del que no tiene ninguno? Si entramos a considerar todas las circunstancias que pueden diferenciar el estatus de cada individuo en el interior de la sociedad, no hay forma de organizarse.

A.L.: Pero dime, ¿estamos de acuerdo en que uno de los objetivos de un Gobierno es introducir un cierto equilibrio territorial? Si tu aumentas con la representación política el desequilibro será muy difícil corregirlo. Las zonas menos pobladas necesitan cierto plus de representación.

J.P.R.: Pero es que en España ese plus es demasiado grande.

A.L.: En eso estoy de acuerdo. Seguramente habrá que reducirlo, pero no eliminarlo.

J.P.R.: En España el plus a favor de las provincias con menos población es muy grande y no ha servido absolutamente para nada en lo que a evitar la despoblación se refiere.

A.L.: Eso nos puede llevar a otro debate. Y a lo mejor, si preguntamos en esos territorios te dicen que sí ha servido para mucho. A lo mejor tenemos AVE a tantos sitios precisamente porque existe este sistema de representación. Si tuviéramos otro, solo habría AVE a los sitios poblados.

J.P.R.: A pesar del actual sistema, esos sitios que tienen menos población han seguido perdiendo población. Raros son lo que, teniendo poca población, la han ganado. Casi ninguno. Al contrario: prácticamente casi todos han perdido población.

A.L.: Han ganado en el caso de Ciudad Real, por ejemplo, de Puertollano…

J.P.R.: Hay algunos casos porque son sitios que están en el camino de Madrid y por esa proximidad de Madrid y con el AVE… Pero en general es un accidente geográfico, consecuencia de que pasa por allí el AVE que va hacia Andalucía… Eso y nada más.

A.L.: Al analizar este asunto pesa mucho el background de cada uno. Yo nací en un pueblo de la costa de Lugo. Y yo sí creo que los territorios menos poblados tienen que tener un plus de representación porque eso es lo que garantiza la redistribución de los recursos y de las oportunidades. Y si no hay ese plus de representación lo que hacemos es incentivar todavía más el desequilibrio territorial.

J.P.R.: En cualquier caso, lo que digo es que ahora mismo las zonas menos pobladas tienen un plus significativo y no ha servido para repoblarlas, salvo esas excepciones. Y ese plus implica que desvirtúas el resultado electoral, porque la sobrevaloración del voto de determinados ciudadanos con respecto al de otros desvirtúa el sistema de representación. En las provincias con cinco escaños o menos el sistema electoral es formalmente proporcional, pero materialmente mayoritario. En la mayor parte de ellas no hay competición electoral propiamente dicha.

A.L.: Un sistema de representación tiene que ponderar varios elementos, no solo la población. El único criterio no puede ser que estén más representados aquellos territorios donde haya más población. Hay que aplicar de forma ponderada otros criterios, porque el sistema de representación también es un sistema de compensación en buena medida, de compensación política y democrática. Lo cual no quiere decir que a mí me parezca bien el sistema actual. Yo creo que el sistema actual está claramente descompensado. Pero la solución no puede ser irnos al otro lado. Vamos a pasar de que el voto de alguien que vive en un territorio despoblado y rural vale mucho… a una situación en la que no valga nada. Hay que buscar un camino intermedio. Si no, estamos condenando a eso que llamamos España a un desequilibrio territorial prácticamente incorregible, porque el sistema político no genera incentivos para corregirlo. Es que como vengo de la España rural… esto lo siento como algo muy propio.

J.P.R.: Lo que no sé es cómo se pueden generar incentivos en el sistema político para contrarrestar esa tendencia. Porque, insisto, los incentivos que hay ahora mismo son muchos y no se ha producido ningún resultado positivo para esos territorios.

A.L.: Hay provincias en las que sí y provincias en las que no.

J.P.R.: Casi ninguna. La distribución de la población en España, aparte de Madrid, que se ha convertido en ese monstruo tremendo, se ha ido al Mediterráneo, se ha ido concentrando en las costas y el interior se ha ido despoblando. Eso se ve en Andalucía…

A.L.: Y en Galicia.

J.P.R.: En Andalucía, que tiene mucha costa, hay dos provincias, Jaén y Córdoba fundamentalmente, y también Granada, aunque en menor medida, que se han ido despoblando. Y, mientras, Almería ha crecido, Huelva ha crecido, Málaga ha crecido, Cádiz se mantiene…

A.L.: En Galicia hay una provincia que yo creo que representa eso muy bien, que es Lugo, mi provincia. Es mayoritariamente muy interior, pero tiene una franja de costa. ¿Cuál es la única parte en la que ha crecido la población?

J.P.R.: La costa, claro. Pero, además, en la costa mediterránea sobre todo ha sido muchísimo más notable. La parte occidental del país se ha ido despoblando, mientras que en la parte oriental se ha ido concentrando la gente… ¿Eso se puede corregir? Y sobre todo, ¿es el sistema electoral la fórmula mediante la que se puede corregir?

A.L.: Una de las fórmulas, yo creo.

J.P.R: Pues yo no sé cómo se puede hacer y sobre todo sin que se acabe falseando la representación.

A.L.: Veámoslo desde otro punto de vista, si te parece. Porque ahí se cruza otro debate que también es muy interesante, que es algo que tiene que ir junto con todo lo de la reforma electoral. Me refiero a si le quitamos o no a la provincia la protección constitucional como circunscripción electoral. Este es un tema que rompe el eje derecha/izquierda, porque yo creo que ahí el debate va a ser nuevos partidos/viejos partidos. Al PP y al PSOE les interesa mantener la provincia como circunscripción electoral y mantener la protección constitucional porque es ahí donde sigue estando buena parte de su voto. Y a Podemos y a Ciudadanos les interesa acabar con la protección constitucional de la provincia.

J.P.R: Ahí hay varias cosas que son importantes y hay que considerar… La primera es el número de escaños totales. El número de 350 es reducido…

A.L.: Lo que pasa es que estamos en un ambiente tan antipolítico que nadie va a defender que aumente el número de diputados.

J.P.R.: Pues yo creo que hay que hacerlo. Porque el número es muy reducido y en términos relativos… En España lo suyo sería más bien 450…

A.L.: Pero ¿tú ves alguno de los partidos en disposición de sugerirlo?

J.P.R.: Yo me imagino que sí, que no sería difícil. El PSOE y Podemos podrían estar de acuerdo… Incluso Ciudadanos. Y cuando surgieran resistencias se podría decir que ese aumento iría en paralelo a quitar un número de senadores muy grande… El Senado lo puedes dejar reducido a cincuenta, a cuarenta…

A.L.: ¿Se puede reducir el Senado?

J.P.R.: Sí, claro.

A.L.: ¡Te das cuenta hasta qué punto ha llegado la antipolítica que hasta tú y yo, que creemos que hay que ampliar, estamos haciendo cuentas para justificar… ¡Lo antipolítico que es el entorno!

J.P.R.: Sin duda. Pero yo creo que el número de representantes debe crecer en el Congreso de los Diputados y debe disminuir en el Senado. El Senado debe ser una cámara muchísimo más reducida de lo que es ahora, no tiene ningún sentido que tenga doscientos y pico de senadores, ninguno. Se puede hacer un Senado muchísimo más reducido para las funciones que tiene. No por razones económicas, sino funcionales.

A.L.: Yo creo que ahí vamos a encontrar otro escollo importante en la reforma porque PP y PSOE van a querer una cosa, y Ciudadanos y Podemos, otra. Y eso se cruza completamente con todos los dilemas que hemos estado analizando, ahí se rompe el eje derecha/izquierda. Es nuevo contra viejo.

J.P.R.: Pienso que para el PSOE el problema es otro. El PSOE no saldría perdiendo con las reformas del sistema electoral que se están barajando y menos todavía si se pasara de un Congreso de los Diputados de 350 escaños a otro de 450. En mi opinión, el problema para el PSOE es que llegó a un pacto con UCD en el momento de hacer la Constitución, y que allí pactaron que cualquier cambio en el futuro tendría que hacerse con el concurso de ambos. Y entiendo que el PSOE se comprometió no con UCD sino con el partido que fuera representativo de la derecha española. Por eso, ahora se niega a entrar en un pacto para reformar el sistema electoral si el PP no participa en la negociación. Eso a su vez supone que no es posible ningún tipo de reforma. La pescadilla se muerde la cola.

A.L.: En su momento tenía bastante lógica.

J.P.R.: Sobre todo en lo que al sistema electoral se refiere. Porque la composición del Congreso de los Diputados y el sistema electoral no se debatió en las Cortes Constituyentes. Ni poco ni mucho. No hubo debate. Pienso que el acuerdo lo alcanzaron Alfonso Guerra y Abril Martorell y que se dieron el uno al otro la garantía de que cualquier cambio se tendría que producir renovando el acuerdo que habían alcanzado entre ambos. UCD desapareció, pero el PSOE no y se mantiene fiel al pacto. Porque el pacto no fue con la UCD sino con la derecha española, independientemente de las siglas que la representara. Ese es el obstáculo para la reforma del sistema electoral.

A.L.: Yo creo que el PSOE está utilizando un poco al PP como excusa y como coartada. En el fondo no quiere entrar, pero… «no entro por el PP».

J.P.R.: Realmente no creo que sea así. El cambio de sistema electoral que se está proponiendo por parte de Podemos, por poner un ejemplo, es inocuo para el PSOE. No para el PP, pero sí para el PSOE. Incluso el PP, con el porcentaje de votos que está obteniendo, ya no pierde tanto como antes. Pero sigue haciéndolo. El PSOE, no. Si tras la moción de censura, y con el Gobierno de Pedro Sánchez, aumentara mucho su porcentaje de voto, entonces le interesaría mantener el sistema electoral vigente. Pero eso es especular.

A.L.: Bueno, eso dicen las encuestas. Ya veremos.

J.P.R: El sistema electoral del Congreso de los Diputados está integrado por varios elementos combinados con la finalidad de dar una cierta ventaja a la derecha sobre la izquierda en primer lugar y una ventaja a los partidos grandes sobre los pequeños en segundo. Los elementos que facilitan estos objetivos son, en primer lugar, el número de escaños, 350, que es bajo en términos de derecho comparado. Y en segundo lugar tenemos la existencia de la provincia como circunscripción electoral. La distribución de escaños se efectúa atribuyendo un mínimo de dos por provincia, más uno a Ceuta y Melilla, y distribuyendo los 248 escaños restantes entre las provincias con un sistema de «resto mayor». Cada provincia tiene tantos escaños como números enteros resulten de la división de su población por el cociente electoral resultante de la división de la población del Estado por 248. Los escaños que no hayan sido asignados por números enteros se van asignando al resto mayor resultante tras la asignación del inmediatamente anterior. Celebradas las elecciones, los escaños se asignan de acuerdo con los votos válidamente emitidos con una fórmula de «media mayor», la fórmula D’Hondt. Hay, por último, una barrera electoral del 3%. Con todos estos elementos, el valor del voto es muy distinto en unas provincias y otras. De hecho, están sobrerrepresentadas las de menos población y subrepresentadas las que tienen más población. El resultado tiende a escorarse hacia la derecha. En el interior de la mayor parte de las provincias, y sobre todo en las que tienen menos población y, por ende, menos escaños, la aplicación de la fórmula D’Hondt favorece a los grandes partidos frente a los pequeños. Si se introducen cambios en los distintos elementos del sistema, el resultado electoral con el mismo porcentaje de voto para cada partido puede ser distinto, incluso considerablemente distinto. Hasta la fecha los dos grandes partidos UCD y PSOE o PSOE y PP han sido los grandes beneficiarios del sistema. Más UCD y PP que PSOE, pero este también se ha beneficiado. PCE e IU han sido los grandes perjudicados. Para CiU y PNV el sistema es neutral. En las últimas elecciones, el beneficio para PP y PSOE no es tan considerable como lo era en el pasado, pero lo sigue siendo. En las circunscripciones pequeñas es donde se escora el resultado electoral a su favor. Sobre todo, a favor del PP. Cambiar una ley electoral es muy difícil, porque es el poder directamente lo que está en juego y quienes se benefician del sistema se resisten a cambiarlo y sin su concurso es muy difícil hacerlo. Hasta la legislatura 2011-2015, aunque favoreciendo claramente al PP y al PSOE, el sistema electoral ha permitido que la sociedad española hiciera una síntesis política de sí misma que garantizaba la gobernabilidad de manera razonable. Este valor de la gobernabilidad es el que se buscó con el diseño del sistema electoral. Y hasta 2015 ha dado resultado. Pero desde 2015 ya no es así. En la decimosegunda legislatura, la que se abrió en diciembre de 2015, no se pudo investir presidente de Gobierno y, como consecuencia de ello, hubo que disolver las Cortes y convocar nuevas elecciones. España ha sido el primer país europeo occidental en el que ha habido que repetir elecciones después de la Segunda Guerra Mundial. Y en la decimotercera legislatura se invistió a Mariano Rajoy como presidente, pero hizo falta para ello la abstención del PSOE, que, sin embargo, se negó a formar parte de la mayoría de Gobierno. Se produjo, en cierta medida, una falsa investidura, que se ha traducido en un muy deficiente cumplimiento de la tarea de dirección política por parte del Gobierno y un incumplimiento por parte de las Cortes de las funciones parlamentarias: legislativa, presupuestaria y de control de la acción de Gobierno, según vimos al comienzo de nuestras conversaciones. La aprobación de la moción de censura y la presidencia de Pedro Sánchez es posible que permitan salir de la parálisis absoluta en la que nos encontrábamos, pero los datos de base siguen siendo los que son y con ellos no se puede garantizar la gobernabilidad. La reflexión sobre el sistema electoral se impone.

Conclusión

La España horizontal

ANTÓN LOSADA

España ya no se puede pensar sin Europa, sin tener en cuenta y anticipar esa Unión Europea que veremos reformar y construir y volver a reformar en las próximas décadas en un proyecto que solo puede retrasarse, pero no abortarse. Parte de nuestros problemas presentes tienen su causa en la numantina resistencia de buena parte de nuestra élite política, mediática o financiera a asumir que ya no se puede decir una cosa en Bruselas y hacer otra distinta en Madrid y actuar en consecuencia con esa nueva realidad.

Las políticas que verdaderamente marcan nuestro desarrollo económico, social y político ya no se deciden en los despachos de las capitales de los Estados. Hace tiempo que la soberanía que todos enarbolan como si aún les perteneciera comenzó un éxodo inexorable hacia las instituciones comunitarias. Enmarcado en ese contexto de un Parlamento europeo cada vez más legitimado por la elección directa de los ciudadanos europeos, los viejos Estados-nación viven abocados a ceder soberanía monetaria, presupuestaria o incluso militar para sobrevivir en un mundo globalizado depredado por emergentes poderes transnacionales y una Unión que se construye sobre principios como la subsidiariedad o diseños como la Europa de las Regiones. Y en ese contexto nuestro carpetovetónico debate sobre la indivisibilidad de la soberanía nacional suena a un idioma tan antiguo como inútil e ininteligible.

La Europa que viene se construirá en horizontal, de modo transversal y sobre un poder de carácter poliárquico. En ella las soberanías se compartirán aún más y las decisiones se producirán por medio de complejos procesos de conflicto, negociación y compromiso. El proyecto que ofrece la derecha, nueva y vieja, española, empeñada en reconstruir una España jerárquica y radial en torno a un punto central de mando y control, que tutela y vigila al resto de los cuerpos y administraciones de un Estado central encaramado sobre esa verticalidad, simplemente supone un viaje al pasado que se sitúa fuera del tiempo y la historia.

La España vertical, que tanto añora y promete restaurar la derecha usando en vano el nombre de Europa, no representa solo un artefacto ineficiente. También encarna una antigualla que multiplica los problemas para gestionar la complejidad de un mundo y una economía interdependientes. Lo único viable que España puede ser en las décadas venideras representa algo parecido a esa Europa aplanada donde necesita y pretende construir un futuro de igualdad y bienestar o no será. Habrá de ser una España igualmente articulada en red, de manera horizontal, transversal y poliárquica, o será otro fracaso que solo traiga o más conflicto o más melancolía. Una España donde sus ciudadanos querrán y deberán decidir expresamente si queda algún lugar, o no, para la institución monárquica.

La Unión Europea del siglo XXI se está armando sobre una idea de soberanía que reside en el acuerdo de ciudadanos y naciones. Ya no puede residir en un soberano o en una única nación porque entorpece el avance de la propia idea de Unión Europea, tampoco en un «pueblo europeo» inexistente y difícilmente inventable. El poder en la UE reside cada vez más en el pacto y el acuerdo entre las naciones representadas en el Consejo y las ciudadanías Comunitarias representadas en el Parlamento europeo.

La soberanía se conforma así sobre la voluntad de llegar a acuerdos y funcionar por medio del compromiso entre iguales. Hace unos cuantos siglos los padres de la Constitución de Estados Unidos resolvieron de una manera similar su problema conceptual respecto a la soberanía popular y la soberanía de los estados miembros y parece haberles funcionado razonablemente bien. De hecho, los sistemas federales constituyen la principal manera de organizar el Gobierno en la mayoría de las naciones del planeta. En ninguna de ellas se producen los ataques de ansiedad que se desatan en España a la que a alguien se le ocurre invocar el federalismo, o cualquier solución parecida.

Durante las próximas décadas asistiremos al final de los gobiernos nacionales europeos tal y cómo los conocimos. La concepción horizontal de España y el gobierno en red habrán de superar de una vez la visión normativa de un centro jerárquico, depositario de más o menos formales poderes de tutelaje sobre las restantes administraciones y único garante reconocido de la igualdad y la distribución equitativa de los recursos comunes.

Los gobiernos en España, centrales, autonómicos y locales, deberán aprender a atender y gestionar la demanda de una gobernanza más innovadora y flexible, implementada por medio de un Gobierno multinivel que funciona por coordinación no jerárquica, maximiza la autonomía política y aprovecha las oportunidades de integración entre las diferentes naciones e intereses sobre una serie de objetivos asumidos en común.

Un Gobierno compartido basado en la voluntad de cooperar, el respeto el autogobierno y la negociación como herramienta principal para armar una visión común. Un Gobierno multinivel que administre un sistema bien dotado de incentivos para asegurar la lealtad y promover la voluntad común, para impedir que desde un ejecutivo central se intente socavar el poder y la capacidad de decisión de las naciones integrantes, o que estas puedan mantener en el tiempo estrategias no cooperativas oportunistas o desleales.

Pero también deberá conformarse como un Gobierno multinivel que permita, e incluso aliente, la competencia entre diferentes naciones y regiones con necesidades, demandas y oportunidades diversas y diferentes.

El «federalismo competitivo» siempre ha padecido entre nosotros bastante peor fama que el llamado «federalismo cooperativo». Esa diferencia de valoración en el mainstream de la opinión pública se explica más en razón de prejuicios ideológicos que por los resultados de funcionamiento acreditados por ambos modelos. Mientras en España muchos aún experimentan, casi a modo de coartada, la necesidad de añadir «cooperativo» cada vez que dicen «federalismo», Estados federales de referencia como Estados Unidos o Alemania hace tiempo que avanzan hacia un modelo competitivo, capaz de corregir las desviaciones centralizadoras o coactivas del poder federal dominante que fundamenta los modelos cooperativos.

No se trata de caminar hacia fórmulas de modelos duales ya superadas, sino de determinar ámbitos y espacios de responsabilidad y decisión donde las diferentes naciones y regiones y las diversas administraciones puedan escoger ofrecer soluciones políticas heterogéneas, diversas, plurales y también competitivas. La cooperación y los compromisos se generan así en la competencia entre políticas diferentes con diferentes grados de éxito, se rigen por el principio de subsidiariedad y articulan un sistema de reparto fiscal que, partiendo de un mínimo común que garantice la igualdad de oportunidades, asigna incentivos y responsabilidades.

Igual que debe cambiar la morfología del Estado, también debe evolucionar la propia idea de nación. En nuestro presente de identidades plurales y compartidas va abriendo su camino una redefinición más democrática y pluralista de la idea de nación como unidad en la diversidad. Las naciones no están ahí fuera esperando a ser descubiertas, ni siquiera a ser defendidas, mucho menos a ser adjudicadas en monopolio. En el mundo migrante y global del siglo XXI las naciones resultarán de procesos de construcción permanentemente en diálogo abierto, plural, desarrollado en nuevos espacios nacionales, construidos sobre la voluntad de armar objetivos e identidades comunes y comprometerse a través de procesos de decisión, a veces competitivos, a veces cooperativos, donde todos los espacios nacionales puedan aprovechar sus oportunidades y ver realizadas sus aspiraciones.

Antes de lo que ellos mismos puedan pensar, el presidente o presidenta de España ya no podrá ejercer su cargo convencido de hallarse en la cima de la pirámide del Estado, o en lo más alto de la cadena alimentaria del poder. Habrá de acostumbrarse a gestionar su responsabilidad por el mejor funcionamiento de un sistema orgánico vivo y evolutivo, que se integra y aprende en un entorno que no deja de cambiar. Un Estado español que o no será o se regirá por instituciones y reglas pero también por una suma de ideas y creencias compartidas a fuerza de conflictos y compromisos.

España tendrá que adaptarse o morir, como el resto de los Estados-nación del continente. Elegir entre sumarse al pelotón de quienes construyen Europa o refugiarse en el pelotón de quienes solo ven amenazas en la oportunidad europea. Contrariamente a lo que muchos sostienen, no estamos ante una reforma, un ajuste o una simple renovación de materiales fatigados. Un cambio de paradigma está en camino y se precisa de una nueva Constitución y un nuevo proceso constituyente que nos permita abordar sin restricciones ni precondiciones toda la extensión y el alcance de las transformaciones conceptuales e institucionales que los nuevos tiempos y la Europa del futuro nos van a demandar.

La capacidad o incapacidad para afrontar el reto del aplanamiento de esta España jerárquica, radial y vertical, para evolucionar hacia una concepción y un diseño horizontal y multicéntrico, dictará si España sobrevive o no a las próximas décadas de formidables cambios y transformaciones que nos aguardan y que, como el futuro, no se pueden parar, solo gestionar. La elección es entre ir por delante liderando ese cambio o ir por detrás y a rastras.

Anexo

¿Reforma constitucional o periodo constituyente?

JAVIER PÉREZ ROYO

Introducción: los dos pactos constituyentes de 1978

Cuando a mediados de la década de 1970, tras la muerte del general Franco, se inicia en España el proceso que acabará siendo constituyente y que se objetivará en la Constitución de 1978, vigente desde entonces, la sociedad española tenía que hacer frente a dos grandes problemas de naturaleza constituyente: cómo transitar de un régimen no democrático y no constitucional a otro democrático y constitucional; y cómo transformar un Estado unitario y centralista en otro políticamente descentralizado.

Este fue uno de los rasgos característicos del proceso constituyente español de 1978, como lo fue también, aunque de una manera distinta, del proceso constituyente de 1931. En teoría ambos problemas no tienen por qué ir juntos. El tránsito de una dictadura a una democracia es perfectamente separable del tránsito de un Estado unitario a un Estado políticamente descentralizado. Pero en los años setenta del siglo pasado todo el mundo que contaba algo en el debate político sabía que no podía ser así. Todo el mundo sabía que la democracia española tenía que dar respuesta a ambos problemas. Sin democracia no habría descentralización política, pero sin descentralización política tampoco habría democracia. El estado unitario y centralista no podía ser la forma de Estado de la democracia española. Sobre esto no existía la menor duda.

Las razones históricas de que fuera así son conocidas. Desde la Revolución de 1868 y la Constitución de 1869, en que la cuestión regional se asoma a nuestros textos constitucionales por primera vez, la importancia de ese asunto para la constitución territorial del Estado no ha hecho más que aumentar. En la Constitución de 1869 era todavía una imprecisa referencia en el Dictamen de la Comisión Constitucional, casi al final y hecha de pasada («la vida pública… ejerciéndose en los anchos campos que la descentralización presenta…»), pero muy pronto, ya en la Primera República, se hará notar su influencia. Posteriormente la cuestión regional sería una de las más decisivas en la crisis del sistema político de la Restauración a finales del siglo XIX y en los primeros decenios del siglo XX; y una cuestión determinante en la gestación de la Segunda República y en su evolución y crisis posterior. Aunque con el final de la guerra civil y la imposición del régimen del general Franco la cuestión regional parece desaparecer, en el momento en que a finales de los sesenta y comienzos de los setenta empieza a vislumbrarse el final de dicho régimen, la cuestión regional vuelve a situarse en el primer plano de la agenda política: en los programas de todos los partidos democráticos y en los de las plataformas unitarias que se constituyen en esos años para participar en la transición, la descentralización política del Estado ocupa un lugar destacado. De ahí que, cuando se inicia la transición a finales de 1975 y comienza el proceso constituyente tras el resultado de las elecciones del 15 de junio de 1977, para toda la sociedad española está muy claro que la futura Constitución tendrá que contemplar un Estado políticamente descentralizado y que del éxito que tuviera en esa tarea dependería la propia capacidad de la Constitución para asentarse y ordenar de manera estable y duradera la vida política del país.

Ahora bien, si la sociedad española sabía que tenía que dar respuesta a los dos problemas de naturaleza constituyente, también sabía que se encontraba muy desigualmente preparada para enfrentarse a cada uno de ellos.

Para enfrentarse al primero, para transitar de la dictadura a la democracia, la sociedad española estaba sobradamente preparada y, sobre todo, sabía lo que quería: ser una democracia europea occidental más. España era el único país de Europa Occidental que todavía no se había constituido democráticamente después de la Segunda Guerra Mundial y, justamente por eso, se había quedado fuera de todo el proceso de construcción de las Comunidades Europeas. Ser una democracia más e integrarse en Europa. Ese era el objetivo.

El diseño era claro. Las dificultades eran de dos tipos:

Primero las resistencias de los aparatos de poder del Régimen anterior, que estaban intactos, aunque carecían de proyecto de futuro. Pero su mera presencia condicionaba la operación de transición a la democracia. En según qué circunstancias el proceso podía quedar interrumpido.

En segundo lugar, ya se había producido la restauración de la Monarquía y el rey Juan Carlos ocupaba la Jefatura del Estado. Y no una Jefatura del Estado como la que suele existir en las democracias parlamentarias europeas, sino una con poderes exorbitantes heredados del general Franco. Será el rey Juan Carlos el que dirigirá la transición de las Leyes Fundamentales a la Constitución, con la colaboración de un presidente del Gobierno, Adolfo Suárez, designado por él. A través de la Ley para la Reforma Política y del Real Decreto-ley de 20 de marzo de 1977 de normas electorales, el rey y Adolfo Suárez definirán el órgano, las Cortes Generales, que deberá hacer la Constitución que ocupará el lugar anteriormente ocupado por las Leyes Fundamentales.

Con el control del órgano formal y materialmente constituyente se hizo la Constitución, que no fue ciertamente una «Carta Otorgada», pero que sí reconoció el principio de legitimación democrática con limitaciones muy importantes, derivadas del principio monárquico.

En lo que al segundo problema de naturaleza constituyente se refiere, la sociedad española se encontraba en una situación en la que no es infrecuente que nos encontremos los seres humanos en diversos momentos de nuestra vida. La sociedad española sabía lo que no quería, pero no sabía lo que quería. Sabía que no podía querer el Estado unitario y centralista, pero no sabía con claridad qué quería poner en su lugar.

Sabía que tenía que reconocer el derecho a la autonomía de los tres territorios que habían tenido estatutos de autonomía durante la Segunda República, pero no sabía qué hacer con las demás regiones. De ahí que el segundo Pacto Constituyente, el relativo a la estructura del Estado, no se cerrara con la redacción de la Constitución que se sometería a referéndum el 6 de diciembre de 1978. Con la aprobación de la Constitución se posibilitó la apertura de un proceso histórico a través del cual, mediante la aprobación de los Estatutos de Autonomía por las «nacionalidades y regiones», se esperaba que se acabaría imponiendo un Estado políticamente descentralizado.

La Constitución Territorial no está definida en la Constitución, sino que ha sido definida con base en la Constitución mediante los Estatutos de Autonomía. El Estado de las Autonomías no ha sido un punto de partida, sino de llegada. No ha habido un pacto constituyente propiamente dicho, sino un compromiso constituyente que proyectaba hacia el futuro el proceso de transformación del Estado unitario y centralista heredado de nuestra historia en un Estado políticamente descentralizado.

Esta es una diferencia esencial y, por tanto, insalvable entre el Estado federal y el Estado de las Autonomías. El Estado federal es siempre el resultado de un pacto constituyente federal. El Estado federal es, por tanto, una forma de Estado constitucionalmente definida. En el Estado de las Autonomías no ha habido un Pacto Constituyente definitorio de la constitución territorial. El Estado de las Autonomías no es propiamente una forma de Estado, sino una respuesta a un problema inaplazable con el que tenía que enfrentarse la sociedad española para poder ser una democracia, y esa respuesta se va formalizando jurídicamente de manera paulatina y siempre de modo infraconstitucional. Ni siquiera fue posible hacerlo cuando José Luis Rodríguez Zapatero intentó promover una reforma de la Constitución para incorporar el mapa autonómico, es decir la denominación de las comunidades autónomas, al texto constitucional. La ausencia de un Pacto Constituyente originario no es un problema menor.

Con la aprobación de la Constitución, tras la ratificación en referéndum por el pueblo español con una mayoría amplísima y con una muy alta participación se cierra el Primer Pacto Constituyente, España queda definida constitucionalmente como un Estado social y democrático de Derecho.

El segundo Pacto Constituyente, el relativo a la constitución territorial, no queda cerrado ni sometido por tanto a referéndum. En la Constitución hay una suerte de «compromiso» constituyente, que es el que figura en el artículo 2 CE, en el que con base en el «principio de unidad política del Estado» se reconoce «el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones» que lo integran. Dicho compromiso quedaba pendiente de ser desarrollado. Es lo que se haría inmediatamente después de la entrada en vigor de la Constitución. Entre 1979 y 1981, cuando se firmaron los Primeros Pactos Autonómicos y se formalizó la estructura del Estado dentro de las posibilidades y límites que ofrecía la Constitución.

El Primer Pacto es un auténtico Pacto constituyente. El Segundo fue un Pacto materialmente constituyente, pero formalmente no lo fue. Esta es la razón por la que el Estado de las Autonomías tiene una débil legitimidad de origen. Dicha debilidad ha sido compensada, hasta casi desaparecer, con una fuerte legitimidad de ejercicio en las tres primeras décadas de experiencia de la descentralización política, en las que la atribución a las comunidades autónomas del ejercicio de las competencias más expresivas del Estado social, educación y sanidad, contribuyó decisivamente a que fueran aceptadas y valoradas de forma muy positiva por la ciudadanía de todas ellas.

La crisis del Estado social que se produjo como consecuencia de la magnitud de la crisis económica a partir de 2008 tendría como corolario una crisis del Estado de las Autonomías. El debilitamiento de su legitimidad de ejercicio haría emerger su falta de legitimidad de origen, complicando de manera notable la posibilidad de encontrar una salida constitucional a los problemas que se nos han ido acumulando.

Con estos dos Pactos Constituyentes España ha tenido los treinta mejores años de su historia contemporánea. Los mejores desde todos los puntos de vista, pero sobre todo los mejores desde la perspectiva del ejercicio de los derechos fundamentales y libertades públicas, así como desde la perspectiva del funcionamiento regular de los poderes públicos en los tres niveles de nuestra fórmula de Gobierno: municipal, autonómico y estatal.

Pero empieza a notarse que va pasando el tiempo sin que se haya procedido a ninguna reforma de la Constitución y a la renovación, por tanto, de la legitimidad constituyente originaria. La sociedad española, desde hace unos años, no es capaz de asegurar la formación de un Gobierno que gobierne y la elección de un Parlamento que sea capaz de ejercer las funciones parlamentarias que le fueron constitucionalmente asignadas, además de haber tenido que suspender el ejercicio del derecho a la autonomía en la nacionalidad de Catalunya.

La confluencia de la crisis del Estado social y democrático de derecho con la crisis de la constitución territorial se ha convertido en una suerte de «tormenta perfecta» en medio de la cual todavía nos encontramos.

A su análisis van dirigidas las páginas que siguen.

I

La crisis del Pacto Constituyente sobre el estado social y democrático de derecho

1. La reforma de la Constitución no es una opción sino una necesidad

La reforma de la Constitución es la máxima expresión del principio de legitimidad democrática en el interior del Estado constitucional. Una vez que el Estado está constituido únicamente se puede entrar en contacto con la voluntad constituyente originaria haciendo uso del procedimiento de reforma de la Constitución. De esta última depende por tanto la renovación de la legitimidad del sistema político y del ordenamiento jurídico de la democracia.

La reforma de la Constitución es el vehículo a través del cual se produce la conexión entre la legitimidad de origen y la legitimidad de ejercicio en el interior del Estado constitucional. La Constitución, en cuanto resultado de la legitimidad constituyente originaria, sufre un desgaste con el paso del tiempo, como le ocurre a cualquier obra humana. Es imprescindible, en consecuencia, proceder a su revisión y renovación. La evidencia empírica de que se dispone es concluyente. Las constituciones que no se reforman, mueren. Más pronto o más tarde, pero indefectiblemente.

Hacer uso del, o de los, procedimientos de reforma previstos en la Constitución no es, pues, una opción, sino una necesidad. No se puede ni se debe hacer uso de ellos de manera constante, pero tampoco se puede dejar de hacer uso de ellos de manera recurrente. La máxima expresión de la legitimidad democrática constituida tiene que aparecer periódicamente, a fin de contrarrestar el desgaste de la legitimidad constituyente originaria. El país que no actúa de esta manera se condena a la destrucción de su Constitución y a la consiguiente apertura de un proceso constituyente originario, es decir, sin la seguridad jurídica que proporcionan los procedimientos de reforma.

En España lo sabemos bien. Si exceptuamos la reforma de la Constitución de 1837 por la de 1845, que, dicho sea de paso, no está nada claro que fuera una auténtica reforma aunque formalmente se presentara como tal, no ha habido ninguna otra ocasión a lo largo de nuestra historia constitucional en la que se haya reformado la Constitución. El resultado ha sido la apertura periódica de procesos constituyentes de nuevo cuño.

Así ha sido nuestra trayectoria constitucional anterior a la Constitución de 1978. Y así parece que va a continuar siendo. La aversión a la reforma constitucional, que hemos tenido en todos nuestros ciclos constitucionales anteriores, la seguimos manteniendo en este. Formalmente ha habido dos reformas de la Constitución: una en 1992, que afectó al artículo 13 CE, conectada con la aprobación del Tratado de Maastricht; y otra en 2011, que afectó al artículo 135 CE, resultado de exigencias de las instituciones europeas que requerían la introducción del principio de estabilidad presupuestaria y la prioridad absoluta del pago de la deuda. Han sido dos «incidentes» en el complicado proceso de integración de España en la Unión Europea y no reformas constitucionales propiamente españolas. Materialmente, los procedimientos de reforma previstos en los artículos 167 y 168 CE están sin estrenar.

2. ¿Constitución «normativa» o «nominal»?

Karl Loewenstein en su Teoría de la Constitución (Ariel) clasificó las constituciones en la tríada de constituciones «normativas», «nominales» y «semánticas». Normativas son aquellas constituciones en las que existe una notable coincidencia entre lo que la Constitución establece y lo que ocurre en la realidad. Nominales son aquellas en las que existe una desviación notable entre lo que la Constitución dice y la realidad. Semánticas son aquellas en las que el parecido entre la Constitución y la realidad es pura coincidencia. La Constitución de 1978 ha venido operando como constitución normativa desde su entrada en vigor el 29 de diciembre de 1978 hasta finales de 2015. En las dos últimas legislaturas, la prácticamente non nata de 2015-2016 y la actual, resultado de la disolución anticipada de las Cortes Generales ante la imposibilidad de investir presidente del Gobierno, la Constitución se está deslizando hacia lo que se podría considerar una Constitución nominal. La distancia entre lo que la Constitución prevé y lo que ocurre en la realidad empieza a ser notable. Y de manera progresiva. De ahí que el siguiente interrogante sea más que pertinente. ¿Puede deslizarse por la pendiente que va de la Constitución normativa a la nominal durante mucho más tiempo, sin que el deslizamiento se convierta en irreversible? ¿Cuánto tiempo puede mantenerse la Constitución de 1978 como constitución normativa sin hacer uso de los procedimientos de reforma de la Constitución?

Se trata de un interrogante para el que no se dispone de una respuesta precisa. Sabemos con seguridad que, si la Constitución no se reforma, acabará desapareciendo, pero lo que no sabemos es en qué momento lo hará. Como solemos decir los juristas: cierto en cuanto al sí, incierto en cuanto al cuándo. En estos términos está planteado el problema. En el antecedente más relevante para nosotros en este momento, el de la Primera Restauración con la Constitución de 1876, la inercia del sistema político diseñado por Cánovas tras el Sexenio le permitió resistir bastantes años antes de implosionar en 1931 cuando entró en contacto con una manifestación tan secundaria del sufragio universal como son unas elecciones municipales. Desde la crisis del 98 se había venido alertando de la necesidad de reformar la Constitución. Mariano García Canales avisó, casi inmediatamente después de la entrada en vigor de la Constitución de 1978, en un artículo publicado en la Revista de Derecho Político (1981), con el título «Los intentos de reforma de la Constitución de 1876», de que bajo la Primera Restauración proliferaron los intentos de reforma de la Constitución, pero que no se llegó a formalizar ninguno como Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución. La Constitución de 1876 resistió sin reformas durante varios decenios, aunque con el paréntesis de la dictadura de Primo de Rivera, hasta que acabó cayendo sin que nadie la empujara. El aviso del profesor murciano sobre lo que ocurrió en la Primera Restauración era más que pertinente en el momento en que en España se iniciaba la Segunda. Pero sus palabras cayeron en saco roto. Siguen cayendo en saco roto.

Obviamente, la España de la Segunda Restauración es muy distinta de la Primera; y la Constitución de 1978 es muy distinta de la de 1876. En consecuencia no es posible, con base en dicho precedente, hacer una predicción fiable sobre el tiempo que puede mantenerse como Constitución normativa la de 1978 sin hacer uso de los procedimientos de reforma, pero la erosión institucional resulta actualmente muy visible. En mi interpretación, ya vamos con retraso en lo que a la activación de los procedimientos de reforma se refiere. Hemos entrado en zona de riesgo. La erosión institucional de los últimos años se ha intensificado de manera notable, por no decir que alarmante. España ha sido el primer país europeo occidental después de la Segunda Guerra Mundial en el que se han tenido que repetir unas elecciones generales por la incapacidad de investir a un presidente del Gobierno. Y en la legislatura siguiente se ha conseguido investir a un presidente del Gobierno, pero la «mayoría de investidura» no consiguió ser al mismo tiempo «mayoría de Gobierno» y, en consecuencia, el Gobierno de la nación presidido por Mariano Rajoy no fue capaz de ejercer la tarea que tiene constitucionalmente encomendada, la de dirigir políticamente el país. Como consecuencia de ello tampoco se consiguió que el Parlamento cumpliera con ninguna de las tres funciones parlamentarias: legislativa, presupuestaria y de control gubernamental, que la Constitución, art. 66.2, expresamente le atribuye. No hubo disolución del Parlamento, pero el Gobierno no gobernó y el Parlamento no ejerció las funciones parlamentarias. La avería de la democracia parlamentaria no pudo expresarse de manera más significativa.

3. La suspensión material de la Constitución del estado social y democrático de derecho

El Parlamento es el portador institucionalizado del principio de legitimidad democrática y es, en consecuencia, el indicador del estado de salud de toda democracia parlamentaria digna de tal nombre. Si las Cortes Generales no cumplen con las tareas que tiene constitucionalmente encomendadas de una manera razonablemente apropiada, la Constitución queda materialmente suspendida, aunque formalmente no lo esté.

Y esta es la situación en que nos hemos encontrado desde finales de 2015. El Estado social y democrático de Derecho ha funcionado por inercia, pero sin que hubiera ningún proyecto de dirección política, no ya que consiguiera abrirse camino, sino que se avanzara siquiera como propuesta. La legislatura que se abrió a finales de 2011 con la mayoría absoluta del PP y que concluyó a finales de 2015, fue la última legislatura constitucional propiamente dicha. Fue una legislatura en la que el presidente del Gobierno aprovechó su amplia mayoría absoluta parlamentaria para imponer un programa sumamente conservador, pero, en todo caso, fue una legislatura en la que se hizo visible un proyecto de dirección política del país.

Se podría decir, incluso, que hubo un exceso de programa en dicha legislatura. Previendo que en la siguiente, la que se abriría en diciembre de 2015, nadie tendría mayoría suficiente para formar Gobierno, como efectivamente ocurrió, el Gobierno envió a las Cortes Generales un proyecto de presupuestos generales del Estado para 2016, es decir, para que empezara a surtir efecto inmediatamente después de que los ciudadanos hubieran acudido a las urnas para elegir unas nuevas Cortes Generales. El Gobierno del PP hizo uso de su mayoría absoluta en la legislatura 2011-2015 para aprobar no cuatro presupuestos generales del Estado, sino cinco. Entre el verano y el otoño de 2015 el Gobierno consiguió que las Cortes Generales aprobaran los presupuestos generales del Estado de 2016, independizando de esta manera los Presupuestos de la futura composición de las Cortes. Y no solamente para 2016, sino también potencialmente incluso para 2017, ya que, de no poder aprobarse los Presupuestos para el 2017, siempre sería posible la prórroga de los aprobados a fínales de 2015 para 2016. Dicha prórroga no sería finalmente necesaria, ya que las Cortes aprobarían, aunque fuera del plazo establecido en la Constitución, los presupuestos generales de 2017.

El presidente del Gobierno jugó, pues, con mucha intensidad la carta de la mayoría absoluta de que disponía en el momento final de la legislatura, cuando, con los resultados de las elecciones europeas de mayo de 2014 y las autonómicas andaluzas de marzo de 2015 y las autonómicas y municipales de mayo de 2015, más los resultados de todos los sondeos, sabía que nadie dispondría de mayoría para formar Gobierno en la siguiente legislatura. Con su mayoría absoluta de 2015, aquel Gobierno definía la política presupuestaria de los dos próximos años. La constitucionalidad de dicho proceder es más que discutible, pero se tenía la seguridad de que nadie interpondría un recurso de inconstitucionalidad y de que el Tribunal Constitucional, llegado el caso, no declararía anticonstitucionales esos presupuestos.

Además de la aprobación de los presupuestos generales de 2016, el Gobierno y su mayoría absoluta activaron, en los últimos meses de la legislatura, un ingente programa legislativo que logró la aprobación de una serie de leyes orgánicas, como la reforma del Código Penal, la de la Ley de Seguridad Ciudadana, conocida como «ley mordaza», o la Ley de Enjuiciamiento Criminal, en las que dejó condensada su interpretación no ya conservadora, sino reaccionaria de la Constitución. Con buen olfato, Mariano Rajoy anticipó que, si bien el PP no dispondría de mayoría para continuar dirigiendo el país de la forma en que lo había hecho entre 2011 y 2015, sí tendría a su disposición una minoría lo suficientemente amplia como para torpedear cualquier acción de Gobierno que pretendiera revisar la línea política que él había puesto en práctica.

Se trataba de una estrategia defensiva. Ya que no voy a poder seguir gobernando como lo he venido haciendo estos años, que no pueda gobernar nadie y que, en consecuencia, no se pueda revisar mi programa de Gobierno. El final de la legislatura 2011-2015 presagiaba la parálisis de la siguiente. O de las siguientes.

En esas estuvimos hasta la aprobación de la moción de censura propuesta por el PSOE con Pedro Sánchez como candidato a la presidencia del Gobierno. El tiempo se detuvo. Las instituciones funcionaron por inercia, pero sin ningún impulso de naturaleza política que señalara una dirección de futuro. Pudimos ver cómo se llegaban a adoptar acuerdos en sede parlamentaria casi por unanimidad y cómo, a continuación, el Gobierno maniobraba para hacer imposible la ejecución de esos acuerdos. El ejemplo del cambio de modelo para la designación del presidente de la Radio Televisión Española ha sido el más expresivo, pero no el único.

4. ¿El estancamiento como antesala de la descomposición?

El estancamiento suele ser la antesala de la descomposición. Una sociedad en la que los órganos constitucionales a los que se confía la dirección política del país, Parlamento y Gobierno, no cumplen con las funciones que tienen encomendadas, está condenada al desorden. Más bien pronto que tarde. A través de un ejercicio sumamente autoritario del poder, en el que destacaba la acción de la Fiscalía General del Estado y la «comprensión» que mostraba hacia esa acción una parte muy importante de los jueces y magistrados que integran el Poder Judicial, podía parecer que el Gobierno del PP tenía controlada la situación. Pero no era así.

Sin funcionamiento regular de los órganos constitucionales y sin perspectiva de futuro, la corrupción institucional se hace general. Se impone de manera imparable. Deja de ser excepción para convertirse en norma, independientemente de las voluntades individuales de las personas que ocupen las instituciones. La corrupción asfixia el sistema. Nadie podía ser buen parlamentario en el Congreso de los Diputados de esta legislatura. Nadie. Por mucho que fuera su esfuerzo personal. Nadie podía ser buen ministro en el Gobierno de Mariano Rajoy. En el caso del Poder Judicial, la situación era más compleja porque el Poder Judicial se ejerce a título individual y, en consecuencia, había jueces y juezas que individualmente ejercían la función jurisdiccional con mucha dignidad. Pero el corsé que para la función jurisdiccional en España supone el Consejo General del Poder y la ocupación «política», a través de dicho órgano de Gobierno del Poder Judicial, de los órganos jurisdiccionales más importantes (Tribunal Supremo, Audiencia Nacional, presidencias de los Tribunales Superiores de Justicia de las comunidades autónomas y de las Audiencias Provinciales), desnaturalizaba el ejercicio de la función jurisdiccional por el Poder Judicial globalmente considerado.

Durante más de dos años ninguno de los tres poderes del Estado ha estado ejerciendo las funciones que la Constitución le atribuye de la manera prevista en dicha norma. Las Cortes, tras la disolución de las elegidas en diciembre de 2015, fueron elegidas y se constituyeron en otoño de 2016. El PP consiguió una mayoría para la investidura de Mariano Rajoy gracias a la abstención del PSOE. Consiguió, por tanto, una mayoría para la investidura, pero no para gobernar, ya que el PSOE dejó meridianamente claro que su abstención se extendía exclusivamente a la investidura, pero que mantenía su oposición frontal a cualquier programa de Gobierno del PP. Hemos estado durante más de dos años ante una legislatura con mayoría de investidura, pero sin mayoría de Gobierno. Ha habido, en consecuencia, un Gobierno que ha administrado pero que no ha gobernado, es decir, que no ha ejercido la primera tarea que la Constitución le atribuye: la tarea de dirección política del país (art. 97 CE).

La consecuencia inmediata de esta ausencia de dirección política ha sido el no ejercicio por parte del Gobierno de la iniciativa legislativa. Como es sabido, en todos los regímenes parlamentarios, aunque es el Parlamento el titular de la potestad legislativa, dicha potestad se ejerce de manera real y efectiva con base en los Proyectos de Ley que le son remitidos por el Gobierno. El Gobierno propone y el Parlamento dispone. Así es como se desarrolla la tarea legislativa en las democracias parlamentarias. Si el Gobierno no propone, el Parlamento no tiene sobre qué disponer. Formalmente la legislatura está abierta, pero, en lo que al ejercicio de la potestad legislativa se refiere, es como si no lo estuviera. Nos hemos pasado más de dos años sin prácticamente actividad legislativa. Porque, además, el Gobierno, que no remitía Proyectos de Ley al Parlamento, se encargaba de impedir que se tramitaran las Proposiciones de Ley resultantes de la iniciativa de los diferentes grupos parlamentarios, haciendo uso de la prerrogativa que le atribuye el art. 134.6 CE, de acuerdo con la cual «toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación». El Gobierno impidió el ejercicio de la potestad legislativa con base en Proposiciones de Ley. El Tribunal Constitucional acabó desautorizando esta práctica como uso abusivo de la previsión del art. 134.6 CE. Con la doctrina de dicha sentencia y con la sustitución de Mariano Rajoy por Pedro Sánchez cabe esperar que se pueda empezar a tramitar parlamentariamente, si no todas, sí buena parte de las proposiciones de ley que estaban suspendidas como consecuencia de la activación abusiva por parte del Gobierno de la prerrogativa mencionada. En cualquier caso, no se puede olvidar que, aunque la moción de censura fue votada positivamente por 180 diputados, dicha mayoría absoluta no puede entenderse como mayoría ni de investidura, ni mucho menos como mayoría de Gobierno. Pedro Sánchez dispone del apoyo de 84 diputados en el Congreso y, en consecuencia, necesita el concurso de parlamentarios de otros grupos distintos del socialista para que sean aprobados los proyectos de ley que remita a las Cortes Generales. Materialmente, en cualquier democracia parlamentaria, no hay forma de sustituir el protagonismo del Gobierno en la iniciativa legislativa. Y el Gobierno, para ser protagonista, necesita contar con una mayoría parlamentaria, con la que Pedro Sánchez no cuenta. La va a tener que ir buscando proyecto de ley a proyecto de ley. Seguimos encontrándonos en una situación anómala, de la que no se podrá salir hasta después de la celebración de las próximas elecciones generales. En lo que queda de legislatura el Gobierno socialista se va a encontrar en una situación parlamentaria muy débil y, en consecuencia, su programa legislativo tendrá que ser necesariamente consensuado con varios grupos. Parece claro que estamos saliendo del inmovilismo de los Gobiernos de Mariano Rajoy desde que el PP perdió la mayoría absoluta, pero todavía no hemos entrado en lo que podría definirse como normalidad constitucional. Los resultados electorales de 2020, como muy tarde, nos dirán si hemos conseguido entrar en esa normalidad constitucional, es decir, si se puede formar un Gobierno que gobierne o si nos volvemos a encontrar en la misma situación en que nos hemos encontrado tras las dos últimas elecciones generales.

La irregularidad en el ejercicio de la potestad presupuestaria también ha sido manifiesta. En la legislatura 2011-2015, como ya he dicho, se aprobaron cinco presupuestos en cuatro años. Desde finales de 2015 se ha aprobado una sola Ley de Presupuestos, en el año 2017. En el 2018 se inició el proceso con Mariano Rajoy en la presidencia del Gobierno y Cristóbal Montoro en el ministerio de Hacienda y se concluyó con Pedro Sánchez y María Jesús Montero. El compromiso de Pedro Sánchez de mantener dichos presupuestos pactados por el PP con Ciudadanos y PNV fue indispensable para el éxito de la moción de censura. Es difícil encontrar una mayor excepcionalidad en el funcionamiento de una democracia parlamentaria. Un candidato que llega a la presidencia del Gobierno mediante una moción de censura y que, sin embargo, inicia su andadura con los presupuestos del presidente al que ha desalojado y a los que él se opuso frontalmente.

En todo caso, el «ciclo presupuestario» previsto en la Constitución, que exige que el Gobierno envíe a las Cortes el Proyecto de Presupuestos «al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior» (art. 134.3 CE), ha dejado de estar operativo. Desde 2015 no se ha enviado a las Cortes ni un solo Proyecto de Ley de Presupuestos en la fecha constitucionalmente prevista. María Jesús Montero va a ser la primera ministra de Hacienda que lo hará para los presupuestos generales de 2019.

Como consecuencia de la ausencia de dirección política, ejemplificada en el no ejercicio de la iniciativa legislativa y en el escaso y defectuoso ejercicio de la iniciativa presupuestaria, tampoco ha sido posible que las Cortes ejercieran la tercera de las funciones parlamentarias: el control de la acción de Gobierno. Al no haber, propiamente, dicha acción, no ha habido nada que controlar. Sin Gobierno que gobernara, es decir, que dirigiera políticamente el país y no se limitara a dirigir el aparato administrativo del Estado, la función parlamentaria de control gubernamental quedaba desnaturalizada, pasaba a ser anecdótica. No podía no serlo.

Nominalmente la Constitución ha seguido siendo la misma. Normativamente ha dejado de serlo. En el momento en que se van a cumplir cuarenta años desde la entrada en vigor de la Constitución, se acumulan las dudas acerca de si el sistema político que dio a luz el pacto constituyente de 1977-78 puede continuar siendo el marco jurídico-político que permita a la sociedad española gobernarse democráticamente. No está nada claro que la sociedad española sea capaz de hacer una síntesis política de sí misma a través de un sistema de partidos que garanticen la formación de Gobierno, por un lado, y el ejercicio de las funciones parlamentarias, por otro. En las dos últimas elecciones no ha sido capaz de hacerlo. A través de una «carambola» parlamentaria, después de que se hiciera pública la sentencia de la Audiencia Nacional sobre el llamado Caso Gürtel, se ha podido salir momentáneamente de una situación de parálisis, pero los problemas de fondo que nos han traído hasta aquí no se han solucionado. La Constitución de 1978, tal como está, parece que ha llegado al final de su recorrido. El edificio está en pie, pero la vida está desapareciendo de su interior.

El interrogante se repite: ¿cuánto tiempo se puede permanecer en esta situación?

5. Necesidad e imposibilidad de la reforma

Si se pudiera hacer uso de los procedimientos de reforma previstos en la Constitución, podría renovarse la legitimidad del sistema político y posibilitar que se prolongara la vigencia de la Constitución como Constitución normativa. Para eso es para lo que sirve la reforma, que es una institución exclusivamente constitucional, que no existe en las demás normas que integran el ordenamiento jurídico del Estado. El principio de legalidad no exige el instituto de la reforma. El principio de legitimidad, sí. La ley se renueva, se reforma o se deroga, por el procedimiento legislativo ordinario. No es necesaria la existencia de una previsión expresa para poder renovarla. En el caso de la Constitución no es así. El Parlamento, en cuanto órgano en el que se proyecta institucionalmente el principio de soberanía popular, tiene que participar en la operación de reforma de la Constitución, pero no puede hacerlo actuando de manera ordinaria, como hace cuando renueva la legalidad vigente, sino que tiene que hacerlo mediante un procedimiento distinto y agravado porque se trata de renovar la legitimidad tanto del sistema político como de la norma de cabecera que da unidad al ordenamiento jurídico de la democracia. Por eso la reforma, como decía en las primeras líneas de este trabajo, es la «máxima expresión del principio de legitimidad» en el seno del Estado constitucional.

Tras lo que se lleva expuesto, creo que resulta imprescindible preguntarse lo siguiente: tras dos años largos de un Gobierno que no ha gobernado y de un Parlamento que no ha legislado y tras su sustitución por un Gobierno que cuenta con el apoyo de 84 diputados, ¿se pueden activar los procedimientos de reforma de la Constitución? Este es el dilema ante el que se encuentra la sociedad española. ¿Será posible hacerlo tras las próximas elecciones generales?

La reforma de la Constitución es más necesaria que nunca y más improbable también que nunca. España ha dejado de tener un sistema de partidos que esté en condiciones de ejercer el poder constituyente constituido. Y en esto último consiste la reforma de la Constitución. España tiene partidos políticos, pero estos no constituyen un sistema, no son capaces de hacer una síntesis política de la complejidad de la sociedad española de manera que se puedan adoptar las decisiones políticas y aprobar las normas jurídicas necesarias para responder a los problemas con los que dicha sociedad tiene que enfrentarse. Con el marco para la acción política que supone la Constitución española de 1978, la sociedad está paralizada. Lo está para las tareas ordinarias que exige la dirección política del país. De ahí la necesidad de la reforma constitucional, ya que sin ella la parálisis solo puede ir a más. Pero la reforma, en expresión que se hizo célebre con ocasión del fallido golpe de Estado del 23 F, ni está ni se la espera.

La incapacidad para activar los procedimientos de reforma de la Constitución es, en mi opinión, la patología más grave que aqueja a la sociedad española. Tras la muerte del general Franco, la sociedad española consiguió dejar atrás el sistema político de las Leyes Fundamentales a través de un atípico proceso, que no fue pensado inicialmente como constituyente, pero que lo acabó siendo. Mediante la aprobación de una Ley que formalmente era una más de las Leyes Fundamentales del Régimen, la que se llamó Ley para la Reforma Política, se diseñaron unas Cortes Bicamerales, que deberían ser elegidas por sufragio universal y que, en conjunción con el rey, tendrían que diseñar el sistema político y el ordenamiento jurídico que sustituiría al del Régimen que se impuso tras la Guerra Civil.

Se trataba de un dispositivo provisional para salir de una situación de emergencia. España era el único país de Europa Occidental que no estaba constituido democráticamente a finales de la década de 1970 y a dicha anomalía había que ponerle fin. No se sabía muy bien cómo, pero había que hacerlo. Esa era la tarea que se encargaba a esas Cortes Bicamerales previstas en la Ley para la Reforma Política aprobada en diciembre de 1976, y que serían elegidas el 15 de junio de 1977 con base en una normativa electoral aprobada mediante el Real Decreto-ley 20/1977, de 18 de marzo.

La convocatoria de las elecciones del 15 de junio no se hizo como convocatoria a Cortes Constituyentes. El mismo hecho de que fueran unas Cortes Bicamerales ya ponía de manifiesto que no se había pensado que esa iba a ser su tarea. No hay precedente en la historia de una elección de una Asamblea Constituyente bicameral. Sería el resultado electoral del 15 de junio, el empate entre la derecha (UCD y AP) y la izquierda (PSOE, PCE-PSUC, PSP) con el nacionalismo catalán y vasco como árbitro, lo que convertiría a las Cortes en Cortes Constituyentes. En dicho resultado se prefiguraba ya el equilibrio político que ha presidido la vida de la democracia española en estos últimos cuarenta años. Para dicho equilibrio, la presencia del nacionalismo catalán y vasco ha sido imprescindible.

Las Cortes Generales que vinieron al mundo con las elecciones del 15 de junio de 1977 lo hicieron con un déficit de legitimidad democrática notable. Su composición había sido decidida por las Cortes del general Franco. La normativa electoral mediante la que fueron elegidas fue aprobada unilateralmente por el Gobierno presidido por Adolfo Suárez mediante Real Decreto-ley, no ya sin pactarlo sino sin ni siquiera consultarlo con nadie. El reconocimiento de los partidos políticos mediante su inscripción en el registro de partidos del Ministerio de Interior se hizo pausadamente, a lo largo de los primeros meses de 1977, y no fue más allá del reconocimiento del PCE. Hubo opciones políticas que no pudieron presentarse como partidos a las elecciones el 15 de junio de 1977. En el momento en que se abre la campaña electoral, los partidos tienen personalidad jurídica, pero no disponen prácticamente de recursos, ni materiales ni humanos, para hacer una campaña electoral. El control por parte del Gobierno de los medios de comunicación de titularidad pública, que en ese momento incluían, además de la Radiotelevisión pública en régimen de monopolio, una cadena de periódicos en todas las provincias y uno de los periódicos de mayor tirada, Pueblo, herencia de la Organización Sindical. Esta enumeración de circunstancias anómalas desde la perspectiva democrática no es exhaustiva.

Cabía esperar que la obra de unas Cortes nacidas en estas circunstancias fuera considerada como provisional, como un punto de partida para iniciar un proceso que, a medida que fuera dejando atrás las huellas de las Leyes Fundamentales, avanzara progresivamente en la construcción de un sistema democrático. La Constitución nacía con un déficit de legitimidad que hubiese debido ir siendo corregido paulatinamente mediante la reforma de la misma. La hipoteca que había dejado el régimen del general Franco, que era muy visible en las propias Cortes que hicieron la Constitución, no podía ser levantada de una vez, sino que exigía un proceso prolongado de reformas que fuera acabando paulatinamente con todos los vestigios de la falta de legitimidad democrática con la que había nacido.

Esto es lo que ocurrió en Alemania con la Ley Fundamental de Bonn. Allí se entendió que la Constitución había nacido en unas circunstancias excepcionales, con una legitimidad no muy sólida y que, en consecuencia, tendría que irse legitimando mediante el ejercicio continuado de la reforma constitucional. Y así ha sido. En 62 ocasiones se ha activado el procedimiento de reforma, que exige una mayoría de dos tercios en el Bundestag y el Bundesrat, es decir, la misma mayoría que exige el artículo 168 de la Constitución. A través del uso continuado del procedimiento de reforma, a través por tanto de la reiteración por parte de una mayoría de dos tercios, de la voluntad de seguir considerando que el pacto constituyente originario de 1949 había proporcionado una buena base para construir un Estado social y democrático de Derecho, la Ley Fundamental de Bonn pasó de ser una Constitución de legitimidad débil a la Constitución más legítima que ha tenido Alemania en su historia y en un modelo, en buena medida, para el constitucionalismo democrático europeo posterior a la Segunda Guerra Mundial.

En España, por el contrario, donde la debilidad del principio de legitimación democrática difícilmente podía ser más visible, hemos seguido el camino inverso. En lugar de considerar la Constitución del 78 como un punto de partida para construir un Estado democrático que necesitaría de progresivas reformas de manera indefinida, y que hubiese debido identificar el carácter democrático del Estado con su capacidad para renovarse mediante la reforma de la Constitución, hemos hecho todo lo contrario. La Constitución ha sido considerada como un punto de llegada, como una obra definitiva y acabada que no debería estar abierta a la renovación a través de los procedimientos de reforma.

De este modo, el déficit de legitimidad democrática con el que nació no sólo no se ha corregido, sino que se ha convertido en incorregible. El no uso de los procedimientos de reforma los ha atrofiado. Los vicios de origen se han magnificado y han debilitado el tejido institucional del sistema político, incapacitándolo para reaccionar. En España no sabemos cómo hacer una reforma constitucional. No sabemos cómo iniciar un debate para que se pueda acabar registrando un Proyecto o Proposición de Ley de Reforma de la Constitución. Solamente una vez se ha intentado iniciar un debate para reformar la Constitución, como he recordado más arriba. Lo hizo José Luis Rodríguez Zapatero tras su investidura como presidente del Gobierno en 2004. En el programa electoral del PSOE figuraba la reforma de la Constitución circunscrita a cuatro puntos: supresión de la preferencia del varón en la sucesión al Trono, recepción en la Constitución del proceso de construcción europea e inclusión de la denominación de las comunidades autónomas y reforma del Senado. Una vez investido, el presidente Rodríguez Zapatero encargó un informe al Consejo de Estado, que cumplió el encargo y elaboró una propuesta acompañada de una serie de estudios académicos, a fin de que el Gobierno pudiera aprobar de la mejor manera posible un Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución y lo remitiera a las Cortes para su tramitación parlamentaria. La nula receptividad por parte de los demás partidos parlamentarios, y singularmente por parte del PP, sin cuyo concurso la reforma no podía prosperar, llevó al Gobierno socialista a renunciar a seguir adelante con la operación. El Consejo de Estado publicó en el Centro de Estudios Constitucionales su informe y los debates académicos, pero de ahí no se pasó. El proceso quedó abortado antes de iniciar siquiera su andadura.

Como ya he indicado antes, no es posible predecir con precisión cuánto tiempo se puede permanecer en esta situación, pero lo que sí sabemos es que el deslizamiento por la pendiente que conduce de la Constitución normativa a la nominal, al que ya he hecho referencia más arriba, se ha producido con bastante celeridad. Y sigue avanzando incesantemente y también con rapidez notable. Desde finales de 2015 el sistema político español tiene una «apariencia de constitucionalidad», pero carece de la sustancia de un régimen constitucional digno de tal nombre. Las dos últimas legislaturas están siendo legislaturas fraudulentas. No deliberadamente fraudulentas, pero fraudulentas. Lo segundo es peor que lo primero, ya que es un indicador de una crisis de naturaleza sistémica. El fraude se produce independientemente de la voluntad de sus protagonistas. Parece claro que el nivel del fraude no tiene la misma intensidad tras el cambio de Gobierno y la sustitución de Mariano Rajoy por Pedro Sánchez, pero a lo más que se puede aspirar es a que esta legislatura no acabe como empezó y a que, en consecuencia, se pueda ir a las urnas en mejores condiciones de lo hasta entonces previsible para obtener la voluntad, pero nada más. La incógnita de la operatividad del sistema político español con la Constitución de 1978 sigue viva. La trayectoria de estas casi cuatro décadas en las que ha estado vigente la Constitución nos conducen casi inevitablemente a la conclusión de que, de fachada para afuera, España parece una democracia constitucional. Pero de fachada para adentro está dejando de serlo. Está convirtiéndose en lo que se ha venido a denominar una «posdemocracia» (Colin Crouch).

El hecho de que se aprobara la moción de censura y fuera sustituido el Gobierno del PP presidido por Mariano Rajoy por el Gobierno del PSOE presidido por Pedro Sánchez, ha sido un balón de oxígeno que ha permitido evitar el colapso, pero el estado de la democracia española sigue siendo grave.

Los vicios de origen de la Constitución de 1978 se han trasladado, corregidos y aumentados, al funcionamiento del Estado social y democrático de Derecho que la Constitución proclama, que se ha convertido de esta manera en un enfermo crónico. La respuesta que se dio al primer gran problema constituyente con el que la sociedad española tuvo que enfrentarse tras la muerte del general Franco, a saber cómo pasar de un Estado no constitucional y no democrático a otro constitucional y democrático, ya no tiene más recorrido. Lo ha tenido durante casi cuarenta años, lo que no es poco. Pero ha dejado de tenerlo. En su redacción actual la Constitución no puede ser la Constitución de la democracia española a estas alturas del siglo XXI. Carece de legitimidad para serlo. La legitimidad de la Transición, a la que se sigue acudiendo sistemáticamente como soporte del sistema político y del ordenamiento jurídico articulado mediante la Constitución de 1978, ya no da más de sí. El paso del tiempo ha ido desvelando que lo que se presentó como «Transición a la Democracia» fue en realidad una «Restauración de la Monarquía». Esta restauración fue acompañada de unas instituciones en las que el principio de legitimidad democrática figuraba con algunos vicios de origen; estos no impedían que se iniciara la construcción de un Estado social y democrático de Derecho, pero sí condenaban a dicho Estado, en caso de que tales vicios no fueran corregidos mediante las correspondientes reformas de la Constitución, a entrar en un proceso de descomposición. Ese es el momento en el que nos encontramos.

Ahora bien, no es solamente la respuesta al primer problema constituyente con el que tenía que enfrentarse la sociedad española la que ha agotado su recorrido, sino que también lo ha hecho la respuesta al problema de la transición del Estado unitario a un Estado políticamente descentralizado, que era el segundo problema constituyente de España tras la muerte del general Franco.

II

La Constitución territorial: el 155 como certificación de la quiebra irreversible del Pacto Constituyente de 1978

1. La primera quiebra explícita de la Constitución de 1978

El 29 de diciembre de 2018 la Constitución cumplirá cuarenta años. Aunque el cumpleaños se celebrará oficialmente el 6 de diciembre, que fue el día de la ratificación en referéndum, la Constitución no entró en vigor hasta el 29 de diciembre de 1978.

Desde aquel día, la Constitución no había visto suspendida su vigencia ni un solo momento en parte alguna del Estado. Hasta el 21 de octubre de 2017, cuando el entonces presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, anunció que el Consejo de Ministros había aprobado la aplicación de la «coacción federal» prevista en el artículo 155 CE en Catalunya, de conformidad con las medidas aprobadas por mayoría absoluta por el Senado. A continuación se procedió a dejar en suspenso el ejercicio del derecho a la autonomía en dicha comunidad, y se destituyó al Govern, se disolvió el Parlament y fueron convocadas nuevas elecciones.

Con la decisión de activar el artículo 155 CE, el presidente Mariano Rajoy puso fin a la diferencia más notable entre la Constitución de 1978 y todas las constituciones españolas anteriores. Todas habían tenido que hacer uso, y con cierta frecuencia, de los institutos de protección excepcional o extraordinaria del Estado: estado de excepción o estado de sitio. Únicamente la Constitución de 1978 había conseguido evitar hacerlo. Ni una sola quiebra de la normalidad constitucional se había producido en casi 39 años de vigencia ininterrumpida. Todo un récord, sobre todo si se compara la Constitución del 78 con aquellas que iniciaron los anteriores ciclos constitucionales: 1812, 1837, 1869 y 1931. El 21 de octubre de 2017 se produjo la primera quiebra constitucional con la declaración de una suerte de «estado de excepción», pues no otra cosa es la «coacción federal», aunque circunscrita al derecho a la autonomía y al territorio de la comunidad autónoma de Catalunya.

La quiebra que se ha producido con la aplicación del artículo 155 CE no es una quiebra cualquiera. Ni por el derecho que se ha visto suspendido, ni por el territorio en que se ha producido la suspensión.

2. La definición de la Constitución territorial. Un sistema de doble garantía.

El derecho a la autonomía, la compatibilidad del ejercicio del derecho a la autonomía por las «nacionalidades y regiones» que integran España con el principio de unidad política del Estado, fue considerado de manera unánime durante el proceso constituyente como la cuestión clave por la que acabaría siendo juzgada la Constitución. Cuando el 5 de mayo de 1978 se inicia en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados el debate constituyente propiamente dicho con una valoración general del Proyecto de Constitución, debate en el que participaron no solo los portavoces de los Grupos Parlamentarios sino también los líderes políticos de los partidos políticos que habían concurrido a las elecciones del 15 de junio de 1977 (Felipe González, Santiago Carrillo, Manuel Fraga, Miquel Roca, Jordi Solé Tura, Enrique Tierno Galván, Xavier Arzallus, Miguel Herrero), hubo un acuerdo general en que la estructura del Estado sería la cuestión decisiva que decidiría el éxito o el fracaso de la Constitución. No es que lo demás no fuera importante, pero esto era lo decisivo.

El constituyente de 1978 era buen conocedor de la experiencia en este terreno de la Constitución de la Segunda República. Sabía que el derecho a la autonomía de 1978 no podía ser el de 1931, entre otras razones porque Catalunya, no solamente Catalunya, pero sobre todo Catalunya, tuvo un Estatuto de Autonomía aprobado en referéndum durante los años treinta y porque la reivindicación del Estatut de Autonomía había estado presente en Catalunya con una amplitud social enorme en los últimos años de la dictadura del general Franco. También en Euskadi y en Galicia se aprobaron en referéndum estatutos de autonomía en 1936 y, en consecuencia, este dato tampoco podía dejar de ser tenido en cuenta. De ahí vendría que las «regiones» de la Constitución de 1931 se convirtieran en «nacionalidades y regiones» en la Constitución de 1978. Qué es lo que se pretendía decir con el término «nacionalidades» no estaba claro, pero parecía evidente que algo tenía que significar la incorporación por primera vez de ese término en el Derecho Constitucional español.

En todo caso, de lo que no cabía duda es de que en las «nacionalidades» en general y en la «nacionalidad catalana» en particular estaba el quid de la cuestión. La integración de Catalunya en el Estado era la cuestión decisiva para la estructura del Estado democrático que se construyera a partir de la Constitución que se estaba elaborando. A nadie se le había olvidado que en 1931 Catalunya aprobó su Estatuto de Autonomía antes de que hubiera sido aprobada la Constitución, y que el Gobierno Provisional de la República tuvo que hacer un gran esfuerzo para reconducir la situación. Que no volviera a ocurrir en el futuro lo que ocurrió en 1931 era lo primero que había que conseguir. Lo segundo, consecuencia de lo anterior, fue la decisión de que el derecho a la autonomía de las «nacionalidades» tuviera un reconocimiento políticamente inequívoco en el propio texto constitucional.

De ahí que en el proceso constituyente lo único que se definiría con precisión respecto de la estructura del Estado fuera el derecho a la autonomía de las «nacionalidades». La definición aparece ya en el Primer Proyecto de Constitución, el que se publica en el Boletín Oficial de las Cortes el 5 de enero de 1978, y no desaparece a lo largo de todo el periodo constituyente. En el Título VIII de la Constitución se estuvieron produciendo cambios de manera permanente en todas las fases del proceso constituyente, pero en este punto no se produjo ninguno. El constituyente no tuvo ninguna duda de cuál tenía que ser el contenido y alcance del derecho a la autonomía de las «nacionalidades». Era una manera de reconocerlas, pero también de evitar que cayeran en la tentación de volar por su cuenta.

Es verdad que las «nacionalidades» no están definidas nominalmente en la Constitución, pero no lo es menos que sí lo están a través de la combinación del artículo 2 con la Disposición Transitoria Segunda y con los artículos 151 y 152. En el artículo 2 aparecen mencionadas de forma genérica en el momento de adoptar la decisión constitucionalmente conformadora de la estructura del Estado. No solamente hay «regiones», como en 1931, sino también «nacionalidades». Y hay «nacionalidades» por la experiencia autonómica de la Segunda República, como se reconocerá en la Disposición Transitoria Segunda de la Constitución de 1978. Con base en esa experiencia se exonerará a Catalunya, Euskadi y Galicia de tener que recorrer el camino previsto en el artículo 151.1 CE para el acceso a la «autonomía plena». Y en los artículos 151 y 152 se define en qué consiste esa «autonomía plena», tanto desde el punto de vista del procedimiento para la aprobación del Estatuto de Autonomía, como desde la previsión de la arquitectura institucional de las comunidades autónomas constituidas por esta vía.

El constituyente de 1978 constitucionalizó, pues, la parte de la estructura del Estado relativa a las «nacionalidades». No constitucionalizó la parte de la estructura del Estado relativa a las «regiones», que quedaron en una suerte de limbo constitucional. De ahí viene la «desconstitucionalización» de la estructura del Estado de la que habló Pedro Cruz Villalón («La curiosidad del jurista persa»). El constituyente constitucionalizó la excepción (las tres «nacionalidades»), pero no la norma (las catorce «regiones»).

Pero las «nacionalidades» sí están definidas constitucionalmente. En ese reconocimiento constitucional está la definición del derecho a la autonomía y de su relación con el principio de unidad política del Estado. Ahí está la clave de bóveda de la Constitución Territorial de 1978.

Y esa clave de bóveda está integrada por dos garantías: una que juega a favor del Estado, del principio de unidad política; y otra que juega a favor de la nacionalidad, del derecho a la autonomía. Mediante este sistema de doble garantía el constituyente pretendió definir un equilibrio que hiciera posible un Estado democrático que contara con el asentimiento de la población tanto en las «nacionalidades» como en las «regiones».

La garantía a favor del Estado consiste en que ninguna «nacionalidad» podrá imponerle al Estado un Estatuto de Autonomía con el que este no esté expresamente de acuerdo. Evitar lo que ocurrió en Catalunya en 1931 para siempre. La «nacionalidad» no puede constituirse en comunidad autónoma sin el concurso del Estado. Esta es la primera singularidad de la Constitución Territorial de 1978. La Asamblea de Diputados o Senadores elegidos en las provincias de las «nacionalidades» no aprueba un Estatuto de Autonomía, sino un «proyecto» de Estatuto de Autonomía, que remite a las Cortes Generales. La Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados analiza el proyecto con el concurso de una delegación de la Asamblea proponente y, en el caso de que se llegue a un acuerdo, el texto acordado se somete a continuación a referéndum de la población destinataria de ese proyecto de Estatuto.

Si no hay acuerdo, prevalece la voluntad de la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados sobre la voluntad de la Asamblea proponente de la «nacionalidad». El principio de unidad política del Estado prevalece sobre el derecho a la autonomía. Esta es la primera garantía.

La segunda garantía juega a favor de la «nacionalidad», a favor del derecho a la autonomía. Es decir que, en todo caso, tanto si hay acuerdo entre la Comisión Constitucional y la Delegación de la Asamblea proponente como si no, el texto del Proyecto de Estatuto tiene que ser aprobado en referéndum por el cuerpo electoral de la «nacionalidad» destinataria del Proyecto. La última palabra no la tiene el Estado, sino la «nacionalidad».

Como puede verse, la Constitución Territorial es el resultado de un compromiso entre el principio de unidad política del Estado y el derecho a la autonomía. Las Cortes Generales son las portadoras del primero. La Asamblea de diputados y senadores de la «nacionalidad» es la portadora del segundo. A través de la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, las Cortes Generales controlan la constitucionalidad del Proyecto de Estatuto de Autonomía elaborado por la Asamblea proponente, es decir, controlan la adecuación del ejercicio del derecho de autonomía propuesto con el principio de unidad política del Estado. Solo puede someterse a referéndum aquello a lo que el Estado a través de las Cortes Generales ha dado su acuerdo.

Pero los ciudadanos de la «nacionalidad» tienen la última palabra. Únicamente ellos en referéndum deciden qué Estatuto de Autonomía se va a aplicar en la comunidad autónoma que, justamente con el resultado del referéndum, se constituye como tal. El referéndum es el momento constitutivo de la «nacionalidad» como comunidad autónoma del Estado. Después de los ciudadanos en referéndum, ya no puede hablar nadie.

Esta es la Constitución Territorial de 1978. En su definición únicamente participan órganos constitucionales legitimados democráticamente de manera directa, ya que únicamente órganos con tal legitimación pueden negociar, pueden pactar. Y la negociación, el pacto, es el núcleo esencial de dicha Constitución. La Nación y la «nacionalidad» únicamente pueden entenderse a través de la negociación, del pacto y únicamente los Parlamentos de la una y de la otra pueden ser sus protagonistas. Dado que en dicha negociación el Parlamento del Estado disfruta de una posición de ventaja frente al Parlamento de la «nacionalidad», la «nacionalidad» se ve compensada con el referéndum a través del cual dispone de la última palabra.

Esta es la forma en que el constituyente de 1978 definió el proceso de integración de las «nacionalidades» en el Estado. Proceso que, una vez en vigor el Estatuto de Autonomía, tenía que replicarse mediante el procedimiento de reforma del Estatuto, para la renovación del pacto. La única diferencia entre el proceso estatuyente originario y el proceso de reforma estatutaria radica en que, en lugar de la Asamblea de Diputados y Senadores elegidos en las provincias que se constituyen en comunidad autónoma que aprobaba el Proyecto de Estatuto de Autonomía originario, es el Parlamento de la comunidad autónoma ya constituida como tal el que aprueba el Proyecto de Ley de Reforma del Estatuto de Autonomía. Todo lo demás es igual: la negociación entre los dos Parlamentos que finaliza en un texto pactado y el referéndum a continuación de los destinatarios del pacto. Ambos se mantienen en el proceso de reforma exactamente igual que estaban en el proceso estatuyente.

Con esta fórmula el constituyente pensó que dejaba resuelto para siempre el problema de la integración de Catalunya en el Estado. Puesto que siempre sería necesario el pacto entre los dos Parlamentos más el referéndum de ratificación, era prácticamente imposible que se pudiera producir una ruptura entre la Nación y la «nacionalidad». El procedimiento de renovación del pacto que replicaba el pacto originario parecía una garantía suficiente de que así sería. Siempre que se respetara, por supuesto. Veremos que esto último es lo que no ocurrió en 2010. Pero ya llegaremos a ese momento.

La integración de la «nacionalidad» en el Estado es el resultado de la combinación de la democracia representativa con la democracia directa. Democracia representativa compleja, ya que no interviene solamente un Parlamento, sino que lo hacen dos. Democracia directa a través de la cual se perfecciona la manifestación de voluntad acordada entre los dos Parlamentos.

Como fácilmente puede comprenderse, en este proceso no tiene cabida la participación de ningún órgano que carezca de legitimación democrática directa. Por la propia naturaleza del proceso. En esta operación la legitimación democrática directa es excluyente de cualquier otro tipo de manifestación de dicha legitimidad. Por eso en dicha operación no tiene cabida el Tribunal Constitucional, que tiene legitimación democrática, pero no directa. Ni en el proceso estatuyente originario ni en el proceso de reforma estatutaria hay sitio para la justicia constitucional. La Constitución Territorial de 1978 no lo permite. La penetración de un órgano sin legitimación democrática directa la hace saltar por los aires.

Es lo que acabará ocurriendo con la STC 31/2010. Pero no anticipemos conclusiones y sigamos el orden que se tiene que seguir.

3. La construcción del Estado de las Autonomías: fragua y apoteosis del bipartidismo

La Constitución Territorial tuvo un comienzo accidentado. No donde se preveía que podía tenerlo, es decir en el proceso de constitución de Catalunya y Euskadi como comunidades autónomas. En ambos casos el acuerdo entre el Estado y cada una de estas «nacionalidades» se alcanzó con facilidad y se pudo someter dicho acuerdo a referéndum con celeridad.

Los problemas empezaron con Galicia y Andalucía.

Con Galicia, porque el Gobierno de UCD, sin cobertura constitucional, intentó diferenciar el contenido y alcance del derecho a la autonomía de Galicia, del derecho reconocido a Euskadi y Catalunya. En la Constitución no había diferenciación de ningún tipo, pero el Gobierno de UCD intentó introducirla en la interpretación del texto constitucional. En realidad, lo que hizo la mayoría parlamentaria articulada en torno a UCD fue intentar imponer en Galicia las técnicas que después aparecerían en la LOAPA. El Estatuto de Autonomía de Galicia, el que se aprueba por la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados para ser sometido a referéndum, es el Estatuto catalán o vasco «pasado por la LOAPA», que era la expresión de lo que la escuela de Eduardo García de Enterría entendía que debía ser el desarrollo de la Constitución Territorial. En dicha interpretación del derecho a la autonomía confiaba el Gobierno de UCD.

La reacción en Galicia no se hizo esperar. El Estatuto aprobado por la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados encontró un rechazo general. Buena prueba de ello fue que el Gobierno de Adolfo Suárez descartó someterlo a referéndum inmediatamente, como había sucedido con los Estatutos vasco y catalán. El temor al NO en el referéndum, que habría hecho descarrilar todo el proceso de descentralización política del Estado, llevó al Gobierno de UCD a introducir el texto en el congelador y posponer indefinidamente la convocatoria del referéndum.

El no-referéndum de Galicia es la mejor ejemplificación de en qué consiste la Segunda Garantía a la que antes he hecho referencia, la Garantía que juega a favor de la «nacionalidad» y de su «derecho a la autonomía». El referéndum de ratificación del Estatuto de Autonomía está en el art. 151.3 CE no tanto para decir SÍ como para decir NO. Está para poder impedir que el Estado imponga a la «nacionalidad» un Estatuto con el que esta no está de acuerdo. Cuando hay acuerdo entre la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados y la Asamblea de la «nacionalidad», el referéndum es en buena medida superfluo. El SÍ está garantizado. Es cuando hay desacuerdo y la voluntad del Estado se impone a la de la «nacionalidad», cuando el referéndum es necesario. Es un instrumento para impedir que el Estado te imponga lo que no quieres. Esta es la Segunda Garantía de la Constitución Territorial. Ni la «nacionalidad» al Estado ni el Estado a la «nacionalidad».

Los procesos estatuyentes vasco, catalán y gallego se ejecutaron entre los meses de octubre y diciembre de 1979. En noviembre ya estaba resuelto el problema vasco y catalán. En diciembre es cuando el Proyecto de Estatuto de Galicia entra en el congelador. En ese momento hace acto de presencia Andalucía. En enero de 1980 el Comité Ejecutivo de UCD toma la decisión de que las «regiones», es decir, los territorios que no habían plebiscitado Estatutos de Autonomía durante la Segunda República, accederían a la autonomía por la vía prevista en el artículo 143 CE, sin indicar en qué consistiría el ejercicio del derecho a la autonomía para estas futuras comunidades autónomas.

La derecha española que había dirigido la «Transición», que en realidad fue, como ya hemos visto, una «Restauración» acompañada de la Transición hacia unas instituciones democráticas controladas, enseñaba su modelo territorial. El derecho a la autonomía se reconocía uniformemente a las «nacionalidades y regiones» en el artículo 2 CE, pero su ejercicio se escalonaba de manera diferenciada: en un primer peldaño estarían Catalunya y Euskadi; en un segundo, algo por debajo, Galicia; y en el tercero, todas las demás. Esa era la estructura del Estado que se intentó imponer inicialmente. Este diseño empezó a encontrar resistencia en Galicia, como acabamos de ver. Y naufragaría en Andalucía.

Cuando el Gobierno de UCD toma esta decisión, Andalucía ya había recorrido el camino previsto en el artículo 151 CE. Más de las tres cuartas partes, en realidad casi la totalidad, de los municipios de todas las provincias, más todas las Diputaciones Provinciales, habían aprobado acuerdos para que Andalucía accediera a la autonomía por la vía prevista en dicho artículo y, en consecuencia, el Gobierno se vio obligado a convocar el referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica previsto en el 151.1 CE.

El referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica es de una exigencia extraordinaria, ya que la Constitución impone para su aprobación la mayoría absoluta del censo electoral de cada una de las provincias. La abstención cuenta como voto negativo. Con un Gobierno de la Nación que, además de todos los recursos del Estado, tenía el control de los medios de comunicación de titularidad pública, que entonces incluía TVE en régimen de monopolio y que hizo uso de ellos de manera abusiva, («Andaluz: Este no es tu Referéndum»), el resultado del mismo fue una suerte de milagro. Aunque en la provincia de Almería no se alcanzó la mayoría absoluta del censo por unos pocos miles de votos, el resultado en el conjunto de Andalucía fue arrollador. Más del 55 % del censo electoral. Piénsese, como punto de comparación, aunque no es comparable, pero para que se entienda, que en los referéndums catalanes del 9N de 2014 y 1O de 2017, ha participado el 33-34% del censo electoral de Catalunya. Jurídicamente el referéndum se había perdido, pero políticamente el triunfo había sido espectacular. La tensión entre legalidad y legitimidad saltaba a la vista. Jurídicamente no se podía continuar. Políticamente no se podía no hacerlo.

El referéndum del 28F de 1980 lo cambió todo. Aunque formalmente fue un referéndum andaluz, materialmente fue un referéndum español. Fue un NO al diseño de la estructura del Estado del Gobierno que quería hacer la derecha española. Fue un NO a la interpretación de la Constitución Territorial en clave «nacionalista». Fue un NO a la «parcialidad territorial», a entender el ejercicio del derecho a la autonomía como un problema catalán y vasco y en menor medida gallego; y como algo sustancialmente distinto, que ni se sabía lo que era, para las «regiones». El 28F supuso la deslegitimación de UCD como Gobierno de España por su «parcialidad» territorial. De dicha deslegitimación UCD no se recompuso. El Gobierno de Adolfo Suárez había encontrado la respuesta para el primer problema constituyente: la transición al Estado social y democrático de Derecho, pero fracasó en la respuesta al segundo problema constituyente, la transición del Estado unitario y centralista al Estado políticamente descentralizado. No pudo sobrevivir a este fracaso.

4. La fragua del bipartidismo: los pactos autonómicos de 1981. La incorporación de las regiones

El 28F lo cambió todo. La Constitución Territorial empezó a ser interpretada en clave estatal. El Estado tenía que «territorializarse» por completo en comunidades autónomas, que ejercerían un derecho a la autonomía de la misma naturaleza, con la misma arquitectura institucional, con un sistema de distribución competencial tendente a ser similar, con un único sistema de financiación, excepto para Euskadi y Navarra. El derecho a la autonomía dejaba de ser «excepción» catalana, vasca y en menor medida gallega, para convertirse en «norma», a partir de la cual construir la estructura del Estado. Así se empezaría la construcción del Estado de las Autonomías.

En esta operación empezaría a cuajar el bipartidismo, que ha dominado la vida política española hasta la segunda década del siglo XXI. Si hasta el 28 F, el desarrollo de la Constitución Territorial había sido negociado por el Gobierno del Estado ocupado por UCD con las nacionalidades catalana y vasca casi exclusivamente, a partir del resultado del referéndum formalmente andaluz pero materialmente español, el Gobierno de UCD presidido por Calvo Sotelo y el PSOE con Felipe González como secretario general, pactarán, sin admitir la presencia de nadie más en la negociación, el proceso de desarrollo de la Constitución Territorial.

Ambos partidos acordarán en el verano de 1981 unos «Pactos Autonómicos» en los que definirán:

El mapa autonómico, que integraba las cincuenta provincias en diecisiete comunidades autónomas, más las ciudades de Ceuta y Melilla. El mapa autonómico está en un documento que carece de todo valor como norma jurídica. Es un puro documento político.

La naturaleza del derecho a la autonomía, que será la misma para todas las comunidades autónomas, independientemente de que fueran «nacionalidades» o «regiones» e independientemente de que hubieran accedido a la autonomía por la vía del 143 o del 151 CE.

La arquitectura institucional que también será la misma, con Parlamento, Gobierno y Tribunal Superior de Justicia.

La distribución de competencias, que inicialmente será distinta para algunas comunidades, pero con la voluntad implícita de que acabe siendo la misma para todas.

En los Pactos se incluía como pieza de cierre del sistema una Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA), a través de cual se «embridaba» en cierta medida el ejercicio que pudieran hacer las comunidades autónomas del derecho a la autonomía. Era una medida compensatoria de la generalización del ejercicio del derecho a la autonomía en unos términos que inicialmente estaban previstos solo para las «nacionalidades».

La LOAPA fue recibida con una muy amplia y notable animadversión. Prácticamente todos los grupos parlamentarios que no habían participado en los Pactos Autonómicos, con la excepción de AP, sumaron escaños para poder interponer un Recurso Previo de Inconstitucionalidad (RPI), ya que ninguno de ellos disponía de los 50 diputados o senadores exigidos por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Ha sido el recurso más transversal, como se dice hoy, de la historia de nuestra justicia constitucional. El TC en la STC 76/1983 daría la razón a los recurrentes y anularía el carácter tanto orgánico como armonizador de la Ley, que quedó reducida a la Ley del Proceso Autonómico, privada de lo sustancial de la misma.

La LOAPA nunca llegó a entrar en vigor, ya que la interposición del RPI conllevaba la suspensión de la norma impugnada hasta tanto el Tribunal Constitucional dictara sentencia. Es, por tanto, una ley que no ha tenido efecto alguno en la imposición de la Constitución Territorial. Y sin embargo el que se ha llamado el fantasma de la LOAPA no ha dejado de estar presente nunca. No sin razón. La LOAPA era la expresión de las reservas inequívocas de la derecha española hacia el ejercicio del derecho a la autonomía y del poco entusiasmo de la izquierda, fundamentalmente de la socialista, respecto a ese mismo ejercicio autonómico. Por eso, aunque no llegó a entrar en vigor, su recuerdo no ha desaparecido. La LOAPA en cuanto tal no va a volver, pero el espíritu de la LOAPA ha vuelto recurrentemente. Lo hizo en la segunda legislatura de José María Aznar como presidente del Gobierno y lo está haciendo desde que el PP volvió al Gobierno en 2011. Pero esa es otra historia, que nos aparta del hilo del relato.

Los Pactos se ejecutaron escrupulosamente, ya que UCD y PSOE disponían de una mayoría abrumadora en la fase inicial de su aplicación, 1981-octubre de 1982, en la que se desencalló el problema de Galicia y Andalucía y, a partir de octubre de 1982, aunque UCD se encuentra ya en un proceso de descomposición que la hará desaparecer rápidamente, la mayoría de 202 escaños de la que dispone el PSOE le pone en condiciones de aplicar en solitario los pactos sin ningún problema. En 1983, como estaba previsto, se celebraron elecciones en todas las comunidades autónomas que no lo habían hecho en los años anteriores. A saber, las tres «nacionalidades»: Euskadi y Catalunya en 1980, Galicia en 1981 y Andalucía en 1982. Las cuatro eran las únicas comunidades autónomas constituidas con base en el artículo 151 CE. Todas las demás lo harían con base en el artículo 143 CE.

Lo que ocurrió es que el artículo 143 CE adquirió con los Pactos Autonómicos de 1981 un sentido completamente distinto al que tenía en la interpretación inicial de la Constitución Territorial por parte del Gobierno de UCD. Lo que se pensó como una diferencia cualitativa en el ejercicio del derecho a la autonomía, que se expresaba en todos los momentos del ejercicio de tal derecho: iniciativa autonómica, proceso de aprobación del estatuto de autonomía, arquitectura institucional y distribución competencial, se convirtió en una diferencia cuantitativa con tendencia a irse reduciendo. El 143 CE que se acabó aplicando, lo fue como un primer paso para llegar materialmente al 151 CE.

Esto se alcanzaría mediante unos Segundos Pactos Autonómicos en 1992, que representarían lo que podríamos denominar la apoteosis del bipartidismo.

Estos Segundos Pactos Autonómicos fueron posibles por la refundación de AP como PP a finales de 1989 y la desaparición en el programa del nuevo partido de la reforma de la Constitución para poner fin al Estado de las Autonomías. AP estuvo en contra del artículo 2 y del Título VIII de la Constitución en el momento constituyente y estuvo en contra de los Pactos Autonómicos de 1981. En las elecciones generales de 1982 y 1986 figuraba en su programa la reforma constitucional para poner fin al Estado de las Autonomías. Este rechazo de la autonomía desaparecerá con la refundación de AP como PP y, en consecuencia, a partir de ese momento la derecha española estará de nuevo dispuesta a cerrar pactos en la materia, como lo hizo UCD en su momento.

Los Segundos Pactos Autonómicos se circunscribirían a las comunidades autónomas constituidas con base en el artículo 143 CE. El objetivo de dichos Pactos era equiparar competencialmente las Comunidades del 143 CE con las del 151 CE, que era en lo que esencialmente se diferenciaban unas y otra tras los Primeros Pactos Autonómicos. Y no todas, ya que Comunidad Valenciana y Canarias, a través de las Leyes Orgánicas de Transferencia, se habían visto equiparadas desde un punto de vista competencial, ya en el primer momento, a las Comunidades del 151 CE. Lo mismo le había ocurrido a Navarra con la Ley de Amejoramiento del Fuero.

Con esta actuación circunscrita a las Comunidades del 143 CE, los dos partidos firmantes de los Pactos, PSOE Y PP, porque ningún otro partido participó en los mismos exactamente igual que había ocurrido en los Primeros, venían a transmitir implícitamente el mensaje de que el ejercicio del derecho a la autonomía de las Comunidades del artículo 151 CE había llegado ya al máximo al que se podía llegar con la Constitución Territorial de 1978. Únicamente sobre el ejercicio del derecho a la autonomía de las Comunidades del 143 CE se podía actuar. Las del 151 CE ya habían alcanzado el límite constitucionalmente previsto.

Los Segundos Pactos Autonómicos suponían, pues, el cierre de la Constitución Territorial de 1978. Se llegaba con ellos al límite de lo constitucionalmente previsto en todas las comunidades autónomas. Con la implementación de los Pactos quedaría definitivamente definido el Estado de las Autonomías.

Con la firma de los Segundos Pactos, y con su forma de aplicación, se alcanzó la máxima expresión del Bipartidismo en el sistema político español. Ni antes ni después ha habido una expresión tan perfecta de dicho fenómeno.

Los Pactos no solo fueron acordados por el PSOE y el PP exclusivamente, sino que lo fueron además por la Dirección Nacional de ambos partidos sin participación de las organizaciones regionales de las Comunidades del artículo 143 CE que eran las destinatarias de tales Pactos. Fueron unos Pactos Autonómicos de un Centralismo exacerbado.

Los Primeros también lo fueron. Pero cuando se hicieron los Primeros, las comunidades autónomas todavía no existían, mientras que cuando se hacen los Segundos, ya tienen casi diez años de vida. Y además los Pactos van a tratar fundamentalmente de la atribución de competencias a las comunidades autónomas. Los dos partidos de Gobierno de España, el que ya lo había sido y lo continuaba siendo, el PSOE, y el que todavía no lo había sido pero se sabía que acabaría siéndolo, el PP, decidieron desde arriba y sin consultar con nadie cómo debían quedar definidas desde una perspectiva competencial Comunidades que ya estaban ejerciendo el derecho a la autonomía.

La forma de aplicación de los Segundos Pactos no fue menos bipartidista y centralista de lo que había sido su gestación. Los Estatutos de Autonomía de las Comunidades del artículo 143 CE tienen que contener cláusulas de reforma por mandato constitucional (art. 147 CE). En consecuencia, únicamente podían ser reformados mediante el procedimiento de reforma en ellos previsto, lo que exigía que el Parlamento de cada una de ellas, por una mayoría cualificada de tres quintos, hubiera aprobado un Proyecto de Ley de Reforma con las nuevas materias en las que tendrían competencia y hubiera remitido a continuación dicho Proyecto de Ley a las Cortes Generales para su tramitación como Ley Orgánica. La determinación de las materias en las que se asumen competencias es contenido «obligatorio» del Estatuto de Autonomía. Deberían haberse abierto tantos Proyectos de Reforma como Comunidades del artículo 143 CE.

Ante la perspectiva de que la apertura de tantos Proyectos de Reforma pudiera írsele de las manos, el PSOE y el PP decidieron aprobar una Ley única de transferencia con base en el artículo 150.2 CE e incorporar a continuación el contenido de dicha Ley a todos los Estatutos de Autonomía de las Comunidades del artículo 143 CE mediante la votación como Ley Orgánica en las Cortes, sin contar para nada con los Parlamentos de las comunidades autónomas. Todas las reformas de los Estatutos se aprobaron el mismo día y fuero publicadas en el BOE el mismo día, con numeración correlativa.

La Constitución Territorial que se acaba imponiendo a través de los Pactos Autonómicos de 1981 y de 1992 es una Constitución en cierta medida esquizofrénica. Se acaba imponiendo como «norma» el ejercicio del derecho a la autonomía que había sido pensado como «excepción», pero se impone de la forma más centralista imaginable. Los Estatutos de las Comunidades del artículo 143 CE son «cartas otorgadas». Son los dos partidos de Gobierno, UCD-PSOE en 1981, PSOE-PP en 1992, los que deciden el contenido y alcance del ejercicio del derecho a la autonomía de tales Comunidades.

La génesis del Estado de las Autonomía a partir de las posibilidades y límites de la Constitución de 1978 es el mejor desmentido a la tesis del carácter «federal» del Estado español. La operación de descentralización política del Estado se ha ejecutado con un grado de centralismo extraordinariamente elevado. Y con un bipartidismo alternante como protagonista de la operación.

No puede extrañar, en consecuencia, que la insatisfacción con el modelo de descentralización política de las dos «nacionalidades» con más consciencia de serlo, Euskadi y Catalunya, por un lado, y la erosión del bipartidismo, por otro, hayan acabado conduciendo a la crisis del modelo territorial impuesto con base en la Constitución de 1978.

5. Primera señal de quiebra: el plan Ibarretxe

Los Segundos Pactos Autonómicos, en la medida en que eran una suerte de prolongación de los Primeros (que habían tenido un rodaje de diez años y habían coincidido con el ingreso de España en las Comunidades Europeas, un crecimiento económico notable, una considerable ampliación del alcance de derechos fundamentales como el de educación y la universalización de prestaciones tan importantes como la sanidad) fueron recibidos en general como un desarrollo natural del proceso de construcción del Estado de las Autonomías, que era en esos años una forma de articulación territorial del Estado que gozaba de amplio apoyo en la población de todas las comunidades autónomas sin excepción. El optimismo y la subida de autoestima que se produjo con los Juegos Olímpicos de Barcelona y la Expo de Sevilla también contribuyó sin duda a que no solo no hubiera protestas, sino que incluso se considerara que España había encontrado la fórmula para integrar sus distintas «nacionalidades y regiones» en un Estado común de una manera generalmente aceptada.

Únicamente a finales de la década, en 1998, se exterioriza la primera reacción de insatisfacción con el modelo de descentralización política que se ha acabado imponiendo con base en la Constitución, con la recuperación, casi resurrección se podría decir, de GALEUSCA, contracción de los topónimos Galicia, Euskadi, Catalunya, término con el que desde 1923 se habían designado varios pactos entre partidos políticos y personalidades nacionalistas de las tres «nacionalidades». Desde 1945 no había estado presente en el panorama político y, en consecuencia, aunque el recuerdo podía estar vivo en determinados intelectuales, a la opinión pública no le decía prácticamente nada.

A pesar de ello, los dirigentes de los partidos nacionalistas de Galicia, Euskadi y Catalunya decidieron volver a poner en circulación dicha contracción de sus topónimos para manifestar su insatisfacción con el modelo de descentralización política que se había impuesto por parte de los dos partidos de Gobierno de España y con lo que se temían era una deriva hacia un mayor centralismo tras la llegada al poder del PP con José María Aznar como presidente del Gobierno.

Así lo manifestarían el 16 de julio de 1998 en la «Declaración de Barcelona», en la que declaraban:

Al cabo de veinte años de democracia continúa sin resolverse la articulación del Estado español como plurinacional. Durante este periodo hemos padecido una falta de reconocimiento jurídico-político e incluso de asunción social y cultural de nuestras respectivas realidades nacionales en el ámbito del Estado.

Como consecuencia de dicha valoración de la trayectoria de los primeros veinte años de democracia, los partidos nacionalistas firmantes solicitaban el reconocimiento explícito de las «realidades nacionales» de los tres territorios, lo que debería conducir a la transformación de la estructura «autonómica» del Estado español.

En la reunión de Barcelona se previó la celebración de nuevos encuentros en Bilbao y Santiago. Únicamente se celebró el de Vitoria (en lugar de Bilbao) el 16 de septiembre. En dicho encuentro se aprobaron los llamados Acuerdos de Vitoria, en los que las formaciones nacionalistas se comprometieron a llevar a cabo una acción coordinada tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado.

Pero con esos Acuerdos se agotó el impulso GALEUSCA. Reaparecería como coalición electoral en las elecciones al Parlamento europeo de 2004. Pero poco más ha dado de sí. En realidad, las diferencias en cuanto a base económica y social, implantación e ideología de los partidos nacionalistas en cada una de las tres «nacionalidades» hacía muy difícil que pudieran desarrollar de manera sostenida una estrategia común. La impugnación del Estado de las Autonomías como fórmula de concreción de la Constitución Territorial de 1978, no se ha producido, pues, de manera concertada, sino de manera separada. Primero fue en Euskadi y después en Catalunya.

La Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi, también denominada Propuesta del Parlamento Vasco para la convivencia en Euskadi, Nuevo Estatuto Político de Euskadi, pero conocido popularmente como el Plan Ibarretxe, fue un Proyecto de reforma del Estatuto de Autonomía de Euskadi, que anunció el lehendakari Ibarretxe en el Pleno de política general del Parlamento Vasco en septiembre de 2001 y se presentó formalmente como Proyecto de Ley en octubre de 2003. El Proyecto tendría una tramitación accidentada, en la que tanto el PP como el PSOE se negaron a participar, y sería aprobado por el Parlamento Vasco en diciembre de 2004.

El Proyecto de Ley fue aprobado con la mayoría absoluta que exigía el Estatuto de Guernica, que en esto se diferenciaba tanto del Estatuto de Catalunya, que exige una mayoría de dos tercios, como en las demás comunidades autónomas, que exigen mayoría de tres quintos. Para alcanzar dicha mayoría absoluta, el PNV necesitó el concurso de Batasuna, que dividió sus seis escaños en dos bloques de tres, uno de los cuales votó a favor y el otro en contra.

La Reforma del Estatuto Vasco nacía, pues, con mucha debilidad. Con una mayoría absoluta de un solo escaño y con tres votos del nacionalismo abertzale vinculado con ETA.

Con el Plan Ibarretxe se introdujeron varias novedades en el debate territorial español. La primera y, sin duda, la más llamativa fue la formulación del «derecho a decidir», resultado de la afirmación de que el pueblo vasco es un pueblo de Europa con identidad propia. Y que es portador, en consecuencia, de un poder constituyente originario propio, distinto del poder constituyente del pueblo español.

Esta ruptura de la unidad del poder constituyente del pueblo español es lo que hacía constitucionalmente inmanejable el Plan Ibarretxe. Aunque en dicho Plan no se proponía la constitución de Euskadi como un Estado independiente, sino que se limitaba a proponer la definición de manera unilateral por el Parlamento Vasco de un Estatuto de Libre Asociación con España, estaba claro que la fundamentación de la propuesta era independentista, aunque no lo fuera en su resultado. Euskadi, unilateralmente, imponía una forma de asociación con España.

El Proyecto de Ley de Reforma del Estatuto fue remitido al Congreso de los Diputados para su tramitación de acuerdo con lo previsto en la Constitución. Pero en este caso no se llegó a pasar de la fase de admisión a trámite. El Congreso de los Diputados lo rechazaría de plano sin poner en marcha el procedimiento de negociación entre la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados y una delegación del Parlamento. Con el «derecho a decidir» como punto de partida no había nada que negociar. Es lo que decidiría el Congreso de los Diputados por una mayoría de 313 votos.

En realidad, el Proyecto llegó al Pleno del Congreso de los Diputados porque el PP no consiguió su objetivo de que el Tribunal Constitucional lo impidiera. En noviembre de 2003 el Gobierno de José María Aznar interpuso recurso con base en el artículo 161.2 de la LOTC contra la admisión de la Mesa del Parlamento Vasco del Proyecto de Ley de Reforma del Estatuto de Guernica que había sido remitido por el Gobierno Vasco. La admisión se produjo en octubre de 2003. Argumentaba el Gobierno de la Nación que no se podía siquiera entrar a discutir tal Proyecto de Ley ya que suponía una ruptura radical con lo previsto en la Constitución. Con la impugnación, la tramitación del Proyecto de Estatuto quedó suspendida automáticamente, como dispone la LOTC, hasta que el Tribunal Constitucional levantó dicha suspensión el 20 de abril de 2004, es decir poco más de un mes después de que el PP hubiera perdido las elecciones generales que se celebraron en marzo de dicho año.

Si, por una parte, con el Plan Ibarretxe hacía acto de presencia el «derecho a decidir», por otra, también con él el PP ponía de manifiesto que acudiría al Tribunal Constitucional como forma de abortar cualquier propuesta de reforma estatutaria con la que no estuviera de acuerdo. El PP no estaba dispuesto a participar en negociación de ningún tipo. Su estrategia para enfrentarse a cualquier propuesta de reforma de un Estatuto del artículo 151 CE descansaba en el Tribunal Constitucional.

El desafío que suponía el Plan Ibarretxe fue superado con cierta facilidad. La participación de Batasuna en su aprobación parlamentaria y el hecho de que PP y PSOE estuvieran completamente de acuerdo en rechazar la fundamentación soberanista o independentista del Plan, posibilitaron que así fuera. El Bipartidismo era todavía mucho bipartidismo.

Pero con el Plan Ibarretxe aparecieron las primeras fisuras en el consenso constitucional sobre la estructura del Estado. El nacionalismo vasco, y ya empezaba a apuntarse que también el nacionalismo catalán, no se encontraba cómodo con la interpretación que se había acabado imponiendo de la Constitución. Frente a esa manifestación de incomodidad, el PSOE y el PP empezaban a mostrar diferencias. Mientras el PSOE se mostraba dispuesto a entrar en algún tipo de debate para ir introduciendo reformas, el PP se negaba en redondo. La Constitución Territorial estaba definida. Únicamente el Tribunal Constitucional tenía autoridad para interpretarla. Estas fisuras que destapó el Plan Ibarretxe acabarían convirtiéndose en enormes grietas con la Reforma del Estatuto de autonomía de Catalunya.

Pero esto exige apartado propio.

6. La reforma del Estatuto de Autonomía de Catalunya: la quiebra de la Constitución territorial

La insatisfacción que hemos visto que existía en Euskadi a finales de la década de los noventa, y que condujo a que en 2001 el lehendakari Ibarretxe hiciera la presentación del Plan identificado con su nombre en el debate de política general del Parlamento Vasco, también era detectable en Catalunya, aunque las condiciones políticas no permitieran allí que tal insatisfacción se tradujera tan rápidamente en una propuesta de reforma estatutaria.

Para que ello fuera posible sería necesaria la confluencia de dos circunstancias:

El fin de la era Pujol, debido al resultado de las elecciones catalanas de 2003. Aunque CiU continuaría siendo la formación política con más escaños, se constituiría un Gobierno tripartito, PSC-PSOE, ERC e IC, bajo la presidencia de Pasqual Maragall, y ese fue un Gobierno decididamente partidario de la reforma del Estatuto de Autonomía. La deriva fuertemente autoritaria y recentralizadora del segundo Gobierno de José María Aznar, con mayoría absoluta desde las elecciones de 2000, hacía todavía más intensa la voluntad de reforma del Estatuto.

La pérdida del PP de las elecciones generales de 2004. La llegada de José Luis Rodríguez Zapatero al Gobierno posibilitaría que se pudiera iniciar la reforma del Estatuto en Catalunya con la más que razonable esperanza de que no se impediría su tramitación en las Cortes Generales.

Y así efectivamente ocurrió. Aunque con muchas tensiones entre los distintos partidos que acabaron aprobando la Proposición de Ley de Reforma del Estatuto de Autonomía, que en varias ocasiones pareció que no iba a ser aprobada, dicha Proposición de Ley acabó siendo tramitada en el Parlamento de Catalunya de una manera que respetaba escrupulosamente lo exigido por el Estatuto de Autonomía de Catalunya para su reforma. La Proposición sería aprobada con una mayoría muy superior a la de los dos tercios que se exigía: 120 de los 135 diputados aprobaron la Proposición de Ley. Únicamente el PP votó en contra.

A través de la aprobación de la Proposición el Parlament manifestaba la voluntad de la «nacionalidad» respecto al contenido y alcance que debería tener su ejercicio del derecho a la autonomía. Se ejercía de manera estatuyente el derecho a la autonomía.

Ahora hacía falta que el Estado manifestara su acuerdo, es decir que certificara que el ejercicio del derecho de autonomía propuesto era compatible con el principio de unidad política del Estado. Como se recordará, esta era la primera de las garantías en que consiste la Constitución Territorial de 1978: una «nacionalidad» no puede imponerle al Estado un Estatuto con el que el Estado no esté de acuerdo. El Estado, a través de las Cortes Generales, puede y debe hacer un control de constitucionalidad del ejercicio del derecho a la autonomía propuesto por el Parlamento de la «nacionalidad».

Y efectivamente así se haría. Una vez aprobada, la Proposición de Ley de Reforma del Estatuto fue remitida al Congreso de los Diputados, en donde la Mesa procedió a la calificación jurídica de la misma y a su admisión a trámite. El PP reaccionaría de la misma manera que lo hizo ante el Plan Ibarretxe, manifestando su disconformidad con la decisión de la Mesa e interponiendo un recurso de amparo contra la misma por vulneración del artículo 23 CE, con el argumento de que se disfrazaba de reforma estatutaria lo que era en realidad una reforma constitucional. Tal recurso de amparo no sería admitido a trámite por el Tribunal Constitucional mediante el AUTO 85/2006. El PP ya marcaba cuál iba a ser su estrategia en este terreno. Es un tema del que no se puede ni siquiera discutir parlamentariamente. Únicamente el Tribunal Constitucional puede hablar.

Despejada por el Tribunal Constitucional la incógnita sobre la constitucionalidad de la admisión a trámite, se celebró en el Pleno del Congreso de los Diputados el debate de toma en consideración, que concluyó con la decisión favorable por 197 votos contra 146.

A partir de ese momento comenzó la tramitación de esa Proposición en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, que encargó a una Ponencia paritaria de representantes de dicha Comisión y del Parlament de Catalunya acordar un Dictamen que sería elevado posteriormente al Pleno.

En el seno de la Ponencia paritaria se produjo la negociación entre las Cortes Generales y el Parlament, y allí se desarrolló un control de constitucionalidad enormemente intenso, que se tradujo en una redacción distinta de la que figuraba en la Proposición de Ley aprobada por el Parlament de los siguientes artículos:

Preámbulo

Título Preliminar. Arts. 1, 3, 5, 6, 7 y 8.

Título I. Arts. 32, 33, 37, 38, 41, 50 y 54.

Título II. Arts. 57, 67, 76, 78 y 91.

Título III. Arts. 85, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 107 y 108.

Título IV. Numerosas y significativas modificaciones, como la supresión del calificativo «excluyente» que acompañaba la definición de las competencias «exclusivas»; la supresión de la asunción de competencias a través de la apelación al artículo 150.2 CE, lo que conllevó la desaparición de competencias tan importantes como «la gestión de la infraestructura de telecomunicaciones», «la selección de trabajadores extranjeros con destino a Catalunya en sus países de origen» «la gestión del aeropuerto de Barcelona», «la autorización de convocatorias de consultas populares por vía de referéndum» y «las selecciones deportivas catalanas».

Título V. Arts. 174, 175, 178, 179, 180, 182, 183, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 197 y 199.

Título VI. Arts. 201, 202, 203, 204, 205, 206, 208, 209, 210, 211, 218, 219 y 221.

Título VII. Art. 227.

Disposiciones Adicionales:

Se suprimen las Disposiciones Adicionales Primera, Tercera, Cuarta, Sexta, Séptima y Novena.

La Disposición Octava se convierte en la Cuarta y la Decimonovena en la Sexta con texto de las Cortes Generales.

Se añaden las Disposiciones Adicionales Séptima, Octava, Novena, Décima, Undécima, Duodécima, Decimotercera, Decimocuarta y Decimoquinta en unos términos que no figuraban en la Proposición aprobada por el Parlament.

Disposición Transitoria Tercera. Suprimida.

Disposiciones Finales:

Disposición Primera: redacción de las Cortes Generales.

Disposición Segunda: suprimida.

Disposición Tercera: redacción de las Cortes Generales.

Como puede verse, la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados se tomó muy en serio la tarea encomendada por el constituyente de controlar la constitucionalidad de la propuesta de ejercicio del derecho a la autonomía aprobada por el Parlamento de la «nacionalidad», en este caso, de Catalunya. El examen fue extraordinariamente minucioso. Alfonso Guerra, presidente de la Comisión, llegó a calificar la operación de «cepillado».

Buena prueba de ello fue que uno de los partidos que formaba parte del «tripartito» y que había sido clave en la tramitación de la reforma, ERC, consideró que la Proposición de Ley aprobada por el Parlament había quedado desnaturalizada y votó en contra, junto con el PP, en la votación final en el Pleno del Congreso de los Diputados.

El texto sería aprobado en el Pleno del Congreso con los votos de PSOE, CiU, ICV, IU, PNV, CC y BNG. En contra votarían PP, ERC y EA. Nafarroa Bai y Chunta Aragonesista se abstuvieron. El Senado lo aprobó sin ninguna modificación.

El 18 de junio de 2006 el texto aprobado por las Cortes Generales será ratificado en referéndum. A pesar de que PP y ERC solicitaron el voto negativo, el SÍ se impuso con el 73.90% de los votos emitidos. El NO alcanzó el 20.76%. La abstención fue del 50.59%.

En el BOE de 20 de julio de 2006, se publicaría como LO 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Catalunya.

El diseño del constituyente para la reforma de los Estatutos de Autonomía del artículo 151 CE se respetó escrupulosamente. No solo en su letra, sino también en su espíritu. El punto clave, es decir el control de constitucionalidad por las Cortes Generales, no pudo hacerse con mayor rigor. Que después de una revisión tan intensa CiU, que era el partido hegemónico del nacionalismo catalán en ese momento, y casi el 75% de los ciudadanos lo aceptaran en referéndum, es un indicador de la vigencia del compromiso que se alcanzó entre el principio de unidad política del Estado y el ejercicio del derecho a la autonomía para definir la integración de Catalunya en el Estado.

El Estatuto de Autonomía reformado estaría vigente en la redacción pactada y refrendada hasta julio de 2010. En esos cuatro años las relaciones entre Catalunya y el Estado si destacaron por algo fue por el descenso de la conflictividad. Disminuyó tanto el número de recursos de inconstitucionalidad como de conflictos de competencia, no haciéndose realidad ninguna de las profecías catastróficas que el PP había puesto en circulación durante su tramitación.

La catástrofe empezaría a hacer acto de presencia tras la STC 31/2010, que pasamos a analizar.

7. La STC 31/2010. Un golpe de estado constitucional

Aunque el Estatuto reformado no fue recurrido exclusivamente por el PP, ya que también interpusieron recursos el Defensor del Pueblo y cinco comunidades autónomas: Murcia, La Rioja, Aragón, la Generalitat Valenciana y el Gobierno de las Islas Baleares, la sentencia decisiva fue la dictada por el Tribunal Constitucional en el recurso interpuesto por el PP: la STC 31/2010.

La STC 31/2010 ha sido en negativo el equivalente de lo que fue el referéndum del 28 F en positivo. El 28 F lo cambió todo. La STC 31/2010 también lo ha cambiado todo. El 28 F posibilitó encontrar una salida política por la vía de los Pactos a una situación empantanada. La STC 31/2010 ha supuesto lo contrario: la negación de la política del pacto y de la negociación. No son los Parlamentos democráticamente elegidos los que negocian y los ciudadanos los que refrendan el resultado de la negociación, sino que es un Tribunal Constitucional, organismo sin legitimación democrática directa, el que impone el Estatuto de Autonomía con base en el cual la «nacionalidad» tendrá que ejercer su derecho a la autonomía. La ruptura con el diseño del constituyente no puede ser más clara.

La STC 31/2010 es formalmente una sentencia constitucional, pero materialmente es un golpe de Estado. Lo que hace el Tribunal Constitucional es desautorizar el pacto que habían alcanzado el Parlament y las Cortes Generales y desconocer el resultado del referéndum ratificador de dicho pacto. A partir del momento en que la Sentencia empieza a surtir efecto, el Estatuto ha dejado de ser el resultado de un pacto entre la Nación española representada por las Cortes Generales y la «nacionalidad» catalana representada por el Parlament y del referéndum ciudadano, para convertirse en la voluntad unilateral del Estado a través del Tribunal Constitucional.

De las dos garantías que integraban el núcleo esencial de la Constitución Territorial, la segunda desaparece. La primera, aunque corregida se mantiene. La «nacionalidad» sigue sin poder imponerle al Estado un Estatuto con el que el Estado no esté de acuerdo. Se mantiene de manera distinta a como se preveía en la Constitución, ya que no son las Cortes Generales las únicas que se encargan de que así sea, sino que la voluntad de las Cortes Generales se ve corregida por la decisión del Tribunal Constitucional. Pero la garantía se mantiene.

La segunda, por el contrario, desparece. A través del Tribunal Constitucional los ciudadanos de Catalunya se han visto privados de su derecho a tener la última palabra en lo que al ejercicio del derecho a la autonomía se refiere. El derecho lo van a tener que ejercer con base en una norma que se les ha impuesto desde fuera.

Esto es lo que ha convertido al Estatuto de Autonomía en lo que en el mundo del derecho se conoce como una «norma odiosa», en una norma no susceptible de generar la más mínima adhesión entre los ciudadanos a la que se dirige. Como consecuencia de ello, el Estatuto de Autonomía se ha convertido en una norma estéril.

Porque el Estatuto de Autonomía no es una ley, sino que es una norma materialmente constitucional. Esa es su naturaleza jurídica, independientemente de que su incorporación al ordenamiento jurídico se hace con el calificativo de Ley Orgánica. Materialmente el Estatuto es la Constitución de la comunidad autónoma y no una Ley Orgánica del Estado. Y por eso, exige de manera imperativa la adhesión ciudadana para ser una norma eficaz.

Esta es la diferencia más importante que hay entre la Constitución y la ley. La ley es aprobada por la mayoría parlamentaria y, aunque lo normal es que tenga un grado de aceptación razonable por parte de los ciudadanos, no es completamente excepcional que no sea así y mucho menos lo es que normas que pudieron tener aceptación inicialmente se mantengan vigentes después de haberla perdido. La ley, independientemente de su mayor o menor aceptación, siempre surte efectos. El aparato coactivo del Estado se encarga de que así sea. Una ley no es nunca estéril. Puede ser nociva, pero no estéril. Ahí tenemos el ejemplo de la «ley mordaza» o de la Ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas. Hay una mayoría en contra de ambas y, sin embargo, se aplican. ¡Y de qué manera!

Con la Constitución y con el Estatuto de Autonomía, no es así. Sin la adhesión activa de la inmensa mayoría de los ciudadanos la Constitución y el Estatuto de Autonomía son normas estériles, que dejan de cumplir la función que les corresponde en el Estado democrático: la de ser el eje en torno al cual se ordena la convivencia. Una ley se puede hacer cumplir por la fuerza. Una Constitución o un Estatuto de Autonomía, no.

Puede que inicialmente se piense que esto no tiene demasiada importancia, ya que la Constitución y el Estatuto de Autonomía son normas que no resuelven ninguno de los problemas que se plantean en la convivencia. Nadie va a encontrar jamás en la Constitución o en el Estatuto de Autonomía una respuesta para un problema que se le plantea en sus relaciones con los demás ciudadanos o con cualquiera de las Administraciones Públicas. No es esa su función. Nadie siente, pues, de manera inmediata un vacío de constitucionalidad. Pero con el paso del tiempo es diferente, pues la Constitución y el Estatuto de Autonomía son las normas sin las cuales no se puede resolver ningún problema mediante un debate político jurídicamente ordenado. La Constitución y el Estatuto de Autonomía no resuelven directamente ningún problema, pero sin ellos no se resuelve ninguno.

Sin el bloque de la Constitucionalidad, el único horizonte es el desorden. Catalunya ya lleva varios años instalada en él. Y de Catalunya se ha ido extendiendo al resto de España, como hemos tenido ocasión de ver al comienzo de este ensayo. La crisis de la Constitución Territorial tras la STC 31/2010 ha contribuido de manera decisiva a acentuar la crisis del Estado social y democrático de Derecho y a dificultar sobremanera la posibilidad de encontrarle una respuesta. La Crisis de la Constitución Territorial se ha convertido en un elemento central de la crisis de la democracia en España. Y es una crisis que no se puede solucionar de manera negativa, evitando que el nacionalismo catalán consiga la independencia de Catalunya, sino que exige encontrar una respuesta en positivo a la integración de Catalunya en el Estado. Pues, si el nacionalismo catalán no tiene fuerza y tamaño suficiente para conseguir la independencia de Catalunya, sí tiene fuerza y tamaño para hacer ingobernable España.

La integración de Catalunya en el Estado, en unos términos que sean aceptables tanto en Catalunya como en el resto de España (no digo en España, porque para mí Catalunya también es España), es el problema del que depende la gobernabilidad de Catalunya y la gobernabilidad del Estado. Así lo entendió el constituyente de 1978 y por eso diseñó la Constitución Territorial como lo hizo: como una negociación entre la Nación y la «nacionalidad» que acababa con un referéndum de los ciudadanos de Catalunya. En el respeto a dicha fórmula de integración de Catalunya en Estado descansa el éxito de la Constitución de 1978 durante sus primeros treinta años de vigencia. Ha sido la primera vez en la historia de España en que Catalunya se ha gobernado democráticamente dentro de un Estado español democráticamente constituido. Esto es (no solamente, pero de manera muy importante) lo que ha hecho que el Estado español entre 1978 y 2010 haya sido el Estado más legítimo y más eficaz de la España contemporánea. Esta Constitución ya no existe y, por tanto, no es posible resolver el problema con base en lo que en ella se establece. Esta es la consecuencia de la STC 31/2010.

Aquí reside la dificultad de encontrar una respuesta. Nos hemos quedado sin marco de referencia jurídico para hacer política. El nacionalismo catalán se aferra al espejismo de la independencia. Y el Gobierno del PP al espejismo del Tribunal Constitucional. Esta es la consecuencia inmediata de la decisión del Tribunal Constitucional de considerar que a él, y no a la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, le correspondía la tarea de ser el guardián de la constitucionalidad del Estatuto de Autonomía de Catalunya y que podía, en consecuencia, desautorizar el pacto estatuyente y desconocer el resultado del referéndum de ratificación del mismo.

Con esta decisión del Tribunal Constitucional nos hemos quedado sin la fórmula constitucional que permite resolver la integración de Catalunya en el Estado. Pensar que los ciudadanos de Catalunya se han de olvidar de lo que ha pasado y han de aceptar el Estatuto de Autonomía tal como ha quedado después de la STC 31/2010, o que van a estar dispuestos a poner en marcha un nuevo proceso de reforma estatutaria para volver a pactar un texto y aprobarlo en referéndum, es vivir en otro mundo. La STC 31/2010 formalmente se limitó a anular algunos artículos y a imponer la interpretación de otros, pero materialmente destruyó las garantías en las que descansaba la Constitución Territorial de 1978. Sin pacto y sin referéndum no hay Constitución Territorial, aunque formalmente estén en vigor la Constitución y el Estatuto. La STC ha sido una suerte de «bomba de neutrones» que mantiene intactas las paredes de los edificios, pero que elimina la vida que había en ellos. Antes de esta sentencia en el bloque integrado por la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Catalunya había vida. Desde julio de 2010 ya no la hay. El bloque de constitucionalidad es una estructura hueca, en la que no queda nada de aquello que le hizo ser punto de referencia para el ejercicio del derecho a la autonomía y para la definición de la relación de Catalunya con el Estado.

8. De la STC 31/2010 al 155. La certificación de la quiebra de la Constitución territorial

La STC 31/2010 fue el resultado de la decisión del PP de desplazar el centro de gravedad del debate territorial de las Cortes Generales y los Parlamentos de las «nacionalidades» al Tribunal Constitucional. Ya lo intentó hacer en 2003 con el Plan Ibarretxe, recurriendo con base en el artículo 161. 2 CE la decisión de la Mesa del Parlamento Vasco de admitir a trámite el Proyecto de Ley de Reforma del Estatuto de Autonomía aprobado por el Gobierno Vasco. En aquella ocasión el Tribunal Constitucional admitió a trámite el recurso y suspendió automáticamente el acuerdo de la Mesa, porque así lo impone la Constitución, pero acabó decidiendo mediante sentencia que el recurso no estaba justificado y la reforma del Estatuto pudo tramitarse en el Parlamento Vasco. Pero la intención del PP era clara. Este es un tema que no se puede siquiera discutir en sede parlamentaria. Si se intenta, el Tribunal Constitucional debe impedirlo.

Volvió a intentar la misma operación con la reforma del Estatuto de Catalunya, recurriendo en amparo la decisión de la Mesa del Congreso de los Diputados de admitir a trámite la Proposición de Ley aprobada por el Parlament y ordenar su tramitación parlamentaria. En este caso el Tribunal Constitucional no llegó a admitir a trámite el recurso, resolviendo la impugnación mediante Auto. Pero la voluntad del PP era firme. Los Parlamentos ya han dicho todo lo que tienen que decir. A partir de este momento, es el Tribunal Constitucional el único que tiene que hablar.

Consecuentemente con esta posición el PP se abstuvo de participar en el debate sobre la reforma del Estatuto de Catalunya. En el momento inicial de apertura del debate, con Josep Piqué al frente del PP en Catalunya, sí intentó participar, pero la dirección nacional desautorizaría esa línea de actuación. Josep Piqué abandonaría el escaño y la dirección del PP, y a partir de ese momento la estrategia de «huida de la política» y de traslación del problema al Tribunal Constitucional se aplicó a rajatabla.

Dicha estrategia no tendría éxito desde el punto de vista procesal, ya que, como hemos visto, el PP no consiguió evitar que la reforma del Estatuto de Autonomía de Catalunya se tramitara en las Cortes Generales y que fuera aprobada en las mismas como paso previo para ser sometida a referéndum. Pero sí la acabaría teniendo desde el punto de vista sustantivo.

El Tribunal Constitucional no le dio la razón al PP cuando intentó impedir el debate, pero si se la dio una vez que el debate había acabado y el Estatuto había sido reformado. La STC 31/2010, mediante la anulación directa de determinados artículos y la imposición de una determinada interpretación de otros, liquidó prácticamente todo lo que había de nuevo en el Estatuto reformado. El Tribunal Constitucional «esterilizó» la reforma, haciendo suya la tesis del PP de que el debate no tenía sentido que se hubiera producido. Lo que se ha hecho no sirve para nada. Materialmente, el ejercicio del derecho a la autonomía en Catalunya se queda en la misma posición en la que estaba antes de la reforma.

Y así fue entendido inmediatamente en Catalunya. El 10 de julio, a los pocos días de que la sentencia se hiciera pública, hubo una manifestación multitudinaria en Barcelona, en la que se iniciaba el tránsito de la «autonomía» a la «independencia» en una parte muy importante de la sociedad catalana. SOM UNA NACIÓ. NOSALTRES DECIDIM, decía la leyenda que encabezó la manifestación. El «derecho a decidir» que apareció en el Plan Ibarretxe se incorporaba al debate político catalán. No ha dejado de estar presente desde entonces.

Y así fue entendido también por el PP, que en ese momento no era todavía Gobierno, pero que sabía que lo iba a ser en las primeras elecciones que se convocaran. El Tribunal Constitucional le había entregado la llave de la Constitución Territorial. Sin reforma de la Constitución no se puede ir más allá de lo que se ha ido en el ejercicio del derecho a la autonomía. Sin el concurso del PP no se podrá por lo tanto hacer nada nuevo en este terreno. El TC convertía el inmovilismo del PP en norma constitucional. Con la llegada del PP al Gobierno en 2011 con mayoría absoluta se daba un paso más en esa dirección.

Con la STC 31/2010 el terreno de juego quedaba delimitado. En la Constitución Territorial solo cabe aquello con lo que el PP está de acuerdo. Todo lo demás carece de protección constitucional. Si se quiere algo distinto, habrá que hacerlo a través de la reforma de la Constitución. O habrá que situarse fuera de la Constitución. Esta última ha sido la opción del nacionalismo, que ha abandonado la autonomía por la independencia.

Pues exactamente eso es lo que viene ocurriendo desde julio de 2010. No solamente el nacionalismo, sino una parte significativa de la sociedad catalana no nacionalista o, en todo caso, no independentista, se ha rebelado contra esta delimitación del terreno de juego. Se ha rebelado de manera pacífica, pero se ha rebelado. Y el eje de la rebelión ha sido el «derecho a decidir», ya anticipado en el Plan Ibarretxe.

Aunque inicialmente la interpretación que se hizo por CiU del derecho a decidir se limitaba a cerrar un «pacto fiscal» con el Estado en la dirección del concierto vasco, dicha limitación sería abandonada en 2012 cuando, tras la manifestación del 11 de septiembre de dicho año, el president Artur Mas acudió a la Moncloa con la propuesta de negociar un pacto fiscal, que el presidente Mariano Rajoy consideró que no podía ser atendida. A partir de ese momento el «derecho a decidir» sería interpretado en clave de celebración de un referéndum en Catalunya, a fin de que los ciudadanos se pronunciaran sobre la continuidad de la integración de Catalunya en el Estado o la constitución en un Estado independiente.

En torno a la celebración del referéndum han girado las dos últimas legislaturas catalanas: la de 2012-2015 y la de 2015-2017.

Han sido dos legislaturas en las que se ha librado una guerra de guerrillas institucional entre, por un lado, el Parlament y el Govern de la Generalitat de Catalunya, acompañados de una fuerte movilización cívica del nacionalismo, y por otro por el Gobierno y las Cortes Generales, acompañados por el Tribunal Constitucional en la primera y por la Fiscalía General, la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo en la segunda.

Consciente el nacionalismo catalán del desequilibrio de fuerzas y de la imposibilidad de librar un combate en campo abierto, ha puesto en práctica una estrategia de desgaste del Gobierno de la Nación, adoptando incesantemente iniciativas que pueden tener cabida en una legitimación democrática en abstracto, pero que no tenían cabida en la legalidad democrática española. El nacionalismo ha jugado abiertamente la carta de la legitimidad frente a la legalidad. Nuestra reivindicación del referéndum es democráticamente legítima, aunque la legalidad española no lo permita. Es la legalidad la que debe adecuarse a la legitimidad y no a la inversa. En consecuencia, el referéndum debe poder celebrarse.

La posición del Gobierno de la Nación, como no podía ser de otra manera, es la inversa. En democracia, legitimidad y legalidad coinciden. Actuar legítimamente supone hacerlo de conformidad con lo que se contempla en el ordenamiento jurídico en cada caso. Ante cada una de las escaramuzas del nacionalismo catalán, el Gobierno ha reaccionado recurriendo ante el Tribunal Constitucional, que le ha dado la razón de manera absoluta. No ha habido ni una sola iniciativa nacionalista que no haya sido recurrida por el Gobierno y que no haya sido anulada por el Tribunal Constitucional.

Política por un lado. Justicia Constitucional por el otro. Estos han sido los términos en que se libró la guerra de guerrillas en la X Legislatura (2012-2015) hasta la celebración del referéndum, calificado de «proceso participativo», el 9 de noviembre de 2014. El 8 de noviembre haría acto de presencia por primera vez la Fiscalía, que abrió diligencias para investigar si el uso de locales públicos para la celebración de la consulta podía ser constitutivo de delito. A partir de ese momento su presencia ha sido constante. Tras la celebración del 9N, la Fiscalía acabaría denunciando al president Artur Mas y a dos conselleras ante el Tribunal Superior de Justicia de Catalunya; y a Joaquim Forn, diputado en el Congreso, ante el Tribunal Supremo. Todos acabarían siendo condenados por los delitos de desobediencia y prevaricación, que no conllevan penas privativas de libertad, pero que sí supusieron su inhabilitación.

En la X Legislatura (2012-2015), la primera del «derecho a decidir», el Gobierno reaccionó a las operaciones de guerrilla del Parlament y del Govern con recursos ante el Tribunal Constitucional, casi exclusivamente. Solamente al final, tras el «proceso participativo» en forma de referéndum del 9N, decidió el Gobierno hacer uso de la Fiscalía General y dar entrada a través de ella a la Justicia Penal. Lo haría de una manera muy contenida.

En la XI (2015-2017) todo será distinto. Fundamentalmente porque llovía sobre mojado, como vulgarmente se dice. En la X Legislatura el nacionalismo había amagado con celebrar un referéndum, pero renunció al mismo tras la decisión del Tribunal Constitucional que prohibió su celebración. Porque el Govern desconvocó la consulta o referéndum tras la prohibición del TC. Lo que hizo fue reconvertir dicha consulta en lo que llamó un «proceso participativo», en una suerte de convocatoria al ejercicio del derecho de manifestación, que tomaría la forma de depositar una papeleta en una urna. Los ciudadanos no participaban en un referéndum, que había sido desconvocado, pero participaban en una manifestación con la liturgia de un referéndum. La reconversión, como hemos visto, no libró al Govern de ser acusado de desobediencia ante el Tribunal Constitucional ni de la condena de varios de sus miembros por el delito de desobediencia y prevaricación.

En la X Legislatura se «ensayó» la convocatoria de un referéndum sobre el «derecho a decidir», pero tanto el nacionalismo convocante como el Gobierno de la Nación parecían dispuestos a aceptar que al final hubiera alguna forma de no llegar al hecho consumado. De ahí la renuncia al referéndum y su conversión en un «proceso participativo», por un lado, y la permisividad del Gobierno de la Nación, que no adoptó medida alguna para que los ciudadanos no pudieran participar en el proceso.

Posiblemente, sin la rueda de prensa en la que el president de la Generalitat comentó ante la prensa nacional e internacional los resultados del «proceso participativo», convirtiéndolo de esta manera en un referéndum ante la opinión pública, no se habrían activado las querellas contra algunos de los miembros del Govern. El Gobierno de la Nación no reaccionó frente al 9N, sino frente a la «escenificación» del 9N. Con la rueda de prensa, la apariencia de referéndum adquiría una consistencia tanto dentro como fuera del país, que no se podía quedar sin respuesta. Respuesta que ya no podía dar la Justicia Constitucional, sino que tenía que darla la Justicia Penal. Así empezaría a ser y así ha continuado siendo.

En la XI Legislatura no se podía desconocer lo que había ocurrido en la X. Las elecciones a partir de las cuales se constituyó el Parlament en 2015 habían sido calificadas por los convocantes como «plebiscitarias» y en el programa figuraba de manera inequívoca el compromiso de convocar un referéndum sobre la integración o no de Catalunya en el Estado español. El nacionalismo, por tanto, se veía en la obligación de convocarlo y de mantener la convocatoria hasta su celebración. En esta Legislatura no se podía dar marcha atrás.

Para el Gobierno de la Nación ocurría lo mismo, pero a la inversa. No podía aceptar de ninguna manera que el referéndum pudiera celebrarse. Desde que se constituyó el Parlament a finales de 2015 y se invistió como President a Carles Puigdemont hasta el 1O, la tensión entre la Generalitat y el Gobierno de la Nación giró exclusivamente en torno a la convocatoria del referéndum. El nacionalismo catalán maniobró en todas las direcciones en que pensaba que había un resquicio por el que avanzar y el Gobierno estuvo vigilante para intentar impedir que pudiera hacerlo. En este terreno empieza a cobrar especial protagonismo el Ministerio de Hacienda, con la finalidad de asfixiar económicamente el desarrollo del procés.

El final no podía ser otro que el que fue. El Govern acabó convocando el referéndum para el día 1 de octubre y el Gobierno de la Nación, aunque consiguió perturbar su celebración, no consiguió impedirlo. El derecho de sufragio que ejercieron los ciudadanos de Catalunya el 1O no puede considerarse un referéndum. Pero se abrieron colegios electorales, se pusieron las urnas y hubo algo más de dos millones de personas que depositaron su voto. El nacionalismo catalán interpretó el resultado del referéndum como base suficiente para proclamar la República Catalana, aunque dejaría en suspenso dicha declaración inmediatamente después de haberlo hecho.

Ante la magnitud del desafío, el Estado reaccionó con todo el arsenal del que dispone. El Jefe del Estado sería el primero en responder, con un discurso televisado a la Nación el 3 de octubre, en el que fijó como obligación indeclinable del Gobierno la restauración de la legalidad ante la agresión desleal de las autoridades de Catalunya. Se iniciaba el deslizamiento por la pendiente hacia la aplicación del 155 CE. Aunque el Gobierno presidido por Mariano Rajoy intentó resistirse a la aplicación de dicho artículo e intentó que fuera el president de la Generalitat quien disolviera el Parlament y convocara nuevas elecciones, con la finalidad de que se pudiera encontrar alguna fórmula de acuerdo posible con el nuevo Parlament que surgiera de las urnas, tras la experiencia acumulada en las dos últimas legislaturas, Carles Puigdemont no adoptaría esa decisión.

La negativa del president desencadenó la aplicación del artículo 155 CE por parte del Gobierno de la Nación, mediante la aprobación por el Senado por mayoría absoluta de las medidas propuestas por el Gobierno. Con base en ellas, el Gobierno procedió a la suspensión del ejercicio del derecho a la autonomía, destituyó al Govern y disolvió el Parlament, al mismo tiempo que convocaba elecciones autonómicas para el 21 de diciembre de 2017.

Si la aplicación del 155 CE se hubiera limitado a la disolución del Parlament y la convocatoria de elecciones, se podría pensar que el recurso a la «coacción federal» iba a ser una suspensión temporal de la autonomía catalana, con la finalidad de volver lo más rápidamente posible a la normalidad. Pero la destitución del Govern y la disolución del Parlament vino seguida de la intervención de la Fiscalía General del Estado, que activó querellas contra el president y varios consellers, por un lado, y por otro contra la presidenta y varios miembros de la Mesa del Parlament, por el delito de rebelión y malversación, entre otros, ante la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo.

El Gobierno del PP volvía a repetir la estrategia que puso en marcha frente a la reforma del Estatuto Vasco primero y el Estatuto Catalán después. El centro de gravedad se desplazaba de los Parlamentos a los Tribunales. Solo que en esta ocasión ya no era un desplazamiento hacia la Justicia Constitucional sino hacia la Justicia Penal. La posibilidad de que se entablara algún tipo de negociación de naturaleza política tras las elecciones del 21-D, ha desaparecido con la intervención del Tribunal Supremo.

Si la definición de la política territorial se acaba confiando al Tribunal Constitucional, su ejecución acaba terminando en manos de la Sala Segunda del Tribunal Supremo. De esa manera no se puede pactar nada. Es la imposición, y una imposición cada vez más coactiva, la única forma de resolver la integración de Catalunya en el Estado.

Todo parece indicar que, aunque la aplicación del 155 CE ha sido formalmente una suspensión temporal del derecho a la autonomía de Catalunya, materialmente ha sido algo distinto. Ha sido la certificación de la crisis (¿definitiva e irreversible?) de la Constitución de 1978. El Pacto constituyente quedó roto con la STC 31/2010. La «coacción federal» no ha venido a ser más que la certificación de dicha ruptura.

9. Del 155 a la moción de censura

El nacionalismo catalán y el vasco han sido decisivos para la aprobación de la moción de censura. En realidad, lo que se ha puesto de manifiesto en esa votación de censura «constructiva» es que el nacionalismo catalán y vasco forman parte de la Constitución «material» de España y que son imprescindibles para la gobernabilidad del Estado de una manera estable. La situación de parálisis en que se ha encontrado el sistema político español durante más de dos años se ha debido en buena medida al «cordón sanitario» construido en torno al nacionalismo catalán, que impedía que pudiera participar en la dirección del Estado. En cuanto se ha levantado ese «cordón sanitario», se ha podido activar con posibilidades de éxito una moción de censura y acabar, de momento, con el bloqueo en que nos encontrábamos.

Pero ¿se puede revertir la situación? ¿Se puede encontrar una fórmula de integración de Catalunya en el Estado con base en la Constitución de 1978? ¿Sería posible reactivar la fórmula del Pacto entre los dos Parlamentos más el Referéndum?

Si la aplicación del 155 se hubiera limitado a la destitución del Govern, a la disolución del Parlament y a la convocatoria de elecciones, tal vez nos podríamos encontrar en condiciones de explorar algún tipo de negociación política. Pero la aplicación del 155 «político» fue acompañado por una suerte de 155 «judicial», ya que el fiscal general del Estado aprovechó la suspensión del fuero jurisdiccional de los miembros del Govern como consecuencia de su destitución, para querellarse contra algunos de ellos por el delito de rebelión ante la Audiencia Nacional, que no solo admitió a trámite la querella, sino que además adoptó la medida cautelar más dura, prisión provisional sin fianza, contra los querellados. Dicha decisión de la Audiencia Nacional la replicaría el Tribunal Supremo contra los miembros de la Mesa del Parlament. En el momento actual el Tribunal Supremo está entendiendo de las querellas tanto contra los miembros del Govern como contra los del Parlament.

La intervención de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo condujo a que las elecciones del 21 de diciembre de 2017 se celebraran con los dirigentes nacionalistas más importantes en el exilio o en prisión, lo que dificultó después de manera extraordinaria el proceso de investidura del president, prolongándose con ello la vigencia del 155 y la consiguiente suspensión del ejercicio del derecho a la autonomía.

La dificultad mayor para iniciar una negociación política que permita encontrar una fórmula para la integración de Catalunya en el Estado está, sin duda, en que la intervención del poder judicial se escapa al control de la negociación política. Mientras no haya una sentencia va a ser muy difícil avanzar en la negociación. Y una vez que haya una sentencia, dependerá de qué sentencia sea que la negociación pueda avanzar o resulte muy difícil o incluso imposible dar algún paso.

La política ha perdido el control del proceso. Antes dije que la STC 31/2010 tuvo el efecto contrario al del referéndum del 28 F en Andalucía. El referéndum andaluz permitió salir del empantanamiento en que se encontraba el proceso de inicial construcción del Estado de las Autonomías, remitiendo a la política, a la negociación política para encontrar una salida. Se respetó políticamente el resultado del referéndum y se entendió que, después de una mayoría de más del 55% sobre el censo electoral, no se podía negar a Andalucía el acceso a la autonomía por la vía del artículo 151 de la Constitución. A continuación, dado el peso de Andalucía en el Estado, se abrió un proceso de negociación política para dar respuesta a todas las demás regiones. En todo momento se entendió que el problema de la integración de las «nacionalidades y regiones» en el Estado era un problema de naturaleza política al que únicamente se podía dar respuesta mediante una negociación de la que fueran protagonistas los partidos políticos y los órganos constitucionales legitimados de manera directa. De esta manera fue como se salió del laberinto y se pudo construir el Estado de las Autonomías. La STC 31/2010 supuso todo lo contrario: desplazar el centro de gravedad de la política a la justicia. A la justicia constitucional en un primer momento, a la Justicia Penal después. Y en esas estamos. Ni el Tribunal Constitucional, ni el Tribunal Supremo pueden definir la fórmula de integración de las «nacionalidades y regiones» en el Estado, porque ninguno de ellos puede participar en negociación política de ningún tipo. El Pacto de Integración de las «nacionalidades y regiones» en el Estado no puede ser nada más que un Pacto de naturaleza política, del que tiene que quedar excluida la justicia, tanto la constitucional como la ordinaria. El Estatuto de Autonomía es la expresión normativa del Pacto de Integración y, por eso, la justicia no puede participar ni en la definición originaria, ni en su reforma.

Cosa distinta es que, una vez en vigor el Estatuto de Autonomía se planteen problemas en la interpretación del mismo. Puede ocurrir que el Gobierno de la Nación considere que el Parlamento de una comunidad autónoma se ha extralimitado a la hora de aprobar una determinada ley y decida interponer un recurso de inconstitucionalidad. O que el Gobierno de una comunidad autónoma haya dictado una resolución en materia que no es de su competencia y el Gobierno decida trabar el conflicto correspondiente ante el Tribunal Constitucional. O a la inversa, que sea el Gobierno de una comunidad autónoma el que considere que han sido las Cortes Generales o el Gobierno de la Nación los que se han extralimitado, aprobando una ley o una disposición que está en contradicción con el Estatuto de Autonomía y eleve el asunto al Tribunal Constitucional. Este es el terreno de la Justicia Constitucional, en el cual el Tribunal es insustituible.

Pero en los cuatro años que estuvo en vigor el Estatuto Reformado no se interpuso ningún recurso de inconstitucionalidad ni se trabó ningún conflicto de competencia en ninguna de las dos direcciones. ¿Por qué no se esperó a ver qué pasaba en el día a día de la aplicación del nuevo «Bloque de la Constitucionalidad»? Si no se había suscitado ni un solo problema y si había descendido incluso la conflictividad entre Catalunya y el Estado durante los cuatro años de vigencia del Estatuto, ¿por qué no dejarlo tal como había sido pactado y refrendado e ir resolviendo los problemas a medida que se fueran presentando, si es que se presentaban? Un mínimo de prudencia parece que aconsejaba actuar de esta manera.

Pero no fue así. Se decidió intervenir y ocupar el espacio que el constituyente había reservado a las Cortes Generales y los Parlamentos de las «nacionalidades» y al cuerpo electoral de las mismas. Expulsó a la política, para sustituirla por la justicia.

¿Se puede abandonar el terreno de la Justicia y volver a la Política? En algún momento habrá que hacerlo, porque la solución no puede ser nada más que política. Lo que ocurre es que ahora es muy difícil hacerlo. Los procesos contra los dirigentes nacionalistas siguen su curso y acabarán cuándo acaben y cómo acaben. Hasta que no esté despejada la incógnita judicial, no será posible intentar encontrar una respuesta política.

En el caso de que se abra un proceso de reforma de la Constitución, está claro que la integración de Catalunya en el Estado será una de las materias que habrá que abordar. De momento es imposible aventurar la fórmula mediante la cual se puede acabar saliendo del laberinto.

III

La incompatibilidad de la monarquía con la democracia

En cada uno de los cuatro primeros ciclos constitucionales de la historia de España ha habido una tensión entre el principio de legitimidad propio del Estado constitucional (el principio de soberanía nacional/popular) y el principio monárquico. Dicha tensión se ha expresado siempre en constituciones distintas. Todos los ciclos han empezado con constituciones que descansaban en el principio de la soberanía nacional (1812, 1837, 1869) o popular (1931) y a continuación se producía la reacción del principio monárquico, bien en su versión anticonstitucional con Fernando VII, bien en la versión del principio monárquico-constitucional en las constituciones de 1845 y 1876, bien en la forma de una dictadura antidemocrática que restaura la Monarquía pero sin que el dictador abandone la Jefatura del Estado, y con las Leyes Fundamentales en las cuales, a partir de la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado de 1947, España se define como «reino».

La tensión entre el principio de soberanía nacional/popular y el principio monárquico ha estado, pues, siempre presente a lo largo de toda nuestra historia constitucional, la cual ha sido en buena medida la historia de la reacción del principio monárquico frente al principio de legitimidad propio del Estado constitucional. En ninguna de las constituciones españolas anteriores a la de 1978 han convivido ambos principios. Siempre habían sido incompatibles. O soberanía nacional/popular o principio monárquico constitucional o no constitucional.

Las constituciones que descansaban en el principio de soberanía nacional/popular tenían una duración muy breve. Las que descansaban en el principio monárquico, constitucional o no, tenían una duración prolongada. La Constitución de Cádiz estuvo en vigor de 1812-14 y 1820-23; la de 1837 hasta 1845; la de 1869 hasta 1872 y la de 1931 hasta 1939 en la España republicana o 1936 en la España en que se impuso el golpe de Estado. Han sido, por tanto, muy pocos los años en que el sistema político español ha descansado en el principio de legitimidad propio del Estado constitucional. La mayor parte de nuestra historia constitucional ha estado presidida por el principio monárquico, constitucional o no.

La Constitución de 1978 es la primera en la que conviven el principio democrático, «la soberanía nacional que reside en el pueblo español» (art. 1.2 CE) y el principio monárquico, «la forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria» (art. 1.3 CE). Monarquía sí, pero democracia también. Ese compromiso entre Monarquía y democracia es la novedad del ciclo que se inicia con la Constitución de 1978 todavía vigente.

Si el compromiso hubiera sido un compromiso genuino, es decir un compromiso cuyos términos hubieran sido definidos por el pueblo español en el ejercicio de su poder constituyente, es posible que la Monarquía española se hubiera podido convertir en una Monarquía parlamentaria más de las que hay en Europa y que, como ocurre en esos países europeos, se hiciera uso con regularidad de la reforma de la Constitución para renovar la legitimidad del sistema político.

Pero no fue así. El compromiso estuvo marcado por la primacía del principio monárquico sobre el principio democrático. Es el rey restaurado por el general Franco el que, juntamente con un presidente del Gobierno designado por él, va a dirigir el proceso de transición de las Leyes Fundamentales a la Constitución de 1978. Es el principio monárquico el que introduce en la Constitución el principio democrático, sin que a este último se le permita pronunciarse sobre el primero. La Monarquía es previa a, e indisponible, para el principio de legitimación democrática.

Es la Monarquía la que define, a través de la Ley para la Reforma Política aprobada por las Cortes del Régimen del General Franco y sometida a continuación a referéndum, la composición de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados y Senado, a las que se encomienda la aprobación de la futura Constitución que sustituya las Leyes Fundamentales y es el Gobierno no constitucional presidido por Adolfo Suárez el que aprueba mediante Decreto-ley el sistema electoral en base al cual serán elegidas las Cortes Generales.

Es el principio monárquico el que define el terreno dentro del cual tendrá que moverse el principio de legitimidad democrática y no a la inversa, como ha ocurrido en todas las Monarquías Parlamentarias europeas. Aunque la Constitución antepone el principio de legitimación democrática (que está en el art. 1.2 CE), al principio monárquico (que está en el art. 1.3 CE), es el principio monárquico el que toma esa decisión.

En este terreno la Constitución de 1978 hace lo mismo que hicieron todas las Constituciones monárquicas españolas del siglo XIX, en las que el título dedicado a Las Cortes precedía al título dedicado al rey. Todo el mundo sabía que en la realidad era al revés, que el rey era el centro de gravedad del sistema político y las Cortes solo un órgano subordinado al Monarca.

Con la Constitución de 1978 la relación entre el principio monárquico y el principio democrático es más compleja. No es la relación de las Constituciones monárquicas españolas del siglo XIX, pero no es tampoco la relación propia de las Monarquías Parlamentaria europeas.

El principio de legitimación democrática preside el funcionamiento regular del sistema político. Es la mayoría parlamentaria la que decide el nombramiento del presidente del Gobierno y la minoría la que controla la acción de Gobierno. El principio monárquico apenas aparece en el proceso de dirección política del país. Hay un componente importante de Monarquía Parlamentaria en la Monarquía de la Constitución española de 1978. La definición del art.1.3 CE no es ficticia.

La singularidad de la relación entre ambos principios en la Constitución de 1978 radica en que el principio monárquico no opera como motor, sino como límite para el principio de legitimación democrática. La Monarquía fue previa a, e indisponible, para el principio de legitimidad democrática en el momento constituyente originario, entre 1976 y 1978, y se inserta en la Constitución como cláusula de intangibilidad.

Lo hace de manera encubierta, ya que en la tradición constitucional europea no puede ser de otra manera. En Europa las cláusulas de intangibilidad se inventaron para hacer imposible la Restauración de la Monarquía. Francia fue la primera, en 1884. Después lo harían Portugal en 1911, Alemania en 1919 e Italia en 1947. Una cláusula de intangibilidad invertida para la Monarquía es inimaginable.

Pero la Constitución española de 1978 la introduce. De una manera subrepticia, pero la introduce. Lo hace en dos momentos sucesivos.

En el primero se arbitró, a partir del principio monárquico, un complicado proceso de definición de las Cortes Generales, es decir del órgano que va a ser el portador institucionalizado del principio de legitimidad democrática. La composición de las Cortes Generales que figura en los artículos 68 y 69 de la Constitución, fue definida en la Ley para la Reforma Política y de esta pasó a la Constitución sin que se produjera prácticamente debate alguno. El sistema electoral también fue definido por Decreto-ley por el Gobierno presidido por Adolfo Suárez y sigue siendo en el día de hoy el sistema electoral vigente. Es el rey restaurado por Franco el que, con la ayuda de un presidente del Gobierno designado por él y la de las Cortes franquistas, va a definir la composición y sistema de elección del órgano encargado de ser el portador institucional del principio de legitimidad democrática.

Las Cortes Generales y el sistema electoral son materialmente preconstitucionales, aunque formalmente no lo sean, como es obvio. El principio monárquico ha presidido la definición de su composición y la de su forma de elección. Fueron esas Cortes Generales definidas por el principio monárquico las que hicieron la Constitución y las únicas que pueden reformarla. Y de la misma manera que la Monarquía fue previa a, e indisponible, para el poder constituyente originario, lo sigue siendo para el poder constituyente constituido, es decir, para la reforma de la Constitución.

Este es el sentido que tiene el artículo 168 de la Constitución, que, aunque formalmente contempla la posibilidad de una «reforma total», es decir la posibilidad de la apertura de un proceso constituyente global, que podría conducir a un «cambio de constitución», materialmente introduce una cláusula de intangibilidad a favor de la institución monárquica.

Lo hace de manera encubierta acumulando árboles que no permitan ver el bosque. De ahí que se anteponga el Título Preliminar y la Sección primera del Capítulo segundo del Título Primero al Título Segundo. La Constitución de 1978 no puede decir, como hicieron las constituciones republicanas europeas que «la forma republicana de Gobierno no puede ser objeto de una ley de revisión», no puede poner blanco sobre negro que el principio de legitimación democrática no puede extenderse a la Monarquía. Pero lo pone encubiertamente.

La Constitución de 1978 no está hecha mirando al futuro, sino mirando al pasado. Es la Monarquía y no la Democracia lo que preocupa al constituyente. O, mejor dicho, le interesa la democracia en la medida en que es imprescindible para asegurar la Restauración de la Monarquía. No se puede prescindir de la democracia, pero de una democracia cuya ejecutoria no ponga en cuestión la institución monárquica.

Esta limitación del principio de legitimación democrática por el principio monárquico es el que anula la capacidad de renovación del que el primero es portador. Por eso en los países democráticos las constituciones se reforman. También en los monárquicos. Porque lo decisivo no es la presencia física de un rey o de una reina como Jefe del Estado, sino la presencia del principio de legitimidad propio de la Monarquía, como elemento que condiciona y, eventualmente, compite con el principio de legitimidad democrática. Esto es lo que anula la capacidad de renovación de este último e imposibilita la reforma de la Constitución.

Con esta tara nació la Constitución de 1978 y de ella procede su incapacidad para irse adaptando a la evolución de la sociedad española, que, como ocurre en todas las sociedades contemporáneas, es muy intensa. La complejidad de la sociedad española no tiene posibilidad de expresarse a través de la Constitución y, como están cerradas las vías de reforma, nos adentramos en la senda del estancamiento como antesala de la descomposición.

La Segunda Restauración cada vez se parece más a la Primera. De una manera más lenta, la tradicional incompatibilidad de la Monarquía y la Democracia vuelve a hacer acto de presencia.

Habría que volver al Ortega del «Error Berenguer» y concluir, como lo hizo en las postrimerías de la Primera Restauración: «Delenda est Monarchia».

© 2018, Antón Losada, Javier Pérez Royo

Primera edición en este formato: octubre de 2018

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