In memóriam Ernest Lluch

PREFACIO

I

¿Qué ha fallado? ¿Cómo es posible que todo un mundo económico que habíamos imaginado estable y generador de progreso a gran escala para un período tan largo que no se alcanzaba a ver su final, haya experimentado tan brutales convulsiones a partir de 2007? ¿Cómo explicar una crisis que por inesperada pareció caída del cielo? ¿Significará la actual crisis un punto de no retorno para la moderna globalización? Para países como España, ¿es la crisis el camino de penitencia para purgar los excesos de una larga etapa en la que –como se repite ahora– «vivíamos por encima de nuestras posibilidades»? Y por lo que respecta a la relación entre política y mercados, ¿habrá llegado el momento de la venganza de la política frente al anterior poder de los mercados financieros o, por el contrario, simplemente estamos asistiendo a una crisis de crecimiento de la hegemonía financiera que hará que los mercados se vean catapultados hacia una presencia aún más omnímoda en nuestras vidas? En último término, ¿estamos ante un momento de cambio en el equilibrio entre poder de la política y poder de los mercados, o el regreso al statu quo anterior a la crisis está a la vuelta de esquina, esperando sólo a que pase lo peor de la crisis y se inicie una recuperación que haga olvidar todas estas cuestiones? A estas preguntas y algunas otras se intentará dar respuesta en el presente ensayo.

La literatura sobre las causas y consecuencias de la crisis es ya muy abundante. A lo largo de nuestro análisis irán apareciendo referencias a la que creemos más relevante. Los propios autores de este ensayo han contribuido recientemente a esta literatura con la publicación de varios trabajos, entre los que cabe destacar la edición de un volumen colectivo que, bajo el título de «La crisis de 2008: de la Economía a la Política y más allá», recoge y contrasta la visión de los economistas y la de otro tipo de autores (filósofos, politólogos, sociólogos, historiadores y periodistas).¹ Tenemos la convicción de que para comprender en toda su complejidad el proceso que ha traído esta gran crisis es necesario cruzar la frontera de la economía para adentrarse en otras ciencias sociales como la política, la sociología o la ética. Es preciso escuchar la voz de los economistas, que enfatizan los fallos de la regulación y de las políticas, pero también la de otros científicos sociales y pensadores, que ponen el acento en las causas éticas y culturales y en las consecuencias sociales y políticas que para la democracia puede llegar a tener una salida equivocada a la crisis. Estas diferentes aproximaciones no son excluyentes, sino que en muchos casos se complementan. No hay una única causa, aunque alguna de ellas tenga capacidad explicativa mayor que otras.

En este ensayo, focalizamos la atención en el funcionamiento de una relación que pensamos tiene especial relevancia para comprender tanto las causas profundas de la crisis como los efectos que se pueden derivar de la salida que se le dé: la relación entre poder político y poder de los mercados financieros en el gobierno de la economía. Nuestra hipótesis básica es que un adecuado equilibrio entre esos dos poderes es fundamental para un crecimiento estable y duradero y para una virtuosa distribución de sus frutos. Política y mercados convivieron en relativo equilibrio en las décadas posteriores a la posguerra mundial, y dieron lugar a la etapa de crecimiento e igualdad social más brillante que ha experimentado hasta ahora la economía de los países desarrollados. Ese equilibrio se rompió a partir de los años ochenta, coincidiendo con el proceso de globalización y desregulación: la política perdió su autonomía en el gobierno de la economía a favor de la hegemonía casi absoluta de los mercados financieros desregulados, que quedaron liberados de cualquier control público que les hiciese incorporar consideraciones relacionadas con el bienestar social en sus decisiones de inversión. Esos mercados sin control, desbocados, crearon las condiciones propicias que permiten explicar la intensidad y amplitud que ahora ha alcanzado la gran crisis financiera y la Gran Recesión de 2009-2010.

En este sentido, y de forma metafórica, los mercados financieros se pueden ver como un potente caballo de carreras que para aprovechar toda su fuerza necesita estar embridado y controlado por un experto jinete que, a la vez que sabe explotar toda su energía, la dirige hacia una meta, que en el caso de los mercados tiene que ser el bienestar general y la estabilidad macroeconómica. Sin embargo, en las últimas dos décadas, el funcionamiento de los mercados financieros desregulados se asemejó a cabalgar sobre un caballo sin bridas, en el que la política poco más pudo hacer que sostenerse para no ser arrastrada.

El reto de este libro es, entonces, doble. En primer lugar, comprender los factores que propiciaron esa ruptura del equilibrio entre política y mercados, y que permitieron a estos desarrollarse sin ningún tipo de control para ejercer una supremacía casi absoluta sobre la política. Veremos que esos factores fueron tanto de carácter objetivo –es el caso de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones– como de naturaleza política e intelectual. En este último sentido, el papel jugado por las ideas y creencias de economistas y responsables de la política económica (policymakers) fue esencial en la defensa del principio de que los mercados financieros desregulados son eficientes a la hora de decidir la asignación de los recursos y de que los agentes económicos tienen un comportamiento ultrarracional que les permite anticipar las consecuencias de las políticas y, por tanto, neutralizarlas.

En el fondo de toda esa visión laten fenómenos que pueden calificarse de patologías colectivas, frecuentes en aquellos periodos que aúnan crecimiento fuerte y duradero con explosión de las finanzas: ilusión por el progreso ilimitado, desmesura especulativa, despreocupación por los elementos de caución, olvido de los problemas distributivos. Todo ello suele estar unido por una sustancia que, en todo caso, en el pasado reciente se hizo extraordinariamente visible. Esa sustancia no puede nombrarse sino como arrogancia. Con ella se ha ido construyendo un edificio que acabó por ser una imponente torre, en la que sobresalen tres grandes almenas: la arrogancia del mundo de las finanzas, cuyo poder se ha ido extendiendo con escasos límites por el mundo globalizado; la arrogancia intelectual de pretender contar con modelos cuya transposición al plano de la política garantizaba la estabilidad a largo plazo del sistema económico, y la arrogancia de unos sujetos políticos –abundantes en los bancos centrales y ministerios de Finanzas– que fueron adoptando estilos cada vez más tecnocráticos de gobierno para aplicar «políticas óptimas», con apenas resquicio para la duda.

Pero sería un error creer que se trató de un problema circunscrito a unos pocos actores: de ese clima, de esas patologías, participaron en alguna medida sectores muy amplios de las sociedades desarrolladas (y desde luego, es seguro que quienes esto escriben han incurrido en más de una ocasión en ese tipo de actitudes). La torre de la arrogancia ha estado en realidad habitada por multitudes.

Este ensayo asume, además, un segundo reto: el de hacer alguna suerte de conjetura acerca de cuáles pueden ser los caminos por los que probablemente discurrirá la relación entre política y mercados en el periodo posterior a la crisis. Adviértase que no se trata en absoluto de jugar el juego de los pronósticos más o menos aventurados, sino de escrutar las tendencias que podrían estar gestándose. ¿Se resolverá la crisis a favor de la autonomía de la política o de la hegemonía de los mercados? Nuestro argumento de fondo en relación con todo eso es claro: o la política recupera su capacidad para embridar a los mercados, o muy probablemente no tardaremos en ver cómo de nuevo éstos se desbocan provocando situaciones similares a las que hemos vivido. Esta conjetura debe entenderse, por tanto, no como una predicción de algo que indefectiblemente ocurrirá, sino más bien como la necesidad de acertar ante lo que ahora mismo se plantea como una elección crucial.

II

Para tratar de contrastar nuestra hipótesis y enfrentarnos a esos dos retos, dedicaremos una buena parte de las páginas que siguen a analizar las características centrales del modelo económico que estuvo en vigor en el mundo desarrollado a lo largo de las últimas tres décadas. De ese análisis irá emergiendo una visión poliédrica de una etapa compleja de la economía y la sociedad de mercado, en la que al menos cuatro aspectos fundamentales deberán quedar bien iluminados: 1) los resultados del crecimiento económico, con sus logros y contradicciones; 2) la intensificación de la dimensión financiera de la economía, con el protagonismo absoluto de los mercados financieros globales; 3) el impacto que las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones tuvieron en ese protagonismo, y 4) la pérdida de referentes ideológicos en la gestión macroeconómica y financiera de la economía y la búsqueda de una política óptima que venía determinada por la credibilidad que le otorgaban los mercados.

En primer lugar, es obligado partir del reconocimiento de que en ese período se lograron notables éxitos económicos, especialmente en términos de crecimiento y estabilidad macroeconómica, respecto de lo ocurrido en la década de los setenta y primeros ochenta. De ahí que se hable de una etapa de «Gran Moderación» para referirse a los resultados económicos de esos años. Sin embargo, aunque hasta hace bien poco no se destacaba bastante, sabíamos que los resultados no eran excepcionales en términos de comparación histórica, y además presentaban claroscuros en cuanto a alguno de sus fundamentos. Por una parte, aunque positivas, las tasas de crecimiento de la economía global fueron inferiores a las logradas en las décadas que siguieron a la segunda guerra mundial. Por otro lado, el crecimiento de los años noventa y primera década de este siglo convivió con un proceso de empeoramiento de la redistribución de la renta debido sobre todo a la presión a la baja sobre los salarios, al contrario de lo que ocurrió en las décadas de posguerra. Además, en un buen número de países desarrollados, ese crecimiento estaba apoyado en una gran bolsa de deuda, lo que introducía un límite obvio para su continuidad en el tiempo.

Este elevado endeudamiento nos pone en la pista del segundo aspecto que queremos destacar de la evolución de la economía durante esta etapa. No es posible entender la evolución económica mundial de las últimas décadas sin hacer referencia a la transformación producida en los mercados de capital. Esa transformación fue tanto cuantitativa –su peso relativo en la economía más que se triplicó en esos años– como en su naturaleza y su funcionamiento, que estuvieron marcados por la liberalización, la exuberancia innovadora en la creación de nuevos y sofisticados productos financieros y la casi completa eliminación de las barreras nacionales a los flujos de capitales. Esto último, la intensa internacionalización que siguió a la apertura generalizada de la cuenta de capital en esos años, constituye la clave de bóveda de todo el proceso: la moderna globalización ha sido sobre todo un fenómeno financiero, y el funcionamiento transnacional de esos mercados ha adquirido un protagonismo excepcional sobre la vida económica contemporánea.

Esa globalización financiera ha estructurado una economía con fuertes desequilibrios entre dos grandes grupos de economías nacionales. Por un lado, están las economías que mostraban un pobre consumo y una fuerte tendencia al ahorro; es el caso de Alemania, Japón y, últimamente con gran fuerza, China. Por otro, las que mostraban una fuerte tendencia al consumo y absorbían grandes cantidades de financiación exterior para sostener su expansión productiva; éste sería el caso de los principales países anglosajones (EE.UU., Reino Unido e Irlanda) y España, que en este aspecto se comportó como un anglosajón honorario y a la que, por razones obvias, dedicaremos aquí atención preferente. En estas últimas economías se fueron imponiendo modelos productivos con un predominio claro de ciertos sectores –como el inmobiliario– en los que se creó una fuerte presión especulativa, siempre bajo la premisa de un acceso ilimitado a los mercados internacionales de capital. Este fenómeno general, conocido como desequilibrio global (global imbalance), es al mismo tiempo causa y consecuencia de la desmesura de la palanca financiera.

En tercer lugar, mostraremos que esa hegemonía de los mercados globales de capital tuvo, sin duda, mucho que ver con las políticas de liberalización y desregulación financiera, pero que, a nuestro juicio, no se puede entender si no se pone en relación con el advenimiento de la gran revolución de las tecnologías de la información. La confluencia de sociedad del conocimiento, globalización y expansión financiera produjo un efecto extraordinario sobre la mentalidad colectiva: la ilusión de haber alcanzado el estadio de sociedad estable y plenamente racional. En ese orden de creencias, los mercados se instituyeron en pieza central, a los que no sólo se les atribuyó la virtud de saber cuáles eran las asignaciones más eficientes de los recursos financieros disponibles, sino también, y fundamentalmente, de tener la capacidad de interpretar racionalmente todas las señales emitidas por el resto de los actores económicos y disciplinar su conducta. Es decir, no serían sólo omnipotentes, sino que también se comportarían como sujetos infalibles, omniscientes.

A esa mentalidad colectiva de estar viviendo un tiempo nuevo, diferente y en gran medida mejor que todos los anteriores, contribuyeron decisivamente los economistas y algunos policymakers, quienes jugaron un papel determinante en la creación de un clima colectivo de confianza en los mercados. Se suele personalizar en Alan Greenspan, presidente durante esas décadas de la Reserva Federal de los EE.UU., pero podría afirmarse lo mismo de otros muchos, en casi todos los países. Todos ellos transmitían la fuerte convicción de que, al fin, el milagro del mercado había llegado a sus últimas consecuencias: los ajustes automáticos, la ausencia de política, la economía sin ciclos y la expansión permanente. La política ya no era necesaria para estabilizar la economía y dirigirla hacia el mayor bienestar social. Un orden mental, por tanto, con gran fuerza para inhibir el desarrollo de la cultura crítica. No habrá que insistir demasiado en que, en un mundo así, de confianza absoluta en la eficiencia de los mercados y en el que la incertidumbre no tenía cabida, sobran los elementos prudenciales, se trate de controles o de simples llamadas a la cautela a la hora de asumir riesgos.

En cuarto lugar, los desarrollos apuntados en los párrafos anteriores provocaron una honda transformación de la noción de política económica y de su relación con la dinámica evolutiva de los mercados financieros. Como ya hemos señalado, en el análisis de estos cambios radica lo que pretende ser una de las principales aportaciones de este libro. Entre los años ochenta y 2007, la idea cada vez más indiscutida de en qué consistía la política óptima se fue resumiendo en una frase acuñada que cada vez gozó de más apoyo: aquélla política que logra las máximas «ganancias de credibilidad». ¿Ante quién necesitan las políticas ser creíbles y creídas para ser eficientes? Naturalmente, ante los mercados financieros. Lo que queremos decir es que, en ese modelo básico de formación de la política macroeconómica, a los mercados se les atribuyó la condición de árbitros, esto es, ellos tenían la última palabra a la hora de juzgar si una política es buena o no, y si merecía o no apoyarse. La credibilidad de los mercados pasó a considerarse como el criterio único para medir la «calidad» de la política.

Esta concepción de lo que se entendió como política óptima trajo consigo algunas mutaciones concretas de gran trascendencia para la política económica. Entre ellas, lo que podríamos llamar la desideologización de la gestión macroeconómica y de la regulación financiera, es decir, del gobierno de la economía. Un rasgo de esa tendencia fue la despolitización de la política económica, que tuvo su manifestación más relevante en la constitución de numerosos organismos autónomos respecto del poder político y en la creciente independencia de los bancos centrales. Otra característica fue el énfasis que se puso en la necesidad de que las políticas económicas se sujeten a reglas, reduciendo al mínimo la discrecionalidad del político a la hora de utilizar la palanca de la política económica para estabilizar la economía o favorecer el crecimiento, que había sido la solución tradicional del período de posguerra. Un tercer rasgo fue la despreocupación casi total por los problemas de legitimación democrática que esos intentos de despolitizar la política pudieran traer consigo. Todo lo cual se expresa en una idea sumaria: la aceptación de lo que aquí llamaremos «política de grado cero» como referencia fundamental de la mediación entre control público y decisión privada de los mercados.

El resultado final de estas transformaciones fue una alteración profunda de las relaciones entre política y mercados. A éstos se les atribuyeron no sólo facultades casi sobrenaturales en su capacidad para decidir la mejor asignación eficiente de los recursos y delimitar la naturaleza y el curso de las políticas, sino también una suerte de determinismo moral en cuanto al fin último de la economía. En ese escenario intelectual, la política perdió su autonomía para determinar el gobierno de la economía y la búsqueda del bienestar social y quedó subordinada a la hegemonía de los mercados.

III

Para aquellos que tienen curiosidad intelectual y afán de comprender los rompecabezas que una realidad social difícil y cambiante va poniendo ante nuestros ojos, la gran crisis financiera de estos años plantea retos extraordinarios. Algunos de los problemas que se han ido conformando desde 2007 eran, o bien desconocidos, o casi olvidados desde hacía mucho tiempo. Por eso mismo es tan importante volver a frecuentar las obras de autores que teníamos demasiado relegados: John Maynard Keynes y Joseph Alois Schumpeter, desde luego, pero también otros autores, tan diferentes entre sí como Karl Polanyi, Charles Kindleberger, Walter Bagehot o Friedrich Hayek. Tales relecturas no sólo son un placer intelectual de primer orden; también nos ofrecen claves fundamentales para intentar comprender lo que está pasando.

Gracias a esas y otras lecturas que iremos utilizando, es posible hilar argumentos que permiten explicar convincentemente la crisis y sus consecuencias. En el relato que nosotros presentamos a lo largo de los siguientes capítulos aparecen algunos elementos que pensamos dan claves importantes de lo que verosímilmente ocurrirá en los próximos años: agudización de los ciclos, forzada relajación de la palanca financiera, nuevas actitudes –a veces hostiles– hacia la globalización, trade-offs entre objetivos de políticas, incertidumbre, malestar social, conflicto. Todo lo cual compone un cuadro de problemas mucho más complejo que el que se reconocía hace unos pocos años. Problemas cuya gestión política ha de ser, inevitablemente, también más difícil y cargada de dilemas. Consecuentemente, la manera de enfocar esas nuevas realidades debe ser asimismo revisada en profundidad. Muchas de las aportaciones intelectuales que han surgido después de la aparición de la crisis han girado precisamente sobre esa revisión, que siendo para nosotros una absoluta necesidad –y a explicarlo dedicaremos buena parte de este ensayo–, en ningún caso puede afirmarse que esté ya decidida. Las ideas económicas recibidas, a pesar de sus evidentes fallos, cuentan a su favor con algunas bazas. Una de ellas es la simple inercia del pasado, que tiene una fuerza mayor de lo que se cree (sobre todo cuando se debe a una combinación de pervivencia del dogma establecido e intereses). Recuérdese, a propósito de ese peligro, aquella vieja sentencia de Juan de Mairena, que creemos podría cuadrar aquí como anillo al dedo: «se señala un hecho; después se acepta como una fatalidad; al fin se convierte en bandera. Si un día se descubre que el hecho no era completamente cierto, o que era totalmente falso, la bandera, más o menos descolorida, no deja de ondear».

IV

Es indudable que la gran crisis financiera iniciada en 2007 puso en jaque de un modo muy violento toda esa concepción de las relaciones entre políticas y mercados. El pinchazo de las grandes burbujas de activos y el cierre de los mercados de crédito (credit crunch) originó oleadas destructoras del tejido económico como no se conocían en muchas décadas. La amenaza real de un colapso general provocó una reacción de los gobiernos occidentales también inusitada, poniendo en marcha programas de actuación macroeconómica que iban directamente contra el corazón de la cultura económica acumulada en varias décadas. En particular, se hizo bien visible que una parte significativa de los mercados financieros, lejos de la pretensión de ser transparentes y racionales, no pasaba de ser un gran amasijo de operaciones fuera de toda posibilidad de control e, incluso, de simple conocimiento, pues todavía ahora, más de tres años después del comienzo del desastre, no se ha desentrañado por completo el mapa de los productos financieros más sofisticados. Con ello, las tantas veces invocadas eficiencia asignativa y racionalidad de aquel modelo económico se revelaron como una gran superchería.

A partir de esta importante constatación, el argumento principal que da sentido y forma a este ensayo intenta trazar un arco que va del análisis del pasado reciente a la realidad convulsa de estos años y a la construcción de una conjetura razonable de lo que puede ser la relación entre políticas y mercados en el horizonte de, al menos, una década. Nos interesa mucho destacar que se trata precisamente de eso, de conjeturas o prospecciones sobre el futuro probable de esas relaciones entre políticas y mercados, pues una predicción exacta debe ser descartada, debido al propio entorno general de incertidumbre que ya hemos resaltado. Nuestro argumento se estructura en torno a las siguientes ideas:

1) El modelo de relación entre políticas y mercados vigente en las últimas décadas puede darse por concluido; su consistencia lógica ha quedado destrozada por la crisis. Consideramos que aquel modelo ha quedado acotado en el tiempo entre circa 1980, cuando arranca el camino hacia lo que llamaremos el triunfo de los mercados financieros globales, y 2007, año en que comienza el incendio en el sistema financiero norteamericano (o 2008, si se prefiere localizar el momento de su impacto en el resto de las economías desarrolladas).

2) Lejos de las pretensiones de estabilidad y crecimiento continuo del pasado reciente, se abre ahora un período de incertidumbre, desequilibrios macroeconómicos de distinto tipo y de crecimiento lento que no pueden sino traer como consecuencia un mayor malestar social y una tendencia a la inestabilidad política. La persistencia del global imbalance será una de las causas de este nuevo escenario, pero más importancia tiene todavía un fenómeno inevitable –además de necesario– de cara a los próximos años: el proceso general de desapalancamiento financiero de la economía internacional (y en particular de algunos países, como Estados Unidos, Reino Unido o España). Este proceso provocará transiciones dolorosas, quizá en la forma de la temida década perdida para el crecimiento. En todo caso, no cabe duda de que el modelo productivo sesgado hacia sectores totalmente dependientes del acceso a los mercados internacionales de capital ha quedado clausurado. En muchos países, como es el caso de España, se hace imprescindible reorientar las fuentes del crecimiento hacia actividades más productivas.

3) Mercados financieros y políticas se disponen a librar una larga batalla: los primeros seguirán teniendo un notable papel restrictivo y disciplinante sobre las políticas, pero éstas recuperarán mayores grados de autonomía en sus funciones de control de aquéllos. Esta afirmación no es la expresión de un deseo, del puro voluntarismo, sino que se basa en la constatación de que la crisis ha puesto de manifiesto todas las contradicciones y consecuencias propias del modelo de finanzas globales desreguladas, cuyas secuelas han generado una reacción social muy intensa y generalizada. Podríamos incluso hablar de abierto resentimiento social contra los mercados, dados los altos costes sociales que la crisis ya va teniendo en términos de desempleo, recortes en la renta y la riqueza y de aumento de la desigualdad y la pobreza. Este clima social hace difícil el éxito de los intentos de mantener el statu quo (o de fórmulas lampedusianas de cambiar para que nada cambie). A este tipo de factores de clima social (que una fructífera tradición de análisis económico, ahora recuperada, suele llamar animal spirits) se le prestará notable atención en los capítulos que siguen.

4) A pesar de la tendencia que la crisis trae hacia una mayor regulación financiera, no cabe seguramente esperar un cambio pendular respecto del pasado, pero sí una cierta segmentación de los mercados de capital. La principal fuerza que juega a favor de una extensión significativa de la regulación financiera es la amplia convicción, originada en la experiencia del pasado reciente, de que no avanzar en esa línea equivaldría a experimentar de nuevo convulsiones de toda índole en un futuro tal vez no muy lejano. Hay dos vías a través de las cuales puede avanzar esa nueva regulación. Una es el avance en la definición de una arquitectura financiera global que extienda una red de seguridad (safety net) internacional sobre los flujos de financiación. Otra es el avance a través de reformas que habiliten sistemas regulatorios nacionales (o de grandes regiones, en el caso europeo) más diferenciados que en el pasado y que respondan a preferencias nacionales en la elección del mix innovación financiera versus seguridad. A la vez, es posible que estas regulaciones vengan acompañadas de la reintroducción de algunos controles de cambios.

Razonaremos que aun cuando la primera de esas vías podría ser en algunos sentidos la más deseable, se ha revelado en estos años como una quimera. La experiencia acumulada no conduce precisamente a fraguar grandes esperanzas sobre una hipotética gobernanza global, al menos entendida con alguna ambición. Por el contrario, la fuerza de los hechos va imponiendo ya –y creemos que lo hará con mayor fuerza en el futuro– la segunda opción. Esto no tiene por qué conducir a un cuestionamiento de la globalización en sí misma, con sus ventajas indudables, sino a un cierto retroceso de la globalización desequilibrada hacia las finanzas como la que hemos conocido. Esta segunda vía puede ser más amable con la democracia y la cohesión política interna, pero también más eficaz en cuanto a la estabilidad y seguridad de los sistemas financieros nacionales, tal como muestran las experiencias canadiense y española, entre otras, de mayor regulación prudencial.

5) La quiebra del modelo anterior de relaciones entre política y mercados conduce a una nueva situación en la que las políticas macroeconómicas ganan algunos márgenes de libertad para hacerse más activas y también más cambiantes y adaptativas. Las políticas que se dispusieron contra la amenaza de depresión a partir del otoño de 2008 tuvieron mucho de contradictorio, tanto como la propia realidad a la que se enfrentaban. La necesidad de estrategias fiscales y monetarias muy heterodoxas y expansivas antes del verano de 2009, dejó paso a las exigencias de fuertes ajustes en 2010 cuando surgieron los problemas relacionados con el crecimiento de los déficits y de la deuda. Sin embargo, esa realidad no impidió nuevos episodios ultraexpansivos, como el de la quantitative easing norteamericana del otoño de ese año.

Es cierto que el comportamiento de los gobiernos a lo largo de 2010, particularmente en la eurozona, no invita a pensar en cambios en la dirección de un mayor activismo político, hasta el punto de haberse convertido en popular la frase «nos gobiernan los mercados» (que siendo una realidad innegable, lo es desde hace tres décadas, tal y como mostraremos en detalle aquí). Sin embargo, intentaremos demostrar que, en una perspectiva de largo plazo, todo apunta a un protagonismo mayor de las políticas macroeconómicas, que debieran hacerse más dinámicas y mucho menos doctrinarias que en el pasado reciente (lo que no es necesariamente lo mismo que una mayor dimensión del Estado). Asimismo, es importante resaltar que la gran crisis ha traído también consigo grandes dudas sobre la pervivencia de algunos de los elementos institucionales que ocuparon una posición central en el modelo anterior, como la independencia de los bancos centrales o el criterio de «reglas mejor que discrecionalidad» para poner en marcha las políticas.

6) La nueva política económica de la poscrisis ha de enfrentarse a realidades difíciles y a problemas contradictorios. Esto obligará a la continua elección entre objetivos igualmente necesarios, pero que mantienen una situación de antinomia o conflicto entre sí. La economía política del trade-off constituirá –constituye ya en estos momentos– una clave fundamental para enmarcar el contenido de las políticas económicas de la próxima década. La razón básica de ese trade-off es el mantenimiento de los desequilibrios macroeconómicos globales y la multiplicidad de efectos de la ya referida tendencia hacia el desapalancamiento crediticio. El desapalancamiento, necesario para corregir de verdad los grandes desequilibrios, impone un límite al crecimiento que puede fácilmente conducir al estancamiento económico. Y junto a ello, el mantenimiento de los estímulos fiscales para evitar caer en una nueva recesión frente a la necesidad imperiosa de ajuste presupuestario; impulso de la actividad interna a través de la reactivación de consumo e inversión, frente a recomposición de las tasas de ahorro; rigurosos controles sobre los bancos y obligación de que cumplan estrictas reglas y ratios, frente al peligro de crear un pánico aún mayor: tales son algunas de las principales manifestaciones de esa relación de antinomia entre objetivos que no hay motivo para pensar que desaparecerá en los años próximos. Éstas son las razones por las que creemos que las políticas macroeconómicas requieren un escenario de mayor libertad de acción, o de discrecionalidad, ante circunstancias cambiantes y conflictivas.

V

Los capítulos que siguen fueron escritos a lo largo de 2010, y comienzos de este año, quedando finalizada su redacción en la pasada primavera. Si bien, como ya hemos resaltado, el argumento de fondo es de largo plazo, el clima de excepción vivido ese año, sobre todo en Europa, sirvió, desde luego, para retar la validez de nuestro argumento.

Hasta 2010, la crisis había presentado ya un número importante de caras diferentes, a cada cual más turbadora, y ninguna de ellas, a día de hoy, definitivamente resuelta: los sistemas bancarios asomándose al precipicio, y siendo rescatados en el límite en algunos casos importantes; la Gran Recesión de la economía real, con su dramática secuela de desempleo masivo; una crisis fiscal aguda; el tumulto de los mercados de bonos; o, indicios serios de una eventual guerra de divisas, cuya evolución futura está aún por ver.

Pues bien, a partir de ese momento tuvieron lugar nuevos y violentos episodios de crisis de deuda soberana en la periferia de la zona euro. El epicentro estuvo inicialmente en Grecia, seguido por otro en Irlanda y un tercero en Portugal. De nuevo, los conocidos mecanismos perversos de las crisis financieras se pusieron a pleno rendimiento, y entre ellos no faltaron el pánico, la especulación bajista y el comportamiento de manada entre los inversores. Esos episodios, especialmente el caso griego, vinieron acompañados de una respuesta política europea tibia, dubitativa e inadecuada. Los planes de rescate diseñados por la UE, el FMI y el BCE no sólo no han conseguido despejar las dudas sobre la capacidad de pago de la deuda de esos tres países, si no que han hecho saltar las alarmas sobre la propia pervivencia del Euro como moneda única de la Unión Económica y Monetaria europea.

De algún modo, esas dudas, que han comenzado a compartir algunos economistas de referencia que para nada se pueden calificar de antieuropeístas, como Dani Rodrik,² ponen también el proceso de unificación monetaria europea ante todas sus contradicciones. Sobre todo ante el elemento de inconsistencia lógica que está identificado ya desde el principio del proceso, pero que fue sepultado durante todos estos años por la ola de ilusionismo financiero: la idea de que era posible avanzar en el camino de la unificación monetaria plena sin paso alguno significativo hacia una unión económica digna de ese nombre, y en particular, la definición de un amplio espacio fiscal y financiero común. Podría afirmarse, además, que la eurozona tiene dentro su propio global imbalance, con Alemania como gran país exportador de capital.

Los episodios de grave crisis en la eurozona a lo largo de 2010 son en realidad manifestaciones bastante extremas de algunas de las características y problemas generales que vamos destacando: contingencia; fronteras dramáticas de choque entre políticas y mercados; incertidumbre, antinomia casi brutal entre objetivos; dificultad para encontrar soluciones de cooperación más allá de lo nacional; componentes difícilmente calificables de racionales en el comportamiento de los mercados (como la expansión casi imparable del contagio entre los países periféricos, al margen de las importantes diferencias que existen entre sus datos económicos de fondo); presiones enormes de los mercados financieros sobre las políticas nacionales que generan fuerte malestar social.

Es claro que el mantenimiento del statu quo anterior a la crisis ha dejado de ser una opción para la UEM, de modo que se impone el dilema de ir hacia delante (avanzando en el camino de la mayor integración económica, financiera y fiscal) o hacia atrás (es decir, la simple disolución, o la aparición de bloques diferenciados dentro de la UEM, lo que, al menos en el corto plazo, multiplicaría los peligros para los sistemas financieros). Es una partida en gran medida por jugar y que depende, más que de cualquier otra cosa, de la voluntad política (sobre todo, la de los países centrales, Alemania y Francia). El futuro en éste, como en muchos aspectos, no está escrito, pero a nadie se le oculta que de cómo se resuelva este problema dependerá crucialmente el modo concreto en que los países europeos se sumen a las batallas en ciernes entre las políticas y los mercados.

VI

Este ensayo se dispone a lo largo ocho capítulos. Después de la presentación general de temas y problemas que se incluye en el capítulo primero, en el segundo nos extendemos en una explicación de lo que ha sido el modelo básico de formación de las políticas económicas a partir de 1980, un período en el que la evolución de la economía mundial vino marcada por dos hechos fundamentales: la aparición de la llamada sociedad del conocimiento y, sobre todo, el gran triunfo de la globalización financiera. El capítulo 3 presenta algunas de las caras oscuras de ese modelo, centrándose en analizar el fracaso de una de sus ideas motrices: la de que los mercados financieros son eficientes en cuanto a la asignación de los recursos hacia las actividades más productivas y de mayor impacto en el bienestar social, y que son infalibles en cuanto a su capacidad para evaluar continuamente el riesgo de endeudamiento de los agentes privados y la calidad de las políticas. Aunque la sucesión de crisis financieras desde los años ochenta hacía pensar en lo erróneo de esta idea, ha sido con la Gran Recesión cuando se ha demostrado su total fracaso.

En el capítulo 4 estudiamos la transposición del contexto general de crisis desde el mundo de la economía real al de las ideas económicas. Ahí abordaremos los principales fiascos registrados en la macroeconomía y la teoría de las finanzas y la empresa, para luego sopesar las posibilidades de que efectivamente se avance hacia un nuevo paradigma de conocimiento, tal y como ocurrió en las anteriores grandes crisis económicas. Una de las conclusiones básicas que defendemos es la necesidad de que la experiencia histórica sea en mayor medida fuente de conocimiento para definir el modelo de relaciones entre política y mercados. Esto nos conducirá a la materia central del capítulo 5: el retorno de la historia como espejo para interpretar el presente, pero también como fuente de inspiración de políticas para afrontar la crisis y sus salidas posibles.

El capítulo 6 aborda las posibilidades de que la crisis acabe introduciendo cambios en los mercados financieros globales, en el contexto de, al menos, un cierto deshinchamiento de la burbuja de la deuda. Cuestión que es importante para nosotros porque de cómo se resuelva dependerán las posibilidades de avanzar en cambios en la naturaleza de la política económica. Por eso mismo llamamos desde ahora la atención sobre la importancia, en la ordenación general del libro, del capítulo 7, por ser ahí donde se estudian esos asuntos.

Finalmente, en el capítulo 8 avanzaremos en el análisis de un caso singular, el de la economía y la política económica española, que utilizaremos como laboratorio en el que contrastar los argumentos anteriormente expresados. El caso español es particularmente interesante, no sólo por lo que tiene de problema diferencial, sino también porque en sus orígenes y desarrollo ejemplifica muy bien algunas de las patologías que esta crisis ha puesto de manifiesto, así como las controvertidas respuestas que desde la política se fueron disponiendo. Para finalizar, se incluye un obligado capítulo con las principales conclusiones alcanzadas.

For last year’s words belong to last year’s lenguaje

And next year words await another voice

T. S. ELIOT, «Little Gidding»

1

UNA CRISIS DESMESURADA Y PROTEICA

Durante el verano de 2007, una tormenta se fue originando en lo que en principio se pensó no era más que un pequeño subsector del sistema financiero norteamericano, y una extraña palabra comenzó a percutir sobre la opinión pública internacional: subprime. Comenzó así un proceso de devastación económica de dimensión desmesurada, al cabo del cual el mundo desarrollado ha comprendido que durante décadas vivió sobre una gran ilusión económica, sobre una pompa, que se fue haciendo más y más grande hasta que nos ha estallado en la cara, dejando un rastro de problemas económicos como no se conocieron en varias generaciones.

Lo que ya se denomina como «Gran Recesión» ha sido, en primer lugar, una enorme crisis financiera que ha traído consigo todas las patologías que son características de ese tipo de perturbaciones: pánico, contagio, ocultamiento, engaño y, sobre todo, miedo. De esa accidentada historia, marcada por la muy real amenaza de colapso de las finanzas globales, lo que acaso quede más grabado en el imaginario colectivo sea la quiebra de Lehman Brothers y el salvamento masivo de bancos. El rescate incluyó costosas operaciones de nacionalización, que alcanzaron, algo totalmente excepcional, a los bancos anglosajones.

Entre las estaciones de paso de la crisis financiera –además de la bancaria, la de las bolsas, los mercados de bonos y los mercados cambiarios, y una extrema sequía de liquidez– se fue abriendo paso una contracción económica de proporciones históricas, para la cual las comparaciones con episodios recesivos anteriores pronto quedaron atrás: a comienzos de 2009, el único término de comparación que se consideraba apropiado era la Gran Depresión de los años treinta, es decir, la mayor crisis que haya conocido el capitalismo como sistema económico y social.

La profundidad de la crisis en la economía real puede resumirse en tres datos. Primero, en la primavera de 2009, por primera vez en mucho tiempo, el conjunto de la economía mundial se encontraba en recesión; y para algunos de los principales países comenzaron a hacerse cábalas sobre la posibilidad de llegar a finales de año con caídas del producto superiores al 5 %. En segundo lugar, el comercio mundial se vio realmente amenazado de colapso en la primera mitad de aquel año, y aunque luego experimentó una notable mejoría, su caída de alrededor del 12 % en 2009 fue a todas luces excepcional. Y en tercer lugar, el número total de desempleados alcanzó registros desconocidos en estos años, superando los 210 millones en todo el mundo en 2010 (de los cuales entre 35 y 40 millones serían puestos de trabajo destruidos por la crisis).¹

Pero por significativos que sean los datos relativos a variables económicas, no agotan el contenido verdadero de esta crisis. Al contrario, otros aspectos relacionados con su impacto en la vida social y política, así como en la organización de la economía acabarán siendo si cabe más trascendentes. Lo vamos viendo ya en el terreno de los valores y las actitudes, en los conceptos y bases intelectuales que se utilizan para explicar la organización de la vida económica, en las opciones elegidas ante la internacionalización o en los conflictos que surgen en la arena política. En todos esos ámbitos estamos viendo ya crisis específicas y, con ellas, cambios hacia situaciones nuevas que, en la mayoría de los casos, por el momento es difícil concretar exactamente cuáles puedan ser.

Parece claro, en todo caso, que algunos efectos de la Gran Recesión se prolongarán bastante en el tiempo; por ejemplo, veremos modificaciones importantes en las pautas de comportamiento de consumidores y empresas como consecuencia de un acceso más restringido a los mercados de capital, resultado, a su vez, de la puesta en marcha de reformas financieras que afectarán a la dimensión y a la operativa de esos mercados. En términos más generales, se adivinan también transiciones en diferentes campos conectados a la economía, transiciones no siempre fáciles. Una es la definición de nuevas jerarquías de valores en el interior de las sociedades desarrolladas. Otra, una nueva arquitectura de las relaciones económicas internacionales, en la que tendrán mucho que decir algunos países emergentes. Todas estas transiciones probablemente tendrán lugar en contextos sociales más tensos de los que hemos vivido hasta ahora, dominados por el malestar y, por ello, más inclinados al conflicto. De todo eso hablaremos en los capítulos que siguen, aunque sólo sea de un modo incidental.

Como ya ha quedado dicho en la introducción, el argumento principal de este libro es que la naturaleza de las relaciones entre mercados financieros y política económica está cambiando como consecuencia de la crisis. Pero queremos explorar en qué sentido y con qué intensidad. ¿Veremos surgir un nuevo equilibrio entre poder político y poder financiero? Si es así, ¿en qué sentido? Hay que recordar que venimos de una etapa en la que, desde los años ochenta del siglo pasado, los mercados financieros se han ido haciendo cada vez más poderosos en relación con la política. Pero no sólo eso: también se les ha asignado el atributo de la eficiencia en la asignación de recursos y la condición de infalibles, es decir, omniscientes en su capacidad para enjuiciar la bondad de las políticas. Se podría decir que venimos de una etapa en que los gobiernos eran elegidos por los ciudadanos, pero respondían de sus políticas ante los mercados financieros. Ello ha supuesto una concepción general de la política como algo que se limita a operar entre los estrechos márgenes que dejan las decisiones de los inversores en esos mercados sofisticados. No es extraño, entonces, que se pensase que la política macroeconómica y regulatoria que los gobiernos tienen que hacer es la que los mercados permiten, dado que son éstos quienes, al fin y al cabo, evalúan y elaboran el rating de la calidad de las políticas.

Sin embargo, la historia nos muestra que, de tiempo en tiempo, la economía experimenta zigzags, sacudidas, en el equilibrio entre política y mercados. Son momentos de la dinámica del capitalismo en los que, utilizando la afortunada expresión de Karl Polanyi, se produce una «gran transformación» en aquel equilibrio.² Para Polanyi, el capitalismo se mueve a través de ciclos, en los que cada nueva fase modifica la relación entre mercados y gobiernos de la etapa anterior, haciendo que las instituciones características de unos y otros se alternen en su hegemonía sobre el gobierno de la economía. Acompañando a estos giros en la forma de conducir y regular la economía, se producen también cambios en las teorías que utilizan los economistas para explicar cómo se comportan los actores económicos y cómo funciona la economía.

Un ejemplo de este tipo de crisis transformadora fue la Gran Depresión de los treinta del siglo pasado. Cambió el equilibrio entre política y mercados que había estado vigente durante la primera globalización moderna que vivió la economía mundial desde los ochenta del siglo XIX hasta la Primera Guerra Mundial. Durante esa fase, los mercados financieros impusieron su hegemonía sobre la política; la Gran Depresión recuperó la autonomía de ésta. Surgieron entonces nuevas políticas macroeconómicas para la gestión de la economía y nuevas regulaciones y controles públicos de los mercados financieros. Y se crearon también las nuevas instituciones características del moderno Estado del Bienestar. Paralelamente, se produjo un cambio en las teorías utilizadas para explicar cómo funciona la economía. El keynesianismo se impuso como relato dominante frente a la teoría neoclásica anterior.

Otra gran transformación de esa clase se produjo coincidiendo con la crisis económica de los años setenta del siglo pasado. En este caso, el zigzag giró a favor del poder de los mercados y la política perdió gran parte de su autonomía. La política macroeconómica, particularmente la fiscal, vio muy estrechado su margen de actuación, pues se desmontaron las instituciones de regulación y supervisión en que se había basado el poder de la política de la fase anterior. A la vez, se produjo una pérdida de influencia y capacidad de control de instituciones sociales relevantes, como los sindicatos o la prensa. Ese giro vino acompañado también de un cambio en el modo en que los economistas explican el funcionamiento de la economía. El keynesianismo como relato dominante fue desplazado por la nueva teoría de las expectativas racionales de los agentes económicos y por la teoría de la eficiencia de los mercados desregulados.

Como vemos, estas transformaciones cíclicas del capitalismo son momentos en que se modifican elementos básicos del gobierno de la economía –el mix de mercado y política que se utiliza para tomar decisiones económicas–, así como las historias que utilizan los economistas para explicar cómo funciona la sociedad de mercado. Pero los impactos de esos vaivenes acostumbran a ir más allá de la economía, para afectar dimensiones de la vida política, social, cultural, intelectual y artística. Cambian las percepciones sociales, los valores, las reglas, las instituciones, la cultura, y hasta las formas de ocio se ven influidas por tales vaivenes.

Las consecuencias de que la salida de la crisis avance por uno u otro camino son trascendentes. Si la política es capaz de recuperar su autonomía, podemos alimentar cierta esperanza de que, al final, la crisis habrá tenido carácter taumatúrgico. Pero si, por el contrario, la crisis se salda con un fortalecimiento de la hegemonía de los mercados financieros, se puede augurar que probablemente no tardaremos mucho en ver de nuevo situaciones similares a las que hemos vivido en años anteriores.

Aún es prematuro confirmar si la crisis de 2008 va a venir asociada a otro ciclo de este tipo en el desarrollo de la economía de mercado. Quedan todavía por ver impactos que no han ocurrido y conocer decisiones de los gobiernos que no han sido tomadas. Así, no sabemos aún cómo se repartirá el coste del ajuste de los desequilibrios globales entre países con fuertes superávits comerciales y financieros y países con fuertes déficits; es decir, si se hará de forma cooperativa o mediante guerras de monedas (devaluaciones competitivas) y guerras comerciales (proteccionismo). Pero por lo que ya hemos visto hasta ahora, la crisis de 2008 no es una recesión más, como lo fueron las de 2001 o 1991. Ésta es, sin duda, una gran crisis. Una crisis que, entre otros efectos, ya ha derribado ideas y certezas intelectuales arraigadas que habían dominado el pensamiento y las políticas públicas desde, al menos, el final de la guerra fría y la caída del muro de Berlín en 1989.

Fue evidente desde sus inicios que la gestión económica de la crisis no iba a ser fácil. Aun así, no hay duda de que la economía acabará recuperándose. Sin embargo, a diferencia de crisis anteriores, creemos que ésta va a dejar con nosotros problemas de largo plazo y heridas que tardarán en curar. En la gestión macroeconómica emerge la necesidad de repensar cuál debe ser el cuadro de mando que han de manejar las autoridades monetarias y fiscales. En la gestión de los mercados financieros se hace imperioso reformar todo el marco institucional de regulación y de supervisión. En el plano intelectual asistimos también a los primeros esfuerzos de los economistas y otros científicos sociales por elaborar explicaciones del funcionamiento de la economía más coherentes con la realidad observada. Y en el plano más general de la gobernanza de la sociedad de mercado surge asimismo como prioridad la reconstrucción de una nueva cultura económica y una nueva política del bien común que sean capaces de dar nueva legitimidad social y apoyo político a la economía de mercado. Desde esta perspectiva, cabe pensar que la fase de globalización liderada por los mercados que hemos vivido durante este último cuarto de siglo debería ir seguida de una nueva etapa de fortalecimiento del poder político, tanto a nivel nacional como en el europeo y global.

Un genio maligno con muchas caras

Una característica singular de la sucesión de desastres económicos vividos desde 2007 es su condición oscilante e incluso, en algunos aspectos, contradictoria. La crisis de 2008 parece moverse con una dinámica similar a la de los grandes huracanes, cuya trayectoria es cambiante e imprevisible, pero cuyas consecuencias, especialmente las sociales, son, en todo caso, dramáticas.

Ya se ha dicho que la gran tormenta de las finanzas se trocó en profundísima tendencia a la caída de la actividad productiva, de un modo tal que durante el durísimo invierno de 2009, prácticamente todas las economías del mundo sufrieron contracciones muy severas en su actividad económica. El miedo a que sobreviniera otra Gran Depresión se hizo por entonces general, pero más ostensible en Estados Unidos que en cualquier otra parte. Frente a la intensa recesión que amenazaba con ir todavía más allá, los gobiernos reaccionaron con medidas de política económica tan improvisadas como radicalmente heterodoxas.

Fue por entonces cuando Financial Times tituló en portada: «Policymakers move into uncharted waters».³ En esas aguas inexploradas fueron surgiendo intervenciones macroeconómicas no convencionales, tanto políticas fiscales activas, básicamente consistentes en la introducción de estímulos de todo tipo, como políticas monetarias que combinaban tipos de interés muy próximos a cero con procedimientos de monetización masiva de deuda por parte de los bancos centrales, con el fin de aumentar la cantidad de dinero que debiera circular por las venas de la economía. Se puso en práctica entonces mucho de lo que durante los treinta años anteriores los manuales de Economía descalificaban como puro populismo y recomendaban encarecidamente no hacer.

Y, sin embargo, esa política funcionó. Detrás del viraje crucial que la economía mundial experimentó en el verano de 2009 para alejarse del precipicio y hollar la senda de la recuperación, hay dos hechos fundamentales: primero, la capacidad de resistencia de los países emergentes, que los colocó a la cabeza de la reactivación; y, segundo, el resultado de las políticas activas fuertemente expansionistas de los países desarrollados. Es verdad que la recuperación de estos últimos ha sido hasta ahora muy débil y mechada de contradicciones, y que permanece la amenaza muy cierta de que el estancamiento y la deflación se instalen en el centro del escenario para un largo período. Pero no hay duda alguna sobre un hecho: en el otoño de 2008 y el invierno de 2009 el despliegue de políticas económicas activas evitó la mayor de las catástrofes.

El problema es que tales políticas han generado a su vez efectos nocivos, sobre todo en la forma de un deterioro intenso e inusitadamente rápido de las cuentas públicas. En torno a ello se originó en la primavera de 2010 otra peligrosa fase de la crisis, ahora muy centrada en los fuertes desequilibrios originados en la deuda soberana y por la deuda privada de las instituciones financieras de algunos países de la eurozona. En el fondo de esas nuevas perturbaciones ha habido, desde luego, factores objetivos indudables, como es el caso de las crisis fiscales provocadas por el aumento de gastos y la caída de ingresos públicos asociados a la caída de la actividad económica y del empleo que trajo la recesión. Pero la crisis de la deuda soberana y privada ha tenido también que ver con nuevas manifestaciones de comportamiento patológico de los mercados de capital y con los intentos de recuperar su hegemonía e influencia sobre las políticas económicas.

En todo caso, esta nueva fase de la crisis general ha traído consigo un agudo dilema de políticas. Por un lado, la opción por la consolidación rápida de los presupuestos públicos para reducir el déficit y la deuda obligaría a retirar los estímulos fiscales antes de que el sector privado de la economía (consumidores y empresas) se hayan recuperado y tiren de la economía. El riesgo en este caso, según estimaciones bastante generalizadas y compartidas, es conducir de nuevo a la economía a una situación técnica de recesión en muchos países, con lo que se entraría en otra fase –tal vez aún más peligrosa– de la gran crisis. Por otro, la opción de mantener los estímulos fiscales hasta que se recupere el sector privado puede abocar a una crisis de financiación de la deuda en algunos países fuertemente endeudados, especialmente en Europa, los cuales pueden verse obligados a poner en marcha procesos de rescate y reestructuración de su propia deuda. Y nadie ignora que, a partir de ahí, la puerta de salida del euro tal vez se abriera para algunos países afectados.

Estaríamos, por tanto ante un dilema de políticas que obliga a la nave de la economía a navegar en el margen estrecho de la Escila de la recesión y la Caribdis de la quiebra financiera. Sobre este problema giran los posicionamientos –con frecuencia enfrentados– de algunos de los economistas más reconocidos, las agencias multilaterales y los gobiernos. Debate en el que, por cierto, estos últimos han manteniendo criterios abiertamente divergentes, con el de los Estados Unidos –más temeroso de los efectos sobre la actividad y el empleo– y los gobiernos europeos, más proclives a la austeridad a toda costa para evitar la quiebra financiera.

En realidad, lo que todo ello está haciendo es poner en el centro del escenario de la política de nuestras sociedades un fenómeno que pensamos será protagonista muy destacado de la vida económica y política a lo largo de la próxima década: el trade off entre objetivos básicos de la política económica. Este tipo de conflictos entre objetivos había permanecido relegado a un lugar secundario en las preocupaciones de economistas y políticos durante las décadas de triunfo de los mercados financieros globales. Pero ahora regresa de forma solemne para quedarse durante un buen tiempo entre nosotros. Esto permite adivinar la persistencia de un elemento de tensión en la definición de las políticas económicas, obligadas a la continua elección –con algún punto de dramatismo– entre opciones contrarias y a veces igualmente deseadas.

Un problema adicional es que quedan muchas dudas acerca de que las fases anteriores hayan sido plena y satisfactoriamente resueltas. Más bien parece que las cicatrices no están del todo cerradas y podrían comenzar a supurar de nuevo, originando nuevos episodios de dificultad. Por poner un ejemplo, nada permite descartar que se produzcan nuevas oleadas de crisis bancarias, en momentos en que las restricciones que pesan sobre los presupuestos harían mucho más difícil a las autoridades públicas acudir al rescate.

En un sustrato más profundo, probablemente lo que subyace a todas esas perspectivas problemáticas que vamos enumerando es un fenómeno que ya se ha iniciado en 2009 y 2010, pero que se hará más pronunciado, y marcará vidas y haciendas, durante al menos una década: el desapalancamiento. Es decir, la reducción de los elevados niveles de endeudamiento que han contraído familias, empresas, instituciones financieras y gobiernos durante la fase de expansión del crédito. Ese proceso de desapalancamiento es algo no solamente necesario –pues no se puede seguir viviendo indefinidamente sobre una gigantesca bolsa de deuda que amenaza con estallar–, sino también obligado. Así ha ocurrido en el pasado después de crisis financieras de alguna complejidad. Pero conviene tener en cuenta que este proceso traerá consigo consecuencias importantes y muy conflictivas, en la medida en que la reducción de los niveles generales de deuda constituirá una notable rémora para las posibilidades de crecimiento económico, con toda la carga de malestar social que esto puede traer consigo. Por otro lado, las reformas de calado que necesita el sistema financiero después de la crisis pueden introducir elementos que lleven a una cierta segmentación de los mercados de capitales y a un prolongado período de restricción de crédito, como consecuencia de los nuevos requerimientos de capital y de liquidez que previsiblemente entrarán en vigor. En todo caso, pensamos que toda una era de las finanzas, presidida por la apertura generalizada de la cuenta de capital como motor del crecimiento, toca ahora a su fin.

Constatamos, entonces, que la Gran crisis financiera que arrancó en 2007 se va mostrando como un genio verdaderamente maligno y con diversas caras.

De la crisis de la economía a la crisis del pensamiento económico

Una muestra de la gravedad de la situación económica vivida en los últimos años es el uso generalizado de metáforas médicas en el leguaje de los economistas y responsables de la política económica. Por ejemplo, se ha multiplicado el uso de expresiones como «infarto súbito» para describir lo ocurrido en los mercados financieros al comienzo de la tormenta.⁴ Los partidarios de mantener los estímulos fiscales mientras no se recupere el sector privado utilizan la analogía entre esos estímulos y el protocolo sanitario establecido para la administración de antibióticos, según el cual su suministro no debe ser en ningún caso interrumpido si se quieren evitar males mayores. Incluso no ha faltado quien recurriera al tópico de la «ambulancia keynesiana» para referirse a la salida en tromba de los gobiernos para evitar la depresión.⁵ Todo lo cual sorprende en una ciencia como la Economía, una disciplina alejada de lo orgánico y más proclive al uso de analogías que si a algo se acercan es más bien a la física de los cuerpos celestes.

Pues bien, siguiendo con ese tipo de analogías se puede decir que como consecuencia de la crisis ha surgido un rápido proceso cancerígeno en el pensamiento económico. Durante décadas los modelos económicos que de un modo muy predominante utilizaban los economistas para explicar el comportamiento de los agentes y el funcionamiento de las variables macroeconómicas se construyeron en un mundo mental levantado sobre la idea más extremada de racionalidad de los agentes. De la misma forma, los modelos económicos que se utilizan para explicar la asignación de recursos se edificaron sobre la hipótesis de la eficiencia de los mercados financieros desregulados. Pero esa construcción se vino abajo como un castillo de naipes cuando fue evidente a los ojos de todos que el mundo real, y en particular el de los mercados financieros, era muy diferente del que esos modelos habían supuesto. Sobrevino entonces lo que podemos llamar un fallo sistémico del razonamiento económico, una crisis teórica. Los destrozos intelectuales han afectado más a unas partes que a otras de la disciplina de la Economía. En el centro de esa crisis de la teoría económica se colocaron muy pronto dos hipótesis fundamentales que afectan a la macroeconomía y a la teoría financiera y de la empresa. Por un lado, la hipótesis de expectativas racionales de los agentes económicos, que ha sido utilizada para limitar la acción de las políticas macroeconómicas en las dos décadas anteriores a la crisis. Por otro lado, la hipótesis de los mercados eficientes, que ha alimentado las políticas de desregulación llevadas a cabo también en las dos últimas décadas.

Ambas hipótesis habían llevado a su límite el modo de razonar de la vieja economía neoclásica. Una vez que esta aproximación teórica al comportamiento de los agentes y al funcionamiento de los mercados alcanzó la condición de pensamiento predominante, llevó al desastre a la disciplina de la Economía. Por dos razones. La primera, porque al construir modelos teóricos muy sofisticados con supuestos simplistas inhibió la capacidad de los economistas para entender la realidad. La segunda, porque de esos mismos modelos se derivaban conclusiones propias de aquel personaje de Voltaire, el Dr. Pangloss, que creía vivir «en el mejor de los mundos posibles», en nuestro caso en un orden económico plenamente racional. En ese mundo idílico, la prudencia, los elementos de caución o los controles no eran más que estorbos a la eficiencia natural de los mercados. Esto explica el fuerte deterioro sufrido a partir de la crisis por la imagen social del economista. Ha pasado a ser uno de los villanos de esta triste historia. La opinión pública se dirige ahora a los economistas, como profesión, para preguntar cómo no fue advertida de la catástrofe que se preparaba bajo sus pies. Y la respuesta sólo puede ser que los supuestos que los economistas utilizaban para explicar esa realidad eran falsos. La creencia en ese mundo idílico y ultrarracional los desarmó y no les permitió observar ni comprender lo que estaba ocurriendo en la economía.

En los muchos y muy interesantes debates teóricos originados después de la crisis en el seno de la comunidad académica (de los que damos cuenta en el capítulo 4) ha participado la mayoría de los mejores economistas de hoy. De ellos emerge una visión fuertemente crítica de ese sistema teórico frecuentado por la Economía en las últimas décadas, sobre todo en lo que tiene que ver con la atribución apriorística de racionalidad absoluta a los sujetos económicos (lo que nosotros llamaremos quimera de la completa racionalidad). Un mundo de certezas, de verdades definitivas no discutidas (y también, cabe añadir, de una arrogancia intelectual casi sin límites) se ha venido abajo. La crisis financiera y económica ha traído, por tanto, una fuerte crisis del pensamiento macroeconómico y financiero dominante en la profesión en el último cuarto de siglo.

Sabemos, por tanto, de lo que huimos, pero ¿tenemos claro hacia dónde vamos? La respuesta a este interrogante no puede ser totalmente afirmativa. Pero a lo largo de los tres años transcurridos desde el comienzo de la crisis, y sobre todo en 2009, se han producido algunas aportaciones trascendentes al pensamiento económico que comparten la necesidad de conjugar rigor con realismo, haciendo mucho más matizados los supuestos de comportamiento de los sujetos. Así, ahora se señala que las emociones y los sentimientos humanos (los animal spirits de los que habló John Maynard Keynes), que están asociados a la confianza excesiva y a las manías, o, por el contrario, al miedo, al pánico y a la incertidumbre, pueden ser motores más importantes de los comportamientos financieros que las respuestas racionales ante estímulos e incentivos. Como ciencia social que es, la Economía no puede ignorar toda esa complejidad en el arco de reacciones y sentimientos de los protagonistas de sus argumentos.

Una doble crisis, keynesiana y schumpeteriana

Después del sueño de la razón, hay que volver a introducir en las historias que los economistas usamos para explicar cómo funciona la economía conductas como el oportunismo, el «comportamiento de manada», lo imprevisto, incluso el pathos. Es ése uno de los dos motivos que se pueden esgrimir para calificar esta crisis de keynesiana, sin que esto lleve en absoluto a pensar en una simple restauración del viejo consenso keynesiano (que correspondió a otra época y a otros problemas). Después de todo, muchos de los argumentos y las nociones que ahora han resurgido y se utilizan con fuerza para explicar las causas de esta crisis recuperan aportaciones cruciales de J. M. Keynes para explicar la crisis de 1929 y la Gran Depresión (los animal spirits, la necesidad de no confundir riesgo con incertidumbre, la dinámica cíclica como algo consustancial al mercado y, por tanto, la urgencia de disponer políticas anticíclicas). Esas contribuciones estuvieron durante mucho tiempo relegadas al olvido; algunas de ellas, olvidadas incluso por muchos autores que se autodefinen como keynesianos. El otro motivo por el cual esta crisis puede ser considerada como keynesiana es que en el repertorio de problemas que la crisis ha puesto dramáticamente de actualidad hay varios que fácilmente se asimilan a lugares comunes del razonamiento keynesiano: insuficiencia de la demanda, trampa de la liquidez, necesidad de una política fiscal anticíclica ante la incapacidad de la pura política monetaria.

Pero, en nuestra opinión, esta crisis también tiene mucho de «schumpeteriana», en la medida en que trae asociado un componente de destrucción creativa que ha estado muy presente y activo desde el inicio de la crisis. La visión evolucionista de que las crisis traen consigo un elemento de purga necesaria y de impulso a un orden económico renovado era la propia del gran economista austro-norteamericano Joseph A. Schumpeter. Pues bien, son muchos los aspectos en los que cabe predicar eso mismo de la Gran Recesión. Mencionaremos ahora sólo tres ejemplos. El primero es el que hace referencia al pensamiento económico dominante en las décadas anteriores a la crisis y al que acabamos de referirnos. Una visión tan idealizada, tan platónica, del comportamiento de los agentes económicos y del funcionamiento de los mercados, no podía pervivir por mucho tiempo. El viraje que ahora mismo se está produciendo en el pensamiento macroeconómico y financiero traerá seguramente aire fresco a una disciplina que, al menos en algunos aspectos, se estaba haciendo irrespirable.

El segundo ejemplo de «destrucción creadora» que cabe esperar de esta crisis es un cambio de orientación en el funcionamiento de los mercados financieros. Dejados durante años al albur de los deseos o caprichos de los propios inversores, entregados a dinámicas sin fin de innovación e internacionalización, esos mercados desregulados corrieron con el protagonismo central en la cadena de desastres que la crisis ha traído consigo. Lo mismo cabe decir de los enfoques dominantes en la teoría de la empresa acerca del buen gobierno corporativo. Desde las escuelas de negocios y facultades se ha difundido una definición del buen gobierno centrada únicamente en la creación y maximización de valor para los accionistas y la alta dirección de esas corporaciones. Ese criterio ha propiciado conductas cortoplacistas en la gestión y esquemas de retribución que han ido en perjuicio de los otros interesados en la buena marcha de la empresa (stakeholders), desde los acreedores a los proveedores o los empleados. Ahora se impone un giro, tanto en la regulación y control de los mercados como en el diseño del gobierno corporativo. No es fácil anticipar cómo se llevará a efecto (lo veremos en el capítulo 6), pero la tendencia hacia una mayor regulación, que ahora casi todo el mundo reconoce que debió hacerse mucho tiempo antes, parece imprescindible.

El tercer ejemplo de «destrucción creadora» que cabe esperar de esta crisis se centra en los reajustes productivos que probablemente veremos en todos aquellos países en los que el patrón productivo estuvo excesivamente sesgado hacia la inversión inmobiliaria, con sus graves consecuencias no sólo sobre el endeudamiento y la productividad, sino también en términos de sostenibilidad medioambiental. Esta distorsión se ha dejado sentir especialmente en las economías del Atlántico Norte (EE.UU., Irlanda, Reino Unido y España) donde la burbuja inmobiliaria alcanzó niveles casi inverosímiles. Y aunque en este caso sí cabe constatar múltiples advertencias –ya fuesen de economistas particulares u organismos internacionales– de que ese modelo tocaba a su fin, hubo que esperar a la gran crisis para que su reforma en profundidad se colocara en un lugar visible de la agenda política.

Lo que creíamos saber y lo que hemos aprendido

Quizá sea en el terreno de las nuevas relaciones y equilibrios entre política y mercados, que constituyen el asunto central de este ensayo, donde más pese la inercia de las ideas del pasado, esa bandera a la que se refería Juan de Mairena, que –ya lo hemos mencionado en la introducción– no por descolorida deja de ondear.

La crisis ha roto lo que creíamos saber en este último cuarto de siglo acerca de cuáles debían ser los respectivos roles de las políticas y los mercados en el gobierno de la economía. En ese viejo esquema, la política fiscal no tenía prácticamente ningún papel y la política monetaria debía orientarse exclusivamente a la persecución de un objetivo de inflación estable y baja. En esa concepción, a la regulación financiera no se le otorgaba ningún papel en el logro de la estabilidad macroeconómica. Por su parte, a los mercados desregulados se les otorgaba la función de orientar la asignación de los recursos hacia sus usos más eficientes para promover el crecimiento económico sostenido. Se daba por hecho que ese esquema donde la política económica se orientaba a la estabilidad y los mercados a la asignación y el crecimiento, generaría de forma automática empleo y una distribución equitativa de la riqueza.

En torno a todo eso, la crisis, por otro lado, nos ofrece algunas enseñanzas. En primer lugar, que los ciclos siguen existiendo y que es necesario manejar un policy mix de políticas fiscal, monetaria y financiera para orientar la economía hacia la estabilidad. En segundo lugar, nos enseña que los mercados pueden fallar de forma estrepitosa en su papel de mecanismos eficientes para la asignación de recursos. La burbuja inmobiliaria, con su secuela de elevado endeudamiento del sector privado, es el mejor ejemplo de esa falacia de la eficiencia natural de los mercados.

Sin embargo, a pesar de que ahora deberíamos tener más claro lo que creíamos saber y lo que hemos aprendido, expertos, políticos y formadores de opinión continúan analizando la situación económica y haciendo recomendaciones de política como si las viejas ideas y esquemas de reparto de roles entre mercados y políticas fuesen aún válidos para enfrentarse a los nuevos problemas que nos deja la crisis. Una muestra de lo que decimos la tenemos en el lenguaje que se sigue utilizando en gran parte del debate político económico. Por ejemplo, es frecuente que cuando se emite una opinión ortodoxa sobre la situación que estamos viviendo se acompañe de la expresión «según el consenso de los economistas», cuando precisamente es ese consenso el que la crisis ha hecho saltar por los aires en los dos últimos años. Es frecuente también leer o escuchar el tan repetido tópico de que la política se enfrenta a la «necesidad de afianzar la credibilidad antiinflacionista del banco central o de la política monetaria», cuando en realidad estamos ante una amenaza distinta y quizá más peligrosa, como es la deflación.

Éstos son sólo algunos ejemplos de la confusa situación en la que nos encontramos, en la que la evidencia de los fallos y la necesidad de cambiar los enfoques sobre el funcionamiento de la economía pugnan contra la inercia de las concepciones predominantes en el último cuarto de siglo. De ahí que pensemos que, tal como proclama el verso de Eliot que encabeza esta introducción, en materia de política económica «las palabras del año que viene aguardan otra voz».

Mercados y políticas: batallas por venir

Esta situación confusa que vivimos acerca de cuál debe ser el nuevo equilibrio entre política y mercado no es sino una manifestación de la creciente complejidad en la gestión de la sociedad de mercado a la que estamos abocados a enfrentarnos en los próximos años, o quizá décadas. Esta complejidad crea ansiedad, desconcierto y duda en nuestras sociedades y en sus gobiernos. De la misma forma que ha sucedido con la evolución de la economía bajo los efectos de la crisis, que se comporta como un genio maligno con muchas y cambiantes caras, también en el ámbito concreto de los roles entre mercados y políticas la crisis ha presentado caras muy diferentes a lo largo de los dos últimos años. Así, a comienzos de 2009, la urgencia y necesidad de una intervención pública masiva para evitar el colapso de la economía llevó a la aceptación generalizada de la idea de que después de treinta años de más mercado, con sus agendas liberalizadoras y políticas económicas mínimas, ahora llegaba el turno del más Estado, sin mayores matices. Sin embargo, sólo un año más tarde, la percepción parece haber mudado sustancialmente. Las sucesivas tormentas de la deuda soberana europea han traído de nuevo a primer plano el protagonismo e influencia de los mercados financieros.

Ese aparente retorno de la hegemonía de los mercados financieros ha hecho surgir todo tipo de lamentaciones por la anomalía que significa que la autonomía de las políticas democráticas esté sometida al diktat de los mercados. Quizá nada lo resuma mejor que el regusto amargo que deja una viñeta del dibujante El Roto, en la que el personaje se pregunta: «Si votamos a partidos, ¿por qué luego gobiernan los mercados?».⁶ Sin embargo, esa opinión hoy tan arraigada, aun siendo una mera constatación de la realidad observable a mediados de 2010, debe ser inmediatamente matizada, sobre todo por una razón: Esta hegemonía del poder financiero que la opinión pública europea percibe ahora con claridad viene en realidad de lejos, desde hace más o menos treinta años, tal y como intentaremos explicar con detenimiento en nuestro capítulo 2. Pero, en cualquier caso, cabría decir que esta toma de conciencia constituye en sí misma un posible factor de cambio de cara al inmediato futuro.

Más allá de las tensiones del momento, nuestra firme opinión es que las relaciones entre el poder de la política y el poder de las finanzas en el tiempo que viene serán de mayor complejidad que lo que hemos conocido durante la era de la hegemonía indiscutible de los mercados financieros globales. Lo que cabe razonablemente esperar en la próxima década es una larga y accidentada batalla entre gobiernos y mercados, de la que previsiblemente no surgirá un vencedor definitivo, sino alternancias de hegemonía en los distintos episodios y coyunturas que se vayan presentando. Apenas puede caber duda acerca de que los mercados seguirán siendo muy poderosos y marcarán límites para la acción de los Estados, pero estos no estarán de ningún modo inermes ante esas presiones. Muy al contrario, es probable que, de un modo u otro, más tarde o más temprano, lo que quede acotado sea el propio campo de acción de las finanzas internacionales, por lo cual cabe pensar que se abrirán márgenes más amplios para la introducción de políticas macroeconómicas y regulatorias nacionales. Nuestra conjetura es que, a pesar de algunas apariencias, el movimiento histórico avanza ahora, cuando menos, hacia una cierta relajación de la fuerte restricción impuesta por los mercados a las políticas y, por tanto, de recuperación de una cierta autonomía de la política frente a los mercados financieros internacionales.

La justificación razonada de este argumento ocupa muchas páginas de los capítulos que siguen. Pero aquí merece la pena detenerse brevemente en un par de argumentos que lo avalan. En primer lugar, si antes hemos mencionado el peso inercial del pasado, ahora es oportuno destacar que también puede hacerse realidad lo contrario, es decir, la fuerza del cambio pendular. El fracaso del modelo anterior ha sido demasiado espectacular y costoso como para que no tenga consecuencias de todo tipo. Acabamos de mencionar que los animal spirits apuntan aquí a una importante reacción social a favor de limitar la influencia de los mercados de capital y fortalecer la autonomía de la política. Difícilmente los gobiernos podrán ignorar esa presión. Este tipo de factores, relacionados con la complejidad de las reacciones sociales ante cambios económicos profundos, ya tuvieron recorridos analíticos muy interesantes en el pasado, tal como vimos al hacer referencia al enfoque de Karl Polanyi para entender los grandes cambios de las primeras décadas del siglo XX.

Por otro lado, hay una amplia y extendida conciencia en el interior de las sociedades occidentales acerca de los riesgos que implicaría querer responder a la crisis con una restauración del orden anterior, aunque fuese con algunos retoques meramente cosméticos. Esto es lo que efectivamente buscan los grandes intereses financieros internacionales radicados en Wall Street o en la City, tal como veremos más adelante. Pero incluso algunos tradicionales defensores de la más firme ortodoxia, como el Fondo Monetario Internacional, parecen haber entendido que sería un error querer aprovechar una eventual recuperación de la economía en los próximos años –la cual está todavía por ver- para volver a la situación de los mercados financieros anterior a 2007. Un comportamiento de este tipo haría muy probable la aparición, más pronto que tarde, de una nueva perturbación, acaso aún más letal. Las lecciones que nos ofrece la historia acerca del intento de retorno al sistema patrón oro a principios del siglo XX y sus dramáticas consecuencias deberían servir de antídoto para no caer ahora en el mismo error.

¿Una pequeña gran transformación?

Este fenómeno de relativa repolitización del ámbito macroeconómico y financiero de nuestras economías no sería en ningún caso un fenómeno aislado. Pensamos que forma parte de una tendencia más general, en la que también tendrían acomodo otras respuestas que se van conformando ante coyunturas críticas de otra índole. En particular, eso es lo que creemos que está ocurriendo en el terreno medioambiental, a partir de la evidencia que muestran las consecuencias de catástrofes naturales, como la devastación provocada por el huracán Katrina, o la posibilidad de que ocurran desastres medioambientales, como ocurrió con el vertido de petróleo de BP en el golfo de México. En estos y en otros casos, la necesidad y urgencia de dar respuestas estrictamente políticas a problemas sociales de gran magnitud se derivan del rotundo fracaso de una visión del gobierno de la economía y otros asuntos públicos que lo fiaba todo a la supuesta eficiencia de los mercados y la infalibilidad de la técnica. Es decir, a una concepción meramente tecnocrática de la acción de los gobiernos.

No entendemos esa repolitización del gobierno de la economía en el sentido de búsqueda de una política óptima, que sea válida para cualquier situación concebible. Ésa es una visión simple y dogmática que formaba parte del acervo de lo que creíamos saber y se ha revelado como una gran quimera a la que no parece aconsejable volver. En este ensayo manejamos un esquema de interpretación de la dinámica entre mercados y política que tiene que ver con el «arte de la política», entendido como la capacidad para elaborar combinaciones cambiantes de política y mercado adaptadas a la naturaleza de cada problema. Apoyándonos en el magisterio intelectual de Albert O. Hirschman –posiblemente el economista que mayor influencia ha tenido sobre estudiosos de otras ciencias sociales– sostendremos que debiera considerarse como política virtuosa aquella que acierte en la definición de equilibrios consistentes y realistas entre objetivos necesarios pero contradictorios, entre activismo consciente y sujeción a reglas; entre la confianza que concede lo previsible y la eficacia de la respuesta flexible.⁷ La política económica del futuro podría, por tanto, estar mudando de piel para dotarse de una evolución más secuencial, y sin temor a transformarse sobre sí misma si las circunstancias cambian en la economía y la sociedad.

El conjunto de hechos y tendencias que hemos ido mencionando en los párrafos anteriores y que iremos desarrollando con más detalle en los capítulos siguientes, apuntan a que tras la crisis asistiremos a un importante proceso de cambio en las relaciones entre política y mercados. No, desde luego, a la escala de aquella otra que tuvo lugar de un modo crecientemente dramático entre 1900 y 1940 –primero, liberalización a ultranza, con una confianza plena en la idea de autorregulación del mercado; después sustituida por una desmesurada fe en el Estado– y que Karl Polanyi estudió con gran profundidad en su ya mencionado libro. Ahora se trataría de cambios más matizados y complejos –por ejemplo, intentaremos mostrar que cabe esperar un mayor activismo político económico, aunque no un crecimiento de las estructuras del Estado–, pero con dinámicas de cambio ciertas, indiscutibles. Por eso, remedando a Polanyi, creemos justificado el uso de la expresión «pequeña gran transformación» para predecir el tipo de cambios que veremos en el capitalismo en la próxima década, o más allá.

To paraphrase Shakespeare,

the fault lies not in the stars, but in us

FINANCIAL CRISIS INQUIRY COMMISSION, 2011

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HEGEMONÍA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS Y PÉRDIDA DE AUTONOMÍA DE LA POLÍTICA (1980-2007)

Se dice que fue Ben Bernanke, actual gobernador de la Reserva Federal, quien empleó por primera vez la expresión Gran Moderación para designar, desde un punto de vista económico, el período que va de 1980 a 2007. Esa denominación contiene en sí misma un componente ideológico, pues enfatiza el componente de estabilidad macroeconómica y la ausencia de todo radicalismo en la definición de las políticas públicas. Sin embargo, aunque ciertamente en esos años la estabilidad macroeconómica fuese mucho más la regla que la excepción, esa expresión está en buena medida injustificada si nos fijamos en otras dimensiones distintas a la estabilidad de precios.

En esos cinco lustros se conformó lo que acaso la historia llegue a considerar como toda una era, cuyos perfiles quedarán marcados por cinco fenómenos de distinta naturaleza pero interrelacionados entre sí. El primero fue, como acabamos de señalar, la tendencia a la estabilidad macroeconómica, aunque los puntos de tensión y desequilibrio se hicieron presentes en múltiples ocasiones. El segundo fue la gran revolución de los flujos de información, resultado de un cambio tecnológico de características e intensidad desconocidas en la historia humana. El tercero fue la desaparición del mundo bipolar (EE.UU. y Europa versus Unión Soviética) y el surgimiento, después de un primer momento en que EE.UU. quedó temporalmente como única superpotencia, de un escenario político global más complejo en el que los grandes países emergentes (los llamados BRIC: Brasil, Rusia, India y China) se han alzado como nuevos actores con creciente capacidad de incidir en los grandes equilibrios económicos y estratégicos. El cuarto consistió en la expansión de la economía global que, como veremos, presentó un carácter extraordinariamente desequilibrado a favor de los mercados de capital. Finalmente, y relacionado con los anteriores, el quinto fenómeno que permite identificar esos cinco lustros como una era fue la profunda modificación que experimentó el estatuto de las políticas económicas, que perdió su autonomía en beneficio de la hegemonía de los mercados financieros. Tal fue esa transformación que puede hablarse de la aparición de una restricción externa impuesta por los mercados financieros sobre la definición de las políticas públicas nacionales.

En este capítulo examinaremos de un modo detallado este quinto aspecto, que es el que resulta central para la línea argumental de este libro. Haremos, sin embargo, continuas referencias a los otros cuatro fenómenos que marcaron esa era. Nuestro objetivo es mostrar la dinámica y naturaleza de un proceso que ha llevado a que los mercados de capitales impusiesen su hegemonía sobre las políticas, llegando a ser considerados como árbitros objetivos con capacidad para determinar la calidad de la política macroeconómica. Se alteró de esa forma el equilibrio entre políticas y mercados que estuvo vigente con posterioridad a la Gran Depresión de los años treinta y la Segunda Guerra Mundial, en el que las políticas habían mantenido su autonomía respecto de los mercados financieros.

La globalización, un fenómeno fundamentalmente financiero

La transformación que han experimentado los mercados financieros en el último cuarto de siglo ha sido espectacular, tanto en el orden cuantitativo como en el cualitativo. La dimensión de esos mercados cambió drásticamente entre 1980 y 2005, de tal forma que puede hablarse de la aparición de una macrocefalia financiera. Aunque los datos varíen algo según las diversas fuentes, todas constatan un crecimiento desmesurado. Según McKinsey Global Institute,¹ los flujos internacionales de capital ascendían a 876 miles de millones de dólares en 1980, y a 6,2 billones en 2005 (en valores constantes de 2005 y tipos de cambio constantes). Por su parte, el stock de activos financieros globales era en 1980 de 12 billones de dólares, mientras que en 2005 la cifra era de 140 billones. Por su parte, los beneficios de las empresas financieras, en el caso de los Estados Unidos, multiplicaron su valor por 33 entre 1970 y 2006, mientras que los de las empresas no financieras se multiplicaron por 19. Estos crecimientos contrastan con el del PIB que se multiplicó por 12 en este mismo período.² La conclusión es aún más impactante si se hace en términos relativos. El porcentaje de activos financieros sobre el PIB mundial era del 109 % en 1980; pues bien, en 2007 superaba ya el 343 %, sin tener en cuenta, como después se descubrió, que una parte muy importante de los flujos financieros no se registraban en los datos oficiales por desconocerse su existencia. Algunas fuentes apuntan a que el mercado de derivados financieros no incluidos en esos datos podría haber alcanzado los 600 billones de dólares en 2009.³

El peso relativo de los mercados financieros mundiales en la economía, que partía ya de una cota importante, se habría más que triplicado durante la «Gran Moderación». A principios de 2009 el peso de la deuda total (privada y pública) acumulada superaba el 300 % en la mayoría de las economías desarrolladas.⁴ La relación entre actividad productiva y riqueza financiera, que inmediatamente antes de la crisis era de 1 a 3, pasó a ser de 1 a 5 en el caso de que a esta última se le agregara el valor de la propiedad inmobiliaria (en gran parte financiada con deuda).⁵ Un dato adicional que produce asombro es que solamente en los centros financieros off shore operaban, en 2008, 400 bancos, 1.300 hedge funds y dos millones de empresas fantasma que negociaban el equivalente a la quinta parte del PIB mundial en activos y productos derivados.⁶ La globalización financiera ha sido, por tanto, y desde todos los puntos de vista, un fenómeno exuberante.

Otros grandes aspectos de la vida económica han evolucionado en la misma dirección de mayor apertura a la internacionalización, si bien lo han hecho con ritmos e intensidad mucho menores. En el caso de la libre circulación de las personas, la globalización ha sido un fenómeno mucho menos completo, como lo prueba la subsistencia de barreras que bloquean la llegada de subsaharianos o «espaldas mojadas» a Europa y Estados Unidos. Aunque esa movilidad ha sido creciente en los últimos veinte años, cabe recordar que ha sido menor que en la anterior globalización, finalizada con la Primera Guerra Mundial. En 2005, la ratio de emigrantes sobre el total de la población mundial era de un 5 %, cuando entre 1870 y 1913 alcanzó una media del 7 %.

Por lo que respecta a la evolución del comercio mundial, es indiscutible su línea expansiva a lo largo de las últimas décadas: mientras que el PIB mundial casi se dobló en términos reales entre 1980 y 2005, las exportaciones reales casi se cuatriplicaron. Ello se tradujo en que a principios de esta década los flujos comerciales representaban en torno a un 60 % del PIB mundial. Pero es interesante destacar que, a diferencia de lo ocurrido con los mercados de capital, los países más desarrollados son los que menos avanzaron: el valor del comercio equivalía a un 45 % del PIB para el conjunto de la OCDE en 2005, pero sólo un 25 % en el caso de los Estados Unidos y Japón (según datos de la OCDE y de la OMC).

Lo que destaca de esos datos es que la dinámica de internacionalización está muy lejos de haber alcanzado en los mercados de bienes y servicios el desmesurado crecimiento logrado para los de capitales. La divergencia se amplía si tenemos en cuenta que esas cifras son las contrastadas por organismos oficiales, pero que en el caso de las finanzas internacionales son en realidad mucho mayores, dada la enorme bolsa de productos derivados ocultos, una parte importante de los cuales ha aflorado con la crisis. Aunque la justificación última de la internacionalización de los capitales es la necesidad de garantizar la cobertura financiera del comercio mundial, la realidad nos muestra que el comercio sólo guarda relación con una pequeña fracción de las finanzas. A lo largo de las últimas décadas, las finanzas internacionales han cobrado vida propia, convirtiéndose en macrocefálicas en relación con el resto de la economía.

Vemos, por tanto, que la moderna globalización es un fenómeno profundamente asimétrico. Esta asimetría tiene que ver con el hecho de que en el ámbito financiero la apertura al exterior se fue abriendo camino por la vía de facto, casi sin restricciones, surgiendo a posteriori todo tipo de argumentos para justificarla. Por el contrario, en el terreno del comercio internacional se da un profundo y reiterado contraste entre la retórica y la realidad, sobre todo en los países más desarrollados. Por un lado, grandes discursos sobre las ventajas de que todos los países se abran al libre comercio, y simultáneamente uso de prácticas proteccionistas a la primera dificultad política o presión de grupos de intereses empresariales o sindicales, movilizados por los efectos de la competencia de productos importados. Junto con el miedo a la deslocalización, éste es uno de los principales motivos de que la opinión pública de los países desarrollados tenga un creciente desapego ante la idea de apertura comercial.⁷ De ahí que la interesante teoría de la búsqueda de rentas (rent-seeking), que intenta explicar la incidencia de los grupos de interés sobre las políticas, haya encontrado en el proteccionismo comercial el campo mejor abonado para sus argumentos. Esas razones de economía política son, por tanto, relevantes para entender la asimetría entre globalización financiera y comercial.

Probablemente nadie ha denunciado ese carácter tan desequilibrado de la globalización con tanta profundidad y acierto como el gran experto en comercio internacional Jagdish Bhagwati. En muchos de sus trabajos, pero sobre todo en su libro En defensa de la globalización, Bhagwati ha desarrollado una convincente argumentación en favor de la globalización en sí misma. Pero no de un modo acrítico, como quizá el título de su libro ha inducido a pensar a muchos de quienes no lo han leído, sino incidiendo precisamente en los aspectos negativos de esa asimetría. Considera que en ella reside la causa de numerosas confusiones interesadas: «Cuando penetramos la niebla de las afirmaciones implausibles que rodean al argumento de la libre movilidad del capital, percibimos que la idea y la ideología del libre comercio y sus beneficios han sido efectivamente apropiados y trastocados por los proponentes de la movilidad de capital».⁸ Es interesante señalar que este autor ha advertido reiteradamente que la ausencia de regulación y límites a las finanzas globales, impulsada por los intereses de lo que denomina the Wall Street-Treasury Complex, estaba abocada a una gran crisis que representaba un peligro gravísimo para la internacionalización más genuina, la del libre comercio. Lo ocurrido a lo largo de 2008 y 2009 le dio, desde luego, la razón, por lo que debe reconocérsele a Bhagwati el hecho de haber sido uno de los que de modo más claro predijo el desastre que se estaba gestando bajo nuestros pies.

La revolución tecnológica que impulsó la globalización financiera

El punto de partida necesario para entender qué ha hecho posible la globalización financiera es la gran revolución tecnológica que tuvo lugar desde principios de los años setenta en la información y las telecomunicaciones. Esa revolución ha conformado ese fenómeno nuevo y fundamental que solemos llamar «sociedad de información» o «sociedad del conocimiento». Un solo dato resume bien esa transformación: el coste de transmisión de una unidad de información a través de fibra óptica se redujo a su milésima parte entre 1975 (es decir, un poco después de aparecer el primer microprocesador de Intel) y 2000. A la vez, la capacidad técnica de transmitir esa unidad de información se multiplicó por mil. La misma relación inversa observaríamos, aunque con menor intensidad, si nos fijásemos, por ejemplo, en el coste de las llamadas telefónicas nacionales o internacionales.

Es difícil exagerar la transformación que ha sacudido la vida económica, así como otros muchos ámbitos de las relaciones sociales y culturales, con la conformación de toda una sociedad-red. En palabras de Manuel Castells, quien probablemente sea el mayor experto en la cuestión, «La inclusión/exclusión de las redes y la arquitectura de las relaciones entre redes, facilitadas por las tecnologías de la información que operan a la velocidad de la luz, configuran los procesos y las funciones dominantes en nuestras sociedades».⁹ No es posible entrar aquí en toda esa complejidad y multiplicidad de efectos, pero sí nos interesa mencionar el que seguramente sea el más relevante y positivo: se trata de su aportación a la titubeante constitución de una «sociedad civil global», que según algunos de los principales filósofos políticos contemporáneos –del Norberto Bobbio de L’ettà dei diritti¹⁰ a Richard Falk en On Human Governance–,¹¹ constituye un paso necesario en sentido de civilización para la superación del estado de conflicto en las relaciones internacionales. La globalización con base en la sociedad del conocimiento habría tenido como principal consecuencia la apertura cosmopolita a la idea de una sociedad y una cultura transnacionales, en los que conceptos éticamente superiores como el respeto a los derechos humanos están por encima de las soberanías nacionales.

En cierto sentido, esto supone el surgimiento de un mundo postwestfaliano –que sustituye a aquel que afirmaba el total control de cada príncipe sobre los asuntos de su propio territorio nacional– con consecuencias tan importantes como la notable ampliación de la geografía de la democracia y la aparición de un sistema judicial internacional que tiene como principal referente al Tribunal Penal Internacional. Se trata, evidentemente, de tendencias incompletas y llenas de contradicciones,¹² pero en términos generales caben pocas dudas de que esa línea general de avance constituye lo mejor de la moderna globalización.

Esta consideración de índole general tiene importancia sobre nuestro tema. Permite dejar claro desde el principio que la orientación hacia la internacionalización económica, por acusada que nos parezca, no constituye un hecho aislado, sino que forma parte de una pulsión mucho más profunda de las sociedades contemporáneas. Sin embargo, lo que aquí nos interesa es la forma en que la sociedad global de la información ha favorecido la transformación de los mercados financieros.

Pero antes de entrar en esa cuestión conviene destacar una consecuencia de la revolución de la información que creemos tiene la máxima relevancia para nuestra línea argumental. La sociedad del conocimiento ha creado la impresión generalizada de que todos poseemos una capacidad infinita de acceso y control de la información sobre el mundo real. Y que además podemos ejercer esa influencia en un lapso mínimo de tiempo, es decir, «en tiempo real». Esa percepción tiene, desde luego, algo de realidad, pero también incorpora un importante elemento de ilusión. No tiene en cuenta que el libre acceso a los flujos de información no significa capacidad efectiva para procesarla. Desde las aportaciones decisivas del premio Nobel Herbert Simon a la ciencia cognitiva hace más de medio siglo, sabemos que entre ambas cosas puede haber una relación de contradicción. Por encima de un cierto límite, más información puede dificultar seriamente una decisión racional. Esto, en último término, reduce el incentivo –y la propia voluntad– de acceder a una información «completa».¹³ Esta circunstancia nos ayudará a entender, en el siguiente capítulo, la quiebra que la crisis financiera ha significado para el modelo de política económica que ha estado vigente durante la era de la globalización financiera, un modelo basado en la idea de información completa de los agentes económicos.

Como hemos dicho, aquí nos interesa mostrar cómo la revolución informacional ha sido decisiva para la gran transformación de los mercados de capitales. Se trata de un proceso de carácter poliédrico, en el que al menos cuatro vectores se han manifestado con extraordinaria intensidad. A saber, la innovación financiera, la titulización, la desregulación y, last but not least, la internacionalización o apertura generalizada de la cuenta de capital. Los tres últimos vectores son caras de un mismo fenómeno y se fueron desarrollando a partir del mencionado en primer lugar. La continuada innovación de productos y servicios financieros, impulsada decisivamente por el avance de las tecnologías de la información, fue lo que en gran medida puso en marcha todo lo demás. Esas innovaciones financieras surgieron en muchos casos para eludir regulaciones específicas y controles nacionales. En palabras del historiador económico Barry Eichengreen, «Los controles de capital se han hecho menos atractivos, debido a que las tecnologías de la información y las comunicaciones se han hecho más sofisticadas, haciendo los controles más porosos y su aplicación efectiva más distorsionadora».¹⁴

A partir de esta transformación tecnológica, la idea de en qué consisten los mercados financieros ha cambiado por completo. En 1980 esos mercados poseían una encarnadura física, cara, nombres y ubicación geográfica reconocibles. Tenían además unos códigos de conducta y de valoración reconocibles. Ahora, en cambio, eso ya no ocurre. Los llamados mercados carecen de rasgos que los identifiquen y personalicen. Están conformados más bien por una amplia red de gestores profesionales que actúan, con una visión global, como agentes de una gran cantidad de entidades en gran medida anónimas. Con ello, las relaciones financieras han mutado radicalmente, dado que el espacio de negociación e intercambio entre las partes prácticamente ha desaparecido: «Si los gestores consideran algo negativo, no discuten ni argumentan, simplemente venden».¹⁵

Desde la perspectiva que tenemos hoy, ¿podemos valorar como algo positivo esa dinámica de innovación financiera? Dada la complejidad de sus efectos, la respuesta no puede ser simple. Por un lado, puso en marcha una mejora general de la eficiencia en los mercados financieros que permitió cambios tan positivos como la reducción del coste del capital, una mejor remuneración del ahorro y, aún más importante, la posibilidad de una cobertura financiera más adecuada de la innovación en los procesos productivos. Fenómenos de innegable importancia como los de Apple, Google y muchos otros probablemente hubiesen sido imposibles sin procedimientos muy sofisticados de financiación. También hay que citar el hecho de que ha facilitado el acceso al capital a regiones a las que antes les estaba vedado, aspecto de gran relevancia.

Pero, por otro lado, no hay duda de que la innovación financiera es responsable de algunas de las características más perversas de la economía global contemporánea. Algunas de ellas habían permanecido en cierto sentido semiocultas –sería mejor decir, durmientes– durante décadas, pero han acabado emergiendo con inusitada brutalidad en los últimos años. Hablamos del hecho de que buena parte de esa innovación financiera se proyectó sobre todo en operaciones ultraespeculativas de corto o muy corto plazo, más que en inversiones directas; por otro lado, muchos productos, sobre todo los llamados «derivados», ostentaban una extraordinaria falta de transparencia, aunque precisamente la no visibilidad era lo que se buscaba.¹⁶ El resultado fue que todo un sector fundamental de la actividad financiera quedó fuera de efectivo control por parte de supervisores públicos y auditores.

Toda esa innovación tuvo lugar, además, en un contexto de evaporación casi total de los controles de capital entre países, lo que técnicamente se llama apertura de la cuenta de capital. En el ámbito de los mercados financieros, la mundialización, lejos de ser una hipérbole, se ha convertido en una realidad muy perceptible: en un negocio basado como pocos en los satélites y en las rutas de fibra óptica.¹⁷ Con excepciones no demasiado significativas, cualquiera puede realizar en un instante operaciones especulativas en lugares distantes entre sí miles de kilómetros. De esta forma, el componente de riesgo sistémico ha alcanzado una dimensión hasta ahora nunca antes conocida. Lo supo ver Manuel Castells en La era de la información, al señalar que «La aniquilación y manipulación del tiempo por los mercados de capital globales gestionados electrónicamente son el origen de las nuevas formas de las crisis devastadoras que se avecinan en el siglo XXI».¹⁸

El sorprendente olvido del riesgo sistémico de las finanzas

Uno de los hechos más intrigantes que ha traído consigo el proceso de innovación financiera que acabamos de mencionar es el extraordinario aumento de los niveles de riesgo sistémico. Intrigante en la medida en que la innovación, a través de fenómenos como el de la titulización y difusión del riesgo crediticio entre muchos pequeños inversores de todo el mundo, se suponía que disminuía el riesgo sistémico, haciendo innecesarias muchas de las regulaciones nacionales. El hecho de que haya ocurrido todo lo contrario exige alguna explicación.

La idea de que los sistemas financieros deben estar regulados por tratarse de un sector de actividad económica muy especial es ya bastante antigua. Su defensa más simple e intuitiva consiste en resaltar que se trata de transacciones basadas en la confianza. Esa materia psicológica tan delicada no se preserva por sí sola. Necesita algún mecanismo externo que la garantice. Obviamente, aquí aparece un papel para las estructuras regulatorias. Además de este argumento, está también la idea clásica, expresada hace más de un siglo por Walter Bagehot, que resalta el hecho de que cada banco constituye una pieza en la red del sistema de pagos, y que la caída de uno de ellos puede arrastrar a los demás en un efecto dominó que los economistas llaman «riesgo sistémico». Hay, por tanto, aquí un problema obvio de externalidad que hace necesaria una intervención pública, al margen del propio mercado.

El catálogo de argumentos a favor de la regulación financiera se ha extendido notablemente en los últimos años con la aparición de toda una nueva literatura que señala que los intercambios típicos en esos mercados están absolutamente socavados por la existencia de múltiples fallos de mercado, tales como asimetrías de información o elevados costes de transacción.¹⁹ Así, en la transacción más simple, como en un contrato de depósito, tiende a haber una ventaja informativa del banquero sobre el depositante: una vez realizada la imposición, este último desconoce absolutamente los niveles de riesgo que el banco asume en el uso de sus fondos, lo que le dejará siempre en situación de inferioridad. Para afrontar ese tipo de situaciones es imprescindible la regulación.

Pues bien, constituye un fenómeno extraordinario y sorprendente que esa multiplicación de los argumentos a favor de la regulación haya coincidido en el tiempo con una relajación y el desmantelamiento efectivo de los controles públicos sobre las finanzas. La gran influencia de policymakers como Alan Greenspan, anterior presidente de la Reserva Federal de los EE.UU., de la que él mismo blasona en su obra The Age of Turbulence, resultó al cabo decisiva para que se impusiera más y más la idea de la «vigilancia de mercado» como sustituto de la regulación pública.²⁰

En cualquier caso, resulta llamativo el contraste entre las condiciones de riesgo y la tendencia a la inestabilidad en los mercados de capitales de los últimos treinta años y las que se registraron en períodos anteriores. En la estructura financiera que estuvo vigente entre 1945 y 1980 prevaleció la regulación, hasta el punto de utilizarse con frecuencia la expresión «represión financiera». Esa regulación introducía algunos elementos de ineficiencia financiera, pero también la hacía muy segura, como prueba el hecho de que durante varias décadas apenas se conociera un puñado de casos de crisis con alguna connotación transnacional. Por el contrario, desde los ochenta hemos visto fuertes tormentas en los mercados de todo tipo de instrumentos financieros (en las bolsas y los mercados de bonos, pero también en los de divisas, bancarios o de deuda soberana). Los episodios de crisis agudas se cuentan ahora por docenas. Un conocido estudio del Banco Mundial, por ejemplo, identifica hasta 112 casos de crisis bancarias con efectos sistémicos en 93 países desde 1980 hasta el cambio de siglo, siendo algunas de ellas –como el llamado efecto tequila en 1995 o las que tuvieron su epicentro en el sureste de Asia en 1998– de una gravedad y amplitud extraordinarias.²¹ En general, la historia de los mercados financieros globales ha venido marcada por crisis frecuentes y cada vez más intensas, extensas, imprevistas y costosas. Es cierto, sin embargo, que a partir de 2002 se registró una novedad interesante: los países emergentes, que antes habían sido los que habían experimentado las crisis más devastadoras, mostraron una clara mejoría al reforzar sus mecanismos de defensa (sobre todo, incrementaron sus reservas), mejoría que se ha hecho evidente con su mejor resistencia a la actual crisis.

Parece claro, en todo caso, que esa marcada tendencia a la inestabilidad financiera ha orientado la percepción de la globalización contemporánea como un fenómeno muy determinado por la incertidumbre. A eso se refería el pensador polaco-británico Zygmunt Bauman cuando equiparaba la globalización con una «economía política de la incertidumbre (que genera) permanente y ubicua inseguridad».²²

¿Trajo la globalización financiera una era de «Gran Moderación»?

Fijémonos ahora en la evolución de las principales variables macroeconómicas: la actividad productiva, los precios, los salarios y la distribución de la renta. ¿Cuál ha sido su comportamiento general durante los últimos cinco lustros de globalización financiera?

Por lo que respecta a la actividad productiva, llama la atención que desde 1990 el crecimiento del PIB mundial ha sido menor que en las décadas previas. La tasa media de crecimiento se redujo a la mitad desde los años setenta a los noventa. Las diferencias entre países más y menos desarrollados se acrecentaron notablemente. Entre estos últimos, sólo 16 (entre ellos, China e India) crecieron a tasas superiores al 3 %, frente a 23 que experimentaron crecimientos negativos.²³ Ello tiene que ver con las dinámicas distributivas a escala mundial, cuestión sobre la que ha habido notables polémicas. Las mediciones y análisis de Branko Milanovic, reputado experto en la cuestión, conducen a la conclusión de que si medimos la desigualdad entre países a través del coeficiente de Gini del PIB per cápita sin ponderar por su población, la desigualdad crece extraordinariamente; por el contrario, si se utiliza esa ponderación, la desigualdad se ve minorada. La explicación está en el factor China-India. En esos dos países, y en algunos otros emergentes, la expansión de las clases medias ha permitido una notable mejora distributiva; en cambio, en la mayoría del resto de los países, incluidos los más desarrollados, la distribución de la renta se ha hecho más inequitativa durante la globalización financiera.²⁴

El aumento de la desigualdad en los países desarrollados tiene mucho que ver con el comportamiento de los salarios. Su participación en la renta nacional ha declinado a lo largo de todo el período en beneficio de las rentas del capital: para la media de los países de la UEM, esa participación se redujo en casi 8 puntos porcentuales (de un 62 al 54%) entre 1980 y 2003. Otros muchos datos confirman la misma tendencia. Por ejemplo, entre esas fechas y para los mismos países, la participación de los asalariados en porcentaje del valor añadido a precios básicos cayó más de 12 puntos.²⁵

La fuerte presión a la baja de los salarios y las tendencias a la desigualdad en la distribución de la renta bien pueden haber sido una de las causas profundas de la actual crisis financiera. En Fault Lines, Raghuram Rajan, destacado profesor de finanzas en la Universidad de Chicago, centra precisamente ahí su explicación del origen de la crisis en Estados Unidos. La reducción del poder de compra de los salarios de las clases medias y bajas acabaron por crear una enorme presión política para mantener en fuerte expansión los mercados de crédito a la vivienda que actuase como mecanismo de compensación social. Es decir, el crédito fácil y barato habría sido un paliativo usado por el poder político para combatir las profundas ansiedades de aquellas clases.²⁶ Una explicación original que probablemente no ande muy descaminada.

Ya hemos señalado que una característica notable de ese período desde el punto de vista macroeconómico fue la significativa mejora de la estabilidad de precios. De hecho, del escenario económico de los países desarrollados desaparecieron no sólo los episodios agudos de inflación, sino la misma inflación de dos dígitos, tan temida en los años setenta. Así, mientras en 1980 la tasa media de crecimiento de los precios en esos países era de en torno a un 12 %, desde 1990 se ha mantenido por debajo del 5 %. Algo semejante, pero con porcentajes ligeramente superiores, se puede decir de su evolución a escala mundial, aunque en ese caso mediara la existencia de episodios fuertemente inflacionistas entre 1988 y 1995.

En términos generales, por tanto, el principal logro macroeconómico de este período habría sido la estabilidad de precios. Éste es un resultado coherente con el objetivo de referencia de la política económica durante esos años, cuya formulación se fue haciendo cada vez más radical y taxativa. Todavía a principios de los ochenta, cuando ya el clima inflacionista estaba virando con fuerza, Paul Volcker, entonces gobernador de la Reserva Federal, proclamaba como una gran victoria la estabilización de la inflación en torno al 4 %. La Jackson Hole Conference de 1996, convención que reúne a los banqueros centrales de medio mundo, alcanzó como principal conclusión que «una inflación baja o cero es el objetivo a largo plazo apropiado para la política monetaria». Esta conclusión conducía a establecer objetivos de 1 o 2 % de inflación, que se suponía representaba una inflación efectiva muy próxima a cero.²⁷ No es necesario insistir acerca de la intensidad con la que los banqueros centrales se aplicaron a cumplir con ese objetivo hasta el momento mismo de irrupción de la Gran Recesión.

A partir de la aparición de la crisis (como mostraremos en el capítulo 7), esta política antiinflacionista radical ha sido crecientemente puesta en cuestión. En cualquier caso, ese entorno de muy marcada estabilidad de precios es lo que constituye la principal razón que justificaría la expresión Gran Moderación para designar a ese período. Pero otras variables, como la multiplicación de los casos de tormentas financieras o el aumento de la desigualdad distributiva, más bien desaconsejan su uso.

Los mercados, una «camisa de fuerza» sobre la política

A principios de los años ochenta, el mundo siguió con mucha atención la puesta en marcha de varios experimentos de política económica de orientación contrapuesta. Por un lado, las nuevas políticas –que pronto fueron denominadas ultraliberales y que por entonces arrancaban con mucha fuerza en el Reino Unido de Margaret Thacher y en los Estados Unidos de Ronald Reagan– constituyeron la llamada revolución del thatcherismo y la reaganomics. Por otro lado, en Francia el nuevo gobierno francés de unión de la izquierda con François Mitterrand a la cabeza ponía en marcha una experiencia muy diferente, consistente en subir salarios y expansionar el gasto para conseguir un rápido crecimiento de la renta nacional, con el añadido de fuertes controles para evitar la fuga de capitales. Esos dos experimentos de políticas trataban de afrontar la difícil coyuntura de esos años, que presentaba dos grandes problemas con un claro trade-off entre ellos: recesión económica y fuerte inflación. Era la llamada estanflación.

Frente a ese trade-off, los gobiernos británico y norteamericano priorizaron la estabilidad de precios, llevando a cabo una política de ajuste duro, aún a costa de agudizar la recesión. El programa de política económica consistió en llevar a la práctica con mucha radicalidad las ideas absolutamente antikeynesianas que tanto terreno habían ganado en la década anterior, junto a políticas de privatización, desregulación y liberalización a ultranza; acompañado todo ello de un serio intento de desmantelar el Estado de bienestar. En ese nuevo modelo, a las ideas de intervención pública –es decir, al énfasis en la redistribución y gestión de demanda– se les asignó pronto el papel de villanos. Este enfoque de políticas habría de cobrar forma con pretensión de valor universal una década después en el famoso Consenso de Washington. Por el contrario, el experimento francés daba prioridad al crecimiento mediante un programa que estaba muy próximo a las ideas del keynesianismo redistributivo que habían estado vigentes durante las décadas posteriores a la posguerra mundial.

En un principio, los resultados parecieron favorecer la opción francesa. A lo largo de 1982, la economía crecía a tasas de un 2 % frente al estancamiento de sus vecinos y competidores. Y sin embargo, ahí estuvo precisamente la clave del enorme fracaso de la política expansionista francesa. El crecimiento diferencial pronto se reveló como insostenible debido a sus efectos letales sobre la balanza comercial. Las devaluaciones sucesivas del franco francés, necesarias para corregir el desequilibrio comercial, fueron tan rápidas e intensas que el gobierno francés no tuvo otra elección que rectificar su política. Ya en 1983 se encontraba aplicando una política macroeconómica de orientación parecida a la británica. La restricción externa de las políticas internas, aunque era un fenómeno recogido en los manuales de economía desde hacía mucho tiempo, adquirió en ese momento una forma real, cruda y visible.

La lectura que dentro y fuera de Francia se hizo de ese viraje fue la de que el tiempo del voluntarismo político económico se había clausurado. En las nuevas circunstancias de economía abierta, si un gobernante no quería causar daños mayores a su economía debía plegarse a las tendencias que imponía la creciente internacionalización. La apertura internacional hacía inevitable la convergencia de los criterios de política macroeconómica, y los factores ideológicos se perfilaban como un estorbo y un anacronismo.

Aunque medie un largo período entre ellas, es interesante comparar aquella experiencia francesa con el también histórico y muy observado triunfo de la izquierda brasileña en 2002. La rápida e inteligente adaptación al mundo global del gobierno de Lula fue para muchos el cierre de un arco de argumentos y políticas surgido en Francia en 1981.

Esa batalla de criterios políticos de los primeros ochenta, con victoria total y sin paliativos del modelo liberal anglonorteamericano, marcó la relación entre mercados y políticas para los siguientes cinco lustros. Como hemos visto, esos mercados de enorme dimensión, extraordinariamente sofisticados, desprovistos de los viejos mecanismos de control público y en la práctica mundializados, se convirtieron no sólo en un vector estructurante del conjunto de la economía, sino también, y sobre todo, en un elemento central en los procesos de definición de las políticas públicas.

Esa nueva relación viene marcada por la idea de que los mercados pueden, es decir, tienen una capacidad de influir en la formación de la agenda política de los Estados. Hasta tal punto que, en expresión que ha hecho fortuna del influyente columnista norteamericano Thomas Friedman, sobre las políticas se ceñiría una auténtica golden straitjacket, una camisa de fuerza.²⁸ En materia de política macroeconómica, los mercados globales habrían puesto fin a la vieja noción de soberanía nacional. Esa restricción no sólo operaría sobre países pequeños y tradicionalmente dependientes, sino también en medida importante sobre los países grandes y poderosos. En último término, estaríamos ante el hecho histórico de la desaparición del orden westfaliano en lo referente a la autonomía de la política económica. Como veremos, todo ello influyó de un modo determinante en la transformación experimentada por la propia teoría de la política a lo largo de las dos últimas décadas.

Mercados omniscientes, credibilidad y políticas óptimas

En esta línea de argumentación juega un papel fundamental la noción de que los mercados no solamente son omnipotentes y omnipresentes, sino que también, y fundamentalmente, son omniscientes. Es decir, se asume que los operadores de los mercados financieros tienen una enorme capacidad no sólo para captar todo tipo de señales que emiten los policy makers, sino que tienen también capacidad para responder de inmediato –en tiempo real– a esas señales (y de que efectivamente actúen así, dependerá crucialmente la evolución de sus cuentas de resultados, por lo que los sistemas de incentivos se orientarán en esa dirección). Naturalmente, esta presunción descansa sobre el supuesto de que esos mercados se mueven en un mundo en el que las operaciones se registran verazmente, los contratos se resuelven eficazmente y no existen carencias significativas de información. Es decir, que son plenamente transparentes, de modo que cada uno de los operadores conoce y controla sin apenas retrasos lo que hacen los demás. Repárese en que sin aceptar ese supuesto se hace imposible dar crédito al conjunto de esta argumentación.

Estamos ante la idea fundamental de que los mercados todo lo penetran, y todo lo saben interpretar de un modo inmediato y racional. Y en ese todo se incluyen especialmente las decisiones de política macroeconómica de los gobiernos, las cuales afectan al estado de los equilibrios básicos de la economía en el corto plazo. De este enfoque emerge directamente –con visos de aparente gran realismo– una propuesta central de la moderna teoría de la política económica que sostiene que las posibilidades de que una decisión política sea eficaz y eficiente –es decir, que impacte sobre el objetivo buscado al menor coste– descansan sobre todo en su credibilidad por parte de los mercados. Las ganancias de bienestar generadas por la política pública dependerán crucialmente del sustrato de credibilidad, de reputación sobre el que se asienten. Por eso, precisamente, se ha convertido en tan relevante todo lo que tiene que ver con la correcta señalización de la política. En toda la corriente de literatura que resalta la importancia de esa noción destaca la obra de T. Persson y G. Tabellini, publicada en el año 2000 y titulada Political Economics. Explaining Economic Policy.²⁹

Toda esta línea de argumentación conduce a la idea de que existe una política óptima que es la que genera las mayores ganancias de credibilidad ante y por parte de los mercados. Ésta es una propuesta fundamental acerca de la naturaleza de la política económica en la era del triunfo de los mercados financieros globales. Según aquellos que la sostienen, definir esta política óptima sería posible en la medida en que los propios mercados financieros disponen de mecanismos precisos para calcular de forma exacta y sin retardos la «credibilidad» de una política. Esos mecanismos se comportarían como auténticos árbitros para valorar la «calidad» –noción directamente asociada a la de credibilidad– de cualquier política macroeconómica. Los dos mecanismos de los mercados a los que se atribuye esa capacidad de evaluación de las políticas son los spreads de la deuda pública y las agencias de rating.

Los spreads de la deuda soberana son los diferenciales de rentabilidad que mantiene un determinado título de deuda de un país respecto de la rentabilidad de otro que se considera de referencia en esa área económica (en nuestro caso, el bono alemán). Los spreads guardan relación con la idea de riesgo-país. Cualquier política que origine una sorpresa inflacionista a través, por ejemplo, de una reducción artificial de los tipos de interés por parte de las autoridades (debida, por ejemplo, al deseo de maximizar votos por parte del partido en el gobierno, o a cualquier otro motivo) será interpretada de inmediato por los mercados como origen de una mayor inflación futura. La reacción será una subida inmediata de los tipos a largo y el consiguiente aumento de los spreads. Los mercados, por tanto, dictarían su sentencia objetiva e impersonal a través de un proceso complejo, que al cabo se traducirá, sin embargo, en una variable muy sencilla y reconocible al instante: la elevación de spread. Su mero seguimiento a lo largo del tiempo daría a cualquier observador una medida precisa de la evaluación de la calidad de la política por parte de los mercados.

Esta asociación tan estrecha entre «calidad» de la política pública y escrutinio por parte de los mercados puede ser sometida a crítica. Dejaremos para el siguiente capítulo la valoración del supuesto de omnisciencia de los mercados, sin duda la objeción más importante. Aquí cabe señalar que con este método ninguna política que disguste a los mercados (por ejemplo, medidas redistributivas o subidas de la presión fiscal) tendrá posibilidades de ser considerada de alta calidad. También puede ocurrir que el dictamen de los mercados lo sea más por el entorno que rodee una política que sobre el contenido de la política misma. Por ejemplo, el aumento del spread de la deuda española a 10 años con respecto al bund alemán, que era de unos 230 puntos básicos a comienzos de 1994 y subió hasta los 520 a mediados de 2005, no parece que tuviera que ver con el contenido de la política macroeconómica –que precisamente en esos meses mejoró su calidad, según hoy se valora por consenso–, sino más bien con el clima de escándalos políticos de aquellos momentos. Sin embargo, todo ello ha quedado orillado en los debates contemporáneos.

El segundo instrumento que utilizan los mercados para medir la calidad de la política de un país es la evaluación de la deuda soberana por parte de las agencias de calificación o de rating. Como en el caso de los spreads, esta evaluación se pretende objetiva, aunque evidentemente ya no impersonal. Se trata de una actividad que en un 90 % está en manos de dos únicas agencias, Moody’s y Standard and Poor’s. En realidad, estamos ante uno de los fenómenos más singulares, y acaso sorprendentes, de la economía global contemporánea. Tratándose, como es el caso, de empresas privadas, el gran poder que se les ha conferido representaría una auténtica «glorificación de la autoridad privada».³⁰

Todo ello condujo a un cambio en el equilibrio entre gobiernos y mercados. Lo intrigante de ese cambio en el balance de poder que trajo la globalización es que los mercados financieros obtuvieron su condición de «autoridad» de los propios gobiernos que los desregularon. Y fueron los mismos gobiernos los que delegaron buena parte de sus responsabilidades en materia de regulación financiera en las propias agencias de rating. La introducción de reformas legales que definían los ratings de las grandes agencias como instrumento efectivo para la regulación pública en varios países (por ejemplo, por parte de la SEC norteamericana) fue la manifestación más extrema de esos cambios. Ese inusitado poder se ponía de manifiesto en una famosa broma del ya mencionado T. Friedman en 1996: «Hay dos superpoderes en el mundo –Estados Unidos y el servicio de calificación de bonos de Moody’s–, y no está claro cuál de los dos es realmente más poderoso».³¹

Pues bien, aceptada de partida la omnisciencia y la rectitud de criterio de las agencias (cuestión que nosotros hemos de discutir con calma en un capítulo posterior), cualquier degradación de la calificación de los títulos de deuda de un país será interpretada como señal inequívoca de dificultades en la definición de la política por parte de éste. Y esta decisión será seguida, desde luego, por un «efecto de manada» de salida de inversores, con el consiguiente encarecimiento de su deuda.

Las barras de la celda de la política económica

Este conjunto de fenómenos relativos a la relación entre mercados y política no ha dejado de tener consecuencias sobre la evolución del razonamiento económico contemporáneo. En particular, ha impulsado una reorientación muy marcada de la teoría de la política económica. La vieja teoría de la política económica de los años 50-70 asociaba la noción de políticas óptimas al objetivo de maximización de la función de bienestar social. La nueva teoría, apoyándose en la idea de la ultrarracionalidad de los operadores financieros, ha concedido gran verosimilitud a los desarrollos teóricos de la llamada macroeconomía dinámica, asociada al supuesto de expectativas racionales. Esta hipótesis ha sido clave para el abandono generalizado del criterio del bienestar social y su sustitución por la llamada teoría de la credibilidad política.

Esta nueva teoría de la credibilidad se ha ido haciendo preeminente a lo largo de las dos últimas décadas. No sólo en el ámbito de la literatura, sino también en cuanto a su capacidad efectiva de influir en la acción de los policymakers. En particular, en lo que tiene que ver con las propuestas a favor de la independencia de la banca central y las políticas regladas,³² que serán examinadas en apartados posteriores. Veremos cómo sobre la base del sistema de ideas a las que nos acabamos de referir sobrevino un fenómeno de «captura intelectual» de reguladores, banqueros centrales y altos tecnócratas de los ministerios.³³

Este enfoque, además, ha contribuido muy significativamente a crear una mentalidad en el seno de la comunidad académica y entre los altos funcionarios en la que la intervención pública es vista con desconfianza, no ya por ser percibida como perjudicial, sino por considerarla meramente irrelevante. Estaríamos ante una de las principales manifestaciones contemporáneas de la hipótesis hirschmaniana de la futilidad de las políticas.³⁴

Mecanismos como los descritos se han erigido como barras de cierre de la golden streitjacket, de la celda en la que el nuevo enfoque asociado a la globalización financiera ha querido encerrar a la política. Las consecuencias han sido de primera magnitud para la definición institucional de las políticas. Entre esas consecuencias merecen destacarse las seis siguientes: A) La aparición de importantes efectos de desbordamiento transnacional. B) Un cambio en la estructura de gobierno multinivel, con un efecto de vaciamiento en el ámbito de los gobiernos nacionales. C) Una nueva relación entre política y tiempo, donde el corto o muy corto plazo se impone en la dinámica de las decisiones públicas. D) Un proceso de fuerte desideologización de las políticas macroeconómicas, en las que las nociones de derecha o izquierda con frecuencia se presentan como reliquias del pasado. E) La opción por las políticas basadas en reglas frente a la tradicional concepción discrecional. F) Toda una línea intensa y universal de reformas institucionales en favor de una mayor independencia del banco central y otras instancias de decisión política.

Por su relevancia en la conformación del nuevo régimen político económico, examinaremos con más detenimiento los tres últimos en apartados posteriores. En éste nos interesa hacer algunos comentarios sobre las tres primeras barras de la celda en que se ha encerrado a la política.

A) El desbordamiento de las políticas nacionales. Es obvio que la dinámica de internacionalización financiera favorece la aparición de importantes efectos de desbordamiento (spillover) de las decisiones de los gobiernos nacionales. Esta dinámica afecta a políticas de signo muy diverso, entre las cuales las que han sido más estudiadas son las medioambientales o las referidas a la salud pública.³⁵ En el ámbito macroeconómico, la novedad más sustantiva es el impulso experimentado por las políticas de reducción de impuestos como motor de atracción de capitales y actividades económicas. En ausencia de controles de capital, toda decisión de un país en esa dirección provocará salidas desde otras plazas financieras y deslocalizaciones de actividades de otros países hacia aquél. El resultado es un efecto de igualación impositiva que en este caso se traduce en el bien conocido fenómeno de competencia fiscal. Esta competencia está en el origen de la tendencia casi universal a la reducción de la presión fiscal. En particular la fiscalidad de las empresas: para el conjunto de la OCDE, los tipos medios del impuesto de sociedades bajaron de un modo continuado en los últimos años, desde el 37,6 en 1996 al 30,8 en 2003.³⁶

B) Vaciamiento político económico del gobierno nacional. En la estructura de gobierno multinivel, el reparto de la capacidad de decisión política también se ha visto afectado por el desarrollo de los mercados globales. Este fenómeno afecta sobre todo a las políticas macroeconómicas, que la lógica económica sitúa en el ámbito de los gobiernos nacionales. Por el contrario, aquellas políticas más relacionadas con la eficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos, por ser mucho más susceptibles de descentralización, habrían quedado en lo fundamental al margen de esas tendencias. No es extraño, en ese sentido, que en la última década la descentralización político-económica haya avanzado en muchos países, con el apoyo de diversas agencias multilaterales.³⁷

Ese vaciamiento «hacia abajo» de la política de los gobiernos nacionales se habría visto acompañado de un cierto vaciamiento «hacia arriba». Esto ha sido así en la medida en que la dinámica de las finanzas globales presiona para que la toma de decisiones en materia de regulación financiera o gestión de la liquidez se localice en órganos de ámbito supranacional. Sin embargo, este fenómeno ha sido en la práctica muy incompleto y limitado, y en esa contradicción radica precisamente una de las principales causas de la crisis en curso.

C) Una nueva relación entre política y tiempo. Una de las principales transformaciones de fondo que la globalización financiera ha impuesto al capitalismo moderno es lo que ha sido denominado «comprensión del tiempo-espacio». En un movimiento de alto significado histórico, la noción misma de tiempo ha mutado en la sociedad-red, la cual opera lejos de la simple dimensión temporal lineal, medible y predecible.³⁸ Afecta a numerosos aspectos de la vida, pero probablemente en ninguno alcance la escala que presenta en la globalización de los flujos financieros. No hay duda de que en el mundo de las finanzas globales la velocidad de la transacción es un elemento determinante de la posibilidad de obtener grandes ganancias o pérdidas. De ahí que las decisiones concretas de inversión de los operadores respondan con frecuencia a criterios preprogramados y automatizados a través de sofisticados sistemas informáticos. Es un mundo en el que el tiempo manda sobre el espacio, y en el que los horizontes temporales de los agentes se ven notablemente recortados.³⁹

Pues bien, como no podía ser de otra manera, todo ello afecta también decisivamente a las respuestas políticas frente a los movimientos de los mercados. La interacción continuada con los mercados exige de los gobiernos no solamente una acertada señalización, sino también una rápida respuesta a los movimientos de aquéllos. Con ello, la dimensión temporal de la política se ha visto profundamente alterada en un doble sentido. Por un lado, el peso de los retrasos –con el coste que pueden representar en términos de eficacia de la política– se ha reducido drásticamente, hasta prácticamente anularse en el caso de ciertas políticas monetarias y cambiarias. Por otro, y esto es mucho menos positivo, las posibilidades de hacer descansar la política sobre la reflexión también han disminuido, y en el conjunto de su secuencia puede haber excesivos sesgos cortoplacistas.

Política macroeconómica: gato blanco, gato negro, lo importante es que cace ratones

Uno de los aspectos más conocidos –y también más controvertidos– del triunfo de los mercados globales ha sido la notable pérdida de referentes ideológicos de las políticas macroeconómicas. Es éste un fenómeno que muchos saludan como una victoria de la eficiencia y la pura racionalidad sobre las ilusiones ideológicas del siglo XX; ilusiones que en gran medida fueron arruinadas tras la caída del socialismo real. Pero también hay quien alude a que la pérdida de referente ideológico es el resultado del simple diktat del pensamiento único, que no dejaría margen alguno para las diferencias en los proyectos de construcción social. Interesa precisar, sin embargo, que ésta no sería una novedad histórica absoluta, pues algo de eso mismo habría tenido lugar ya en los años cincuenta o sesenta, si bien sobre una orientación muy diferente. En esos años, que significativamente solemos llamar del consenso keynesiano, si bien había fuertes disidencias, éstas se daban más bien en los márgenes; piénsese que, en el Reino Unido, por ejemplo, por entonces se acuñó la célebre expresión de butskellism, para referirse a la orientación de la política macroeconómica, que era prácticamente la misma gobernara el tory Butler o el laborista Gaitskell. Todos eran un poco keynesianos.

Pero el fenómeno contemporáneo de evaporación del sesgo ideológico de las políticas alcanzó una dimensión muy superior. En el ámbito de las concepciones y las decisiones de política macroeconómica existen ahora muchas más similitudes que diferencias entre los partidos políticos de izquierda o derecha, aunque las diferencias se mantengan, obviamente, en otros espacios de la arena política. El gobierno de Margaret Thatcher formuló esa convergencia a principios de los ochenta con el acrónimo TINA: there is not alternative a una política macro centrada en el mercado. La adaptación de las izquierdas socialdemócratas europeas a esa lógica a partir de la década de los ochenta fue clara. Quizá la formulación que mejor capta esa pérdida de referentes ideológicos de las políticas macroeconómicas sea la expresión utilizada en la década de los ochenta por el presidente del gobierno socialista español Felipe González cuando, para responder a la acusación de estar siguiendo la misma política que la derecha thacherista, utilizó el adagio chino de «gato blanco, gato negro, lo importante es que cace ratones». Lo mismo ocurrió en buena parte de la izquierda latinoamericana –que podríamos simbolizar en la presidencia de Lula en Brasil– durante el pasado más reciente. Ambas adaptaciones, europea y latinoamericana, son manifestaciones muy destacadas de este fenómeno. Pero la convergencia en los criterios de la política económica no se produjo sobre una línea equidistante entre política y mercados, sino con un predominio claro de las ideas promercado. Esto equivale a decir que el desarme ideológico de las políticas avanzó únicamente en una dirección.⁴⁰

Es obvio que, ante la constatación de que poner en marcha políticas al margen del nuevo consenso llevaría a una penalización de sus economías por parte de los mercados, los socialdemócratas, como partidos de gobierno, tenían la necesidad de adaptarse de un modo posibilista y rápido a la macrorrestricción impuesta por los mercados financieros. Sin embargo, el papel de algunos políticos de esa orientación fue mucho más allá de un mero ajuste pasivo a las condiciones que imponían los mercados financieros globales. Como ha explicado de un modo convincente el profesor de Harvard Rawi Abdelal en su ensayo Capital Rules, entre los responsables políticos y altos funcionarios internacionales que tomaron las riendas del proceso de liberalización e internacionalización financiera destacaron precisamente algunos socialistas, que tuvieron responsabilidades ejecutivas de la máxima importancia en diversas agencias multilaterales.⁴¹ Así, cabe atribuir papeles importantes en la reescritura de las reglas del capitalismo financiero global a personajes relacionados con el partido socialista francés (partido que experimentó un importante viraje después del fracaso de su experimento de principios de los ochenta, seguramente como consecuencia de ese fracaso) como Michel Camdessus, director gerente del Fondo Monetario Internacional entre 1987 y 1996, Henri Chavranski, jefe del comité de la OCDE sobre Movimientos de Capital entre 1982 y 1994 (que dirigió la elaboración del decisivo Código de Liberalización de los Movimientos de Capital), además de otros destacados dirigentes internacionales como Jacques Delors y Pascal Lamy. Y lo mismo puede decirse de lo ocurrido con las finanzas internas de algunos de los principales países. En Alemania, por ejemplo, la desregulación financiera avanzó principalmente bajo mandato socialdemócrata. Fue el ministro de Finanzas de ese partido, H. Eichel, quien, bajo fuertes presiones de la federación de bancos alemanes, impulsó la entrada en vigor de la llamada Kapitalmarktmodernisierungsgesetz, la norma fundamental en esa dirección.⁴²

Lo anterior es mucho más que una simple curiosidad o una paradoja. Proporciona la evidencia de que la apertura financiera internacional sin restricciones ha sido durante décadas un valor compartido por buena parte del espectro político-ideológico, al menos en los países desarrollados. Y ello se puede ampliar a las cuestiones centrales de la política macroeconómica, como la necesidad de anclar las políticas monetarias y cambiarias, o la pasividad de las políticas fiscales (cuestiones de las que hablaremos más adelante, en este mismo capítulo). Tiene aquí interés recordar la experiencia de un país como Alemania, donde en 1998-1999 se asistió a una breve reedición del episodio francés de principios de los ochenta. Habiendo estado apartado del poder durante mucho tiempo, el nuevo gobierno del SPD, bajo el impulso del ministro de Finanzas, Oskar Lafontaine, puso en marcha un programa heterodoxo muy poco acorde con las exigencias de los mercados externos. Entre otras medidas, incrementó significativamente la carga fiscal sobre las rentas más altas. Pero tal programa tuvo un final traumático que condujo al cabo de pocos meses, de nuevo, a una adaptación al modelo dominante de política económica.

Más aún, muchos socialdemócratas compartieron la idea de que al fin la economía de mercado había alcanzado un estado de perenne estabilidad. Gordon Brown no andaba muy lejos de eso cuando en su calidad de canciller del Exchequer del gobierno de Tony Blair afirmaba que «la era del auge y la crisis ha pasado». En un capítulo posterior mostraremos que a esa conclusión llegaron también algunos de los principales economistas contemporáneos. Una conclusión en muchos sentidos quimérica, que ahora ha hecho inevitable una grave crisis de sus sistemas teóricos.

En un plano diferente, la adaptación de las políticas a la restricción financiera externa habría traído consigo algunas consecuencias positivas para el buen funcionamiento de la economía en la medida en que eliminó o redujo el peso de algunos elementos perversos sobre el proceso político-económico. Así ha sucedido con los márgenes para la búsqueda de rentas por parte de los grupos de interés especial, que se reducen drásticamente en un escenario de mercados globales. Lo mismo ocurre con las políticas que responden a los ciclos económicos electorales, en la medida en que la capacidad para formular políticas oportunistas disminuye drásticamente cuando el decisor político está sometido a la observación y escrutinio por parte de los mercados. Éste es un efecto virtuoso en términos de estabilización. Este argumento queda limitado, sin embargo, por el hecho de tener un soporte empírico limitado.⁴³

El mástil de la nave de Ulises: Reglas mejor que discrecionalidad

La concepción discrecional de la política económica, que respondía al enfoque dominante del keynesianismo acerca de la necesidad de que la política pudiese disponer de márgenes de acción para estabilizar la economía, apenas fue puesta a discusión en el período que va desde la posguerra hasta la década de 1970. En esta etapa, la idea de política reglada aparecía apenas en la literatura, y cuando lo hacía era siempre de un modo parcial y limitado a alguna política específica. El caso de la regla friedmaniana del factor k para la creación automática de liquidez sería el único ejemplo relevante. Sin embargo, desde la década de los setenta han ido surgiendo algunos argumentos que, siendo muy diferentes entre sí, coinciden en destacar la necesidad de que la decisión política concreta quede constreñida por la existencia de reglas previas y reconocibles. En términos más generales, estos argumentos pueden ser encuadrados en la tendencia contemporánea a autorrestringir la capacidad volitiva de los sujetos colectivos para evitar los problemas de racionalidad que se derivan del pleno ejercicio de la libertad, que Jon Elster supo explicar en términos del relato homérico de Ulises y las sirenas.⁴⁴

En una obra influyente sobre la toma de decisiones públicas, Brennan y Buchanan llegaron a la opción por el régimen de reglas al destacar que sólo en la fase constitucional de la política es posible definir políticas sobre bases paretianas, es decir, que mejoren el bienestar general sin perjudicar a ninguno, corrigiendo así los elementos de ineficiencia generados en los mercados políticos.⁴⁵ De un modo acaso más relevante, la corriente de la transaction-costs politics destaca la importancia de las reglas y de los compromisos para afrontar los problemas de asimetrías informativas, de oportunismo y de elevados costes de transacción que típicamente se registran en las relaciones políticas. En ese contexto, las reglas ofrecen un marco más predecible y seguro para los agentes económicos, y por tanto son en sí mismas fuente de estabilidad.⁴⁶

No hay duda de que estas líneas de argumentación proporcionaron rationale al régimen de reglas. Pero su influencia práctica ha sido incomparablemente menor que la que ha ejercido el planteamiento del tema que hicieron Kydland y Presscott a finales de los setenta.⁴⁷ Asumiendo el supuesto de expectativas racionales, la idea de «rules rather than discretion» surge en estos autores como solución al problema de que una política considerada óptima en el momento t, puede no serlo en absoluto en t+1. En presencia de expectativas adaptativas de los agentes, toda política discrecional que expansione el output fuera del nivel que marca la «tasa natural de desempleo» provocará un sesgo inflacionista. Obsérvese que el sesgo inflacionista esperado marca mucho la orientación de ese argumento. En este escenario, las reglas proporcionan la reputación necesaria para afrontar los problemas de consistencia temporal de la política. La regla óptima sería la de inflación cero. Esta aportación fue decisiva en la construcción de la teoría de la credibilidad política. Pero es portadora de una enorme carga de controversia.⁴⁸

Para proporcionar ganancias de reputación, la regla debe ser clara ex-ante e irreversible ex-post. Esta afirmación es inobjetable desde el punto de vista lógico, pero resulta en alto grado problemática cuando hablamos de la política realmente existente. Al excluir toda posibilidad de flexibilidad, incapacita a la política para reaccionar ante shocks imprevistos, convirtiendo a la regla en un trampa mortal. Esto crea un dilema absoluto, una necesidad de elección ante la cual es difícil encontrar caminos intermedios tanto en el plano teórico como en el aplicado.

La metáfora que a nuestro juicio resume de un modo más acabado toda esta concepción de la política económica es la del mástil de la embarcación de Ulises. Para hacer frente a las letales consecuencias del canto de las sirenas –sorpresas inflacionistas, oportunismo político, pérdida de credibilidad–, los policy makers se deben atar a ese mástil con cordajes/reglas monetarias o fiscales. Es inevitable asociar la mentalidad profunda que este enfoque refleja con la de la era de inicios de siglo XX cuando el funcionamiento de la economía estaba condicionado por una regla tan sencilla como determinante: el patrón oro.⁴⁹ Una era que, no por casualidad, estaba presidida por una idea de los mercados y su autorregulación no muy diferente de la predominante en la etapa que estamos analizando. Por cierto, la analogía con el relato homérico también es útil para darle la vuelta al argumento. Porque, ¿qué ocurriría si de un modo imprevisto se desencadenara una gran tormenta –un shock externo, una crisis financiera internacional– y los marineros continuasen atados? Volveremos sobre esta interesante cuestión en el capítulo 7.

¿Cuál ha sido la influencia real de este enfoque en las políticas económicas contemporáneas? Experiencias generales de políticas regladas se han extendido, con diferentes grados de ambición, por todo el mundo. Habría que distinguir aquí entre dos situaciones diferentes. La primera tiene un interés limitado por estar referida a políticas o países muy localizados. Así ha ocurrido con ciertas políticas específicas, como la monetaria, en la que se ha aplicado en determinados momentos por parte de algunos bancos centrales la conocida regla de Taylor.⁵⁰ Otro ejemplo sería la aprobación de cláusulas fast track para la política comercial por parte del Congreso norteamericano; en este caso estaríamos no tanto ante una regla para la decisión, cuanto para el procedimiento de decisión. En algunos países –sería el caso de Nueva Zelanda– tomó un cierto carácter general, al habilitarse normas para cada una de las principales políticas.

Mucho más interesante es la aplicación de una macrorregla (o un sistema básico de reglas) para gobernar el conjunto de la política. Aquí el ejemplo más destacado es el del currency board argentino inaugurado por la Ley de Convertibilidad en 1990 y vigente hasta 2001. Constituyó un caso de regla que, por definición, convirtió en pasiva a la política monetaria, y por extensión a la fiscal. Esta experiencia recibió el aplauso entusiasta de economistas relevantes,⁵¹ y fue puesta como ejemplo a seguir por agencias multilaterales como el FMI y el Banco Mundial durante buena parte de los noventa.⁵² La lectura de esta experiencia ofrece un elemento de interés general. La convertibilidad rindió resultados muy positivos en términos de estabilidad macroeconómica hasta 1998, pero se mostró como claramente insostenible a partir de ese año, hasta llegar a su desastroso final en forma de corralito, que provocó una recesión profunda, con una brusca caída del 10 % del PIB y aguda crisis política. Se puso aquí fácticamente de manifiesto el ya referido dilema de toda regla: la necesaria irreversibilidad, que la hace creíble, lleva al drama cuando al cabo se hace inevitable su reversión. Es decir, la política reglada, en su versión más acabada (o si se prefiere, dogmática), mostró ya su cara más oscura en el invierno de 2001 en Argentina.

Más positiva ha sido la experiencia europea con las reglas del Tratado de Maastricht, luego en su mayoría proyectadas en el Pacto de Estabilidad de la UEM. Estas reglas han actuado como restricciones para la política económica interna del conjunto de países de la zona del euro. A pesar del falseamiento comprobado de datos con el fin de cumplirlas (como por ejemplo ocurrió de un modo reiterado en el caso griego), con sus consiguientes costes en términos de credibilidad, y de sus incumplimientos (lo que llevó a su reforma en 2005), estas normas han aportado reputación a la eurozona, posibilitando su consolidación en los últimos años. En los últimos meses, sin embargo, tal y como se verá en un apartado posterior, los incumplimientos se han hecho generalizados, lo que origina interrogantes sobre la pervivencia de las propias reglas.

Una regla universal: La cesión de la política monetaria a bancos centrales independientes

Si hay un fenómeno que se ha extendido de un modo casi universal desde 1990 en el esquema institucional de las políticas económicas, éste es el notable incremento en el grado de independencia de la banca central. El indicador más utilizado para medir ese grado de independencia es el índice Cukierman. La gran disparidad que presentaba a principios de los noventa había desaparecido por completo un decenio más tarde. En una escala que va desde 0 a 1, en 1990 ese índice rondaba el 0,2 para los bancos centrales de Bélgica, Italia y España, frente a un valor de 0,66 para el Bundesbank, en tanto que los Bancos de Francia, de Inglaterra o Suecia rondaban el 0,3. Diez años más tarde todos ellos se situaban entre el 0,6 y el 0,7. Ese cambio fue debido a las reformas legales que se fueron sucediendo, una tras otra, en casi todos los países cuyos bancos centrales venían de una situación de escasa autonomía. Esa línea de reformas arrancó en Nueva Zelanda en 1989, y luego avanzó en Suecia y Francia (1993), y algo más tarde en España (1994), Italia (1996) o Gran Bretaña (1997). En el caso europeo, el Tratado de Maastricht impuso la obligación de avanzar en esas reformas en la segunda fase hacia la UEM comenzada en 1994. Cambios legales similares se desarrollaron en casi todos los países latinoamericanos o del este de Europa en ese mismo período. Particular importancia tuvo la creación del Banco Central Europeo, que acabó por consolidar esa tendencia en su versión más exigente. De acuerdo con la tradición que en mayor medida inspiró su creación, la alemana de posguerra, la independencia es el primer signo distintivo del BCE.

La causa principal de esa línea de reformas es la preeminencia otorgada a la estabilidad de precios en la jerarquía de objetivos de la política. Dada la relación muy acreditada en la literatura entre bancos centrales independientes del poder político y bajas tasas de inflación,⁵³ la extensión de los estatutos de independencia ha quedado crecientemente vinculada a la lucha contra la inflación como objetivo exclusivo de la política monetaria. Mención especial merece en este punto el BCE, que tiene como único mandato la estabilidad de precios, regla que ha permanecido invariable desde su creación hasta el presente.

El hilo argumental para esta regla es la idea de que si se elimina el motivo político –oportunismo electoral, etcétera– para las decisiones de política monetaria, y se la dota de un fundamento exclusivamente técnico, se reduce drásticamente la probabilidad de sorpresas inflacionistas y el horizonte de los agentes económicos se hace más predecible. Estaríamos, en último término, ante un mecanismo muy sencillo, que mediante un mero cambio en el estatuto legal del banco permite obtener ganancias de credibilidad para la política. El sesgo inflacionario que, como hemos visto ya, se atribuye al problema de inconsistencia temporal desaparece sin costes aparentes en términos de evolución de la actividad económica.

¿Cuáles son los orígenes de esta tendencia ahora casi universal? Cabe rastrear la noción de independencia de la banca central en autores ya lejanos, desde Bagehot a Keynes. En particular este último, en El fin del laissez-faire, dejó escrito que «el progreso radica en el aumento del reconocimiento de los cuerpos semiautónomos del Estado».⁵⁴ Sin embargo, ha sido en las últimas décadas cuando se ha establecido una asociación directa entre las ideas de «credibilidad» y «banca central» o «política monetaria», con un notable flujo de literatura económica en torno a ello.⁵⁵ En esa corriente de literatura, la influencia intelectual que se reveló como verdaderamente decisiva fue la ya mencionada de las expectativas racionales y la de la teoría de la credibilidad.⁵⁶

Al igual que se ha señalado para la opción de reglas y el relato de Ulises, también ahora estamos ante un asunto que en realidad forma parte de un problema teórico más general: el de la delegación. La delegación de algunas de las funciones de la política en los bancos centrales, así como en otras agencias, se puede defender con algunos argumentos diferentes de los hasta ahora mencionados. Así, por ejemplo, la delegación puede ser un mecanismo muy efectivo para la reducción de costes de transacción políticos. Aunque estos argumentos son relevantes, hay que señalar que en todo caso ejercieron una influencia mucho menor sobre académicos y banqueros centrales que los de las expectativas racionales y el de la credibilidad.

Los resultados de la aplicación de ese modelo institucional de independencia de los bancos centrales sobre la inflación han sido un éxito, aún cuando no hay que olvidar que otros factores han contribuido a ese resultado. Desde su establecimiento, la tasa de inflación mundial se ha reducido al 3 % aproximadamente, frente a tasas medias que raramente bajaron del 15 % en las décadas anteriores. Los efectos sobre el output son, sin embargo, mucho más dudosos.

En todo caso, siendo evidentes las ventajas que ha traído, el modelo de banca central independiente incorpora también algunos problemas de importancia. Los más conocidos son los de legitimación democrática y la coordinación con otras políticas, la fiscal en primer lugar. Estos problemas se han tornado de gran importancia a la luz de la Gran Recesión, por lo que habrán de ser examinados con calma en el capítulo 7.

Hay, sin embargo, tres problemas que han sido escasamente estudiados y que se derivan muy directamente de la señalada inspiración que esos cambios institucionales han tenido en el argumento de la inconsistencia temporal de las políticas. El primero es el riesgo de que la obsesión por la búsqueda de la reputación del banco lo domine todo, y que los mecanismos que llevan a construirla se alejen de los objetivos de la sociedad.⁵⁷ El segundo es que las dos soluciones básicas ofrecidas al problema de la time-inconsistency entran de algún modo en contradicción, pues la independencia que se pregona lo es para un banco central plenamente discrecional. Probablemente esta contradicción es la que explica que el máximo defensor de la regla monetaria, Milton Friedman, haya sido enemigo acérrimo de esa independencia, mientras que Keynes, partidario según hemos visto de esta última, no aceptara la primera.

El tercer problema se relaciona con el hecho de que la teoría de la credibilidad está nuclearmente sesgada por el factor de miedo a la inflación.⁵⁸ Esto es lo que explica parte del desconcierto mostrado por numerosos policy makers en todo el mundo cuando, armados con esos argumentos, han tenido que enfrentarse a los entornos depresivos y deflacionistas a partir de 2008. Probablemente, la manifestación más extrema de tal desconcierto, con un punto casi patético, fue la subida del tipo de interés básico por parte del Banco Central Europeo en julio de ese año, cuando ya la economía estaba en caída libre y con pulsiones deflacionistas.

La independencia pregonada para los bancos centrales no fue, en todo caso, un fenómeno aislado, sino que se inscribió en una tendencia general de creación de organismos políticamente autónomos en diferentes campos de la vida económica. Los más importantes son las agencias reguladoras de sectores específicos, principalmente asociados a los grandes servicios públicos, como la energía o las telecomunicaciones. De un modo similar, en los últimos años se ha extendido la idea de crear agencias fiscales independientes de los gobiernos, con funciones por el momento limitadas en un buen número de países. La justificación teórica básica de esos organismos se encuentra también muy localizada en la teoría de la inconsistencia temporal y la credibilidad.⁵⁹ Constituyen una manifestación clara de la preferencia por las reglas y una huida de la autonomía de la política.

La política de grado cero coherente con la globalización financiera

En los apartados anteriores hemos mostrado como el cambio en el balance de poder a favor de los mercados ha traído consigo reorientaciones doctrinales y cambios institucionales de gran trascendencia que, finalmente, han dado paso a un nuevo concepto de política económica. Esa transformación no se ha dado sin contradicciones. Como se acaba de mostrar, por ejemplo, la independencia de la banca central y la política monetaria basada en reglas son cosas distintas. Pueden avanzar de un modo complementario, pero en sus visiones más extremas se hacen antagónicas. Sin embargo, no debiera exagerarse la importancia de tales contradicciones. En líneas generales, el modelo de política macroeconómica originado por el triunfo de los mercados globales ha sido básicamente coherente y se ha concretado en políticas específicas que han seguido orientaciones precisas consistentes con el propio modelo.

Ya hemos visto cómo ha funcionado esa coherencia en el ámbito de las políticas monetarias. En cuanto a la política de tipos de cambio, una vez anatemizadas –con buenas razones– las devaluaciones competitivas y multiplicados los argumentos en favor de la unificación monetaria regional o los currency boards, la propia idea del tipo de cambio como instrumento de política pública ha quedado muy limitada. Aunque no puede olvidarse que en la práctica sigue usándose de un modo muy discrecional por parte de algunos países, como es el caso de China.

Pero el cambio más importante ha sido el de las políticas fiscales. Su naturaleza de políticas activas a favor de la estabilización económica a corto plazo –fundamental en las décadas del consenso keynesiano– ha sido reiteradamente negada sobre la base del viejo argumento de la equivalencia ricardiana.⁶⁰ Una amplia y predominante corriente de literatura ha resaltado durante treinta años problemas cuya relevancia no se puede negar, como la presencia de efectos crowding out de sustitución del gasto privado, el impacto intergeneracional de la deuda o las consecuencias inflacionarias del déficit público. Partiendo de todo eso, la noción de consolidación fiscal ha ido dominando progresivamente en los debates sobre esta materia en una mayoría de países, concretándose, como ya sabemos, en el establecimiento de reglas a menudo rígidas sobre déficit y deuda pública y en la aprobación de leyes de estabilidad presupuestaria.

La única excepción verdaderamente significativa en este punto es la de Estados Unidos, donde se observa una vez más un fuerte contraste entre la retórica a favor de la estabilidad presupuestaria y la realidad de los déficits. De hecho, desde que a finales de los años ochenta la enmienda Gramm-Rudman estableció una supuesta regla para el equilibrio anual de las cuentas públicas, una gran mayoría de ejercicios se han cerrado con déficit. Como ha escrito acertadamente Robert Skidelsky, «Es difícil evitar la conclusión de que el déficit casi permanente ha sido, durante mucho tiempo, el pilar del consenso estadounidense».⁶¹ Por el contrario, en otros muchos países, y sobre todo en Europa, la consolidación fiscal ha sido una prioridad indiscutible de los poderes públicos, al menos desde 1990.

En el caso europeo, hay al menos dos cuestiones sobre las que apenas se habla y que son altamente reveladoras de hasta qué punto las políticas fiscales activas han perdido fuerza en el continente. La primera se refiere al propio presupuesto de la Unión Europea en el que por definición está excluida cualquier posibilidad de manejo anticíclico. Su equilibrio anual viene marcado por ley y la emisión de deuda está directamente prohibida; y aunque no fuera así, su pequeño tamaño, menos de un 1 % del PIB comunitario, lo haría irrelevante. La segunda cuestión es más interesante y nos remite a un problema que será examinado con mayor detenimiento en el capítulo 7. Se trata de los famosos criterios de convergencia nominal de Maastricht (y luego del Pacto de Estabilidad) que hicieron hincapié en los factores fiscales. Su importancia puede estar fuera de duda, pero ¿cómo es que no se tuvieron en cuenta otros determinantes clave de la estabilidad, como los desequilibrios externos? De hecho, ahora sabemos bien que en algunos países como España, de comportamiento fiscal virtuoso, los desequilibrios se originaban en la pérdida notable de competitividad, que ninguna regla restringía. Como muy justamente se afirmaba en un documento reciente del Instituto Bruegel, «En la primera década del euro se asumió demasiado frecuentemente que las amenazas a la estabilidad podían venir sólo de la indisciplina fiscal».⁶² Todo ello revela una percepción muy profunda que ve en la discrecionalidad fiscal un problema por sí misma, y no como oportunidad para afrontar la resolución de problemas de la economía.

Vemos entonces como en la época de la hegemonía de los mercados financieros internacionales surgió un patrón de intervención macroeconómica de pretensiones muy bajas, casi evanescentes. Los elementos estructurantes de ese patrón fueron los anclajes monetarios y cambiarios y unas políticas fiscales pasivas. La regulación financiera «de mercado» en ningún caso fue vista como una posible herramienta de control macroeconómico; en particular, para el control del crédito. Ciertamente, ese enfoque de política mínima es coherente con la pérdida de ambición en cuanto a los objetivos perseguidos. Se sustituyeron los que fueron objetivos últimos de la política hasta los años setenta, centrados en el bienestar social –como el pleno empleo o la mejora en la calidad de vida–, por objetivos de carácter intermedio, ya fuera la estabilidad de precios, el equilibrio presupuestario, la paridad monetaria o la flexibilidad de los mercados.⁶³ En realidad, podríamos denominar a todo eso política de grado cero. Es decir, lo más próxima posible a la «no-política».

Sin embargo, esa camisa de fuerza que operó sobre las políticas macroeconómicas y financieras encontró algunas válvulas de escape. Ante la macrorrestricción externa, los gobiernos han buscado márgenes de maniobra en las políticas microeconómicas. Así, tanto las políticas industriales como las agrarias han seguido descansando sobre una densa urdimbre de intervencionismo y, sobre todo, de proteccionismo comercial selectivo. Es decir, cabe concebir la pervivencia de medidas intensamente proteccionistas en múltiples sectores como una espita, una válvula de escape ante la presión de la golden straitjacket. En determinados momentos, los policy makers, sin apenas capacidad de manipular los tipos de interés o los programas presupuestarios, y con el fin de afrontar eventuales problemas de aumento del desempleo, la desigualdad de ingresos o el deterioro de los beneficios empresariales en ciertos sectores, entendieron muy bien que, en cambio, sí tienen al alcance de la mano un arma fácil y con pocos enemigos internos, consistente en actuar a través de regulaciones sectoriales que operan redistribuciones no presupuestarias, como es relajar las condiciones crediticias hipotecarias, elevar las tarifas u otras formas de protección no arancelaria. Se culminaría así una característica relevante de la moderna globalización que ya ha sido anteriormente sugerida: el proteccionismo comercial selectivo ha sido la cara oculta, y en gran medida la consecuencia inevitable, de la apertura generalizada de la cuenta de capital. De hecho, uno de nosotros escribió ya hace tiempo sobre esa sustituibilidad de políticas en entornos de restricción macroeconómica.⁶⁴

No todos los países reaccionaron del mismo modo ante esa dinámica de transformación de los procesos político-económicos. Los más desarrollados se acoplaron a las nuevas tendencias de un modo rápido y bastante completo, generándose una creciente convergencia en los anteriormente muy disímiles estilos de formación de políticas económicas. Esto fue más claro en el seno de la UE por razones obvias. En todo caso, cabe consignar que el esfuerzo de adaptación fue necesariamente mayor en países como Japón o algunos de los de la Europa continental que venían de estructuras y tradiciones muy diferentes a las del modelo anglosajón, que finalmente se convirtió en hegemónico. Algunas resistencias profundas y muy conocidas de la sociedad francesa, por ejemplo, a las reformas impuestas por la globalización tienen ese origen.⁶⁵

En los países emergentes, como cabía esperar, se registró un mayor grado de diversidad. En la amplia casuística cabe distinguir cuatro modelos de adaptación al nuevo juego de políticas y mercados: a) El que conforman países que sacrificaron totalmente el control sobre su propia política interna frente a los mercados globales, cuyo ejemplo más acabado sería el argentino en los noventa, tal y como ya se ha referido. b) El de aquellos países que adoptaron un criterio pragmático, ajustaron su gestión macroeconómica a la restricción externa sin dramatismos, generando una cierta economía política de lo posible⁶⁶ y obteniendo buenos resultados para sus sociedades. Ejemplos de esta pauta serían los países del sur de Europa y Oceanía en los ochenta, y algunos latinoamericanos, como Brasil, en el período más reciente. c) Aquellos países que establecieron límites selectivos a la dinámica de los mercados financieros, con la suficiente habilidad para obtener de ello ganancias de bienestar. Aunque no hay muchos ejemplos posibles, sí hay uno que ha atraído notable atención –y por lo general, elogios– en la literatura: Malasia y sus controles de capital a partir de 1999.⁶⁷ d) Finalmente, existe un considerable número de países que mostraron una inadaptación total, lo cual les condujo al cambio de modelo o, directamente, al colapso. El ejemplo quizá más conocido de «rebelión ante la globalización» es la suspensión peruana del servicio de su deuda soberana en 1988, que efectivamente acabó en un absoluto fiasco.

Las economías que se ubicaron en la segunda y tercera categorías experimentaron procesos de crecimiento sobre bases estables; por el contrario, tanto la adaptación irrestricta como la inadaptación total constituyeron caminos al desastre. La conclusión podría ser que cuando el nuevo modelo predominante de relaciones entre política y mercado se aplicó con sentido pragmático, sin dogmatismos, permitió impulsos de la eficiencia económica y procesos de crecimiento extendidos en el tiempo. Otra cosa es que ahora, con la crisis, se haya hecho evidente que esos procesos descansaban sobre bases débiles –y en algunos casos, sencillamente falsas– que han llevado a su agotamiento y que obligan a repensar en profundidad aquel modelo de relaciones.

La ruptura del equilibrio entre poder financiero y poder político

¿Hasta qué punto el poder de los mercados financieros es compatible con la idea de democracia? ¿Existe una contradicción objetiva, un trade-off, entre eficiencia económica y legitimidad política en las sociedades modernas marcadas por la globalización financiera? Contestar a este interrogante exige detenerse en el examen de las relaciones altamente complejas, polimórficas, entre mercados globales y mecanismo democrático. Ésa es la tarea que abordamos en este apartado.

El modelo de relaciones entre política y mercados en el que la primera queda enmarcada decisivamente por los segundos se ha defendido como un mecanismo para evitar excesos en el ejercicio del poder. Por ejemplo, desde una perspectiva liberal, Víctor Pérez-Díaz ha afirmado que «La experiencia de los mercados apunta a una visión de la política en la que se da una red de múltiples instancias de deliberación, decisión y aplicación de las decisiones. Operan con una dosis importante de escepticismo respecto a toda conclusión, siempre provisional. (…) Son un recordatorio de los límites de la política, y tal vez, incluso, una fuente de humildad para los políticos que pudiera tener su utilidad».⁶⁸ Se trata de una concepción interesante de la golden straitjacket, pero a nuestro juicio es una visión altamente idealizada.

En cualquier caso, ésta es una cuestión sobre la que han girado algunas de las más amplias y fructíferas controversias en el panorama contemporáneo de las ciencias sociales. Sin posibilidad de entrar en este ensayo en todos sus matices, nos gustaría destacar seis notas generales.

La primera se refiere a la asociación entre internacionalización económica y democracia política. ¿Han avanzado juntas o sus caminos divergieron? Si tomamos como referencia el número de países con gobierno democrático, no hay duda de que la democracia ha acompañado a la globalización. El número de países con gobiernos más o menos democráticos no ha dejado de crecer en las tres últimas décadas. Más difícil resulta acreditar una relación positiva entre ambos fenómenos en los dos sentidos; cabe aquí consignar los resultados de una aportación empírica reciente, en la que B. Eichengreen y D. Leblang han mostrado la presencia de esa relación positiva, constatando que también la democracia ha favorecido la apertura al exterior.⁶⁹

En segundo lugar, constituye un fenómeno notable el hecho de que los gobiernos nacionales que se han resistido todo lo que han podido a trasladar soberanía a los órganos de gobierno supranacional –lo que habría sido consistente con las propias tendencias a la internacionalización–, sin embargo sí la han cedido a los mercados y a los organismos reguladores independientes. El resultado ha sido el desplazamiento del poder político a favor del poder económico/financiero. Éste es un fenómeno central de la moderna globalización. Con gran claridad y precisión lo ha expresado Jürgen Habermas, uno de los grandes pensadores contemporáneos abiertos a los efectos saludables del cosmopolitismo, cuando en La constelación posnacional señala que «El Estado territorial, la nación y una economía circunscrita a unas fronteras nacionales formaron una constelación histórica en la cual el proceso democrático, en mayor o menor medida, pudo adoptar una convincente forma institucional. (…) Esta constelación está siendo puesta en cuestión por una serie de fenómenos que conocemos con el nombre de “globalización”».⁷⁰

De acuerdo con esa mutación en la balanza de poder, a la hora de establecer prioridades la dinámica de la globalización se ha dirigido mucho más a potenciar el juego de los mercados que a consolidar el principio democrático. A propósito de esto, cabe detenerse por un momento en la dialéctica de la relación histórica entre Estado y mercados. Según el análisis clásico de Karl Polanyi, el Estado tuvo un papel ubicuo y fundamental en la creación de los mercados: «el mercado ha sido el resultado de una consciente y frecuentemente violenta intervención por parte de los gobiernos, quienes impusieron la organización del mercado a la sociedad por medios no económicos».⁷¹ Lo ocurrido durante los últimos treinta años habría constituido, por tanto, una impresionante reversión de la naturaleza de esas relaciones fraguadas durante un largo proceso histórico.

La obra del filósofo y premio Nobel de Economía Amartya Sen ha ofrecido argumentos fundamentales para defender que la democracia produce efectos económicos virtuosos.⁷² Sin embargo, Sen ha sido también un agudo crítico de la cesión de soberanía y poder a favor de los mercados globalizados: «El capitalismo global está mucho más implicado en la expansión del dominio de las relaciones de mercado que con el establecimiento de la democracia…».⁷³ En el mismo sentido se ha venido manifestando Habermas, quien en relación con el desplazamiento de poder a favor de los mercados afirma que «El poder como mecanismo regulador de decisiones colectivas vinculantes opera con una lógica distinta a la que emplea el mercado. Por ejemplo, sólo el poder es susceptible de ser democratizado, no el dinero. Por lo tanto, las posibilidades de un autocontrol democrático desaparecen per se cuando el mecanismo regulador de un determinado ámbito social se traslada de un medio de control a otro».⁷⁴

Este punto nos conduce directamente a la tercera cara del problema en la relación entre mercados y democracia. Se trata de la aparición y consolidación de una nueva noción de ciudadanía, muy distinta de la tradicional, y que ha sido denominada «ciudadanía de mercado».⁷⁵ La relativa retirada del Estado de algunos ámbitos que le eran fundamentales, como la política fiscal o las políticas redistributivas, debido al peso de la restricción externa, ha venido acompañada de un progresivo alejamiento de los individuos del espacio público. A este alejamiento ha contribuido decisivamente la pérdida de prestigio social de lo público. En ese escenario de globalización, la política se percibe cada vez más como irrelevante. Ya hemos señalado la contribución que han podido hacer argumentos como el de las expectativas racionales a esta tendencia. Los márgenes de decisión individual son percibidos como lo único que cuenta, y el contraste y la deliberación dejan de ser bases esenciales de la propia noción de ciudadanía.⁷⁶ Estaríamos, por tanto, en las antípodas de la noción de ciudadanía social propuesta por T. M. Marshall, que tanta influencia tuvo sobre las políticas del momento anterior a la ola globalizadora.⁷⁷

En cuarto lugar, si las cualidades de transparencia y rendición de cuentas son propias de una genuina concepción de la democracia, el hecho de que la globalización económica funcione sobre reglas difusas, fundamentalmente ajenas a cualquier idea defendible de rule of law, constituye un serio problema.⁷⁸ Las propias organizaciones «de gobierno mundial» –no sólo el FMI o el Banco Mundial, sino también otras con tareas muy específicas, como la International Organization of Securities Commissioners (IOSCO) o la International Accounting Standards Committee (IASC)– descansan sobre procedimientos escasamente transparentes y poco sujetos a control, y en último término, antidemocráticos.⁷⁹ La existencia de este problema de serio déficit democrático ha sido reconocida y tratada por varios de los foros internacionales que han tenido gran actividad desde el otoño de 2008. En particular, el G-20 lo ha incluido en varios de sus principales documentos y resoluciones; por ejemplo, en la carta de cinco de sus principales líderes publicada el 31-3-2010 se señala que «las reformas (de las instituciones internacionales) son necesarias para reforzar su confianza, legitimidad y efectividad…».

En una dirección opuesta a esta crítica que desde la política se le hace al poder de los mercados, desde la teoría de la credibilidad de las políticas, que como sabemos asume que los mercados vigilan constantemente la formación de políticas, se defiende que la globalización también ha favorecido entornos virtuosos de creciente transparencia y accountability. Y al menos en un sentido, eso es cierto. La creciente preocupación política y académica por este tipo de problemas habría dado paso a organizaciones como Transparency International y a la elaboración de múltiples clasificaciones de variables institucionales relativas a problemas de corrupción, etcétera, las cuales permiten comparar a los ojos de todos la posición de cada país en relación con estos asuntos; ese alto grado de exposición generaría fuertes incentivos para la autodisciplina y el cambio virtuoso. Nótese que, siendo valiosa esta idea, tales avances han sido puestos en cuestión, al menos en parte, por la crisis de 2008. En la medida en que este elemento incide sobre nuestro argumento central, volveremos sobre ello en el capítulo siguiente.

En quinto lugar, la proliferación y creciente relevancia de organismos como los bancos centrales y las agencias reguladoras independientes dan lugar a indiscutibles problemas de legitimidad. De hecho, se ha extendido su denominación como «instituciones ademocráticas».⁸⁰ Su fundamento último está en la idea de que si se quiere que las políticas económicas se ajusten a criterios de «política óptima», deben ser alejadas de la tentación de servir al votante mediano. Esto es así tanto por sus efectos sobre la estructura de intereses sociales como por la intrínseca complejidad técnica de las cuestiones que son competencia de esas instituciones. El trade-off entre eficiencia y legitimidad se hace aquí muy evidente.⁸¹ A propósito de todo ello, es interesante recordar que cuando surgió el catálogo de reformas conocidas como Washington Consensus, tan estrechamente vinculado a la propia idea de globalización en la década de los noventa, se defendió la existencia de los llamados tecnopols en base a su ventaja estratégica para la introducción de las reformas promercado. La existencia de los tecnopols en los organigramas políticos se justificaba exclusivamente por razones de solvencia técnica.⁸² El ejemplo más relevante es el de los bancos centrales. En este caso el trade off es de la máxima importancia, al estar tan acreditada la relación positiva entre su grado de independencia y la eficacia de la lucha contra la inflación. La definición de la política monetaria eventualmente al margen de las preferencias sociales constituye, sin embargo, una innegable anomalía.⁸³ El problema se incrementa además cuando se muestra que alguno de los principales bancos centrales, como el BCE, mantienen procedimientos para la toma de decisiones absolutamente confidenciales, ocultos incluso, por mandato de sus estatutos, a la mirada del propio Parlamento europeo.

La contradicción de fondo es imposible de resolver de forma absoluta. Quizá por ello ha sido en gran medida ignorada durante el período de bonanza económica. Hay que reconocer, sin embargo, a autores como Alan Blinder⁸⁴ o S. Eijffinger⁸⁵ sus esfuerzos por mantener la preocupación pública por este asunto y sus propuestas concretas de uso de mecanismos que permitan extender la transparencia en la toma de decisiones a la Reserva Federal o al BCE. En el caso de este último es de mencionar también la iniciativa denominada Democratizing the European Central Bank Watch, que intenta someter las decisiones del consejo del banco al menos al conocimiento y control de un amplio panel de expertos externos. Tales mecanismos e iniciativas probablemente serían poco más que paliativos, pero su mera existencia es interesante por lo que tiene de reconocimiento de un problema importante.

Una implicación adicional de esa contradicción es que, para demostrar que su independencia respecto de las presiones políticas es real y no una mera formalidad, el consejo de un banco central tiende en determinadas condiciones a intensificar el sesgo contractivo de su política monetaria.⁸⁶ Así ocurrió efectivamente, con consecuencias muy negativas, con la actuación del Bundesbank en 1992-1993, y también con la del BCE durante los meses centrales de 2008. En estos casos, el resultado final habría sido la pérdida de eficacia de la propia política.

Por último, aparece un aspecto inesperado del problema general. Como si se tratase de un efecto de boomerang, los déficits de gestión democrática de las agencias pueden acabar revirtiendo negativamente sobre la eficiencia. Una visión exclusivamente técnica de la política monetaria o de la regulación financiera puede llegar a conformar relaciones de excesiva proximidad entre reguladores y regulados, posibilitando la captura de los primeros por parte de los intereses y los argumentos de los segundos. La evolución efectiva de mercados y estructuras regulatorias en el período anterior a la actual crisis muestra que esa posibilidad no es una mera conjetura, sino que puede llegar a ser muy real. Pues bien, sólo con mecanismos que garantizaran la transparencia y el control democrático se rompería la urdimbre de esas redes de efectos económicos perversos.⁸⁷

En definitiva, tiene mucho de paradójico que justo en el momento en que la democracia se ha extendido como nunca antes como sistema predominante en el mundo, la relación de fondo entre el funcionamiento de la economía y la democracia se haya visto afectada por algunos elementos de limitación de esta última. Entre esos elementos figuran de forma destacada ciertos aspectos centrales de la relación entre políticas económicas y mercados globales que hemos abordado en este capítulo.

ESQUEMA 1. El proceso político-económico en el triunfo de la globalización financiera.

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empezamos a dudar / si el saber todo de arriba abajo

es de verdad saberlo todo

W. SZYMBORSKA, «Versión de los acontecimientos»

4

PROMESAS ROTAS DEL RAZONAMIENTO ECONÓMICO

Muy probablemente el año 2009 será recordado como aquél en el que no sólo se desarrolló una espiral de enorme potencial destructor en las economías reales, es decir, en la producción y el empleo, sino también como uno de esos raros momentos de viraje en la historia de la Economía como disciplina académica. Un profundo malestar sobrevino de pronto al hacerse evidente que el tipo de razonamiento macroeconómico y financiero que había predominado hasta el extremo a lo largo de las últimas décadas fracasó con estrépito en la tarea de advertir sobre los gravísimos peligros que acechaban y que ahora todo el mundo reconoce como obvios. Un malestar mayor, si cabe, precisamente porque ese pensamiento económico ofreció la falsa seguridad de un futuro estable en el que la pura razón por fin estaba a los mandos de la nave de la economía. Contribuyó así a desarmar a gobiernos y agentes económicos, y a eliminar las cautelas y elementos prudenciales frente a los riesgos y, lo que es aún peor, frente a la incertidumbre. Ese pensamiento dominante se constituyó en uno de los ingredientes del cóctel letal que condujo al desastre. La teoría económica estaría, por tanto, ante su propio fallo sistémico, en expresión afortunada del experto en metodología económica David Colander.¹

Fuera de la profesión de los economistas, la sorpresa ha sido mayúscula. Pero la famosa macroeconomía, tan prestigiosa y supuestamente tecnificada,… ¿era eso?, ¿es posible que descansara sobre unos supuestos tan irreales? se preguntaron muchos. Lo chocante, y en buena medida justificado, de estas preguntas explica la amplia atención prestada a este asunto en ámbitos muy diferentes de los foros académicos. Los grandes diarios o semanarios, económicos o no, le han dedicado amplios espacios. Destaca entre ellos las series de artículos publicados en The Economist, además del Financial Times, Time, e incluso el guardián de las esencias ortodoxas, el Wall Street Journal. Este último fue el que en noviembre de 2009 tituló: «La crisis obliga a los economistas a buscar un nuevo paradigma». Pero no sólo ha sido eso. Publicaciones tan influyentes en el mundo intelectual como The New Yorker² o Prospect³ se han ocupado ampliamente de esos debates, como lo han hecho también prestigiosas revistas científicas, como Nature Physics.⁴ Y no hará falta decir que el tono de la inmensa mayoría de esos análisis y comentarios es de escepticismo, cuando no de abierta chanza, sobre el realismo y capacidad de predicción mostrados por la llamada mainstream economics. Pocas dudas caben, como consecuencia de todo ello, de que sea cual fuere el resultado final de la crisis científica en curso, la recepción de las ideas económicas en los medios de comunicación, la política o el mundo intelectual ha experimentado ya un cambio radical en estos largos meses.⁵

En lo estrictamente académico, los debates comenzaron con inusitada fuerza en enero de 2009, mes que probablemente será recordado en la historia del análisis económico como aquel en el que sobre esa materia se publicó un documento importante del economista norteamericano Daron Acemoglu, y sobre todo por el ya muy influyente libro Animal Spirits de George Akerlof y Robert Shiller. Otros jalones a recordar en ese proceso de cambio fueron las publicaciones, aparecidas en un espacio muy corto de tiempo, a lo largo de 2009, de críticas en profundidad a la deriva reciente de la teoría económica. Entre los que merecen destacarse están los trabajos de Willen Buiter, David Colander, Phillip De Grauwe, Alan Kirman, Paul Krugman, Ziliak y McCloskey, Richard Posner, Amartya Sen, Robert Skidelsky o Robert Solow. Junto a estas críticas, también han aparecido fuertes defensas de esa teoría económica, como la de Robert Lucas, John Cochrane o Mike Wickens.

La pregunta de la Reina

Pero es claro que la controversia sobre los contenidos de la ciencia económica esta vez ha trascendido a la academia. Al menos cuatro acontecimientos relacionados con el estado de la ciencia económica llegaron a lo largo de 2009 a tener una notable repercusión en círculos muy amplios. Incluso en la opinión pública en general. Nos referimos a la ya famosa columna de Paul Krugman en el NYT a principios de septiembre de 2009 con el título de «Cómo llegaron los economistas a estar tan equivocados». A las tomas de posición inusitada y radicalmente keynesianas de un autor que había contado siempre entre los grandes pensadores liberales de la Escuela de Chicago, el juez Richard Posner, creador de la llamada Law and Economics.⁶ A la iniciativa –muy bien dotada financieramente– del ilustrado magnate George Soros, en la Universidad de Budapest, nada menos que para levantar «un nuevo pensamiento económico», iniciativa saludada por los premios Nobel Akerlof y Stiglitz con otra famosa columna titulada «Dejad que florezcan cien teorías».⁷

Pero, por encima de todo eso, la polémica que acaso acabe teniendo notas legendarias se ha desarrollado como consecuencia de una visita de la reina Isabel II de Inglaterra a la London School of Economics. En esa visita, la Reina hizo la pregunta de por qué los economistas no fueron capaces de advertir del desastre que venía. En respuesta, en julio de 2009 un grupo de miembros de la Academia británica envió su «Letter to Her Majesty the Queen». Resumiendo mucho, venían a explicar que el fallo de la Economía, sobre todo en relación con el análisis de los mercados financieros, habría estado en la mezcla de «wishful thinking and hubris» que la dominó en el período anterior.⁸ Este último punto es interesante, porque en realidad se trata de una autocrítica muy profunda. Nada más en contra de la ciencia pura que ha pretendido ser la Economía que el wishful thinking.

Aún así, esa autocrítica pareció muy inadecuada a otro buen número de conocidos economistas que, dirigidos por G. Hodgson, replicaron con otra carta a la Reina. En ella se señalaba como causa principal de todos los errores, el «haber confundido la belleza matemática con la verdad económica», proponiendo una reforma radical de los métodos de formación de los economistas.⁹ Todo ello se tradujo en un manifiesto que firmaron varios miles de economistas académicos en todo el mundo. También en la organización de numerosos congresos y seminarios, entre los que cabe destacar los celebrados en la propia London School y en la reunión anual de la American Economic Association, ambos en enero de 2010.¹⁰

Lo que resulta difícilmente discutible a estas alturas es que el análisis macroeconómico y financiero que imperaba en 2007 en términos de casi consenso (pues en torno a él se había dado un importante grado de convergencia entre la nueva economía clásica y los llamados neokeynesianos), formulaba una línea de interpretación y unas predicciones que resultaron brutalmente desmentidas por la crisis. Con ese aparato analítico, la Economía era incapaz ya no de predecir, sino simplemente de entender lo que ocurría.

Eso permite explicar la sorpresa ante el advenimiento de una situación de riesgo cierto y grave para el funcionamiento del sistema de capitalismo de mercado en que vivimos. Aún más, y quizá más significativamente, después del shock, casi todas las predicciones que los organismos y oficinas económicas más prestigiosas y sofisticadas, de orden nacional o multilateral, sobre lo que ocurriría con los precios, el producto industrial o el comercio fallaron estrepitosamente. Por poner un ejemplo, las previsiones realizadas por un organismo como el FMI a lo largo de 2009 se fueron revelando como equivocadas en alto grado. Durante el primer semestre, las estimaciones se mostraban incapaces de recoger todo el potencial destructor de la crisis sobre la actividad económica. Para las economías de la Eurozona, por ejemplo, el dato de la contracción esperada para el conjunto de 2009 ofrecido en abril más que doblaba el que se había establecido en enero; y en el caso de Japón, el múltiplo era de 2,6. Por el contrario, a partir del verano, el sesgo fue el opuesto, mostrando ahora los modelos econométricos incapacidad para capturar la línea de recuperación; por ejemplo, siguiendo con el FMI, todavía en enero de 2010 se vio obligado a revisar al alza todas sus predicciones en cuanto a crecimiento del PIB, fijado ahora en casi el doble de lo estimado sólo un trimestre antes para el conjunto de las economías avanzadas. Todo ello probaría que, en efecto, el análisis económico y sus métodos no estaban en absoluto preparados para una situación excepcional: la excepción no entraba en el orden perfecto de sus modelos.

La crisis, ¿punto de partida de un nuevo pensamiento económico?

Antes de continuar y profundizar en las causas de ese fallo del pensamiento macroeconómico, conviene destacar que el grado de pluralismo en la Economía en las dos últimas décadas fue mayor de lo que generalmente se cree. Ese pluralismo de la disciplina fue protagonizado por autores en muchos casos conocidos y prestigiosos, pero que no ocuparon la verdadera elite de la profesión, tomada por macroeconomistas de los que en seguida hablaremos. En cualquier caso, habría que reconocerle a la mainstream economics una cierta capacidad de integrar elementos nuevos. En algunos casos no eran ajenos a las tradiciones de la economía neoclásica, aunque no en su centro, sino en sus borrosas fronteras. Serían los casos muy destacados de la nueva economía institucional, asociada a nombres como los de Douglas North, Ronald Coase y Oliver Williamson, y de la nueva economía de la información, vinculada a nombres como Akerlof, Stiglitz o Spence. Junto a ello fueron surgiendo aportaciones notables y novedosas a la teoría del crecimiento, como las que destacan la importancia de factores tales como la dotación de capital humano, el capital social y la configuración institucional para un crecimiento sostenido en el largo plazo. Nada evidencia mejor la entidad de esos cambios que comparar el recetario del Washington Consensus de 1990 (que venía a proclamar que si usted realmente desea que su economía se desarrolle, lo que tiene que hacer es estabilizar, liberalizar, desregular, privatizar e internacionalizar) con la llamada Declaración de Barcelona de 2004, firmada por numerosos economistas de primer nivel. Los matices ganaron mucho campo entre una y otra proclama.

Estos desarrollos teóricos tuvieron poco que ver, desde luego, con el origen de la actual crisis teórica. Pero ello no quiere decir que ésta no les afecte en algún sentido. Por ejemplo, fijémonos en el caso del nuevo y brillante institucionalismo económico. La contribución de éste al conocimiento económico contemporáneo ha sido notable. Consiguió establecer una relación consistente entre el tejido de instituciones formales o informales que existen en una economía y la noción neoclásica de eficiencia en la asignación de los recursos. A partir de aquí se suceden las aportaciones teóricas, pero también sus implicaciones de política práctica. Bajo el impulso de un Banco Mundial en cuyo viraje no era difícil advertir la influencia de su entonces economista jefe, Joseph Stiglitz, ya en los años noventa muchos gobiernos de países en desarrollo entendieron que si querían introducir de verdad progreso en sus economías tenían que remover en profundidad sus sistemas legales o las estructuras políticas que generaban sistemáticamente corrupción.

Las consecuencias de todo eso fueron muy positivas. Fue así en la medida en que colocaron en la dirección correcta a un cierto número de economías emergentes y confirieron la condición de ejemplos a seguir a países que, como los escandinavos, mostraban una indudable virtud institucional. Pero consigo trajeron también un problema que acabó por mostrarse importante. Se trata de la idealización de ciertos rasgos institucionales de algunos países desarrollados (básicamente anglosajones). En efecto, una parte importante de esa literatura estuvo dirigida a destacar que solamente existe un tipo de instituciones eficientes desde el punto de vista económico. Serían precisamente aquellas que imperan en tales países, como la common law, sus sistemas propios de transparencia y accountability, e incluso sus modelos de integración social y religiosa. Ese sesgo fue observado desde el propio seno de esa corriente, por autores como Douglas North. Y en otros sentidos, por Dani Rodrik y Daniel Kaufmann. Ese sesgo pudo llevar aparejada una falsa sensación de solidez de parámetros institucionales como los sistemas contables y los que permiten la distribución de información, cuestión a la que ya nos hemos referido en el capítulo anterior. En Estados Unidos, por ejemplo, se recuerda ahora con frecuencia lo que Larry Summers, secretario del Tesoro en la presidencia de Clinton y más tarde presidente de la Universidad de Harvard, decía en 1999: «Si me preguntan por qué tiene éxito el sistema financiero estadounidense (…) mi lectura particular del asunto es que no hay ninguna innovación tan importante como la de los principios contables generalmente aceptados…». Es ahora evidente que esos principios fallaron estrepitosamente, contra lo que subyacía en algunos de los mejores papers institucionalistas.¹¹

Puede decirse, por tanto, que la explosión de malestar ha afectado al conjunto del razonamiento macroeconómico y sus métodos, si bien es cierto que con muy diferentes grados de intensidad. En su conocido libro sobre las revoluciones científicas, ahora tan releído, Thomas Kuhn señaló que el malestar con las historias o enfoques que los científicos y estudiosos utilizan para explicar cómo funciona el mundo real acostumbra a ser el punto de arranque de las crisis científicas. Es decir, es en esas situaciones cuando el pensamiento gira y se reconstruye, buscando explicaciones más realistas de cómo funcionan las cosas.¹² De ahí que sea probable que del malestar actual con el modelo de conocimiento que fue dominante durante las décadas previas a la crisis, surja ahora un viraje en la teoría macroeconómica y financiera.

Excesivas ambiciones de la macroeconomía y la teoría financiera

La macroeconomía y la teoría de las finanzas predominantes en las últimas décadas no se entienden sin tomar en consideración las hipótesis de expectativas racionales (REH, en sus siglas en inglés) y la de eficiencia de los mercados (EMH). Esas dos hipótesis son las que están ahora en el centro del huracán de la crisis teórica.

En realidad, tales supuestos de comportamiento económico, nacidos en el seno de la Escuela de Chicago hace más de treinta años, no son algo totalmente ajeno al legado de la vieja economía neoclásica. Por el contrario, significan el intento de llevar hasta su límite la noción neoclásica de racionalidad, con un contenido diferente, por cierto, del que se usa en el resto de las ciencias sociales. La idea básica es que, en ausencia de restricciones, las fuerzas de mercado tienden a ajustarse de modo eficiente hacia el equilibrio. Nociones que, con todos sus problemas, han permitido importantes avances del conocimiento económico en el orden lógico. Y de las que se puede afirmar que en muchos casos permitieron iluminar aspectos relevantes del comportamiento económico. Por el contrario, tal y como veremos, fue la deriva contemporánea hacia su formulación extremada donde radica una parte importante del porqué de su fallo sistémico.

La EMH está asociada a la obra temprana del profesor de Finanzas Eugene Fama. Sostiene que el precio de los activos financieros refleja en cada momento toda la información relevante y todas las expectativas de los operadores en el mercado, ofreciendo las señales necesarias y suficientes para una asignación de recursos eficiente. A partir de tal supuesto, cualquier conclusión acerca de la eficiencia natural de los mercados financieros parecerá al alcance de la mano. No es extrañar que durante las últimas décadas su gran influencia proporcionara una falsa sensación de seguridad a inversores y reguladores financieros, pese a que en realidad había sido ya desmentida por la cadena de crisis financieras sistémicas que, como quedó explicado en el capítulo anterior, tuvieron lugar en la llamada Gran Moderación.

La llamada revolución de las expectativas racionales, por su parte, lo que pretendió fue proporcionar fundamentos microeconómicos rigurosos a la macroeconomía, por entonces –años setenta– dominada por el llamado keynesianismo hidráulico. Lo hizo utilizando una idea de ultrarracionalidad de los sujetos económicos que ya desde el primer momento fue juzgada como disparatada por algunos de los más respetados y prestigiosos científicos sociales del momento, desde Albert Hirschman a Charles Kindleberger y, junto a ellos, economistas tan destacados como Franco Modigliani o Robert Solow. La principal razón para el escepticismo sobre este enfoque es que los axiomas que se utilizan para definir qué es exactamente lo «racional» no se basan en el comportamiento efectivo y observado de los individuos, sino en un puro proceso de introspección por parte de los economistas defensores del enfoque de expectativas racionales.¹³

Sin embargo, no se puede negar que esta línea de razonamiento ha producido frutos interesantes. Es el caso de la teoría de la consistencia temporal de políticas, por la que se concedió el premio Nobel a Kydland y Presscott. Esta teoría constituye un argumento robusto a favor de la estabilidad macroeconómica y la necesidad de políticas previsibles que proporcionen confianza al sector privado; por tanto, un soporte intelectual para la opción de política reglada. Y también ha aportado elementos para interpretar con claves racionales qué hacer ante problemas complejos que no tienen nada que ver con la economía como, por ejemplo, un secuestro.

El problema está, como siempre, en el extremismo de la generalización. Para sus partidarios, el supuesto tan restrictivo de expectativas absolutamente racionales es de aplicación universal. El premio Nobel George A. Akerlof y Robert J. Shiller han señalado acertadamente que la macroeconomía moderna basada en la REH sólo considera uno de los cuatro tipos de comportamiento que surgen al relacionar, por un lado, los dos tipos de comportamientos posibles (racional versus irracional) y, por otro, las dos clases de motivaciones (económicas versus metaeconómicas). La macroeconomía de la REH sólo considera uno de esos comportamientos posibles, el que combina plena racionalidad y motivos económicos. Al hacer esa elección excluye de raíz cualquier posibilidad de análisis relevante de las otras tres combinaciones posibles para explicar la conducta económica.¹⁴ De hecho, un importante economista próximo a la corriente de la REH, Alex Cukierman, ha reconocido recientemente que si bien puede resultar útil trabajar con esa hipótesis en fases de estabilidad económica, no lo es en absoluto cuando la economía experimenta tensiones o crisis.¹⁵

El problema de las expectativas racionales no es, por tanto, que desarrollen modelos en un horizonte teórico extremo basados en el supuesto de «como si», los cuales en sí mismos pueden llegar a resultar ejercicios de especulación teórica interesantes. ¡El problema es haber llegado a creer que el mundo real es efectivamente como esos modelos teóricos extremos! Estamos, como brillantemente ha explicado Stephen Marglin,¹⁶ ante uno de los casos más claros de representación de la naturaleza como espejo de la filosofía.

De la construcción de todo un modelo de interpretación del funcionamiento de las economías sobre una base tan estrecha no podía salir nada bueno. Lo constatan algunos de los ensayos económicos recientes de mayor trascendencia. Es el caso de economistas como Akerlof y Shiller, Skidelsky y también Edmund Phelps, cuyo moderado uso de la noción de expectativas adaptativas frente a la inflación constituyó en su momento un paso decisivo para la constitución de la propia REH. El problema básico de la REH sería el vicio de idealismo con que utiliza el supuesto de expectativas racionales, y su radical alejamiento de la realidad. Pero, además, frente a su pretendida lógica, en la REH cabe detectar algunos elementos importantes de inconsistencia. Por ejemplo, tal y como inteligentemente ha planteado Robert Skidelsky, en un mundo en el que el futuro fuese perfectamente conocido –es decir, el mundo de las expectativas racionales– es cierto que no habría riesgos, pero entonces, ¿por qué tendría que haber mercados financieros?¹⁷

Además del propio Skidelsky, algunos de los mejores análisis sobre el problema de fondo de la REH, como los de Paul de Grauwe o Willem Buiter, remiten a un viejo artículo publicado en 1945 por Friedrich Hayek («The Use of Knowledge of Society»). Aunque pueda parecer sorprendente, la argumentación que manejaba Hayek para demostrar la imposibilidad de la planificación socialista puede ser aplicada casi punto por punto a la idea de expectativas racionales. Nadie puede reunir toda la información necesaria para adoptar una decisión óptima, dado que ésta se encuentra absolutamente dispersa por el conjunto de las unidades de mercado. Hayek centra su análisis en «la inevitable imperfección del conocimiento humano y la consecuente necesidad de un proceso a través del cual el conocimiento sea constantemente comunicado y adquirido», y señala que las soluciones a los problemas económicos se producen «por la interacción de personas, cada una de las cuales posee sólo un conocimiento parcial. Asumir que el conocimiento será dado a una simple mente (…) equivale a dejar de lado todo lo que es significativo en el mundo real».¹⁸ Ni el planificador es omnisciente, ni –decimos nosotros– puede serlo el agente económico individual que se enfrenta a la complejidad del mundo de intercambios.

Frente a estas críticas, hay una última línea de defensa de la idea de atribuir plena racionalidad a los sujetos económicos. Viene a señalar que en realidad la racionalidad solamente se simula; es decir, se construyen modelos «como si» efectivamente esa plena racionalidad existiera, con la intención de fijar el ideal (la posición de equilibrio) y así dar referentes a los sujetos –y también a los gobiernos– para que sus decisiones se acerquen todo lo posible al óptimo. Claro que entonces a cada nuevo paso, a cada nuevo resultado teórico, y, lo que para nosotros es más importante, a cada nueva recomendación política que se hace, habría que advertir que todo parte de una mera simulación. Pero esto no ha sido precisamente una práctica habitual.

Es un hecho curioso además que se haya dado tal crédito a la versión más radical de la noción neoclásica de racionalidad. Desde hace mucho tiempo existe una alternativa rigurosa basada en la relajación de ese supuesto de comportamiento. Nos referimos a la idea de racionalidad limitada (bounded rationality), propuesta desde la Escuela de Chicago por H. Simon, en 1957. Para este enfoque, el comportamiento racional de cualquier sujeto en la interacción social se verá condicionado por tres tipos de restricciones: informacionales (posibilidad real de acceder a los flujos relevantes de información); cognoscitivas (capacidad efectiva de procesarla), y volitivas (¿es realmente deseable estar informado de todo hasta el final?). Esta idea de racionalidad limitada ha tenido desarrollos muy fructíferos en la mayoría de las ciencias sociales y también en las ya mencionadas corrientes modernas del institucionalismo económico. Pero en el ámbito de la macroeconomía moderna de la REH se ha optado por el supuesto extremo de racionalidad, incompatible con la fructífera noción de Simon.

En la crítica que a raíz de la crisis ha surgido al enfoque de las expectativas racionales encontramos una de las tres razones por las cuales parece justificado hablar de un regreso triunfante de lord Keynes (las otras dos son, como veremos más adelante, el regreso de la idea de política económica contingente, y la concepción moral de la Economía). La recuperación de la idea keynesiana de los animal spirits como motivación básica de la conducta económica ha vuelto de la mano de prestigiosos economistas. Así, Akerlof y Shiller señalan que al nivel macroeconómico la «confianza», uno de los más determinantes animal spirits, «viene y va… no se trata sólo de predicción racional».¹⁹ Para Robert Skidelsky y Paul Davidson sucede lo mismo con el sentimiento de «incertidumbre». La consideración de ese tipo de motivaciones como base del comportamiento económico lleva a considerar el conjunto del edificio intelectual construido sobre la REH como una quimera. Y abre las puertas a una posible reconstrucción de la teoría económica sobre unos supuestos de comportamiento mucho más complejos, como los que asume la aún casi en mantillas behavioral economics, en las antípodas de lo hasta hace poco tiempo tan predominante.

En todo caso, el uso sistemático de las dos hipótesis de expectativas racionales y mercados eficientes ha llevado en la etapa anterior a la crisis a la mayor ilusión cientifista de la historia de la Economía, a la idea de que por fin teníamos una línea de razonamiento que podía llevar a entender hasta sus últimas consecuencias el funcionamiento de las economías reales, a la vez que realizar predicciones plenamente fiables y definir los principios de una política capaz de garantizar la prosperidad ilimitada en condiciones de estabilidad. Dado que todo ello se habría alcanzado en condiciones de plena libertad económica e internacionalización, estaríamos al fin ante una suerte de apoteosis de la economía de mercado, a la que se habría llegado a través del pleno triunfo del capitalismo financiero. Una formulación que hace pensar que es aquí, y no en la matizada argumentación de Francis Fukuyama, donde se debe buscar a los verdaderos partidarios de la tesis del «fin de la historia».

Tal vez nadie resumió mejor toda esta pretenciosa quimera que Robert Lucas. En 2003, y nada menos que ante el plenario de la American Economic Association, afirmó que «el problema central de la prevención de depresiones ha sido de hecho resuelto en todos sus aspectos para muchas décadas». Algo así como si el presidente de la asociación de físicos hubiese asegurado solemnemente en 1966 que el hombre nunca llegaría a la luna. En todo ese contexto, las aportaciones de índole teórica fueron dando paso a la creación de modelos operativos para ser utilizados en la política económica. Ése es el caso de los modelos DSGE (dynamic stochastic general equilibrium models) que numerosos bancos centrales introdujeron, y de cuya complicada peripecia reciente se hablará más adelante.

Las claves de una crisis teórica: neoplatonismo, institucionalización del optimismo y sesgo ultracientifista

Se puede decir que las cuatro esquinas fundamentales de la moderna teoría macroeconómica de las expectativas racionales son el idealismo (en el sentido de ausencia de realismo en los supuestos), la certeza, la autoconfianza en la capacidad de cálculo y predicción, y la mentalidad de ingeniería social. No es extraño que en torno a ello se haya originado una gran arrogancia intelectual. La ya señalada hubris teórica. De un modo más preciso, en la base de esa arrogancia en el modo de entender el proceso de conocimiento económico advertimos tres rasgos fundamentales: neoplatonismo, acriticismo y un sesgo ultracientifista.

A) Neoplatonismo

Si existe un fondo filosófico en esa teoría, ése sería a nuestro juicio el platonismo. Aunque las sombras proyectadas al fondo de la «caverna lucasiana» tienen poco que ver con la realidad de los comportamientos económicos de los individuos, eso no importa demasiado a sus partidarios. Su objetivo es dotar a la teoría de una gran consistencia lógico-matemática. Y hasta de belleza formal. Y aunque nadie podría tomarse en serio que a un individuo concreto «se le impute una capacidad de hacer cálculos que ocuparían muchas páginas de apéndices matemáticos en las principales revistas científicas»,²⁰ se confía en que, en una perspectiva agregada, los errores de cada agente económico se compensen con los de otros.

Naturalmente, no pretendemos decir que el neoplatonismo económico nació con REH y EMH. Es algo más antiguo, consustancial a la naturaleza misma del proceso de conocimiento de una parte importante de esa corriente de la academia. Esa orientación entronca con las corrientes que sostienen que «el grado de realismo de los supuestos de la teoría es irrelevante». Se considera que lo único importante en una teoría es que sea capaz de predecir. Lo único que ahora cabe anotar es que la idea misma de expectativas racionales lleva, una vez más, hasta extremos casi inverosímiles esa visión.

La identificación de ese elemento de idealización platónica no pretende ser original, pues ha sido ya destacado por varios autores. Por ejemplo, en su conocido libro sobre el cisne negro, Nassim Taleb afirma que fue precisamente ahí donde se originó la funesta manía de creer que entendíamos más de lo que realmente entendíamos.²¹

B) Acriticismo e institucionalización del optimismo

Menos conocida es otra referencia filosófica que nos parece ver latir en el fondo de esas teorías: la del viejo (y más reaccionario) Hegel de «lo real es racional». Ello conduce directamente al segundo de los rasgos: la inhibición del espíritu crítico respecto de la realidad social existente.

Es interesante en este punto recordar que en su libro sobre las retóricas de la intransigencia, Albert Hirschman²² pone como ejemplo precisamente la teoría de las expectativas racionales para documentar la tesis de la futilidad que defienden los que se oponen a las políticas favorables al cambio social y que defienden la inacción de las políticas. El ejemplo es pertinente, pues la nueva macroeconomía clásica sostiene que la reacción ultrarracional de los agentes hará que sean capaces de percibir con claridad las señales de por dónde habrá de ir la política pública, con lo que anticiparán sus efectos de un modo tal que, cuando ésta entre efectivamente en vigor, será perfectamente irrelevante. La recomendación subsiguiente será la no-política. Racionalidad, realidad e inacción serán caras del mismo poliedro, ante lo cual al juego de la crítica no le quedará sino un espacio muy estrecho.

Desde un punto de vista mucho más inmediato, y pensando en el modus operandi típico de la academia, cabe destacar que desde los años ochenta todo lo que en Economía se presentara con el rótulo de crítico o heterodoxo –o simplemente expresara escepticismo acerca de la idea de expansión y enriquecimiento indefinidos– se juzgaba de inicio como falto de rigor. Como consecuencia, se la colocaba en los últimos lugares en la escala del prestigio profesional. En particular, las posibilidades de prosperar en la carrera académica no eran grandes para aquellos que hacían advertencias sobre los peligros de ese enfoque. Nada peor considerado en el alto rango académico que el complejo de Casandra. Jacques Attali ha llegado a hablar de todo un sistema de institucionalización del optimismo, del cual formaban parte organismos y empresas que contrataban a gurús del optimismo o que se especializaban en reeducar a los pesimistas.²³ Y como ha dicho el prestigioso especialista en burbujas inmobiliarias y financieras Robert Shiller,²⁴ el simple hecho de utilizar la palabra burbuja ponía en marcha de inmediato una operación de desprestigio; aún más, el atrevido era presentado como algo parecido a un astrólogo interviniendo en un congreso de astronomía. Las estructuras jerarquizadas dentro de la alta Academia habrían jugado por tanto un papel intimidatorio para quien se desmarcara del cuadro dominante de lo real/racional y osara ser portador de malas noticias.

Este rechazo y beligerancia contra cualquier signo de criticismo permite dar respuesta a una pregunta que ahora se repite una y otra vez: ¿no hubo ningún economista que se percatara de lo que se nos venía encima y que diera los avisos pertinentes? ¡Claro que los hubo, y muchos! Pero su voz apenas fue escuchada. La expresión «exuberancia irracional», por ejemplo, se convirtió en un lugar común en los trabajos de Shiller (y al menos en una ocasión fue utilizada por el mismísimo Alan Greenspan). Y en los últimos meses se han recordado advertencias solemnes que hicieron diversos economistas en organismos y foros del máximo nivel advirtiendo que podía llegar a acontecer lo que en efecto finalmente ocurrió. Es el caso de Raghuram Rajan, quien en una importante intervención en 2005 advirtió que «deberíamos estar preparados para una contracción que, aunque poco probable, sería altamente costosa. En tal eventualidad, es posible que las pérdidas que emanen de una catástrofe financiera no puedan ser asumidas por las generaciones presentes, sino que recaerán sobre las futuras…».²⁵ A pesar de su moderación y prudencia, estas palabras fueron contestadas de inmediato con la acostumbrada mezcla de autoconfianza y displicencia, utilizando los tópicos derivados de la teoría predominante. Así, Donald Kohn respondió que «... riesgos que son genuinamente bajos, una evolución que debiera ser recogida por el precio de los activos…»). De nuevo, por tanto, respuestas cargadas de hubris.

Sin embargo, en el fardel del conocimiento económico acumulado existían argumentos muy precisos de los que se deducía la necesidad imperiosa de someter a escrutinio y control profundo a los mercados de capital. Algunas de esas líneas argumentales son ampliamente frecuentadas por los economistas contemporáneos. Pero no se aplicaron consecuentemente al ámbito de los mercados financieros. Es el caso de la noción de «información asimétrica». El hecho de que las relaciones financieras estén muy socavadas por la existencia de fallos de información (selección adversa, problemas de agencia) abre la puerta a una fuerte y rigurosa justificación de la regulación financiera, tal y como hace muchos años demostró Joseph Stiglitz y por lo cual le dieron el premio Nobel. Se trata, en definitiva, de nociones y vías analíticas que, aun estando en los manuales no fueron realmente exprimidas para identificar los problemas que latían en el fondo de la gran burbuja.

Aún más revelador es el caso de algunos análisis cruciales que fueron absolutamente olvidados, sepultados, durante décadas, y que ahora han salido con fuerza a la luz. Un caso muy destacado es el de la hipótesis de inestabilidad financiera, formulada por Hyman Minsky en 1986, un argumento teórico que entiende las crisis financieras como un fenómeno sistemático y recurrente, e inherente a la propia dinámica de los mercados de capitales.²⁶ Esta hipótesis muestra la anatomía de una crisis financiera tipo, mediante una dinámica que se origina en la euforia producida por la formación de la burbuja, que a partir de ese momento se convierte en imparable, transformando en extremadamente frágil lo que en algún momento fueron estructuras financieras robustas, de no mediar un agente externo, como el regulador o prestamista de última instancia, que la corte en seco. Y lo hace no sólo con una lógica rigurosa, sino con apoyo empírico en numerosos episodios concretos a lo largo de la historia de las finanzas, tal y como ha mostrado Charles Kindleberger.

Pero el argumento de Minsky apenas ha sido tratado en las grandes revistas de economía durante las dos últimas décadas. G. Hodgson ha presentado datos que muestran la práctica desaparición de ese nombre en las nueve revistas principales del ranking desde 1990.²⁷ De modo que no ha podido ser muy útil como elemento de aviso: una gruesa niebla formada por una falsa sensación de confianza y la ausencia de espíritu crítico lo hizo, de hecho, invisible para casi todos.

C) El sesgo ultracientifista

Algunas de esas manifestaciones patológicas de pérdida de sentido crítico fueron consecuencia del tercero, y acaso más importante, rasgo intelectual de la moderna teoría macroeconómica: su orientación ultracientifista. Es decir, su tendencia a ver la Economía como una ciencia pura, con las matemáticas y la física como claros referentes de sus nociones básicas, su método y sus procedimientos operativos. Esta característica viene de lejos. No es descabellado decir, a la manera del Philip Mirowski,²⁸ que la Economía del siglo XX intentó sistemáticamente verse en el espejo de la física del XIX. De ahí que la explicación de los fenómenos económicos contenidos en los modelos de equilibrio general guarden una profunda similitud con la idea de equilibrio y formas de optimización propias de la física. Pero esa tendencia tan arraigada fue llevada casi al paroxismo durante las últimas décadas. Los partidarios de la nueva macroeconomía clásica, por ejemplo, apenas perciben «verdad científica» alguna fuera de sus propios modelos. De forma que tienden a calificar de «meramente ideológicos» los postulados que le son ajenos. De un modo muy significativo, por ejemplo, Robert Lucas despachó la General Theory de Keynes como «an ideological event». De igual modo, la reacción actual de los partidarios de esa escuela frente a las críticas de Paul Krugman y otros consiste en señalar que en realidad no actúan como científicos sino «como políticos» o ideólogos.²⁹ Para C. Mulligan o J. Cochrane, por ejemplo, los debates en curso sólo constituirían «a politicized marketplace for ideas».³⁰

Es curioso observar que tanto el marxismo vulgar como el estructuralismo althuseriano hacían algo parecido con las aproximaciones al conocimiento de los fenómenos sociales que no eran las suyas. Eran calificadas de ideológicas, algo que se asimilaba a la «falsa conciencia». Éste es un punto de comparación interesante, porque son muchos los aspectos en los que la actual crisis de la macroeconomía recuerda a la del marxismo académico en los años setenta. En el fondo de esta comparación latiría la pretensión común de captar de un modo universal, y a través de construcciones teóricas sofisticadas construidas sobre unos fundamentos escasamente contrastables, realidades complejas del mundo social. Una pretensión de verdad absoluta y exclusiva que nadie como el gran filósofo liberal Isaiah Berlin ha sabido someter a crítica con tanta profundidad.

Estamos ante tipos diferentes de utopías cientifistas, percibidas por sus partidarios como supuestos órdenes perfectos de ideas de las que en último término se deducirían promesas de progreso indefinido, ampliación de la riqueza y estabilidad económica. En el caso de las expectativas racionales, esta pretensión estaría basada en la solidez de la lógica matemática utilizada y en la inmensa capacidad de cálculo desarrollada. Es muy revelador de hasta dónde llega ese culto a la operacionalización matemática y a la significación estadística el argumento utilizado por M. Wickens, un notable defensor de la REH, que tras la crisis ha afirmado que en realidad la hipótesis de expectativas racionales no habría fallado, y que sólo habría que llevar a cabo algunas reformas para hacer que sus predicciones se cumplan. Por ejemplo, cambiar ciertos incentivos financieros. De modo que la REH seguirá siendo usada «aunque nadie crea que la gente es plenamente racional… porque no hay alternativa a su capacidad de operacionalización…».³¹

Se trataría, por tanto, de una concepción del conocimiento como puro algoritmo, en palabras de Marglin.³² Este culto a la operacionalización matemática y a la significación estadística ha sido criticado continua y acertadamente por D. McCloskey, uno de esos escasos autores ocupados en interpretar el fondo filosófico de la Economía.³³ En este punto pueden ser de utilidad también las palabras de Isaiah Berlin al afirmar que «seguramente, más vale no pretender calcular lo incalculable, no pretender que exista un punto de Arquímedes fuera del mundo a partir del cual todo es mensurable y modificable; más vale emplear en cada contexto los métodos que parecen convenirle mejor, aquellos que pragmáticamente dan el mejor resultado…».³⁴ No muy lejos de este razonamiento, en un importante ensayo reciente, Jon Elster, uno de los pocos filósofos contemporáneos de entidad que se han mostrado próximos al método de elección racional, resume las causas básicas de la actual crisis de la Economía en una expresión certera: «excesivas ambiciones».

En la mayoría de sus manifestaciones, ese sesgo ultracientifista del pensamiento social deriva en un fenómeno extremado y altamente peligroso: la ingeniería social. Por ejemplo, en el caso de la economía marxiana, su más clara traslación fue la planificación soviética, la cual, no se olvide, incorporaba también un sueño de racionalidad general: si el planificador central hubiese tenido en su mano toda la información de la era del conocimiento, ¿no hubiera sido plenamente racional?³⁵ Por lo que hace a las modernas teorías macroeconómicas, esa tendencia se manifestó en la pretensión de haber definido «políticas óptimas», una quimera cuyo análisis constituye una línea central en la argumentación general de este ensayo y que será expuesto con detenimiento en el capítulo 7.

Algo inesperado que hizo creíble las excesivas pretensiones teóricas

¿Cómo pudo consolidarse durante décadas un sistema de conocimiento construido sobre unos supuestos metodológicos que ahora se ven como extraños, casi como de ciencia ficción, para intentar explicar algo tan complejo e incierto como los comportamientos humanos? Elster nos ofrece una respuesta a esta cuestión centrada en algunas características de la comunidad académica en Economía. En muchos de los más prestigiosos departamentos de Economía se habría generado un «mal equilibrio» que debido a dos características fundamentales habría fomentado algunos elementos de pseudociencia. Una característica es lo que llama ignorancia pluralista. Se trata de un desarrollo mental que recuerda al viejo cuento anderseniano de El traje nuevo del emperador: «si mis colegas, que publican en las mejores revistas y obtienen los mayores reconocimientos, lo dicen, no puede estar muy lejos de la verdad…». La otra, es el funcionamiento dentro de la academia de diversos mecanismos de mind-binding, de ligazón mental a lo establecido, al statu quo.

Entre estos últimos hay diversos factores relacionados con la vida dentro de la academia, con sus sistemas de formación y promoción establecidos. Merecen ser destacados cuatro. Primero, la formación de los economistas académicos en el sistema de ideas establecido ha sido muy costoso y difícil. Por lo tanto, hay un importante coste hundido, asociado a una inversión irreversible en capital intelectual que podría echarse a perder si uno se separa del pensamiento dominante. Segundo, la inercia del cientifismo es muy fuerte. La tendencia a encerrase en sus modelos hace que una parte importante de la profesión apenas se entere de la tormenta que les afecta. Es una actitud que, esta vez sí, cabría calificar de autismo. Tercero, es evidente que cualquier transición hacia otro modo de conocimiento llevaría aparejado un proceso de aprendizaje social, que muchos no están dispuestos a aceptar. Y, cuarto, el sistema de promoción y búsqueda de prestigio en la profesión, sobre todo en lo que tiene que ver con la jerarquía de revistas, no ha cambiado y tardará bastante en hacerlo, pues se trata de una profesión de estructura altamente oligopolista, por lo que son escasos los incentivos para la explicitación de crítica o escepticismo.³⁶

Para nosotros, sin embargo, hay dos factores explicativos fundamentales que apenas han sido considerados en la literatura. El primero es que todo ello se produce en un momento de verdadero triunfo del capitalismo, cuando predomina una sensación de confort en amplias capas sociales. La larga etapa de crecimiento, junto con la ausencia de alternativas y, en algunos países, la fuerte implantación de la idea de «capitalismo popular» contribuyeron a una cierta idea de estadio superior de la humanidad, para cuyo análisis el partir de supuestos como el de la racionalidad no parecía carecer por completo de sentido. De nuevo, «lo real es racional».

El segundo factor es para nosotros aún más relevante y significativo. El paradigma macroeconómico y financiero predominante en las últimas décadas alcanzó verosimilitud debido a que coincidió en el tiempo con un fenómeno que ha cambiado el conjunto de la vida social en el mundo contemporáneo. Se trata del advenimiento de la sociedad del conocimiento asociada a las tecnologías de la información. La revolución informacional que, como ya hemos visto, permitió la radical transformación de los mercados financieros, creó una situación inédita en la que a los agentes que operan en tales mercados se los llegó a considerar omniscientes. Esto es, capaces de capturar al instante todo tipo de señales sobre la naturaleza de las decisiones políticas y del resto de los operadores privados, para así adoptar ellos mismos decisiones inmediatas de inversión o des-inversión en todo tipo de activos. Estaríamos ante la asunción de unas capacidades y una pauta de comportamiento que se parece mucho a la del agente económico tipo con el que razona la REH. Obsérvese que estaríamos ante un caso –si no único, desde luego sí muy excepcional en las ciencias sociales– en el que la evolución de la realidad habría dado a un supuesto teórico como el de las expectativas racionales un crédito y una apariencia de realismo de la que carecía cuando ese supuesto surgió.

Claro que ahora sabemos que sólo se trataba de eso, de una apariencia. Pero durante décadas esa visión de la omnisciencia de los mercados (al menos de los financieros) fue un dogma que, como hemos visto en el capítulo anterior, no sólo fue aceptado por gran parte de los economistas académicos, sino también por los políticos de todo signo ideológico, incluidos aquellos de los que, como los socialdemócratas, cabía esperar al menos algún grado de escepticismo. Pero el clima social y tecnológico en que se desarrolló hizo que el punto de vista de que los sujetos económicos son ultrarracionales pareciese muy razonable.

¿Provocará la crisis una destrucción creativa en la teoría económica?

¿Acabará provocando la gran crisis financiera una crisis científica profunda, un proceso schumpeteriano de destrucción creativa de la teoría económica? ¿O se tratará de un espejismo, algo que desaparecerá tan pronto como las economías vuelvan a crecer a tasas razonables? En este punto, no hay un pronóstico común entre los autores que han destacado por sus posicionamientos críticos. Algunos de ellos, como J. Sachs, se muestran convencidos de la irreversibilidad de los cambios. Otros, como Elster o Firman, muestran un elevado grado de escepticismo debido a la consideración de problemas como la existencia de inercias mentales o de simples intereses creados (dificultad de remover jerarquías establecidas, etcétera). Desde nuestro punto de vista, no es ésta una cuestión sobre la que se pueda dar una opinión concluyente, pero sí ofrecer algunos argumentos en una y otra dirección. Entre las razones para el escepticismo –es decir, para pensar que los cambios serán cosméticos o retóricos, pero no afectarán al núcleo del proceso de conocimiento económico– destacan las tres siguientes:

Primero, lo que podríamos llamar sociología de la reacción de la comunidad académica ante la posibilidad de un cambio trascendental. Debido a los fuertes mecanismos de mind-binding antes reseñados, los cuales generan escasos incentivos para el cambio, es evidente que una parte importante de los economistas establecidos no acogerá con entusiasmo la destrucción creativa de la disciplina. Pese a los manifiestos y controversias que se han suscitado estos años, el modelo de formación de economistas en facultades y posgrados tardará en modificarse en profundidad, en el caso de que efectivamente llegue a ocurrir. La opinión más contundente, y acaso exagerada, en ese sentido es la de Willem Buiter cuando señala que «El aprendizaje típico en macroeconomía y economía monetaria recibido en las universidades anglosajonas en los últimos treinta años (social e individualmente, una dilapidación de tiempo y recursos) puede retrasar durante décadas la investigación relevante del comportamiento económico agregado y la política económica…».³⁷

Además, esos escasos incentivos para el cambio pueden quedar notablemente reforzados por un rasgo psicológico que ahora mismo algunos autores perspicaces observan ya en la actitud de una parte de la academia económica: la disonancia cognitiva. Esta noción de la moderna psicología social apunta a la marcada tendencia a la autoafirmación, que lleva a negar la realidad visible por parte de individuos que han sostenido firmes creencias durante mucho tiempo, las cuales de pronto se han manifestado como falsas.³⁸ Es decir, no aceptas aquella realidad que puede obligarte a cambiar la forma de pensar.

La segunda razón es más simple. Conocemos bien el modelo que ha entrado en crisis y las razones para ello, pero no sabemos con precisión cuál es la alternativa. Todo parece apuntar, en todo caso, a que la creciente toma de conciencia sobre la necesidad de considerar en toda su complejidad los motivos del comportamiento de los sujetos económicos llevará a una influencia mucho mayor de la llamada bahavioral economics. Esta corriente –asociada a los nombres de Daniel Kahneman, premio Nobel, de Amos Tversky y de George Akerlof, también premio Nobel–³⁹ propone avanzar en la relación entre economía y psicología. Los problemas en este punto son dos. Uno, que son pocos los economistas que ahora mismo saben realmente de esos asuntos. Otro, que –y en este aspecto sí tienen razón los defensores de la REH– los argumentos teóricos que aparezcan en este ámbito serán más realistas, desde luego, pero al menos durante una buena temporada, escasamente susceptibles de tratamiento empírico.

Y en tercer lugar, está la cuestión más controvertida: la existencia de una red de intereses que tiende a favorecer la consolidación de unas determinadas líneas de investigación frente a otras. No nos referimos ahora a intereses en el seno de la comunidad académica, que son obvios y que ya han sido considerados anteriormente, sino al interés y a la capacidad de presión sobre la propia academia que tienen sectores del poder económico y, sobre todo, del poder financiero. Es evidente que un sistema de ideas que proporcionaba sólida legitimación intelectual a la imagen de eficiencia plena y omnisciencia de los mercados y al dogma de Estado mínimo no era precisamente mal visto por la comunidad financiera.

Son muchos los autores que han denunciado con fuerza este hecho. Entre ellos Paul Krugman y J. Bhagwati. En particular este último ha destacado (tal y como explicamos en el capítulo anterior) por denunciar el sesgo financiero de la actual globalización, impuesto por lo que ha llamado reiteradamente, pensando en Estados Unidos, the Wall Street-Treasury complex. Más recientemente, otro conocido economista, Simon Johnson, director de investigación del Fondo Monetario Internacional hasta 2008, ha publicado una serie de trabajos que han tenido un gran impacto. Entre ellos, uno sorprendente y de amplia difusión, «The Quiet Coup», en el que revela algunos mecanismos por los que la investigación de determinados organismos, entre ellos aquél en el que él mismo era alto responsable, se orientaba a favor de determinados argumentos y conclusiones. El mensaje central de ese artículo –algo así como «¡¡ah, si los economistas del FMI hubiésemos podido hablar con libertad!!–⁴⁰ no favorece precisamente la exaltación del papel de los economistas (o de algunos economistas) entre los mullidores de un estado de cosas que llevó a la Gran Recesión.

Sin caer en el sensacionalismo que suele acompañar a las teorías conspiradoras, ni aceptar el planteamiento simplificador de que existen algo así como «teorías mercenarias», parece en todo caso demasiado ingenuo no darle al menos algún crédito a este tipo de argumentos. Lo menos que puede decirse es que determinadas líneas de investigación que resultaban incómodas para la lógica de un sistema tan asentado sobre la supuesta racionalidad de los mercados financieros, no fueron impulsadas desde algunos de los principales centros de investigación y difusión de las ideas. Es el caso de la mayoría de las agencias multilaterales o los bancos centrales. Para evidenciarlo, merece la pena que nos fijemos en un caso importante y muy concreto: el del análisis y valoración que durante mucho tiempo se hizo del papel de las agencias de evaluación de riesgos. Se las presentaba como un elemento que contribuía al escrutinio permanente y, por tanto, a la racionalidad general de los mercados financieros, tanto internos como internacionales. Esa cualidad era aceptada casi por convención en la literatura más divulgada sobre esos asuntos. Y sin embargo, hace años que en papers del máximo rigor algunos autores vienen identificando algunas importantes anomalías estructurales de esas agencias que realmente las convertía en el peligro para la estabilidad. Ahora, después de la crisis, todo el mundo acepta que efectivamente lo eran (y lo son).

Entre esos autores destacaba Frank Partnoy, quien reiteradamente analizó dos problemas estructurales que debieran haber alertado sobre el correcto cumplimiento de la función básica de información a los inversores que las agencias debieran cumplir.⁴¹ El primero y principal es el conflicto de intereses. Las ganancias de las agencias, en un negocio extraordinariamente pujante, proceden en gran medida (hasta el 90 % en 2005) de pagos realizados por los propios emisores de bonos y sus bancos. ¿Cabe esperar, en esas condiciones, que las calificaciones realizadas sean objetivas? En segundo lugar, se trata de empresas que copan posiciones oligopolistas y que tienen, por tanto, escasos incentivos para mejorar sus métodos de calificación. La realidad es que estos argumentos, difícilmente apelables, apenas fueron conocidos y divulgados con anterioridad a la crisis.

Los vínculos excesivamente viciados entre ideas económicas e intereses han traído, como novedad muy saludable, algunos debates morales de cierta entidad en torno al comportamiento de la profesión, particularmente en Estados Unidos. Así, partiendo de un modo explícito de una condena a las contribuciones hechas en el pasado a las estrategias de desregulación financiera, algunos importantes grupos de economistas académicos han urgido a la puesta en vigor inmediata de estrictos códigos deontológicos, que lleven a delimitar bien los ámbitos de lo público y lo privado, del argumento puro y el interés pecuniario.⁴²

Las razones que se han expuesto en los párrafos anteriores apuntan a que, ocurra lo que ocurra con la salida de la crisis, las teorías de los mercados eficientes y de las expectativas racionales mantendrán su supervivencia durante un largo período. Tal vez no como explicaciones ampliamente aceptadas, pero sí al menos como «teorías zombis».⁴³ No debiera extrañarnos. Algo parecido ocurrió con anterioridad en la historia del pensamiento económico. Tras los virajes en los paradigmas aceptados, lo común fue la pervivencia de núcleos bien establecidos que seguían manteniendo el viejo orden de ideas. Quizá la única excepción relevante fue el avasallador dominio del keynesianismo en las décadas de 1950 y 1960.

Pero también hay algunos importantes factores que apuntan a la posibilidad de que la crisis traiga una efectiva revolución científica en la ciencia económica. Dejando ahora al margen, por suficientemente tratada, la evidencia de que ese sistema de ideas tuvo su fallo sistémico, destacaremos tres razones generales. La primera la extraemos de la propia historia del pensamiento económico. Todas las grandes crisis económicas del pasado trajeron consigo transformaciones en el sistema establecido de ideas. En ocasiones, auténticos virajes. Una relectura del viejo libro de T.W. Hutchison, Sobre revoluciones y progresos en el conocimiento económico, ayudará a entender mejor este fenómeno. Así ocurrió ya en los años setenta de siglo XIX, que vieron el nacimiento del marginalismo. Y aún más claramente, la Gran Depresión de los años treinta coincidió con el advenimiento del keynesianismo. Su etapa de hegemonía –el llamado consenso keynesiano– sucumbió sin embargo con la crisis del modelo económico que tuvo lugar en los años setenta. Esto permitió la llegada y gran influencia de los argumentos y teorías del nuevo liberalismo económico. Puesto que esta crisis no es menor que algunas de las mencionadas (una comparación con la Gran Depresión se incluye en el capítulo siguiente), no hay razón para pensar que ahora será diferente.

El segundo motivo para creer en una posibilidad muy real de crisis científica en Economía es de carácter material. El hecho radicalmente nuevo de los blogs, las páginas web de economistas destacados, la difusión inmediata de artículos de persuasión publicados en revistas o periódicos de medio mundo (o en plataformas como Project Syndicate) ha creado una situación inédita de gran rapidez en la difusión de nuevas ideas. Y sobre todo ha contribuido a aumentar las posibilidades del fenómeno en sí mismo, al extender la conciencia de que efectivamente un importante cambio de paradigma está en marcha.⁴⁴

Las crisis en el pensamiento económico no fueron en el pasado cosa de un día, pese a la imagen un tanto ingenua que de ellas se suele tener. Hablando de la revolución keynesiana, por ejemplo, Mark Blaug habló de la necesidad de evitar «una visión a lo Walt Disney». Es decir, la creencia en que la simple publicación de un libro, la General Theory, sirvió para cambiar de un día para otro la forma de pensar de los economistas de medio mundo.⁴⁵ Por el contrario, se trató de un proceso complejo, desarrollado durante más de una década y con el concurso de numerosos economistas en varios países. Pues bien, la situación actual, en cuanto a medios de difusión de las innovaciones teóricas, podría permitir que todo fuera más rápido (sin que quepa pensar, en todo caso, en un cambio súbito y pendular). Si antes hemos hablado del problema que para el cambio de paradigma representan los costes hundidos en formación y carrera profesional, ahora apreciamos, en sentido opuesto, la notable reducción de los costes de información del cambio. Estaríamos, por tanto, ante una cierta paradoja: la gran revolución informacional que está en la base de la extraordinaria ampliación de la innovación financiera durante la Gran Moderación, y que como ya hemos dicho proporcionó verosimilitud a supuestos como el de las expectativas racionales, podría favorecer decisivamente ahora las tendencias hacia un cambio teórico en sentido opuesto.

La tercera razón es la que más interesa destacar en la línea general de argumentación que se mantiene en este ensayo. Si entendemos la generación de ideas económicas como un simple ejercicio de solipsismo, es decir, algo que en realidad solamente puede llegar a interesar a un grupo de académicos que leen revistas top y asisten a seminarios sofisticados, entonces el asunto posiblemente no merece que se le otorgue demasiado tiempo y esfuerzo. Pero si, por el contrario, asumimos que se trata de ideas que no solamente tratan acerca de la interacción social, sino que en mayor o menor grado acabarán por afectar a ésta, y por tanto a la vida concreta de individuos y sociedades, entonces la cuestión se vuelve de obvio interés general.

Es decir, hablamos de ideas susceptibles, bien de convertirse directamente en políticas, o bien de incidir sobre los procesos institucionales de su formación. Para abordar esta cuestión es fructífero plantear la generación de ideas, la innovación teórica, en términos de dinámica de mercado. La oferta de ideas no podrá dejar de verse afectada por cuál sea en cada momento su demanda. Entre quienes compren razonamientos económicos, ya sea meramente para hacerse con una concepción del mundo o para dar una base sólida a la construcción de sus decisiones políticas, están el público general, los gobiernos y, en términos más amplios, el conjunto de los policy makers. Y parece probable que opinión pública y gobiernos demanden en los próximos años visiones teóricas del comportamiento económico y del funcionamiento de los mercados más acordes con la realidad que ha dejado al descubierto la crisis actual.

La teoría y la política: un mundo de creencias que se desmoronó

En los mejores análisis acerca de la influencia de las ideas económicas en la política se suele afirmar que para que una forma de explicar cómo funciona la economía (un paradigma económico) se consolide y mantenga su pujanza tanto en los departamentos universitarios como en los ámbitos de decisión, es necesario que se produzca una amplia consistencia entre tres niveles diferentes del conocimiento: en el plano teórico, propio de los profesionales de la academia; en el político-económico que manejan los sectores especializados, sean empresarios, gestores o políticos; y en el de la sabiduría convencional, instalada en la sociedad.⁴⁶ Después de haber analizado el primero, vamos ahora a ocuparnos de los dos últimos. Primero lo haremos en lo que se refiere a sus características en el período 1980-2007, para luego examinar la forma en que les han podido afectar los acontecimientos más recientes.

Durante la etapa llamada de Gran Moderación, es decir, el período que va de 1980 a 2007, la influencia del sistema de ideas de la macroeconomía de las expectativas racionales y de los mercados financieros eficientes sobre el espacio político-económico ha sido de primera magnitud. En un artículo muy influyente y extraordinariamente revelador (ya desde su título: «Modern Macroeconomics in Practice: How Theory is Shaping Policy») publicado en 2006 por dos relevantes partidarios de esa corriente, quedó escrito: «A lo largo de las tres últimas décadas, la teoría y la práctica macroeconómicas han cambiado significativamente, y para bien. (…) Estos avances no quedaron restringidos a la torre de marfil. (…) Ejemplos de los efectos de la teoría sobre la práctica de la política incluyen el aumento de la independencia de los bancos centrales, la adopción de objetivos de inflación y otras reglas para guiar la política monetaria, el creciente peso de impuestos sobre el consumo frente a impuestos sobre la renta, y la conciencia creciente de los costes de las políticas que distorsionan los mercados de trabajo».⁴⁷

Aunque no todos acepten que esa influencia haya sido tan clara (de hecho, Robert Solow, premio Nobel, contestó ácidamente ese artículo), en nuestra opinión apunta en una dirección acertada y en una dimensión muy profunda. La mentalidad de los banqueros centrales y de numerosos ministros o secretarios del Tesoro está empapada de ese enfoque. Al igual que ocurría entre sus amplios y sofisticados equipos de analistas, esa mentalidad estuvo durante años intensamente penetrada por las ideas de ultrarracionalidad del comportamiento económico y de eficiencia natural de los mercados. Si se compara la frase ya citada de Robert Lucas con otra de Gordon Brown, expresada cuando era ministro del Tesoro («la era del auge y de la crisis ha pasado»), se advertirá de inmediato que compartían muchos cromosomas intelectuales. Pero es sin duda la figura de Alan Greenspan, su práctica política y su influencia social durante tantos años las que encarnan de un modo más fácilmente reconocible esa visión. Lo que se puede predicar también, en gran medida, de Ben Bernanke antes de septiembre de 2008.

En un ámbito más concreto, los desarrollos de la literatura macroeconómica han llevado a la creación de los ya mencionados modelos DSGE por parte de numerosos bancos centrales de todo el mundo. En muchos casos, estos modelos se han convertido no solamente en instrumentos para el análisis y la predicción, sino también y sobre todo en herramienta considerada casi como infalible para su toma de decisiones políticas. Así ha ocurrido con los bancos centrales de distintas regiones del mundo, desde Canadá a Chile, pasando por Inglaterra o Noruega. El Banco Central Europeo dispone de su propio modelo desde 2003 (el conocido como Smets-Wouters model), el cual desde la propia explicación básica de su motivación en la página primera señala como una de sus grandes ventajas que «resulta más apropiado para el análisis político, es decir, menos sujeto a la crítica de Lucas…».⁴⁸ El impacto político de las ideas resulta aquí excepcionalmente claro. Al final de la partida, no deja de ser patético el reconocimiento de fracaso hecho por el presidente de la Reserva Federal de Minneapolis, seguramente el banco central que de un modo más radical y doctrinario defendió durante décadas ese conjunto de ideas (de las que en realidad fue una especie de laboratorio): «Creo que durante la crisis financiera, los macroeconomistas, entre los que me incluyo, le fallaron al país y por tanto al mundo…. (debido a que mucho antes de la crisis) no ofrecieron a los policy makers reglas para evitar las circunstancias que trajeron el desastre financiero global».⁴⁹

Merece destacarse que, como se ha señalado al comienzo de este capítulo, el razonamiento económico contemporáneo ha tenido en realidad un mayor grado de pluralismo del que parece. Ya hemos mencionado que, en particular, en torno a la nueva economía de la información fueron surgiendo algunas nociones y argumentos –como los de información asimétrica, teoría de la agencia o mercados incompletos- que permitieron reconstruir con rigor la teoría de la regulación financiera, y que de haber sido realmente exploradas podrían haber ayudado a evitar el desastre; el hecho cierto es, sin embargo, que su utilidad real fue muy escasa, pues nunca llegaron a ocupar un papel central en el parnaso macroeconómico y, sobre todo, porque no fueron tomadas en serio por los policymakers. A partir de esa constatación, cabe decir que el problema fundamental no ha sido que la teoría económica careciese de capacidad para generar ideas útiles, sino más bien de selección –tan dogmática como equivocada– de las teorías y conceptos que acabaron por copar su «frontera» (al menos en lo relativo a la macroeconomía). En ese sentido, no le falta razón al profesor de Berkeley Barry Eichengreen cuando señala: «El problema fue la lectura parcial y sesgada de la literatura. Los consumidores de teoría económica, no sorprendentemente, tendieron a seleccionar aquellos elementos …. que mejor servían a sus acciones … Los productores de esa teoría, beneficiándose tanto pecuniaria como psicológicamente, mostraron escasa tendencia a objetar…».⁵⁰

Toda esa línea de desarrollo teórico dominante influyó de un modo profundo no sólo sobre los gobiernos nacionales, sino también sobre la formación de los criterios políticos de las agencias multilaterales, y en particular los del Fondo Monetario. Así lo ha reconocido recientemente, del modo más autocrítico, la Oficina de Evaluación Independiente de la propia agencia, al señalar las «deficiencias analíticas» que llevaron al colapso. Habla la OEI de «sesgos cognitivos» tales como el «sesgo de confirmación» (algo muy semejante a lo que nosotros hemos llamado disonancia cognitiva), la «captura intelectual» y el «pensamiento de grupo»; por esto último entiende la tendencia intelectual a «considerar los problemas sólo dentro de un cierto paradigma y a no cuestionar sus premisas básicas… La opinión predominante entre el personal del FMI –un grupo cohesivo de macroeconomistas– era que la disciplina de mercado y la autorregulación serían suficientes para evitar problemas graves en las instituciones financieras…».⁵¹ Su conclusión es clara: la elección de un enfoque analítico equivocado de las relaciones entre la macroeconomía y el sistema financiero debiera incluirse entre las causas de la propia crisis.

En cuanto a la percepción que el público en general haya podido tener acerca de la influencia de ese paradigma económico, aunque haya sido difusa, no hay motivos para observar elementos significativos de discrepancia o malestar. Al contrario, hay indicios razonables para afirmar que la pretensión de ultrarracionalidad económica no sólo fue asimilada por los policy makers, sino también por una parte significativa de la sociedad.⁵² De hecho, algo parecido a las expectativas racionales ha sido manejado también para intentar analizar comportamientos que no tienen nada que ver con la economía. En realidad, tal noción ha formado parte de un fenómeno intelectual muy característico de los últimos lustros, consistente en atribuir grandes dosis de racionalidad a la decisión de los sujetos colectivos, tal vez como consecuencia de la ilusión creada de acceso infinito, y a coste muy reducido, a la información. Ejemplo muy destacado es el libro de James Surowiecki, un gran éxito internacional del pensamiento contemporáneo publicado en 2004, que utilizando razonamientos de psicología y computación destaca, desde su propio título, la noción de «sabiduría de las multitudes». La idea básica es que «la inteligencia de una multitud humana» puede superar a la de cualquier experto a la hora de enfrentarse a problemas de cognición, coordinación y cooperación.⁵³

En todo caso, durante toda esa época en la percepción social de la figura del economista había mucho de mago, una figura lejana, conocedora de extraños arcanos, pero al final extrañamente útil. Como hemos dicho, la figura de Alan Greenspan encarna de un modo ejemplar esta visión. En último término, y a pesar de su arrogancia, alguien claramente beneficioso para la organización de la vida social y el progreso. Eso es lo que ha cambiado radicalmente con la Gran Recesión. Al menos, eso esperamos.

En efecto, a lo largo de los dos últimos años se ha hecho evidente el inmenso error de haber llegado a creer que la era de la volatilidad había concluido. Que los ciclos económicos habían desaparecido de nuestras vidas. Esta creencia trajo consigo un desmesurado optimismo sobre las posibilidades de enriquecimiento continuo basado en los mercados bursátiles e inmobiliarios.⁵⁴ En muy poco tiempo, y en un clima marcado por un fuerte resentimiento hacia el mundo financiero y sus excesos, la visión popular de lo que los economistas representan ha cambiado radicalmente. De atribuírseles connotaciones casi mágicas se ha pasado a asignarles el papel de villanos. Naturalmente, la opinión pública ignora que la economía contemporánea tiene algo de «simulacro general de la física». Pero el desarrollo de la crisis le ha hecho saber que su sistema de ideas convirtió a los economistas, o a una parte de ellos, en auténticos «bubble-makers», en expresión afortunada de Whalter.⁵⁵

En el espacio político, el cambio de escenario se ha producido de una manera aún más brusca. A finales de 2008 ya era evidente para todos que los mercados financieros no se ajustaban de un modo natural a posiciones eficientes. Y mucho más evidente todavía, que los precios de mercado estaban muy lejos de recoger toda la información relevante. En ese momento, continuar hablando de omnisciencia de los mercados ya no sonaba solamente como ridículo, sino casi también como insultante. Pero además, los políticos pronto advirtieron que seguir aplicando políticas que se derivaban linealmente de aquel sistema de ideas resultaba suicida en las nuevas circunstancias. Nadie lo explicó mejor que P. Krugman en su ya famosa columna de septiembre de 2009: «Los peligros se crean cuando los reguladores no creen en la regulación». En esa creencia, es decir, en el tránsito desde el mundo abstracto de la teoría a la realidad de la política, estaba el núcleo del problema creado.

En el afán de hallar soluciones de urgencia comenzó una denodada búsqueda de los viejos y olvidados manuales keynesianos por los desvanes de los ministerios económicos. Aquí encontramos otra de las claves de lo ocurrido. El neoplatonismo de la visión anterior obligó a buscar en el vacío y a improvisar radicalmente soluciones para afrontar la solución de problemas que estaban ocultos y que la crisis puso dramáticamente de manifiesto. Las consecuencias de todo ello se habrán de examinar más adelante. Ahora basta con consignar que el punto crucial de viraje en lo que respecta a este plano de la percepción política de las ideas económicas, fue la solemne declaración del policy maker por excelencia, Alan Greenspan, ante el congreso norteamericano, en octubre de 2008: «Nunca hubiera imaginado esa terrible fragilidad del sistema financiero. Sí, siempre pensé que los grandes bancos y aseguradoras se autorregularían… La vigilancia de los gobiernos era indispensable y yo no vi». Y a la pregunta de un congresista («Aclare su pensamiento: ¿quiere usted decir que descubrió que su concepción del mundo, su ideología, su visión de las cosas, no funcionaba?»), la respuesta del gran mago fue: «Exactamente. Absolutamente». Todo un mundo de certezas, de confianza, de creencia en la plena racionalidad y los ajustes maravillosos de una máquina llamada mercados financieros, se había desmoronado.

En un ámbito mucho más concreto también se han hecho evidentes las insuficiencias de algunos de los modelos imperantes que tenían vocación operativa. Es el caso de los ya mencionados DSGE models, sobre cuyas insuficiencias Charles Goodhart –una autoridad intelectual de referencia en materia de banca central y estrategias de control monetario– ha realizado críticas contundentes. En particular, resulta ahora inconcebible que en estos intentos de «modelizar el banco central» estuviese totalmente ausente cualquier posibilidad de default. En esas condiciones tales modelos «se han revelado como completamente inútiles como guía para la reciente crisis financiera».⁵⁶ ¿Cómo extrañarnos de que tan pronto como empezaron las dificultades esos modelos se abandonaran rápidamente, siendo sustituidos –de nuevo, la búsqueda en el vacío– por estrategias totalmente improvisadas?

Vemos, por tanto, que la percepción social de la Economía y la dinámica de transformación de ideas en políticas han experimentado cambios dramáticos desde 2008. Con ello, la consistencia entre los tres niveles del conocimiento económico de los que hemos hablado se ha agrietado, lo que hace que aumente la probabilidad de un cambio de paradigma.

En conclusión, la crisis ha supuesto la evidencia de un fallo sistémico en las estructuras establecidas del conocimiento económico. Esto trae consigo la oportunidad de un proceso profundo, schumpeteriano, de destrucción creativa del paradigma económico dominante durante el último cuarto de siglo. Así lo ha dicho justamente Daron Acemoglu: «… no hay duda de que todo ello (los acontecimientos que llevaron a la crisis teórica) representa una oportunidad crítica para la disciplina de la Economía…».⁵⁷ Sin embargo, hemos explicado que en el juego de fuerzas que mueven la dinámica de la crisis teóricas, no todas juegan a favor de un cambio de paradigma. De forma que, a pesar de algunos síntomas claros, no es posible afirmar categóricamente que ese cambio está en marcha y sea irreversible. Pero, en todo caso, sí hemos constatado que por lo que hace a las ideas que en mayor medida repercuten en la formación de políticas económicas, resultará difícil evitar un cambio significativo.

Pero más allá de eso, lo que se ha producido a partir de 2008 tiene también mucho de crisis moral. Y ese proceso no puede dejar de influir sobre una ciencia que, como explica mejor que nadie el filósofo y premio Nobel de economía Amartya Sen, fue en su origen una ciencia moral. Y que nunca debió dejar de serlo. Es interesante recordar en este punto que, según una notable corriente del pensamiento contemporáneo –que representa sobre todo Peter Sloterdijk–, en las sociedades desarrolladas contemporáneas existe un fuerte componente de cinismo vulgar (un cinismo que guarda escasa relación con el de la filosofía clásica) que marca de un modo singular las relaciones interindividuales.⁵⁸ Pues bien, a estas alturas es de sobra conocido que si hay una ciencia social que ha frecuentado esa visión cínica, ésta ha sido la Economía. La cura de humildad impuesta por la crisis quizá sirva para una reforma que reduzca, al menos en cierto grado, algunos efectos morales controvertidos que esa visión acarrea.

Ese fracaso del conocimiento económico que hemos constatado a lo largo de este capítulo podría tener otro tipo de consecuencias que guardan estrecha relación con nuestro argumento central: el alto grado de descrédito social de los supuestos expertos que la crisis ha traído consigo podría favorecer el abandono de los estilos tecnocráticos de gestión político-económica, e impulsar un cierto retorno al enfoque de «el arte de la política».⁵⁹ Volveremos sobre esta cuestión.

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en ningún caso fue tan abrupto el derrumbe

de la economía de mercado como en el del dinero

KARL POLANYI, La gran transformación

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LOS CAMINOS PARA LA REFORMA FINANCIERA

Es posible que, con el tiempo, el mes de febrero de 2010 sea destacado como un jalón muy singular en la historia de las relaciones entre ideas económicas y política pública. Como ya hemos ido mostrando, desde el arranque de la crisis y hasta ese momento, eran ya muchas las dudas planteadas y muchos los elementos de revisión de nociones y principios hasta muy poco antes considerados como inamovibles. Pero ese mes se produjo un hecho de gran contenido simbólico en la dirección de resaltar el viraje que se está produciendo. El equipo de economistas del Fondo Monetario Internacional (FMI) publicó dos trabajos que, por venir de la agencia multilateral que durante el período anterior fue el referente absoluto de la ortodoxia política económica, marcarán época.

El primero se titula «Rethinking Macroeconomic Policy». Ese título no defrauda. Identifica primero todo «lo que creíamos saber» acerca de las condiciones para una conducción firme y segura de la política macroeconómica. A continuación señala la necesidad de revisar en profundidad los dogmas que la profesión y los policymakers habían mantenido en el pasado, ya sea la obsesión por la baja inflación, la defensa de las políticas fiscales pasivas o la creencia en la inexistencia de cualquier implicación macroeconómica de las normas de regulación financiera.¹

La otra publicación es, si cabe, más reveladora. Se refiere al dogma de los dogmas: la liberalización y apertura de la cuenta de capital. En «Capital Inflows: the Role of Controls» se defiende sin tapujos una línea argumental en favor de la imposición de controles que hagan frente al importante potencial desestabilizador de los flujos de capital a corto plazo.² El viraje en este caso es tan intenso, tan profundo, que un autor habitualmente tan ponderado como Dani Rodrik, de la Universidad de Harvard, ha llegado a afirmar que esa publicación delimita en sí misma el fin de toda una era de las finanzas.³

Tomando como punto de partida ese giro en el pensamiento político económico por parte de un organismo multinacional tan influyente como es el FMI, en este capítulo abordamos los caminos que se abren para la reforma de los mercados de capitales. Ésta es una cuestión que resultará fundamental para el modo en que finalmente se resuelva la batalla entre políticas económicas y mercados a lo largo de la próxima década. Recuérdese, a propósito de ello, que el modelo anterior de formación de políticas estaba muy condicionado por la dinámica extraordinariamente expansiva de los mercados financieros mundializados. Ése fue el origen de la famosa «camisa de fuerza» que los mercados financieros ponían a las políticas. Pues bien, esta cuestión está sometida en estos momentos no sólo a controversias intelectuales, sino también, y quizá sobre todo, a unas percepciones, sentimientos y presiones sociales (los animal spirits) que en torno a estos asuntos van enseñando cada vez con más descaro sus dientes. Por eso, a la hora de la verdad, de cómo evolucionen problemas como los que se examinan en los apartados siguientes, va a depender que finalmente fructifiquen muchas de las transformaciones y cambios que se van proponiendo para los mercados de capital (o por el contrario, se queden en una mera reacción coyuntural ante una situación extremadamente crítica).

La imprescindible reducción de la palanca financiera

El cambio en el equilibrio entre mercados y políticas que surja después de la crisis dependerá en buena medida de lo que ocurra en los próximos años con los mercados de capital. Si se produjeran mutaciones de cierta profundidad en la estructura, la dimensión o el grado de internacionalización de esos mercados, es decir, en la palanca financiera de la economía, entonces los márgenes para reimplantar con consistencia políticas macroeconómicas activas se ampliarían notablemente.

No hay ninguna duda de que la enorme burbuja de crédito formada en los mercados de capitales durante los últimos lustros debe ser deshinchada. No hay alternativa posible: esos mercados tienen que ser redimensionados a la baja en medida importante mediante un proceso general de desapalancamiento financiero. En realidad, se trata del único modo de abordar la resolución de los grandes problemas que la crisis ha planteado en sus sustratos más profundos. Si no se hiciera, muchas de las manifestaciones concretas de la crisis que aparentemente se van resolviendo, no tardarán en regresar. Para decirlo de un modo tajante, sin deshinchar la gran bomba de deuda acumulada en la economía mundial, buena parte de las reformas de la política económica que se van proponiendo –y que más adelante, en el capítulo siguiente, se enunciarán– apenas podrán ser siquiera intentadas. Si ese caso se diera, los policymakers quedarían confinados a émulos de Sísifo, condenados a salir una y otra vez al paso de problemas nunca de verdad resueltos.

No es solamente una cuestión de voluntad. Si una vez más nos acogemos a las enseñanzas de la historia, vemos que se trata de un proceso en gran medida inevitable. La historia financiera nos enseña que después de episodios de crisis agudas, la respuesta habitual es la reducción, con frecuencia intensa, de la palanca financiera de la economía. En un estudio reciente llevado a cabo por el Mckinsey Global Institute se detectaron 45 episodios de reducción general de los niveles de deuda desde los años treinta. De ellos, 32 vinieron después de la explosión de crisis financieras. De esos 32, 16 llevaron a contextos de amplia austeridad, 8 a episodios de alta inflación y 7 a suspensiones de pagos masivas. Esos procesos de desapalancamiento se extendieron a lo largo de seis o siete años y significaron, en media, una reducción de deuda de aproximadamente un 25 %.⁴ Todo ello estaría anunciando «el fin de la época de oro de las finanzas».⁵

Sin embargo, esta evidencia tan categórica en el plano puramente enunciativo se llena de interrogantes cuando se intenta concretar los caminos a través de los cuales ha de llevarse a cabo. Por dos razones. Primera, porque una reducción en la palanca financiera de la actividad económica se traducirá sin duda en un menor crecimiento. Según el estudio que se acaba de citar, en los 32 episodios de reducción de deuda que siguieron a crisis financieras se produjeron caídas en la producción durante dos o tres años. Y cuando volvió el crecimiento, su ritmo fue significativamente menor durante una década al de los años previos a la crisis. Del mismo modo, en un notable ejercicio cuantitativo, Carmen y Vincent Reinhart han estudiado el comportamiento de las principales variables macroeconómicas durante los diez años posteriores a diversos episodios de crisis económicas agudas, nacionales e internacionales. Su conclusión es que el crecimiento del PIB tiende a ser significativamente menor, con frecuentes fenómenos de doble recesión, y las tasas de desempleo mayores respecto de la década precedente.⁶ En las circunstancias presentes no hay motivo para creer que algo parecido no ocurrirá de nuevo.

Si a este inevitable proceso de desendeudamiento se añade la pérdida de valor de algunos de los activos que la soportan, habrá que reconocer que muchas empresas y hogares pueden quedar atrapados en los temidos procesos de deflación de deuda, algo sobre lo que los viejos análisis de Irving Fisher y Hyman Minsky llamaron la atención, pero que más tarde se ha olvidado. Estos procesos se originan cuando el valor de los activos que soportan la deuda se devalúan, mientras que la deuda se mantiene en sus niveles iniciales o se hace mayor dependiendo de la evolución de la inflación. Esto hace que el valor real de la deuda sea mayor que el valor de los activos, impulsando una disminución del consumo y la inversión.⁷ Ésta es la principal razón para temer una tendencia al estancamiento de las economías desarrolladas en el medio plazo. Se podría producir eso que muchos van imaginando ya como una década perdida.

En segundo lugar está el problema de cómo avanzar y qué mecanismos utilizar en el proceso de la reforma de los mercados de capital. El objetivo es redimensionar a la baja su tamaño y su operativa para evitar que en el futuro puedan ser origen de una burbuja de crédito como la que nos ha llevado a esta crisis. ¿Qué podemos decir en relación con los aspectos cualitativos de esa reforma? ¿Se van abriendo efectivamente perspectivas de cambio? ¿Habrá avances efectivos de la regulación y, de haberlos, serán hacia una regulación multinacional o a nivel nacional? ¿Es realmente posible y positivo que, sin poner en cuestión la globalización en sí misma, se produzca un retroceso en la globalización financiera? ¿Se puede afirmar, como defiende Dani Rodrik, que más globalización no significa mejor globalización?⁸ A estas preguntas intentamos dar respuesta en el resto de este capítulo.

Tres caminos para la reforma financiera

A partir de los efectos causados por el colapso financiero que está detrás de esta crisis, ahora, en términos generales, se abren tres caminos posibles para la reorganización y funcionamiento de las finanzas globales. El primero es, sencillamente, no hacer nada; la no reforma, el mantenimiento en lo fundamental del statu quo ex ante. El segundo consiste en la introducción de toda una nueva arquitectura financiera a escala mundial, que conduciría a una regulación global de unos mercados que están internacionalizados. El tercer camino es la reintroducción de mecanismos de control a nivel de país o región (por ejemplo, en la UE) sobre las operaciones a corto plazo y/o aquellas que utilizan instrumentos excesivamente sofisticados. Esta posibilidad, compatible en cierto sentido con la anterior, conduciría en último término a una situación nueva en la que, sin cuestionar necesariamente la globalización en sí misma, significaría un grado menor de apertura en la cuenta de capital. Vamos a analizar con más detalle estas tres opciones.

A) La no reforma

¿Es la no reforma una opción realista en las presentes circunstancias? Si lo consideramos de una manera sosegada y racional, no hay duda de que no debería ser posible. No se puede salir de una contracción como la actual, que tan alto coste social ha traído consigo, sin cambiar nada. Sencillamente, ni la sociedad en su conjunto ni sus efectos sobre la arena política lo permitirían.

Otra cosa es la introducción de pequeñas reformas, a lo Il Gatopardo. Cambios en parte reales, en parte meramente cosméticos, que den la impresión de que se desea corregir los innegables excesos del pasado con la introducción de algunas reglas nuevas. Con esta segunda versión, la probabilidad de la no reforma crece notablemente. De hecho, es lo que básicamente ha ocurrido durante los primeros años de la crisis: grandes excesos retóricos con proclamas para «refundar el capitalismo», etcétera, y muy pocos avances reales. Sin duda, ésa es la orientación que desean y pretenden marcar los más directamente afectados por cualquier cambio: la gran banca internacional o las entidades financieras sofisticadas de Wall Street. Para lograrlo se mueven con intensidad utilizando todas las vías de influencia que, a pesar del malestar causado por la crisis y sus excesos, aún mantienen.

Sin embargo, esa pretensión de que en lo fundamental todo siga igual, no tiene precisamente muchos amigos fuera de los directamente interesados. Dada la existencia de una gran mayoría social en contra, sólo es mantenida en los ámbitos políticos de un modo disimulado o vergonzante. Aunque no ocurre lo mismo con algunos de los más influyentes medios de prensa financiera, como The Wall Street Journal y, de forma más matizada, Financial Times.

El principal inconveniente que tiene instalarse en tales posiciones es la alta probabilidad de que no tarde en sobrevenir una nueva crisis, pues en ese caso no se habría puesto coto a las causas últimas de la formación de la gran burbuja anterior y su pinchazo. Esta idea, que nosotros sostenemos vivamente, es crecientemente defendida por un gran número de economistas académicos. Encuentra su expresión más conocida y reiterada en numerosas columnas de Paul Krugman, Joseph Stiglitz o Robert Shiller.

En todo caso, si ésta fuera la línea que finalmente predominara, en los próximos años asistiríamos a una permanente tensión entre los resquicios abiertos en el modelo anterior de formación de políticas durante estos años de crisis y la presión asfixiante de unos mercados que seguirían siendo omnipotentes, aunque ya casi nadie los considere con una mínima seriedad como infalibles. Lo ocurrido desde la primavera de 2010 con la eurozona, en una situación en la que tuvo tanto protagonismo el juego especulativo de los mercados contra la deuda soberana griega e irlandesa –y por extensión también de otros países, sobre todo del sur de Europa– puede ser un importante anticipo de situaciones nuevas de ese tipo.

El difícilmente transitable camino de la gobernanza global

El segundo camino posible para la reforma de los mercados de capital nos lleva a un terreno muy diferente. La idea de fondo que nutre esta opción es que para lograr la estabilidad a largo plazo del sistema financiero global resulta imprescindible la existencia de un factor de orden que proporcione confianza y seguridad a las finanzas globales. Algo o alguien debiera generar ese importantísimo bien público que es un orden financiero creíble y eficaz, necesario no sólo para asegurar la continuidad de la dinámica de internacionalización en sí misma, sino también para salir al paso de las dificultades que se puedan presentar.

Planteada en los términos más abstractos y generales, ésta sería la mejor solución que se puede ofrecer a la existencia de mercados globales. Es más, puesto que hablamos de la entrada en funcionamiento de instituciones para la regulación efectiva de los mercados de capitales a la escala en la que esos mercados se han movido a lo largo de los últimos treinta años, se trataría de la única respuesta coherente con la noción de una globalización genuina.

La primera posibilidad para lograr ese bien público financiero internacional es que una potencia hegemónica asuma el compromiso de garantizar la provisión y el mantenimiento firme del bien público. Para ello no sólo debe poseer la fuerza necesaria para imponer sus criterios, sino que también se le exige que pueda hacer frente a dos grandes responsabilidades. Primero, actuar como prestamista de último recurso, es decir, proveer de capitales al resto del mundo. Segundo, ser el garante del libre comercio hasta sus consecuencias finales y no como mera estrategia retórica.

Es evidente que una solución de este tipo hace mucho tiempo que no existe en la economía mundial. Pero existió en otros momentos históricos, con buenos resultados. Ocurrió antes de la Primera Guerra Mundial, con el Imperio británico desarrollando ese papel hegemónico. Tras la Segunda Guerra Mundial, esa posición la ocupó entonces Estados Unidos dentro de su bloque. La solución podrá gustar más o menos, pero no hay duda de que durante los largos períodos de hegemonía de esos países se desarrollaron fuertes tendencias a la internacionalización y a la estabilidad. Por el contrario, nada parecido existió en el período de entreguerras ni a partir de la ruptura del orden de Bretton Woods en los años setenta del siglo pasado. Esta ausencia de un proveedor de ese bien público internacional es lo que permite explicar la inestabilidad característica de esas dos grandes etapas. Quizá nadie la ha explicado mejor que Charles Kindleberger en su gran libro sobre la Gran Depresión.⁹

La única alternativa de primer orden a esa ausencia de una potencia única y hegemónica que se responsabilice del suministro de ese bien público es la construcción de organismos e instituciones de efectivo gobierno económico mundial. Es decir, lo que llamaremos estructuras de gobernanza global. Pero hasta ahora no ha surgido una solución de ese tipo. En cambio, sí se han prodigado en el pasado reciente soluciones de segundo orden, o de second best, o incluso de tercero, con más o menos fortuna. La coordinación supranacional de políticas macroeconómicas o la formación de bloques regionales son soluciones de este tipo. De ello se habla con cierto detalle algo más adelante.

Los debates acerca de la necesidad y la forma de avanzar en esa gobernanza financiera mundial se activaron a finales de los noventa como consecuencia de la gran tormenta financiera originada en el sureste de Asia. Se extendieron entonces los temores acerca de los eventuales efectos desestabilizadores de las finanzas fuera de control sobre el futuro de la economía mundial. La cuestión de la nueva arquitectura financiera internacional se situó entonces en el centro de grandes controversias en el seno de todo tipo de foros y agencias multilaterales.

En ese debate surgieron varias propuestas. Entre las más interesantes figuraban la de crear «un verdadero prestamista internacional de último recurso» (propuesta de Alan Meltzer); la de «una agencia reguladora que fuera al tiempo una agencia de rating» (Henry Kaufman); la de un tribunal internacional de quiebras (K. Raffer); una agencia internacional de seguro de depósitos (George Soros); una redefinición completa de la política de préstamos del Fondo Monetario (Charles Calomiris); o la pura y simple sustitución de este último por un conjunto de agencias dedicadas de un modo especializado a la distribución de información o a la reestructuración de la deuda de países en dificultades (Sebastián Edwards).¹⁰ Todas estas propuestas encajaban en las tendencias generales hacia un «constitucionalismo global» que propugnaba la filosofía política de un Norberto Bobbio¹¹ o un Richard Falk.¹²

Además de los planteamientos en esa dirección de numerosos economistas, también fueron muchos los gobiernos que hicieron propuestas que incluían combinaciones diferentes de algunas de las líneas de reforma mencionadas. En Estados Unidos, por ejemplo, la administración Clinton propuso un mecanismo de financiación contingente anclado en el FMI, destinado a países que sin estar en crisis abierta se viesen de algún modo amenazados de desestabilización. El gobierno francés, por su parte, iba más allá al proponer importantes restricciones a los centros financieros offshore, junto con la puesta en marcha de una «cláusula de salvaguarda financiera» que podría ser invocada por los gobiernos para proteger a sus países de flujos financieros desestabilizadores. De igual modo, los gobiernos británico, canadiense o alemán se sumaron al debate internacional con sus proposiciones. No tiene sentido seguir con el recuento, pero sí recordar que también instancias transnacionales como el G-7, el G-22 y el propio FMI lanzaron por entonces sus propias ideas de reforma.

Todas esas propuestas provocaron encendidas polémicas. De ese ambiente y de las perspectivas que por entonces parecían adivinarse da cuenta el libro publicado por Barry Eichengreen con el significativo título de Hacia una nueva arquitectura financiera internacional.¹³ Sin embargo, todo este afán reformador fue rápidamente olvidado. Bastó que la fase aguda de la tormenta quedara superada y la economía mundial volviera a crecer a un buen ritmo para que esas y otras propuestas reformistas se guardaran rápidamente en los anaqueles. De hecho, a partir de 2001 o 2002, la propia expresión de nueva arquitectura financiera pasó a ser considerada no ya como algo pasado de moda, sino como una expresión más propia de uso en foros para la agitación radical que en debates políticos serios y pragmáticos. Cabe constatar, en ese sentido, que la única propuesta de reforma del orden financiero internacional que tuvo alguna repercusión entre 2000 y 2007 fue la realizada por Stiglitz a favor de una moneda internacional de reserva, propuesta que fue saludada con sarcasmo en la profesión, colgándole el sambenito de que se trataba de reinventar los derechos especiales de giro.

En el orden práctico, ya totalmente descartada la creación de alguna nueva autoridad supranacional con capacidad efectiva de impulsar algún tipo de actividad regulatoria, la única novedad fue la entrada de funcionamiento del Foro para la Estabilidad Financiera. Pero se trata de un mero mecanismo de coordinación entre los organismos multilaterales ya existentes, como el FMI y el Banco Mundial, cuyas funciones permanecieron inalteradas.¹⁴ Por otra parte, hoy prácticamente nadie discute que la entrada en vigor de las nuevas normas de regulación bancaria del Comité de Basilea (conocidas como Basilea II) ha tenido mucho de fiasco. Mientras tanto, la organización paralela al Comité de Basilea, pero en el ámbito de los mercados de títulos, la International Organization of Securities Commissions (IOSCO), apenas ha tenido significación alguna en todos estos años, pues sus acuerdos son meras recomendaciones, sin capacidad efectiva alguna de imponerlos en la práctica.

En esas condiciones llegamos a la gran crisis financiera actual. Ya en el otoño de 2008 se produjo una reactivación, por vía de urgencia, de la idea de regulación global. La propia agenda de la cumbre del G-20 en Washington se construyó en gran medida con esa pretensión. Bajo la presión de las circunstancias, las propuestas y debates regresaron, ocupando de nuevo muchas páginas en la prensa mundial. Una de las declaraciones más significativas en esa dirección fue la realizada por el presidente de la Reserva Federal, Ben Bernanke, quien propuso la creación de «una autoridad encargada de gestionar el riesgo sistémico para proteger al sistema financiero de las crisis, todo lo cual debiera estar coordinado internacionalmente en la mayor extensión posible».¹⁵

¿Se ha dado algún paso efectivo en esa dirección? Transcurridos ya casi dos años y varias cumbres mundiales, la respuesta sólo puede ser negativa y contundente: apenas cabe consignar algunos cambios menores, y definidos más en términos de propuestas genéricas y expresión de una voluntad de avanzar en reformas, que en transformaciones constatables y efectivas. Los compromisos más firmes van en la línea de restringir la operatividad de los paraísos fiscales e introducir cambios en el funcionamiento de las agencias de rating. Más recientemente, el FMI y el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea han lanzado algunas interesantes propuestas reformistas. En el caso del FMI se trataría de introducir dos tipos de impuestos globales, de pequeña monta, sobre el balance y los beneficios de los bancos en relación con su tamaño (Contribución a la Estabilidad Financiera [FSC], y Tasa sobre Transacciones Financieras [FAT], respectivamente). Han tenido buena acogida entre los principales gobiernos, pero aún están lejos de concretarse.¹⁶ Y por lo que respecta al Comité de Basilea (organismo que reúne a los banqueros centrales), su reunión de mediados de septiembre de 2010 ha reforzado y hecho más exigentes los requisitos de solvencia de los bancos, en la dirección de corregir la ya mencionada insuficiencia de la llamada Basilea II. El cambio regulador más significativo es el incremento progresivo –hasta su entrada plena en vigor en 2015– de la ratio de core capital (el llamado tier 1: capital más reservas) desde un 2 a un 7 %.¹⁷ Ambas líneas de reforma van sin duda en la buena dirección, pero son muy poca cosa, sobre todo considerando la magnitud de los desafíos que encaramos, para que podamos considerarlos avances reales hacia una «arquitectura global». Tan poco, que parece inevitable llegar a una conclusión desalentadora: pareciera que esas propuestas y debates son cosa de los momentos de mayor tribulación, pero que apenas consiguen concretarse en algo tangible, a la espera siempre de que la situación económica se normalice y esa demanda desaparezca.

Vemos como los gobiernos nacionales han sido y son capaces de ceder soberanía en muchas direcciones diferentes, ya sea a los bancos centrales, a las agencias reguladoras o, sobre todo, a los mercados, pero lo que la experiencia va mostrando es que parece impensable que la cedan a órganos supranacionales de gobernanza financiera global. Véase, como ejemplo paradigmático, la propuesta de puesta en marcha de un tribunal internacional de quiebras. Es una de las propuestas antes mencionadas, que en nuestra opinión debiera jugar un papel activo y positivo en la construcción de esa nueva arquitectura. Una instancia judicial de ese tipo constituye hoy una necesidad, en la medida en que cada vez son más importantes las dificultades en los contratos financieros que tienen connotaciones transnacionales. Un mecanismo de resolución de tercera parte a escala global –es decir, una corte económica internacional– proporcionaría seguridad en la negociación financiera mundial y actuaría como un elemento de estabilización. Pues bien, a pesar de que ya se han dado pasos importantes en el ámbito de la justicia internacional, y alguno de ellos tan difícil y complejo como la creación de todo un Tribunal Penal Internacional, la historia reciente muestra que llevar esa dinámica al ámbito económico-financiero no pasa todavía de ser una quimera.

Parece existir una viva contradicción en el seno de las poderosas fuerzas e intereses financieros que se mueven a escala global. Por un lado empujan las finanzas a su configuración global actual. Por otro impiden tajantemente que surjan estructuras de regulación y control a ese mismo nivel. Esta contradicción constituye una de las cuestiones clave y uno de los elementos verdaderamente conflictivos de nuestra época. Con ello, la solución que sería más lógica para definir un orden estable para los mercados de capital dista mucho de ser una realidad.

Ante esa clara constatación, entre 2008 y 2010 hemos visto cómo se intentaba ensayar otras soluciones que podemos considerar de segundo óptimo (second best). Como antes se ha señalado, entre ellas destacan la mejora en la coordinación supranacional de las políticas macroeconómicas, a través del G-20, y la configuración o afinamiento de bloques regionales. La coordinación de políticas avanzó con cierta solidez a lo largo de 2009. No parece haber duda de que funcionó mejor que en todos los años anteriores. En todo caso, en la medida en que consiguió evitar la generalización de estrategias de tipo beggar-thy-neighbour, esa coordinación fue uno de los factores que favoreció el retorno del crecimiento mundial en verano de 2009. Sin embargo, las perspectivas de la coordinación internacional cambiaron significativamente un año más tarde cuando, como ya sabemos, muchos gobiernos comenzaron a utilizar con intensidad políticas de devaluación competitiva. Nada más contrario a la propia idea de salida cooperativa de la crisis que la guerra de monedas.

Por lo demás, caben muchas dudas sobre la posibilidad de que a través de decisiones coordinadas se estén atajando algunos de los grandes desequilibrios estructurales que están detrás de esta crisis. En particular, de los grandes desequilibrios globales, comerciales y financieros entre países que registran un fuerte exceso de ahorro –China, Alemania– y otros con fuertes excesos de consumo, como Estados Unidos, Irlanda o España. Ese desequilibrio es el origen del «Global Savings Glut», de la superabundancia de ahorro que a juicio de Ben Bernanke está detrás de la burbuja de crédito que ha alimentado la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos.¹⁸ En un mundo de verdad cooperativo en el que funcionase bien la coordinación internacional, ese desequilibrio tendría una solución lógica bastante sencilla: expansión obligada en los países ahorradores y ajuste en los endeudados. En el mundo real, sin embargo, no han funcionado en absoluto tales estrategias coordinadas. En la medida en que esos excesos de ahorro permanecen, las posibilidades de que vuelvan a manifestarse burbujas de activos en el futuro inmediato son elevadas.

La coordinación de políticas puede, sin embargo, avanzar dentro de los bloques regionales. En lo que respecta al más importante de ellos, la Unión Económica y Monetaria europea, la Gran Recesión está impulsando un proceso que tiene mucho de destrucción creativa. Bajo la presión de los mercados sobre la deuda soberana de algunos países, y con la amenaza pendiente sobre el euro, los gobiernos tomaron conciencia de que la UE sólo puede salir viva de esta coyuntura si da pasos efectivos para completar sus esquemas de unidad macroeconómica y regulatoria. De ahí el histórico acuerdo de mayo de 2010, con ocasión de la crisis griega y la decisión de crear un Fondo de Estabilización europeo que podría convertirse en permanente en 2013. Naturalmente, hay en ello bastante de formulación retórica y falta de concreción, pero algunas decisiones caminan por la buena senda de la gobernanza económica común. Así, cabe destacar la supervisión comunitaria de la elaboración de los presupuestos nacionales, y el establecimiento de algunos procedimientos compartidos para ello. También la creación de un mecanismo permanente de gestión de la crisis, como el que acabamos de mencionar. Por lo demás, los principales gobiernos europeos parecen haber entendido que el desafío de la crisis impone o bien una salida hacia adelante, con reformas que impulsen políticas macroeconómicas comunes más allá de lo monetario, o bien hacia atrás, lo que sin duda acarrearía consecuencias traumáticas de coste difícil de calibrar.

Aún así, al referirnos a la coordinación internacional de políticas y a los bloques regionales hablamos de meros paliativos al problema irresuelto de fondo: la ausencia de un factor de orden y control sobre las finanzas globalizadas. La persistencia de esta situación puede acabar conduciendo al tercer camino para intentar dar estabilidad a las finanzas globales. Sería la reintroducción de ciertas regulaciones nacionales que sin cuestionar la globalización financiera en sí misma, pueda, sin embargo, controlar las dinámicas que han conducido a la actual crisis. En ese sentido, algunos esquemas nacionales de regulación prudencial y supervisión que existían en 2007 parecen haber funcionado bastante bien. Es el caso de países como Canadá y Australia. Hay consenso en que los marcos regulatorios nacionales de esos países explican que sus bancos hayan permanecido en gran medida aislados de las grandes turbulencias internacionales.¹⁹ Algo parecido, aunque con algunos matices, cabe predicar del sistema español de provisiones dinámicas, que será tratado en el capítulo 8.

Sobre la posibilidad y conveniencia de un freno a la globalización financiera

¿Es realmente posible reintroducir controles nacionales reales y efectivos sobre los movimientos transnacionales de capital y sobre el funcionamiento de las finanzas? ¿Es conveniente? Éstas son dos de las grandes cuestiones de fondo que, aunque apenas imaginadas antes de la explosión de la gran crisis financiera, han ido surgiendo a partir de ella. Primero de un modo borroso, pero más tarde de forma más perceptible. El establecimiento de regulaciones prudenciales financieras nacionales muy diferenciadas, tales como controles de cambios o de algún tipo de impuesto que grave las transacciones internacionales a corto plazo (del tipo de la conocida como tasa Tobin) significaría, si no un cuestionamiento de la globalización en sí misma, sí una cierta ralentización de la globalización financiera de las últimas décadas. Dependiendo de su intensidad, esas medidas implicarían un freno o un viraje de gran importancia en el comportamiento de la economía mundial contemporánea.

En las condiciones tan complejas del presente, y ante la dificultad práctica de construir una nueva arquitectura regulatoria a nivel global, ese viraje es efectivamente posible. E incluso podría resultar en varios sentidos necesario y positivo. Hecha esta afirmación, nos interesa aquí hacer una reflexión general en relación con la globalización. Nuestra posición nada tiene que ver con la de los contrarios a la globalización en sí misma, partidarios de un regreso a la seguridad del funcionamiento de la economía dentro de los estrechos límites marcados por las fronteras nacionales. Nada bueno puede esperarse de las utopías regresivas que preconizan el cierre de la sociedad. Vienen aquí muy al caso las palabras de Jürgen Habermas a propósito de la posibilidad de que en nuestro momento histórico se reedite una reversión radical de las tendencias a la internacionalización, como aconteció en los años treinta, cuando señala que «una nueva clausura no debe proyectarse a partir de una actitud defensiva contra una supuesta modernización “que arrasa con todo”. Ya que de lo contrario se nos puede colar de rondón esa mirada dirigida al pasado propia de los perdedores de la modernización».²⁰

Sentado este principio general, es importante para nuestro argumento determinar hasta qué punto es realista pensar en una reintroducción de mayores dosis de segmentación de los mercados financieros, y a través de qué vías podría producirse. Y lo es por el hecho simple de que, en el caso de que llegara a alcanzar una cierta medida y amplitud, los márgenes para el juego político-económico interno también se ampliarían. Es decir, cambiarían las reglas del juego entre mercados y políticas.

En términos generales, existen dos ámbitos por los que puede avanzar una cierta desglobalización financiera. El primero es mediante la aparición de marcos legislativos diferenciados entre países o regiones. El segundo, y quizá más obvio, es el uso de instrumentos específicos para restringir las operaciones transnacionales, tales como los controles directos de capital o algún tipo de impuesto sobre los flujos financieros. Las iniciativas de reforma financiera que en esas dos direcciones se han ido produciendo en todo el mundo a lo largo del año 2010, han encontrado un campo abonado en el malestar y el rápido cambio que se ha producido en las percepciones sociales sobre las finanzas. Según revelan todas las encuestas, la confianza de los europeos o los norteamericanos en los bancos ha caído de un modo intenso desde 2008. Por ejemplo, en Estados Unidos la confianza ciudadana en sus entidades bancarias alcanzaba en mayo de 2010 su nivel histórico más bajo. De acuerdo con una encuesta Gallup, ese indicador, que a finales de 2004 superaba el valor 50, se ha movido entre 18 y 22 desde la caída de Lehman Brothers. Los avatares de la censurada portada de la revista Fortune 500 correspondiente a mayo de 2010, en la que los bancos quebrados ocupaban una posición destacada en un panorama de multiplicación de los desastres económicos de todo tipo –al igual que ocurre con el contenido del documental Capitalism. A Love Story o Inside Job y el éxito de películas como Margin Call o Public Enemies, esta última sobre el asaltador de bancos Dillingerpueden verse como metáforas de la extraordinaria extensión de ese estado de ánimo de la sociedad. Simon Johnson lo resumió en el titular de una de sus columnas, referida naturalmente a los bancos y a sus directivos: «Que les corten la cabeza».²¹

El comportamiento de los mercados –sobre todo, los de deuda soberana– desde la atribulada primavera de 2010 también ha contribuido a ese malestar. Con frecuencia histéricos y, una vez más, manifiestamente irracionales, sus sobrerreacciones poniendo contra las cuerdas a un buen número de Estados han causado una situación de alarma e indignación social acaso desconocido en muchas décadas. Supera, al menos en Europa, al que se produjo tras el episodio de Lehman Brothers. Una consecuencia de ese malestar es que, después de treinta años de estar operando, la existencia de esa camisa de fuerza que los mercados imponen a las políticas nacionales ha pasado a ser percibida como tal en grandes ámbitos de la opinión pública. Desde nuestro punto de vista, esa toma de conciencia social puede ser determinante para la formación de un vector de reforma política más decidida sobre el poder de los mercados.

La evolución reciente de los mercados de deuda puede influir también sobre la conformación de todo un estado de ánimo colectivo en un segundo y muy diferente aspecto: las sociedades del mundo desarrollado han podido observar que una parte muy importante de sus títulos públicos están en manos de fondos soberanos –y en último término de gobiernos– de otros países. Más en concreto, en enero de 2011, el gobierno chino hizo ostentación de su posición de fuerza como acreedor en esos mercados, frente a varios gobiernos europeos –incluido el español– y el norteamericano, sin disimular su voluntad de usar ese poder en las relaciones políticas internacionales (sobre todo en materia de derechos humanos); y de un modo más discreto, algo parecido cabe afirmar de Rusia. Es decir, no parece ahora descaminado pensar que algunos gobiernos utilizarán como arma geoestratégica en el inmediato futuro su nuevo poder financiero; y ante eso, algunas fuerzas sociales y políticas podrían dar un viraje radical a sus posiciones inicialmente favorables a una globalización financiera sin límites: la posible percepción de un peligro mayor contribuiría a dejar de lado lo que por razones puramente económicas acaso defendieran.

Estas percepciones y sentimientos de la opinión pública forman parte también de los animal spirits cuya formidable presencia es necesario tomar en consideración para comprender las tendencias que se van configurando de cara a los próximos tiempos. Demonizadas las finanzas –con buenas dosis de razón- por amplios sectores sociales como causantes de la crisis, la presión para su reforma en profundidad se ha hecho prácticamente insalvable para los gobiernos. Recuérdense las palabras de Nicolas Sarkozy: «La ausencia de estas reformas pueden acabar matando la libertad»;²² o la advertencia de Strauss-Kahn, director del Fondo Monetario Internacional, sobre la posibilidad de que esa ausencia de reformas provoque graves revueltas sociales.²³

Barruntos reformistas

Así las cosas, y ante la creciente evidencia de que la vía de la regulación global apenas consigue pasar del terreno de la retórica, algunos gobiernos van lanzando de una forma cada vez más visible sus propias iniciativas de reformas financieras unilaterales, nacionales o, en su caso, referidas a regiones económicas concretas, como es el caso de la UE.²⁴ El clima social crecientemente polarizado al que acabamos de referirnos está siendo manejado por las fuerzas políticas que se posicionan claramente a favor de tales reformas. Así lo ha hecho, por ejemplo, el partido demócrata norteamericano, al utilizar el fuerte impacto social que produjeron las revelaciones sobre los engaños de algunos gigantes de Wall Street para presionar a favor de la reforma financiera del presidente Obama, presentada por sus partidarios como el mayor intento de controlar a las entidades financieras desde los años treinta.²⁵

La reforma Obama

En efecto, los objetivos de la reforma de Obama fueron desde el principio muy ambiciosos. Sobre todo los dos principales. En primer lugar, restringir el uso de los instrumentos ultraespeculativos, habiéndose planteado incluso, en algún momento, la directa prohibición de algunos productos derivados. En segundo lugar, afrontar el problema del riesgo sistémico que trae consigo el desmesurado tamaño de los bancos (el famoso principio de «too-big-to-fail»). Esto explica la continua referencia a esta iniciativa legislativa como «una nueva Glass-Steagall Act» en alusión a la histórica ley de los primeros años treinta que separó radicalmente a los bancos comerciales de los de inversión, y que estuvo en vigor, al menos parcialmente, hasta 1999. En relación con ello, se definió también como prioritario establecer procesos de liquidación ordenada de entidades financieras, especificando las responsabilidades de los propios banqueros, para evitar que los costes de salvación corran exclusivamente a cargo de los contribuyentes. También se ha decidido extender y hacer efectivo el control de la SEC sobre la actuación de las agencias de calificación. En último término, con la reforma se busca favorecer toda una dinámica de desapalancamiento ordenado de la economía norteamericana.

La historia de este intento de cambio legislativo en profundidad ha sido muy azarosa. A partir de las primeras noticias sobre su orientación, la movilización de los grupos de presión relacionados con Wall Street fue general. Esto se tradujo en una fuerte polarización del espectro político del país en relación con este asunto. Lejos de resolverse como un mero problema técnico que interesara sólo a un sector específico, por sus obvias repercusiones sobre el interés nacional, la reforma financiera ocupó un lugar de primer rango en la agenda política norteamericana durante la primera mitad de 2010. Éste es un hecho que resulta en sí mismo interesante, como signo de «retorno de la pura política» en la formación de la política macroeconómica.

Como hemos señalado, las fuerzas que se opusieron desde el primer momento a la reforma son muy poderosas. De hecho, fueron capaces de hacer demostración efectiva y continuada de ese poder durante más de dos décadas, y a través de varias administraciones de diferente signo (el llamado Wall Street-Treasury Complex, al que ya hemos aludido en el capítulo 2). En este caso, su influencia se manifestó no sólo entre parlamentarios de los dos partidos, sino también en el seno del propio gobierno, con el secretario del Tesoro, Geithner, actuando como rémora muy evidente.

¿Cómo valorar el resultado de esa lucha política descarnada? Cabe observar que, al final del proceso legislativo, la reforma se ha dejado algunas plumas importantes por el camino. Es el caso del intento de establecimiento de un impuesto a la banca y a los hedge funds, con los que se esperaba recaudar hasta 19.000 millones de dólares en diez años. Con todo, en términos generales, el cambio de las reglas ha sido de gran calado. Los objetivos fundamentales de la reforma se han mantenido. Puede afirmarse con rotundidad que el sistema financiero norteamericano saldrá de la gran crisis financiera con unas estructuras de regulación más intensas y precisas, y de una calidad muy superior a las que existían antes de ella. En particular, la creación de un Consejo de supervisión de la estabilidad financiera, presidida por el secretario del Tesoro, y el notable refuerzo de la vigilancia sobre las entidades de financiación «sistémicamente relevantes» debieran resultar elementos decisivos en la tarea de favorecer la estabilidad del sistema en su conjunto. A todo ello debiera contribuir también la llamada «regla Volcker»,²⁶ por la que se restringe que los bancos comerciales inviertan sus recursos propios en operaciones especulativas, utilizando para ese fin a los hedge funds. Con todo ello, la reforma constituye «un avance considerable para pilotar los riesgos globales».²⁷

Entre los elementos que explican ese resultado –lleno de matices, pero en lo fundamental positivo– están razones propias del juego político, como la determinación mostrada en esta ocasión por la izquierda del partido demócrata. Pero el elemento clave, sin el cual es seguro que la reforma hubiera naufragado, son los ya tan aludidos animal spirits de la sociedad norteamericana que la crisis financiera ha activado. En particular, el fuerte resentimiento originado en grandes sectores sociales por los excesos de la economía de casino.²⁸

La reforma europea

También en Europa se ha ido pergeñando una línea de reforma en la reglamentación financiera. En este caso, es necesario distinguir entre dos tipos de pulsiones. Por un lado están los cambios en las reglas nacionales. En un buen número de países, la evidencia de fallos en los sistemas de vigilancia de mercado anteriormente vigentes ha llevado a introducir modificaciones unilaterales de cierta profundidad en alguno de ellos. Así, sobre todo en lo que respecta al incremento de la presión regulatoria sobre los hedge funds, sobre el uso de instrumentos ultraespeculativos como los seguros de impago (CDS) o sobre las operaciones bajistas en los mercados de deuda. El ejemplo más conocido y relevante de actuaciones nacionales en este sentido es el del gobierno alemán que, en medio de la agitada primavera de 2010, decidió directamente prohibir esas prácticas especulativas. También hay ejemplos interesantes de países de la UE que han introducido nuevos impuestos sobre las actividades bancarias. Aquí el caso paradigmático es el de Suecia, que impuso en 2009 un «impuesto bancario» (de un 0,036 % del balance final de los bancos). Este impuesto ha generado ingresos adicionales al Estado sueco equivalentes al 1 % del PIB del país.²⁹

Por otro lado, una consecuencia adicional de la crisis en la Unión Europea ha sido la apertura de todo un espacio de regulación de las actividades financieras a escala regional, es decir, de la propia UE. Ya hemos mencionado que entre las varias inconsistencias mostradas por el proceso de unificación monetaria en Europa hay uno que resulta particularmente absurdo, inexplicable: a la construcción de un modelo de política monetaria única no acompañó nada parecido a una estructura de supervisión y control de unos flujos de financiación que, por definición, se hacían también comunes. Un problema que pasó casi desapercibido antes de 2007, pero sobre el cual en los últimos años ha habido una amplia toma de conciencia.

Un jalón decisivo hacia la creación de un modelo de regulación financiera paneuropea fue la constitución del Grupo de Alto Nivel sobre la Supervisión Financiera en la UE, dirigido por el antiguo director del FMI, Jacques de Larosière. Su informe fue publicado en febrero de 2009. Sus 31 recomendaciones específicas marcaron el camino para la reforma. En términos generales, esas recomendaciones buscan un equilibrio entre regulación nacional y regional. Por un lado, garantizaban la supervivencia de las estructuras nacionales de regulación, afirmando incluso la necesidad de su reforzamiento. Por otro, proponían su efectiva coordinación a escala de la Unión, a través de algunas nuevas reglas y organismos. El documento identificó en torno a 200 medidas concretas de supervisión y control. De ellas, unas 70 debieran pasar a manos de una autoridad europea. Esto nos da una idea del tipo de equilibrio que se buscaba.³⁰

Lo que básicamente propuso el Informe de Larosière fue el desarrollo de un conjunto de normas básicas comunes a todos los países y la creación de tres agencias para la supervisión específica de bancos, compañías aseguradoras y bolsas. Esas agencias no tendrían capacidad de control directo y sanción, pero sí de vigilancia en colaboración con los entes nacionales. Además, planteó la puesta en marcha de un organismo para afrontar, en términos más generales, los problemas de riesgo sistémico, el European Systemic Risk Council (ESRC). Éste debiera tener un papel clave para afrontar los peligros de la creatividad financiera, prohibiendo productos y operaciones que han mostrado ya su potencial dañino y contribuyendo a evitar nuevas situaciones de riesgo general. De un modo muy interesante, al nuevo Consejo se le confiere la capacidad de hacer frente a «situaciones de urgencia», imponiéndose en ese caso sus decisiones sobre las de las autoridades nacionales.³¹ Una última propuesta trascendente es la de extender una supervisión estrictamente europea sobre la actuación de las agencias de calificación.

Al igual que en el caso norteamericano, también estas propuestas de reforma tuvieron que hacer frente a poderosas fuerzas de oposición. En el entorno europeo, la movilización de los grupos de interés vinculados a la gran banca se fue haciendo realidad a lo largo de la primera mitad de 2010. Pero la intensidad de esas presiones fue en Europa menor que la que sufrió la reforma de Obama. En cambio, el proyecto europeo hubo de afrontar la posición adversa de gobiernos, como el británico, ajeno al club del euro y tradicional enemigo de cualquier idea de regulación paneuropea. El resultado fue un continuado conflicto entre diferentes gobiernos nacionales de la Unión, que dilató las negociaciones y retrasó la reforma. Sin embargo, lo que es más importante, no consiguieron impedirla. En septiembre de 2010, la reunión de ministros de Finanzas de la Unión la aprobó finalmente en unos términos muy semejantes a lo que en el Informe de Larosière se recomendaba.³² Por lo tanto, se puede decir que también en Europa la regulación financiera saldrá reforzada de la crisis.

Cómo la competencia entre reguladores y la experiencia favorecen las reformas

En nuestra opinión, el que, a pesar de todas las resistencias, las nuevas reglas europeas finalmente hayan sido acordadas se debe a un hecho circunstancial: la aprobación dos meses antes de la reforma norteamericana. El cambio a favor de una mejor estructura de regulación en Estados Unidos hacía muy difícil el mantenimiento del statu quo en Europa. Surge aquí un interesantísimo elemento de competencia entre propuestas unilaterales de reforma financiera. Ni los gobiernos europeos ni el norteamericano vieron desde luego con simpatía los cambios propuestos por el contrario. Pero reaccionaron a la dinámica reformista del otro, impulsando la propia.³³ Algo, desde luego, muy diferente a lo tantas veces visto durante los años de triunfo de la globalización financiera, cuando los gobiernos, si competían en algo, era en la eliminación de controles a las finanzas y en la reducción de impuestos.

Vemos, por tanto, cómo la manifiesta incapacidad para avanzar por el camino de las soluciones de primer nivel –la regulación y control de las finanzas mediante instituciones de gobernanza global– habrían forzado a poner en marcha, y con buenas dosis de urgencia, la opción de second best, a través de regulaciones nacionales o, en el caso europeo, regionales. A pesar de sus insuficiencias y cortedad de miras en algunos puntos, toda esa corriente de reformas debe ser valorada, a nuestro juicio, en sentido positivo, en la medida que eliminan una parte del componente de riesgo sistémico en la economía. Con todo, debemos insistir en que si esa corriente se intensifica y extiende a otros países y áreas, como parece previsible, su consecuencia podría ser una fragmentación efectiva del espacio financiero global, con un grado muy superior de diversidad normativa del que hoy existe. El simple hecho de que, como antes se ha señalado, muchas de esas reformas fueran recibidas con hostilidad por parte de las autoridades de otros países nos da una cierta idea de la intensidad que va alcanzando esa mayor fragmentación.

Hay otra senda, complementaria a la anterior, que confluye también en un potencial retroceso o freno de la globalización financiera: el retorno de los controles directos sobre los movimientos de capital a corto plazo. La posibilidad de introducir este tipo de restricción financiera se apoya en la aversión extraordinaria, llena de resentimiento, de la opinión pública a los comportamientos de tipo ultraespeculativo y a la imagen de casino global que en muchos casos han adquirido las finanzas internacionales. Pero hay otro factor muy importante que conocen bien todos aquellos que hacen un seguimiento de la literatura en torno a estos problemas. No hay duda de que el clima de opinión acerca de la conveniencia o no de imponer controles sobre los flujos de capital a corto plazo está cambiando rápidamente. De ese cambio participan tanto destacados economistas como gobiernos y organismos multilaterales.

Algunos virajes profundos que se están produciendo en el razonamiento económico en estos años apuntalan estos cambios. De alguno de esos virajes ya hemos hablado en los capítulos 4 y 5, como es el caso del mayor énfasis en la idea de conocimiento como experiencia, más que como algoritmo, y la consiguiente importancia de la historia. En primer lugar, se ha llevado a cabo una revisión de las lecciones extraídas de países que en los últimos veinte años han utilizado los controles de un modo ambicioso, como los casos de Chile, Croacia, Brasil, Colombia o Malasia. En segundo lugar, se ha analizado la evolución de aquellos que los han ampliado desde la aparición de la crisis, como es el caso destacado de Brasil. En ambos casos surge una conclusión clara: quienes han usado esos controles con criterios moderados y selectivos «consiguieron evitar en su línea de crecimiento algunos de los peores resultados asociados con la fragilidad financiera».³⁴

Entre los economistas que recientemente han batallado con más intensidad a favor de esa opción está Dani Rodrik. La argumentación de este profesor de Harvard, y uno de los más reputados expertos en desarrollo, es tajante. Apuesta sin disimulos por una mayor segmentación de los mercados de capital, y el consiguiente retroceso de la globalización financiera en este campo. Las razones que da Rodrik son poderosas. Por un lado, la necesidad de reducir la vulnerabilidad a los cambios repentinos e imprevistos en el sentimiento de los mercados. Por otro, los efectos positivos que se derivan de evitar que la entrada de dinero caliente impulse excesiva y artificialmente el tipo de cambio propio, alterando las condiciones de competitividad.³⁵ O incluso, la necesidad de salvaguardar las diferencias entre los modelos financieros nacionales, donde las tendencias a la uniformidad pueden traer como consecuencia la pérdida de entidades que a determinados países les sean muy necesarias (y cita los bancos nacionales de desarrollo). La conclusión de Rodrik es que más globalización no es mejor globalización.

Conclusiones aún más tajantes viene alcanzando el premio Nobel Joseph Stiglitz. En una investigación reciente ofrece una estructura analítica general en la cual, tras considerar las tendencias al riesgo sistémico, niega que la plena integración financiera defina en ningún caso un óptimo: «si encaramos una elección entre dos regímenes extremos, la plena integración o la autarquía, en un modelo simplificado la autarquía puede ser superior».³⁶ ¡La autarquía financiera, un óptimo superior! Un resultado teórico que dejará atónitos a quienes no hayan seguido con atención la evolución de los debates recientes acerca de estas cuestiones.

Pero como ya hemos señalado al comienzo del capítulo, ha sido el cambio radical de posición en este tema de la movilidad de capitales del Fondo Monetario, durante mucho tiempo guardián de la ortodoxia, lo que resulta más significativo del nuevo clima sobre las finanzas globales que ha traído la crisis. En su planteamiento, el staff del Fondo proclama que «si la economía está funcionando cerca de su potencial, si el nivel de reservas es adecuado y el tipo de cambio no está infravalorado, y si es probable que los flujos sean transitorios, entonces está justificado el uso de los controles de capital… como parte de la caja de herramientas para gestionar los flujos; controles que pueden ser efectivos aunque los inversores desarrollen estrategias para circunvalarlos».³⁷ Es una línea matizada, que no cuestiona la globalización financiera en sí misma y limita el argumento general al cumplimiento de diversas condiciones. Este importante documento advierte sobre las consecuencias funestas de la reintroducción de controles si esta se hace a través de decisiones unilaterales y agresivas, o si llega a adquirir un carácter general y no selectivo. Pero, en todo caso, con el tiempo quizá llegue a ser considerado como una pieza angular en la construcción de «una nueva era de las finanzas».

Más difusión y aceptación aún está teniendo la idea de imponer algún tipo de impuesto a los movimientos transnacionales de capital a corto plazo. Es decir, aquella sencilla idea que se le ocurrió a James Tobin en el lejano 1970 «para arrojar algo de arena a las ruedas bien engrasadas de la especulación». En este caso, quizá la referencia práctica más significativa sea la del regulador británico, Adair Turner, director de la Financial Services Authority, otro paradigma de ortodoxia, quien a mediados de 2009 abogó por establecer un impuesto del tipo tasa Tobin. Hasta ese momento era defendida casi en exclusiva por ONGs de orientación más bien radical. Desde entonces, la idea de imponer una pequeña tasa de aproximadamente un 0,05 % de las transacciones financieras ha sido defendida por muchos autores, entre ellos, de un modo repetido, por el también premio Nobel Paul Krugman. Su defensa también ha comenzado a ser frecuente por una parte de algunos de los principales dirigentes políticos europeos. Todo ello da idea de su empuje actual.

Pero hay tres factores que juegan en sentido diametralmente opuesto a la introducción de ese tipo de reformas financieras restrictivas y que podrían influir significativamente en el proceso. Hay que tomarlos, por tanto, en consideración.

Están, en primer lugar, las propias entidades financieras, enemigas declaradas de esos cambios. Esto es algo que debe tenerse en cuenta, pues es sabido que mantienen gran parte de su capacidad de influencia sobre los ámbitos de decisión política. En este punto, sin embargo, tiene interés recordar que algunos de los principales inversores en el mundo, tales como Warren Buffet o George Soros, se han manifestado en favor de una mayor regulación.³⁸ Tiene su lógica, ya que, después de todo, no es nada disparatado afirmar que la comunidad financiera está objetivamente más interesada en evitar el riesgo sistémico que en llegar a todos y cada uno de los mercados y nichos de inversión en el mundo.³⁹

En segundo lugar –y desde luego, mucho más estimulante desde un punto de vista intelectual–, la base tecnológica que permitió la internacionalización financiera no se ha debilitado, sino todo lo contrario. De ahí que se planteen serias dudas acerca de si los controles, en el caso de avanzar con cierta fuerza, funcionarían realmente en la práctica. Es decir, habría aquí una tensión renovada entre los impulsos re-regulatorios y la libertad financiera transnacional que se ha visto potenciada con la sociedad de redes;⁴⁰ una tensión entre regulación financiera y nuevas tecnologías de la información, que muy probablemente esté en el centro de numerosos y relevantes debates durante los próximos años.

Como extensión de lo anterior, todavía cabría señalar un tercer factor que puede favorecer un eventual bloqueo de las reformas: la notable diferencia que cabe observar en la rapidez de la toma de decisiones en el ámbito público y en los mercados. Por ejemplo, durante los largos meses de crisis de deuda soberana en la eurozona, se hizo evidente que los gobiernos nacionales y la propia UE fueron reaccionando sistemáticamente por detrás de los inversores, lo que proporcionó a estos últimos una notable ventaja estratégica.

Una conclusión provisional a favor del arte de la política frente a la globalización

Basándonos en el conjunto de argumentos que han ido apareciendo a lo largo de este capítulo, nuestra conclusión principal es clara: no debiera temerse la introducción de reformas que, a través de procesos bien ordenados, trajeran consigo una cierta segmentación de los mercados de capital, hasta ahora en la práctica casi mundializados. Es más, una vez comprobado que la construcción de arquitecturas financieras globales tiene mucho de pura retórica, sugerimos que las reformas nacionales o regionales, y ciertos controles de cambios, resultan imprescindibles para devolver grados de sensatez a aquellos mercados.

¿Acontecerá efectivamente así? Al igual que le ocurría a Fabrizio del Dongo en las páginas iniciales de La cartuja de Parma, cuando uno está en el medio de una batalla no es fácil saber exactamente qué ocurre. Y menos aún adivinar las perspectivas de futuro que se van dibujando. Algo parecido ocurre ahora con los mercados financieros desbocados y los intentos de los gobiernos de embridarlos. Sin embargo, a esta altura del capítulo, y basándonos en todo lo escrito en los párrafos anteriores, no parece demasiado aventurado establecer una doble conjetura sobre los efectos de la crisis sobre una eventual reconstrucción de las estructuras financieras. De una parte, y al menos en algún sentido, deberíamos ver cómo la camisa de fuerza con que los mercados habían sometido a las políticas macroeconómicas internas durante la etapa de globalización anterior a la crisis debiera ceder en su presión, dejando algunos márgenes nuevos para que los gobiernos busquen desarrollar su propio arte de la política. Esto no quiere decir, desde luego, tal y como se deduce de los muchos matices que han ido apareciendo en el análisis, que regrese un mundo de soberanías económicas nacionales. Quizá, en el fondo, la gran incógnita no es tanto si la reforma se producirá o no, sino si se dará a través de un proceso ordenado y una amplia cooperación internacional o, por el contrario, en una especie de ley de la selva, con los jugadores nacionales tratando de sacar ventaja oportunista de iniciativas unilaterales. No habrá que insistir en hasta qué punto resultaría letal que se consumase la segunda opción.

En segundo lugar, la firme recomendación de Habermas de no sucumbir ante los cantos de sirena de los enemigos de la modernización no debiera verse negada por un freno o retroceso parcial de la globalización financiera. Al contrario, y aunque pudiera parecer inicialmente paradójico, dados los desmesurados excesos de la etapa anterior, ese fenómeno puede traer consigo un benemérito factor de reequilibrio de los propios procesos de internacionalización económica. Aun tomando en consideración todos los problemas y contradicciones que trae consigo, bien pudiera ser, como hemos señalado en el capítulo anterior, que ésta sea la primera gran crisis del capitalismo que no traiga consigo una nueva era de proteccionismo generalizado. Resistir en lo fundamental las fuertes tentaciones de aislarse mediante políticas de protección y reducir, al mismo tiempo, la dimensión de las finanzas globales, pudieran traer como principal resultado la aparición de un orden global más equilibrado entre finanzas y comercio. Si fuera así, seguramente estaríamos ante uno de los aspectos de destrucción creativa más saludables de la crisis.

una búsqueda más abierta, ecléctica, escéptica...

ALBERT HIRSCHMAN, Tendencias autosubversivas

7

POLÍTICA Y MERCADOS OTRA VEZ FRENTE A FRENTE

Entre las diversas crisis que durante estos años han ido surgiendo al calor de la crisis financiera, una muy especial afecta a la relación entre política económica y mercados que estuvo vigente durante el triunfo de los mercados financieros globales. Recuérdese que, durante las tres décadas anteriores, el modelo de formación de políticas macroeconómicas y financieras estaba muy condicionado por la fuerza de dos hechos. Por un lado, la dinámica extraordinariamente expansiva de los mercados financieros, que imponían una «camisa de fuerza» a las políticas. Por otro, la orientación hacia las políticas regladas, es decir, la tendencia a la delegación por parte de los gobiernos de aspectos importantes de las políticas hacia agencias independientes, como los bancos centrales.

Pues bien, en el momento presente, estas dos cuestiones están sometidas no sólo a controversias intelectuales, sino también, y quizá sobre todo, a fuertes presiones sociales favorables a una recuperación del papel y la autonomía de las políticas frente a los mercados financieros. Estas presiones vienen apoyadas en el cambio de percepciones y sentimientos (los animal spirits) de la opinión pública acerca de los excesos financieros y de los fallos de los mercados. Son numerosos los signos que van apareciendo que apuntan a un nuevo equilibrio entre mercados y políticas. Un equilibrio, eso sí, cuyos semblantes precisos no son fáciles de concretar. Pero hay algo que se puede afirmar con bastante rotundidad. Esa nueva relación entre mercados y políticas se está fraguando sobre bases contingentes e impredecibles, socavadas por dudas, contradicciones y trade-offs. De todo eso trata este capítulo.

Comenzaremos mostrando cómo, al igual que ocurre con el cuestionamiento de la apertura generalizada de la cuenta de capital discutida en el capítulo anterior, actualmente asistimos a una profunda reconsideración de la estabilidad de precios como objetivo de primer orden de la política económica, es decir, como una especie de «meta-objetivo» al cual deben condicionarse todos los demás. A partir de esa reconsideración del papel de la estabilidad de precios, estaremos en condiciones de analizar las posibilidades de un cambio político económico significativo, tanto en lo que se refiere a la práctica de las políticas específicas como a sus implicaciones institucionales.

Cuestionamiento de la obsesión por la inflación estable y próxima a cero

Si hay un objetivo que ha marcado la definición de las políticas económicas a lo largo de las tres últimas décadas, ése es la estabilidad de precios. Los dañinos efectos generados a partir de los años setenta por procesos inflacionarios que alcanzaban como mínimo los dos dígitos en buena parte del mundo, y las grandes dificultades para eliminarlos –sobre todo porque durante una década convivieron con caídas de la producción, en el temido fenómeno conocido como «estanflación»– dejaron como legado la idea de que la única política macroeconómica virtuosa es aquella que consigue ajustar la tasa de inflación a niveles muy próximos a cero.

El logro de la estabilidad de precios fue la clave de bóveda de la mayoría de los argumentos utilizados para reducir la discrecionalidad de las políticas y someterlas a reglas automáticas y a la delegación de alguna de esas políticas en agencias independientes. Recordemos sólo dos ejemplos ya mencionados en otros lugares y que han sido columnas vertebrales del modelo de formación de políticas en la fase de globalización financiera. Por un lado, la regla de la consolidación fiscal a toda costa, para evitar los efectos inflacionarios derivados de fuertes crecimientos en el gasto y el déficit públicos, algo en lo que, desde luego, no les faltaba razón. Por otro, la delegación y defensa de la independencia de los bancos centrales, apoyada por la correlación observable entre independencia y estabilidad de precios.

El logro de una estabilidad de precios continuada constituye la mejor aportación de la llamada Gran Moderación, la etapa que va desde 1980 hasta 2007. Se trata de un valor que es en sí mismo importante y que encarna un aspecto fundamental de la estabilidad de la vida social. De hecho, de ese objetivo puede decirse que, como en tantos aspectos de la vida, cuando se valora de verdad es cuando no se tiene. Sin estabilidad en el sistema de precios, no hay posibilidad realista de mantener tendencias de crecimiento económico sostenido en el largo plazo. Es por todo ello que la definición de objetivos de inflación baja y estable tiene mucho de positivo y es una pieza central del funcionamiento desde 1990 de todo tipo de economías, ya sean las desarrolladas o las emergentes

Sin embargo, como todo lo que se acaba convirtiendo en un mantra del que se espera la solución de toda clase de problemas, también el objetivo de mantener contra viento y marea una inflación de un 1 o un 2 % puede acabar siendo un problema cuando las circunstancias cambian. Y más si, como ahora ha ocurrido, lo hacen dramáticamente. En esas circunstancias, la obtención a toda costa del objetivo de estabilidad puede transformarse en una obsesión peligrosa, en la medida en que se convierte en fuente a su vez de errores de política, al no permitir márgenes de acción frente a nuevos problemas. Por ejemplo, el riesgo de deflación.

Algo de eso le ha ocurrido al Banco Central Europeo (BCE). En julio de 2008 cometió un error de política que muy probablemente recogerán los manuales dentro de muchos años. Subió los tipos de interés con el fin de «mantener la credibilidad antiinflacionista». ¿Por qué hablamos de error? Sencillamente, porque lo que estaba apareciendo ya en el horizonte era justamente el demonio opuesto, la deflación. Se trata de un peligro del que poca gente se había acordado durante mucho tiempo, pero que es en realidad más temible que la inflación. Aunque quizá sería mejor hablar de «presiones deflacionistas» que se habían introducido en la economía europea como consecuencia del desplome de la demanda de consumo e inversión. Un desplome provocado a su vez por la fuerte recesión en la actividad económica y el aumento del desempleo, así como también por el fenómeno llamado «deflación de deuda» que hemos explicado en el capítulo anterior.

¿Por qué el BCE cayó en ese error? Probablemente, la obsesión antiinflacionista le llevó a valorar el riesgo de presiones alcistas sobre los precios, originadas en otro tipo de factores distintos a la demanda interna. Por ejemplo, dada la presencia de tensiones importantes en algunos mercados mundiales de materias primas, como las energéticas, no era del todo descartable que pudiesen acabar presionando al alza los precios en muchos momentos durante los años siguientes (algo que de nuevo hemos visto en los primeros meses de 2011, como consecuencia de la dramática confluencia de hechos distintos: las malas cosechas o la oleada de revueltas en el mundo árabe). Se trata de una manifestación del fenómeno conocido como «inflación de costes». Pero frente a ese riesgo, estaba el hecho de que el panorama más probable para las economías desarrolladas era el de un estancamiento prolongado, es decir, el famoso y triste modelo deflacionario de «el Japón de los noventa» al fondo el espejo. En ese escenario, la insuficiencia de la demanda interna, los procesos de desapalancamiento y la deflación de la deuda presionarán con fuerza los precios a la baja. De hecho, cabe consignar que la mayoría de los cálculos de organismos como la OCDE o el FMI apuntan a tasas de inflación bastante reducidas en los próximos años.¹

Estos importantes cambios en la naturaleza misma de los problemas básicos que encaramos están provocando también importantes controversias académicas y políticas. Por primera vez en mucho tiempo, son bastantes los autores que ahora defienden subir significativamente los objetivos de inflación, hasta el 4 o el 6 %, según los casos. Los argumentos manejados son diferentes, pero todos ellos ven en la generalización de una inflación moderada, pero sujeta a control, un mecanismo para resolver algunos de los graves problemas que la explosión de la crisis ha puesto de manifiesto. El miedo a la inflación como factor para la inhibición política no ha desaparecido del todo del escenario, pero en estos momentos pesa mucho menos que hace unos pocos años.

Uno de los autores que más vienen insistiendo en esa necesidad de fijar un objetivo más alto de inflación, de alrededor de un 4 %, es Olivier Blanchard. Lo ha hecho en algunas aportaciones individuales, pero sobre todo en su condición de economista jefe del FMI. Según su opinión, la experiencia de los últimos años de la Gran Moderación enseña que una inflación estable puede ser un elemento necesario para el buen funcionamiento de la economía, pero no es un elemento suficiente, pues «la inflación, incluso la subyacente, puede ser estable, mientras el gap del producto varía, dirigiendo a un obvio trade-off entre ambas … antes de esta crisis, las dos variables eran estables, pero el comportamiento de algunos precios de activos y agregados de crédito, o la composición del producto eran indeseables (por ejemplo, un alto nivel de inversión inmobiliaria, un alto nivel de consumo o un déficit por cuenta corriente demasiado alto) y hacían potencialmente necesarios grandes ajustes macroeconómicos posteriores».²

¿Por qué un objetivo de inflación muy baja, próxima a cero, puede resultar un inconveniente en una crisis como ésta? Claramente, la respuesta está en la posibilidad de que sobrevengan recesiones con presiones deflacionistas de demanda, tal como acabamos de señalar.³ En tales condiciones, como han demostrado esta crisis y la ocurrida en Japón a partir de 1990, los tipos nominales de interés pueden llegar fácilmente a un valor cero. Esto supone una enorme restricción para el uso de la política monetaria. Si el objetivo de inflación hubiera sido superior antes de la crisis, y los tipos nominales mayores, ahora habría un mayor recorrido para las decisiones de política monetaria. Y por tanto una mayor eficacia de ese instrumento frente a esta crisis. Es decir, una muy baja inflación se puede convertir en un peligro si acechan problemas de «trampa de la liquidez»;⁴ esto es, situaciones en las que el abaratamiento del dinero o el aumento de su cantidad no lleva a los consumidores a consumir ni a los inversores a invertir más, sino que simplemente aumenta las posiciones de liquidez, el atesoramiento del dinero. Es una situación que había descrito lord Keynes para explicar la inutilidad de la política monetaria en la Gran Depresión de los años treinta. Pero con posterioridad a esa etapa, la trampa de la liquidez apenas ha sido tratada en la literatura económica de las últimas décadas. Si tenemos en cuenta este olvido, apreciaremos en toda su extensión el impacto que las inesperadas novedades de esta crisis están teniendo en la aparición de nuevos razonamientos económicos.

Pero ése no es el único argumento favorable a una relajación de los objetivos de inflación. Otros economistas tan conocidos como Bradford DeLong, Gregory Mankiw o Kenneth Rogoff vienen defendiendo ese mismo cambio de criterio. Por ejemplo, Rogoff aboga por una inflación de en torno al 6 % durante unos años, en razón de que «ello aliviaría la bomba de la deuda y nos ayudaría desarrollar el proceso de desapalancamiento».⁵ Este argumento, mucho menos convincente que el anterior, puede tener una notable influencia fáctica. Después de todo, a ese mecanismo han acudido muchos gobiernos, en numerosos episodios históricos, para resolver sus problemas de exceso de endeudamiento, aunque más por comodidad que por cualquier otra razón. Pero ése es un camino desaconsejado de un modo radical desde criterios de ortodoxia hacendística. Todo esto da idea de hasta qué punto estos tiempos son extraordinarios.

Naturalmente, no todas las opiniones han virado en la misma dirección. El impacto causado en relación con el objetivo de inflación por el documento de Blanchard et al. ha sido tal que el director ejecutivo del FMI se ha visto obligado a matizar a su propio staff de investigación en esta cuestión, dejando claro que aunque esas ideas merecen ser estudiadas y discutidas, la posición del Fondo continúa ligada a una idea de inflación baja y estable.⁶ Pero, es importante decirlo, esa matización no se ha extendido a otros posicionamientos que figuran en ese mismo documento, como es el caso de los argumentos a favor de los controles de capital o de las políticas macroeconómicas activas.⁷ Más firmes aún han sido los principales banqueros centrales, que no quieren ni oír hablar de la posibilidad de un cambio que, es evidente, va diametralmente en contra de todo lo que han predicado y hecho durante muchos años. Cosa muy distinta es, desde luego, la opinión que parece ir imponiéndose en muchos gobiernos, con la conocida y muy notable excepción del alemán. Podría estar originándose en relación con este asunto una diferencia de visión relevante entre gobiernos y bancos centrales independientes. Esto puede ser fuente de tensiones institucionales en nuestras economías. Sobre esta cuestión volveremos más adelante.

En todo caso, parece que el objetivo de una inflación estable y permanente baja, próxima a cero, está dejando de tener el valor totémico que se le ha atribuido durante los últimos treinta años.

El azaroso retorno de la política económica

Buena parte de los razonamientos incluidos en los apartados y capítulos anteriores conducen a la conclusión fundamental: la gran crisis financiera actual está produciendo una alteración en el juego entre mercados financieros y políticas. El resultado es una reorientación de la propia idea de política económica que implica una recuperación de los márgenes de autonomía para los gobiernos. En un sentido más preciso, aunque sea de forma provisional, cabe establecer la siguiente secuencia de efectos:

1) La relación entre política y mercados que caracterizó el triunfo de la globalización financiera, y en la cual los mercados determinaban la naturaleza y ámbitos de las políticas, ha sido radicalmente puesta en cuestión por la crisis.

2) La pretensión mantenida por la academia de haber alcanzado un estado de la ciencia que posibilitaba una gestión puramente técnica de la economía ha quedado desacreditada. Ese descrédito de los expertos favorece ahora una repolitización de las políticas.

3) La única solución eficaz que evitó que la crisis financiera se convirtiera en otra gran depresión fue la puesta en marcha de políticas macroeconómicas de una enorme heterodoxia. Las contrarias a lo que durante treinta años los manuales de economía postulaban como políticas sanas.

4) Sin embargo, los efectos secundarios de esas políticas no tardaron en mostrar sus semblantes más peligrosos. La reacción de los propios mercados, principalmente en lo relativo a la negociación de deuda soberana, introdujo amenazas serias de agravar la propia crisis financiera. Es decir, la economía estaría ante una trampa o trade-off extremadamente agudo.

5) Al intensificar todas las contradicciones, esa situación tan difícil refuerza la idea de reformar en profundidad los propios mercados. Se busca limitar un componente de riesgo sistémico que, sencillamente, se ha revelado como dañino e insoportable.

Al final de esa secuencia se dibuja un panorama en el que política y mercados se encuentran otra vez frente a frente. Es decir, una situación en la que las respuestas y las anticipaciones de los mercados seguirán condicionando la formación de la agenda política, pero en la que los policymakers ganarán algunos grados de libertad para hacer políticas y podrán influir, mucho más de lo que ocurría en el pasado reciente, sobre el funcionamiento de los mercados financieros y en la orientación de los flujos de capital. Desde un punto de vista intelectual, se trata de una situación sin duda más interesante que la del pasado, pero también mucho más difícil para los gestores de esa relación desde los dos ámbitos. Al perfilarse mercados y políticas, a un tiempo, como complementarios y contradictorios, será difícil que los equilibrios que vayan alcanzando se mantengan estables en el tiempo. El estado más común de esa pequeña gran transformación –sea utilizada esta expresión en homenaje a Karl Polanyi– será para una larga temporada el del cambio continuo. Y, a veces, incluso el viraje radical en los criterios de intervención.

Vamos ahora a plantear algunas de nuestras ideas acerca de cómo pensamos que todas estas nuevas situaciones que alteran el equilibrio anterior entre mercados y políticas se pueden ir disponiendo a lo largo de los próximos años, tanto en sus aspectos generales como también en otros mucho más concretos.

La independencia de la banca central, ¿un principio reversible?

¿Es realmente posible que los elementos institucionales que tanto han caracterizado el proceso político económico en las últimas décadas, y que hemos identificado en el capítulo 2, experimenten ahora significativas transformaciones? ¿Qué ocurrirá con el principio de independencia de la banca central y la opción por las reglas frente a la decisión discrecional como régimen general de la política? No es una cuestión que esté nada clara. Este mismo hecho, en sí mismo, marca una diferencia con la situación anterior. Para hacerse una idea de las posibles tendencias de futuro es necesario hilar fino e introducir matices y argumentos en uno y otro sentido.

En primer lugar, hay que señalar que la cuestión de si los bancos centrales deben ser o no independientes del poder político no es ya la cuestión zanjada que parecía ser hace muy poco tiempo. En todo caso, las importantes ventajas de ese modelo de independencia siguen estando ahí. Por un lado, el impulso de entornos menos inflacionarios. Por otro, mantenimiento de la política monetaria lejos de los ciclos electorales. Y, en tercer lugar, mayor credibilidad del conjunto de la política. Sin embargo, como acabamos de ver, la más importante de esas ventajas, la relativa a la inflación, es vista ahora por muchos con otros ojos, en la medida en que se admita que una tasa más elevada de incremento de los precios puede llegar a ser más una solución que el problema ante la situación creada por la crisis.

Más relevante, a nuestro juicio, es el hecho de que las urgencias que ha traído la Gran Recesión hayan puesto de nuevo en circulación algunos argumentos que destacan el lado más problemático de la independencia de los bancos centrales, aspectos que fueron en buena medida ignorados durante las últimas décadas. Nos referiremos a los tres que consideramos más interesantes. El primero se refiere a la coordinación con otras políticas, en particular la fiscal. El segundo tiene que ver con la economía política de los bancos centrales. El tercero se relaciona con el problema del déficit democrático de este tipo de instituciones.

La idea de un banco central independiente descansa sobre el principio de que debe tener pleno control sobre la agenda de la política monetaria para perseguir eficazmente el objetivo de la estabilidad de precios. Pero si en ese esquema introducimos una segunda política, por ejemplo, la fiscal, con otro policy maker autónomo, típicamente el Congreso o, en algunos ámbitos, el Tesoro, se llega fácilmente a una contradicción fundamental. Los organismos se definen como independientes entre sí, pero ¿lo son las políticas y los objetivos respectivos, la estabilidad de precios, el crecimiento del PIB o el empleo? La respuesta es, evidentemente, no. Esta situación, que tiene que ver con la consistencia interna general del conjunto de la política, hace que surja una objeción muy profunda al propio principio de independencia.⁸

El segundo motivo de cuestionamiento de la independencia tiene que ver con la economía política. Dado que, por su origen o por razones de competencia profesional, los altos responsables del banco emisor suelen tener relaciones de proximidad con la comunidad financiera –llámese City, Wall Street, Frankfurt o como se quiera–, cabe la posibilidad de que en sus decisiones aparezcan elementos de captura por parte de aquellos. Si así fuese, la apariencia de pura definición técnica de la política monetaria en realidad podría ocultar sesgos perversos en favor de intereses muy concretos.

El tercer problema es el del déficit democrático de los bancos centrales. Lo hemos comentado in extenso en el capítulo 2. Se trata del vacío de legitimidad que rodea a la propia idea de que una parte de la política no venga determinada por las preferencias ciudadanas, sino por la eficacia y la solvencia técnicas. Dado que las razones de eficacia pueden estar en abierta contradicción con una lógica estrictamente democrática, este asunto incorpora un dilema de imposible solución en términos abstractos. Es evidente, en cualquier caso, que este tipo de problemas tiende a verse de modos muy diferentes en épocas de prosperidad o de tribulación. En las primeras apenas son tomadas en cuenta, pero en las segundas pueden alcanzar una dimensión sombría. Algo de esto hemos visto desde el verano de 2008, momento a partir del cual las opiniones que cuestionan el carácter ademocrático de los bancos centrales se vienen repitiendo con mucha insistencia. No sólo por parte de sindicalistas o portavoces de grupos políticos minoritarios, sino también por responsables políticos de primer nivel. Las repetidas declaraciones de Nicolas Sarkozy en esa dirección son bien conocidas. Pero se extienden también a otros países y a políticos de todas las ideologías. En ese sentido, la dura batalla librada en enero de 2010 en el Congreso norteamericano a propósito de la reelección de Ben Bernanke como gobernador de la Reserva Federal, ocasionó fuertes debates sobre la conveniencia de reducir por ley su grado de independencia. En concreto, su Comité de Finanzas se mostró muy partidario de avanzar por ese camino.⁹ La creciente preocupación por los problemas de déficit democrático en la gestión de esa clase de organismos ha traído consigo una notable extensión a lo largo de los últimos meses de la literatura que trata acerca de ello.¹⁰

De un modo semejante se van afianzando líneas de opinión crítica en relación con los otros dos problemas mencionados. En Estados Unidos, la revisión de la actuación de Greenspan y Bernanke durante los años anteriores a la crisis ha colocado el foco sobre la relación pecaminosa de la Reserva Federal con Wall Street. Algo parecido ocurre con el BCE o el Banco de Inglaterra. Quizá nadie lo ha expresado con más contundencia que Joseph Stiglitz: «En este reciente episodio (la gestación de la crisis) algunos de los responsables de los bancos centrales independientes no hicieron su trabajo tan bien como aquellos que eran más directamente responsables políticamente, tal vez porque no cayeron tanto bajo la influencia de los mercados financieros. Brasil e India, ninguno de los cuales tiene bancos centrales plenamente independientes, están entre los buenos gestores; el Banco Central Europeo y la Reserva Federal están entre los malos gestores».¹¹

Por otro lado, a partir del momento en que la crisis ha presentado todo su potencial destructivo, la necesidad de dar al conjunto de la política económica una única y coherente dirección condujo a una reducción en los grados de libertad de la política monetaria, al menos tal como se entendía con anterioridad a la crisis.¹² Esto demuestra que, si bien el principio de independencia puede representar un valor en sí mismo, no es igualmente válido para todas las circunstancias, tal y como defendía el discurso predominante antes de la crisis. En esa misma línea, el hecho de que, con las dificultades recientes, haya llegado una multiplicación de los elementos de interacción entre gobiernos y bancos centrales (en materia de nuevos impuestos bancarios, nuevas competencias de regulación y sanción, o nuevos procedimientos de gestión de deuda) incrementa los interrogantes sobre la pervivencia del principio de independencia.¹³

¿Se generalizarán en los próximos años reformas institucionales que lleven a desandar parte de los pasos dados hace dos décadas y reduzcan la independencia efectiva a los bancos centrales? Probablemente no. Pero es seguro que habrá presiones y movimientos en esa dirección. Los debates políticos habidos ya en países como Francia o Estados Unidos, a los que ya hemos aludido, no anuncian otra cosa, al igual que ocurre con el relevo por parte de la canciller alemana del presidente del Bundesbank, sancta sanctorum del principio de independencia, en febrero de 2011, que llevó aparejado el nombramiento de Jens Weidmann, un miembro del entorno político más próximo a Merkel (con la importante proyección de conflicto, descarnadamente político, que todo ello puede tener sobre el proceso de elección del próximo presidente del BCE).¹⁴

Lo que sí parece anunciarse con alguna claridad es que la presión política se intensificará en mayor medida sobre los bancos que más vinculados se muestren a la estricta ortodoxia monetaria del pasado. Por ejemplo, si permanecen absoluta y dogmáticamente anclados a los objetivos fetiche del 1 o 2 % de inflación. Las decisiones de política monetaria y la definición del propio organismo que las debe adoptar probablemente dejarán de estar, en todo caso, más allá del bien y del mal de la arena política.

Reglas de políticas que no lo son tanto

La opción por las políticas sometidas a reglas de comportamiento, como las reglas de Maastricht en el caso de la UE, ha sido un pilar básico en el modelo de formación de políticas durante la etapa anterior a la crisis. Ahora, la crisis, más que abrir dudas, como acabamos de ver en el caso de la independencia de los bancos centrales, ha traído consigo un auténtico laberinto. Recapitulemos y ampliemos en este punto algunas notas que hemos ido ya refiriendo en capítulos anteriores sobre la preferencia por las reglas frente a la discrecionalidad política durante la fase de crecimiento, y sobre el periplo difícil que esa opción ha tenido a partir de la crisis.

Primero, durante la etapa de expansión económica, la versión moderada de este régimen de fijación de reglas para algunas políticas específicas, como la monetaria o la presupuestaria, dio buenos resultados. Pero las versiones más extremas y dogmáticas, dirigidas a someter a reglas estrictas el conjunto de la política –como en el caso de la convertibilidad argentina– fracasaron con estrépito. En segundo lugar, con la crisis el incumplimiento de las reglas se ha convertido en la situación más común. Es más, hoy existe un amplio consenso en valorar que, en el caso de la eurozona, cumplir de forma estricta las reglas de déficit y deuda acuñadas en el Pacto de Estabilidad hubiera sido, en las circunstancias de la primavera de 2009, equivalente a un suicidio económico.

A partir de lo anterior se hace imposible hoy defender la validez universal, permanente e irreversible de la opción por políticas sometidas a reglas. Pero además se multiplican los interrogantes sobre algunos aspectos específicos de este régimen de política económica. Es indudable que las reglas, al establecer un escenario más predecible y confiable para los agentes económicos, proporcionan ganancias de credibilidad. Pero ¿qué credibilidad cabe esperar si las reglas no se cumplen, sobre todo si ello ocurre de una manera sistemática? Y, ¿por qué esas reglas concretas y no otras? ¿Responden a razones objetivables o han sido impuestas desde determinadas preferencias ideológicas? ¿Qué explica, en el caso de la UE, que se haya puesto tanto énfasis en la regla de déficit público, y por el contrario se haya desestimado totalmente cualquier posibilidad de limitar los déficits comerciales?¹⁵ ¿No habría que haber limitado también, a través de alguna regla, el exceso de endeudamiento privado en los mercados de capital? ¿O la concentración de riesgo de las entidades financieras en sectores altamente apalancados como el inmobiliario?

Son, desde luego, muchas las contradicciones que envuelven todos esos interrogantes. Todo ello sugiere que también en este punto estamos muy lejos de las posiciones ampliamente compartidas entre policymakers y académicos antes de la crisis. La pura lógica nos lleva a decir, a la manera de Elinor Ostrom, que «las reglas que no se hacen cumplir son mera palabrería»,¹⁶ pero con el añadido de que además traen consigo pérdidas netas en su ámbito más sensible, el de la credibilidad. En ese sentido cabe consignar incumplimientos de la máxima importancia de las principales reglas formales que han estado operativas en los principales países como elementos estructurantes decisivos de sus políticas. El fracaso de las normas europeas ha sido espectacular, ya no sólo en relación con las consabidas de déficit y deuda, suspendidas para un largo período. También la prohibición explícita de rescatar a un país concreto ha sido vulnerada –diríamos que beneméritamente- con las operaciones de bail-out a Grecia, Irlanda y Portugal. Sin embargo, es cierto que en los países de la UEM ese problema encarna de un modo muy singular, pues estando muy lejos de la definición de una única política fiscal, la ausencia de reglas en ese terreno haría casi inviable la unión monetaria en el medio plazo. Es decir, cuando por todas partes la idea de política reglada se ve deteriorada, en la eurozona, al menos en algún aspecto, se convierte en un elemento de pura supervivencia.¹⁷

Por lo demás, parece evidente que un buen funcionamiento del régimen de reglas exige algunos consensos básicos en las esferas política y social. Pero estos consensos probablemente estén lejos de darse en los próximos años. En tales condiciones, es absurdo pensar que la preferencia por el régimen institucional de reglas frente a la discrecionalidad no se va a ver alterada. Es un debate teórico –uno más– que nadie podrá volver a ver con los mismos ojos después de esta crisis.¹⁸

Mayores márgenes para las políticas macroeconómicas

Esos cambios previsibles en rasgos institucionales tan característicos del régimen político-económico contemporáneo, como son la independencia del banco central y la noción de políticas sometidas a reglas, no dejarán de influir sobre la orientación de las políticas macroeconómicas específicas: la política fiscal, la monetaria y, en menor medida, el tipo de cambio. De hecho, podemos hacer ya un inventario de algunas de las innovaciones en este terreno. Políticas fiscales más activas, contingentes y cambiantes en el tiempo. Un peso mucho menor de los fenómenos de competencia fiscal y reducción de impuestos, sobre todo en lo que tiene que ver con estímulos a la inversión financiera. Políticas monetarias más flexibles y menos hipnotizadas por la búsqueda de objetivos fijos y muy bajos de inflación. Una presencia mucho más activa de la supervisión financiera como instrumento de estabilidad macroeconómica. Mayores estructuras de regulación y control. Tales son algunas de las orientaciones básicas que surgen de las lecciones que se pueden extraer de la gran crisis financiera para la política macroeconómica. Vamos a analizarlos con un poco más de detalle. Comenzaremos por la política fiscal.

Lecciones que ofrece la política fiscal

Ya hemos comentado más atrás que el documento teórico que a finales de 2008 marcó el punto de inflexión en la línea de argumentación predominante sobre el uso de la palanca fiscal fue «Fiscal Policy for the Crisis», publicado por Spilimbergo y otros. Allí se hace una defensa firme de la necesidad de vencer a la inercia, obviar la rigidez de las reglas y utilizar con la máxima flexibilidad todos los recursos disponibles de la política fiscal para evitar el colapso. Ese enfoque se plasmó poco más tarde en la actuación de los gobiernos de numerosos países. Los grandes paquetes de estímulo, superiores al 5 % del PIB en muchos lugares, tuvieron el doble efecto ya conocido. Lograron su objetivo de contrarrestar la amenaza de depresión. Pero dejaron como legado grandes desequilibrios en las cuentas públicas y la deuda de los Estados.

Las lecciones que se pueden extraer de la experiencia de la crisis de cara a una reformulación de las políticas fiscales son más amplias. Nos vamos a referir a las cuatro que consideramos más importantes. La primera es que constituye un absurdo renunciar de antemano, como se hizo durante mucho tiempo, a utilizar una herramienta potencialmente poderosa para la estabilización como es la palanca fiscal. Como es sabido, hasta la agudización de la crisis, la estrategia de intervención macroeconómica se basó casi en exclusiva en el uso de la política monetaria. Se daba por supuesto que la fiscal tenía escaso impacto en la estabilización y, en todo caso, sus efectos eran lentos. El retorno a la política fiscal llegó cuando la monetaria había agotado ya todas sus posibilidades de generar algún efecto expansivo para salir de la crisis. Ahora, lo lógico es buscar equilibrios en la definición de un mix más compensado del uso de esas dos palancas macroeconómicas.

La segunda lección es que la política macroeconómica tiene que ser capaz de generar estrategias anticíclicas. Esto supone que los instrumentos fiscales tienen que ser utilizados en sentido diferente en distintos momentos o fases del ciclo. Ahí radica uno de los fundamentos de la aportación de J. M. Keynes. Éste sería uno de los motivos fundamentales para que califiquemos de crisis keynesiana a la crisis de 2008. Pero este hecho había sido en gran medida olvidado durante demasiado tiempo. La lectura del libro reciente de Skidelsky¹⁹ debiera contribuir a entender por qué las prioridades de la política fiscal pueden cambiar radicalmente, hasta hacerse abiertamente contradictorias, de una fase a otra del ciclo económico. La política fiscal debe, por tanto, ser contingente, no dogmática.

La tercera lección conduce a desarrollar algo más este punto. ¿Es posible conciliar las ideas de reglas y discrecionalidad fiscal? Desde un punto de vista teórico se han ofrecido algunas soluciones. Avinash Dixit, por ejemplo, ha construido un interesante modelo de alternancia entre las dos posibilidades, con períodos de transición entre ambos.²⁰ Pero también en la práctica política se han ofrecido soluciones. Reglas que se apliquen con firmeza en los períodos de expansión pero que ofrezcan importantes cláusulas de escape en las recesiones. O la aún más interesante concepción dinámica de la regla en el largo plazo, de modo que los incumplimientos de la norma de déficit, por ejemplo, en algunos ejercicios presupuestarios se compensen con los resultados virtuosos de otros. El resultado es que al cabo del ciclo las cuentas puedan estar razonablemente equilibradas, pero mientras tanto, y eso es lo decisivo, la herramienta fiscal habrá sido usada, con toda fuerza y determinación, para combatir las tendencias al sobrecalentamiento o a la recesión que se puedan producir.

Hay una cuarta lección que extraer de la experiencia de la crisis en relación con la política fiscal. El inevitable proceso de reducción general de los niveles de deuda afectará también a la que emiten los Estados, si bien es obligado tener en cuenta que la deuda pública no pasa de ser una parte pequeña del total del endeudamiento en la mayoría de los países.²¹ Pero el estrechamiento general de los mercados de deuda hace previsible que la de carácter público no podrá seguir moviéndose a la escala en la que lo hacía antes de la crisis. Esto marcará también la evolución de la política fiscal.

La reconstrucción de la política fiscal sobre estas lecciones del pasado reciente ha de tener en cuenta tanto la necesidad de dotarla de contenidos más activos y dinámicos como la de ajustarse a la restricción que impondrá la reducción de los niveles de deuda pública. La búsqueda de equilibrios entre ambos aspectos está presente en el ya varias veces citado documento del equipo de análisis del FMI. Sin llegar a proponer un cambio radical de criterios, lo más interesante de su controvertido contenido es la decidida apuesta por buscar las condiciones para el uso anticíclico de esta política. Así, postula la necesidad de «crear un mayor espacio fiscal en los buenos tiempos para desarrollar déficits cuando realmente se necesite (… ) la lección de la crisis es claramente que los objetivos de deuda pública debieran ser más reducidos que los observados en el período anterior a la crisis. La implicación política para la siguiente o las dos siguientes décadas es que, cuando las condiciones cíclicas lo permitan, un gran ajuste fiscal se hará necesario, y cuando se recupere el crecimiento económico, ello debiera ser usado para reducir sustancialmente los ratios de deuda a PIB, mejor que para financiar el gasto o para reducir impuestos».²² Todo ello se podría resumir en la necesidad de construir una estructura fiscal a medio plazo que permita políticas activas, realmente anticíclicas, y que al atender también a sus condiciones de sostenibilidad no acaben por crear más problemas de los que intentan resolver. Sin embargo, llegar en la práctica a ese modelo de política fiscal no será en ningún caso fácil a la vista de la enorme entidad de los desequilibrios fiscales sobrevenidos de los intentos de atajar la Gran Recesión. Se adivinan largos períodos transitorios para la mayoría de los países, con continuas decisiones al borde de intrincados dilemas sobre la necesidad de estabilizar a toda costa el presupuesto o favorecer la expansión (cuestión que abordaremos con detenimiento en el apartado siguiente).

En el terreno más concreto de la política impositiva, una de las consecuencias de la crisis puede ser el final de toda una época de competencia fiscal entre países. Una competencia que fue impulsada por la internacionalización financiera, pero también por el amplio y progresivo dominio en la arena política de la idea de que la mejor fórmula impositiva es la mínima. Eso llevó a la desaparición de diversos impuestos, como el de sucesiones o el del patrimonio en un buen número de países. Consideramos, sin embargo, que esa tendencia ha tocado fondo, tanto por lo dicho en el párrafo anterior como por el efecto inducido por una eventual menor libertad de los movimientos de capital. Pero hay otras dos razones acaso más importantes para esperar cambios en el comportamiento de los sistemas impositivos. La primera es que las necesidades de consolidación fiscal probablemente se prolonguen durante un largo tiempo, por lo que ni desde un punto de vista técnico ni desde el político será fácil introducir reducciones adicionales de la presión fiscal. La segunda razón es que en toda la etapa anterior la reducción de la presión fiscal tendió a concentrarse en la imposición sobre el capital, induciendo con demasiada frecuencia un tratamiento fiscal favorable a las posibilidades de arbitraje en los mercados transnacionales y, en términos más generales, de la acumulación de deuda; la lección de la crisis en este punto es que resulta fundamental eliminar muchos de esos procedimientos de tratamiento fiscal preferencial si se pretende desincentivar la toma de riesgos excesivos y prevenir la formación de futuras burbujas.²³ Y algo muy parecido sería predicable en relación con el sector inmobiliario, beneficiario tradicional también de ayudas fiscales de todo tipo.

Lecciones de las políticas monetarias

En cuanto a las políticas monetarias, creemos que las que se pusieron en marcha a la desesperada en el otoño de 2008, para hacer frente a una situación muy próxima a la trampa de la liquidez, apenas dejarán legado. La razón es que utilizaron hasta el final casi todos los mecanismos al alcance de los bancos centrales, tanto por la vía de tipos de interés como en lo que se refiere al incremento directo de la cantidad de dinero. Esa misma extremosidad las hace sólo aptas para situaciones absolutamente excepcionales e inaplicables en tiempos de normalidad. Por lo demás, a pesar de su contenido radical y heterodoxo, resultaron en gran medida estériles, pues no consiguieron dinamizar los mercados de crédito.

Echando la vista más atrás, la política monetaria fue acumulando algunos importantes errores durante la época de expansión. No nos referimos sólo al famoso error Greenspan de mantener los tipos muy bajos durante demasiado tiempo, una de las causas directas más obvias de la burbuja. La idea de que la aplicación de fórmulas tan simples como la de Taylor²⁴ era suficiente para estabilizar al mismo tiempo la economía real y el sector financiero, se ha revelado como un gran fiasco.²⁵ No es extraño, por tanto, que haya surgido un rápido consenso sobre la necesidad de que los bancos centrales cumplan con su función de prestamistas de último recurso con mayores dosis de flexibilidad.²⁶ Como antes se ha señalado, mucho más controvertida es la cuestión de la fijación del objetivo de inflación, cuestión en la que los banqueros centrales se muestran hostiles a las propuestas de muchos economistas de aumentar la cifra objetivo. Es curioso ver como uno de los principales argumentos de estos últimos hace referencia a la necesidad de dejar más amplias posibilidades de recorrido a los tipos de interés. Este argumento recuerda el antes mencionado de abrir mayores espacios fiscales para las estrategias anticíclicas.

Lecciones de la regulación financiera como instrumento macroeconómico

Respecto de la regulación financiera, una de las lecciones de la crisis ha sido poner de manifiesto el fuerte impacto macroeconómico que puede llegar a tener el comportamiento de las instituciones financieras. Pocos defenderán a estas alturas que la regulación de la conducta de estas instituciones debe dejarse exclusivamente a la «vigilancia de mercado».

La lección aquí es que una estricta supervisión financiera, en particular la crediticia, debe acompañar firmemente a las políticas monetarias, en una visión comprehensiva de la intervención macroeconómica. Dejando ahora al margen la cuestión de la escala a la que se deben generar las regulaciones y el organismo encargado de ello, la buena supervisión es un instrumento imprescindible para mantener el control sobre el riesgo sistémico. Para lo cual, «la supervisión necesita ser intrusiva, adaptativa, escéptica pero proactiva, comprehensiva y conclusiva».²⁷

Vemos pues, que las lecciones de la crisis respecto a las políticas macroeconómicas apuntan en la dirección de buscar mayores espacios y autonomía de acción para la política. Las tendencias van hacia políticas fiscales más activas y contingentes; estrechamiento de los fenómenos de competencia fiscal y reducción de impuestos, sobre todo en relación con la inversión financiera; políticas monetarias más flexibles y menos focalizadas en la inflación cero o muy baja; mayor papel de regulación financiera, y una presencia mucho más activa de la supervisión como instrumento de estabilidad macroeconómica.

Como elemento de contraste, sin embargo, interesa consignar que al lado de todas esas que podemos considerar novedades, la acción político-económica contra la crisis de muchos gobiernos ha seguido y seguirá utilizando algunos instrumentos tradicionales. Por ejemplo, no se debe olvidar que el tipo de cambio continúa siendo un instrumento extraordinariamente poderoso de política económica, al igual que lo fue en el pasado. Los episodios de guerras de divisas vividos a lo largo de 2010, en los que participaron, en mayor o menor medida, gobiernos de países tan importantes como Japón, Estados Unidos y el Reino Unido, además de, por supuesto, China o Brasil, podrían ir a más en los próximos meses o años, convirtiéndose en un obstáculo para la recuperación general de la economía mundial. Pero algunos países concretos podrían sacar buen provecho de esas estrategias como palanca para dejar atrás las tendencias al estancamiento e incentivar la recuperación, tal y como ocurrió con Gran Bretaña en los primeros años treinta con su célebre decisión de abandonar el patrón oro.

Más autonomía de la política, pero no mayor dimensión del Estado

Ya hemos sugerido que la mayor autonomía de las políticas fiscales que creemos podrá darse en el futuro, no es sinónimo de un aumento de la dimensión del sector público. Ciertamente, en el pasado lo más común ha sido que ambas cosas evolucionaran en la misma dirección. En sentido negativo, el último gran ejemplo lo tuvimos en el movimiento internacional que tuvo en su centro al thatcherismo. En este caso, la política fiscal reglada de grado cero vino acompañada de la reducción del sector público empresarial y del adelgazamiento de la estructura del Estado, sobre todo en su parte asistencial. Pero ahora las circunstancias son muy distintas, y también en este punto pueden advertirse manifestaciones de la originalidad y la complejidad de la etapa en la que nos adentramos.

La idea de política fiscal activa, cambiante y contingente probablemente habrá de convivir, sobre todo en la Unión Europea, con algún tipo de reducción en la dimensión del tamaño fiscal del Estado. Se trata de operar regulaciones más activas desde unas estructuras del sector público adelgazadas. Esto representa un reto inédito para la mayoría de los países. Condición imprescindible de ese reto ha de ser que no afecte significativamente ni a la inversión pública ni a algunos de los principales componentes del Estado de bienestar, como el gasto educativo y, en gran medida, también al sanitario. De no ser así, los daños causados a las perspectivas de crecimiento a largo plazo podrían ser muy graves. Por tanto, reformas que impulsen la eficacia y la eficiencia de las administraciones se transformarán en poco tiempo en una prioridad económica de primer orden.

Recentralización de la política fiscal

Un mayor peso de las políticas macroeconómicas, y en particular la fiscal, puede inducir cambios en un elemento institucional muy diferente de los ya mencionados: en la estructura de gobierno multinivel. La teoría del federalismo económico apunta a que el nivel de gobierno adecuado para formular políticas macroeconómicas eficientes es el más centralizado. Es diferente el caso de las de carácter microeconómico, para las cuales la esfera de decisión de los gobiernos subcentrales parece más recomendable.

Ya hemos visto como en los últimos treinta años fue consolidándose una tendencia al vaciamiento del nivel central de gobierno. A partir de la crisis, esa tendencia podría cambiar de un modo diametral. Ahora la prioridad es garantizar la eficacia de las políticas fiscales. Y no hay duda de que las dificultades de coordinación que se derivan de su eventual aplicación muy descentralizada tienden a constituir un problema objetivo y significativo para esas posibilidades de eficacia. A ello cabe añadir la necesidad de simplificar las estructuras de la administración, como consecuencia de la previsible búsqueda de ganancias de eficiencia por parte de un sector público de menor dimensión que en el pasado reciente. De todo esto se deduce que, en los casos de aquellos países en donde la lógica política sigue apuntando en una dirección descentralizadora –como Italia o España–, podría aparecer una viva disparidad, que estuvo ausente o no visible en el período anterior, entre las razones económicas y políticas para el reparto territorial del poder.

La virtud institucional importa

Otra de las evidencias dejadas por el violento paso de la crisis financiera ha sido la quiebra de un mundo que se había imaginado absolutamente transparente. Se suponía que los flujos de información económica eran libres y suficientes para la adopción de decisiones racionales, y que su registro era absolutamente veraz. Resultó no ser nada de eso. Algunas instituciones básicas para el funcionamiento de una economía de mercado, como son las instituciones financieras, han fallado en ese elemento básico de virtud institucional que es la transparencia. Como vimos en el capítulo 4, ese fallo ha causado lógica decepción. Para nosotros, sin embargo, lo que se ha revelado como un fraude es el hecho de que una parte de la investigación académica que destaca la importancia de las instituciones haya utilizado sus argumentos como simple espejo, con la pretensión de poner de manifiesto que las instituciones que funcionan en las economías occidentales son, si no perfectas, un referente obligado para el resto de los países. El fraude en el funcionamiento de las agencias de rating es un buen ejemplo de ese error, pero no el único. Ahora bien, esta crítica no niega en absoluto el argumento fundamental: con instituciones ineficientes es impensable un crecimiento sólido en el largo plazo.²⁸

Esta conclusión ha quedado confirmada por la experiencia de la crisis. Las batallas por venir entre mercados y políticas dejarán paisajes económicos en los que la confianza en las instituciones serán más importantes que nunca para el buen funcionamiento de las economías de mercado. Y en ese terreno tendrá enorme ventaja quien disponga de sistemas veraces de revelación y registro de información; quien mantenga modelos legales y judiciales confiables; quien goce de una burocracia eficaz y una red de procedimientos administrativos que agilicen y den consistencia a las transacciones económicas; quien en medio de las dificultades producidas por situaciones que serán frecuentemente cambiantes e inesperadas, sea capaz de dar al menos la seguridad de moverse por criterios que vayan más allá del puro oportunismo o cortoplacismo; y quien demuestre que sus procesos de formación de políticas –y la relación de éstas con los mercados– están bajo estricto escrutinio y a la vista de todos. En suma, es razonable hacer la doble conjetura de que en aquellos países donde exista toda una red de instituciones eficientes, a) el conjunto de la economía presentará bases más sólidas para el crecimiento, en circunstancias en que ello puede ser capital, dadas las dificultades o simple imposibilidad de seguir sustentando la expansión en la gran burbuja del endeudamiento, y b) las políticas económicas multiplicarán sus posibilidades de dar resultados positivos en relación con los objetivos buscados.

En relación con la relevancia de esta virtud institucional es pertinente aquí una breve referencia a la evolución económica reciente de los países escandinavos. Según casi todos organismos que establecen mediciones y comparaciones internacionales entre variables de calidad institucional, son los países que obtienen las mejores calificaciones en prácticamente todos los atributos. La crisis financiera inicialmente los golpeó con enorme dureza. Sin embargo, una vez comenzada la recuperación, Suecia, Noruega o Finlandia se encuentran, según todos los indicios y al menos por el momento, a la cabeza de la recuperación en Europa. Destacan también, no por casualidad, en otros aspectos virtuosos del modelo productivo, como la inversión tecnológica, el gasto educativo y el grado de cohesión social. Si las conjeturas antes establecidas no anduvieran descaminadas, esos países debieran ofrecer algunas de las respuestas más firmes y satisfactorias en el mundo desarrollado ante las incertidumbres de los próximos años.

Condenados a la economía del trade-off

El panorama que se va dibujando en relación con la definición de la agenda de las políticas económicas que acabamos de describir, apunta a escenarios complejos, en los que se harán muy visibles contradicciones de diverso tipo para la decisión pública. La necesidad de optar entre objetivos contrapuestos convierte la elección pública en un continuado dilema y, no pocas veces, a los policymakers en personajes un tanto trágicos que se ven obligados a renunciar desde el primer momento a la resolución de una parte de los problemas que se le presenten a la sociedad. La historia de la política económica de cualquier país democrático en los últimos cincuenta años está llena de este tipo conflictos entre objetivos. La literatura económica los denomina usualmente trade-offs. Lo que ahora destacamos es que probablemente esa economía del trade-off se haga más tensa, y acaso dramática, en los próximos años.

La idea de trade off aparece en los años setenta como un elemento central de la naturaleza problemática de la política. La principal contradicción de entonces afectaba a la difícil elección entre desempleo o inflación. Algunas de las soluciones precarias a las que entonces se recurrió para enfrentarse a ese dilema fueron las llamadas políticas de stop and go y de fine-tunning. A partir de los años ochenta, ese problema de estancamiento e inflación simultáneos desapareció como problema fundamental de la política económica. Naturalmente, continuaron existiendo contradicciones entre fines superiores de la política. Por ejemplo, la existente entre eficiencia económica y redistribución de la renta (equidad), o la que analizamos en el capítulo 2, entre la apertura de la cuenta de capital y el objetivo declarado de impulso sin restricciones del comercio mundial. Sin embargo, todo ello fue en gran medida ignorado por la teoría de la política, focalizada –como ya sabemos– en el análisis de los determinantes y condiciones para las ganancias de credibilidad de la política económica. Dentro de esos esquemas idealizados, la noción de trade-off fue ocupando un espacio menor en las preocupaciones de académicos y políticos.

Pero ahora esa economía del trade-off ha vuelto de un modo radical, casi violento. Y sin duda va a permanecer por una buena temporada. La explosión del modelo anterior a la crisis ha dejado un magma de problemas tan diversos y contradictorios que el arsenal de políticas necesarias para hacerles frente y volver al crecimiento sostenido trae consigo todo un potencial de choques abiertos. Hay dos encrucijadas a las que de pronto se han tenido que enfrentar las políticas económicas de un gran número de países. La primera surge en el ámbito de las políticas financieras. Por un lado, ha de orientarse a reducir el elevado endeudamiento que ha llevado a la crisis; por otro, deben mantener el crédito a sectores y familias para evitar el elevado coste de un estancamiento prolongado. La segunda encrucijada emerge en el campo de la política fiscal: las cuentas públicas han de ser utilizadas para combatir las tendencias al estancamiento económico; pero, por otra parte, han de controlar el déficit y la deuda, si no se quiere entrar en terrenos de insolvencia financiera. No son dilemas pasajeros, de corto plazo. Se trata de problemas que pueden devenir estructurales, en una perspectiva temporal dilatada, y que pueden convertir a los gobiernos en émulos de Hamlet.

La economía del trade-off está ya, por tanto, servida. De todos modos es interesante constatar que aunque todos están enfrentados a una dificultad muy semejante, la reacción de los gobiernos no ha sido la misma. Al menos hasta la primavera de 2011 (momento en que escribimos estas líneas), el gobierno de Estados Unidos seguía dando prioridad a la reactivación, aun registrándose allí algunos de los principales desequilibrios fiscales del mundo desarrollado y con algunos de los estados importantes de la Unión, como California, en situación técnica de insolvencia. Por el contrario, la mayoría de los gobiernos de la UE han girado para dar prioridad a la austeridad fiscal, aun a costa de someter a sus economías a un estancamiento o a un débil crecimiento prolongado.

Obviamente, la opción norteamericana se explica porque la presión de los mercados de deuda es allí menor debido a la reputación adicional que ofrece la cualidad de economía central en el sistema y, de un modo más concreto, a la ventaja que da el señoreaje del dólar. Pero la cuestión relevante es cómo se proyecta ese dilema cara al futuro. Todo apunta a un escenario continuado de conflicto, con episodios de crisis, en torno a la deuda soberana de aquel país. No es descartable que esta cuestión aparezca en ocasiones entremezclada con problemas estratégicos en la política internacional. La razón es que entre los grandes tomadores de deuda pública o privada, ya sea de Estados Unidos o de los países europeos, destacan los grandes fondos soberanos de países emergentes como China o algunas naciones del golfo. El potencial desestabilizador del manejo de estos fondos soberanos como elemento de presión en coyunturas de tensión política internacional no debe, en todo caso, desatenderse.

La respuesta europea a este trade-off se ha orientado en un doble sentido. Por un lado, sometimiento al diktat de los mercados y, por tanto, aceptación política de la prioridad del ajuste. Por otro, extensión de los mecanismos de gobernanza en la UEM más allá de la disciplina de los propios mercados. Con todo, en el corto plazo ha sido la primera de ellas la que ha prevalecido. Ahora se ha podido comprobar que, dentro de una unión monetaria, los efectos negativos sobre la deuda de un país miembro, provocados por un contexto de desconfianza que lleve a ventas masivas de sus títulos, tienden a ser mayores que si el país fuese ajeno a esa unión, y por tanto mantuviese su capacidad de control sobre su propia divisa y su liquidez interna.²⁹

Los sucesivos episodios de crisis soberana aguda en la eurozona tuvieron orígenes muy disímiles entre sí; el primer rescate griego se originó en el descubrimiento de un falseamiento sistemático de las cuentas nacionales, que encubrían desequilibrios mucho mayores de los que su gobierno reconocía; algo muy distinto de lo ocurrido unos meses más tarde en Irlanda (un colapso de las cuentas públicas surgido como consecuencia de la necesidad de salvar a los bancos privados) y Portugal (una crisis fiscal inmanejable en condiciones de estancamiento muy prolongado en el tiempo). Siendo sus orígenes tan diferentes, todos los casos comportan una nota fundamental: la receta que se les aplicó por parte de las autoridades europeas y algunas agencias multilaterales fue básicamente la misma, un ajuste traumático del gasto. Una respuesta que, en buena medida, ha venido a agravar el problema original, lo cual no debiera extrañar: ¿cómo es posible atender a compromisos internacionales de pago, cuando la actividad económica interna está gravemente constreñida por los propios planes de ajuste? Los episodios más recientes –el portugués y la segunda vuelta de la crisis griega, un año después de la primera– han venido a evidenciar dramáticamente esa contradicción.

La situación de antinomia entre objetivos se ha planteado en la UE de un modo mucho más dramático debido a dos importantes razones. La primera, y también la más obvia, es la fatalidad de que la mayor presión a favor del ajuste se haya planteado, precisamente, en la región del mundo que más retrasada estaba en la reactivación. Por lo tanto, al retirar los incentivos antes de estar la recuperación consolidada son más probables las recaídas de la actividad productiva y el empleo. La segunda está relacionada con la ausencia de una política fiscal común europea y merece un tratamiento más detallado, pues atañe a elementos sustanciales de la propia integración macroeconómica europea.

Sin política fiscal común, y perviviendo estructuras hacendísticas nacionales muy diversas en los países miembros, se hace difícil compartir moneda y objetivos de inflación –política monetaria, en suma– si, simultáneamente, se produce un incumplimiento sistemático de las reglas fiscales establecidas. La UEM es hasta ahora como un Airbús que volase con un solo motor. Tiene la «M» del gobierno monetario común, pero le falta la «E» del gobierno económico. Estamos ante una de las versiones más extremas del dilema de las reglas, razón por la cual debemos volver por un momento a ese problema.

No es la primera vez que se incumplen las reglas del Pacto de Estabilidad. Ocurrió ya en sus primeros años de funcionamiento. Además, en ese incumplimiento incurrieron países como Alemania y Francia. Eso obligó a una reforma del Pacto para permitir una cierta flexibilización de las normas de déficit y deuda. Pero no fue traumático. Ahora, en cambio, la situación es muy distinta, con tintes fuertes. Sin políticas restrictivas de intensidad excepcional, se hace impensable que la gran mayoría de los países europeos se acerquen, al menos antes de un lustro, al cumplimiento de las reglas fiscales sobre déficit y deuda.³⁰ Ese incumplimiento de la regla establecida es un estímulo para las presiones de los inversores en los mercados de deuda de Europa. Pero hay otros factores para esas presiones. Así, algunos de los principios básicos sobre los que se construyó la idea de integración monetaria europea, y considerados hasta antes de la crisis como dogmas intocables, como son la independencia del banco central y la persecución de objetivos de inflación muy bajos y estables, se ven ahora agitados. Sin entrar a discutir ahora si este cuestionamiento es o no acertado, en el caso de los bancos centrales podemos imaginar que en los próximos años el Banco de Inglaterra o el de Japón estarán más vinculados al juego político y al gobierno de sus países. Pero ¿es fácil imaginar eso mismo para el caso del Banco Central Europeo? Es decir, ¿es posible un BCE no independiente? En ese caso, ¿de quién dependería? ¿De la Comisión Europea o de los gobiernos nacionales? Por otro lado, la relajación del objetivo de inflación choca con su tradición inspiradora principal, la alemana. También en este punto la línea de cambios en marcha resulta demasiado contraria a la esencia misma de ese banco central. Estas circunstancias han dejado márgenes muy escasos de opción a los gobiernos a la hora de elegir entre recorte presupuestario y recuperación del crecimiento.

Una manifestación adicional de ese gran trade-off que se ha hecho visible en Europa es lo ocurrido con la otra gran estrategia económica de la Unión, la llamada Agenda de Lisboa, dirigida a asegurar el crecimiento a largo plazo de la economía productiva. A partir de la crisis de la deuda soberana, la prioridad de cumplimiento de las reglas fiscales ha hecho caer en el olvido los objetivos de la Agenda. Esto no deja de ser una gran paradoja, dado que existe un consenso amplio de que es en torno a sus objetivos donde debemos buscar las claves de la superación de algunas de las peores rémoras que aún mantiene buena parte de la economía europea. Estamos ante la que acaso sea la manifestación más cruda, aunque también la menos publicitada, de la gran encrucijada que se anuncia para la economía europea de cara a la próxima década.

Es difícil sustraerse, por tanto, a la idea de que las decisiones de política económica en nuestros países se encontrarán de nuevo, y por un largo tiempo, en ese difícil espacio de nadie, entre Escila y Caribdis. Una situación muy lejana de la que vivimos durante los años del triunfo de los mercados financieros globales, en los que la idea del mundo idílico de la estabilidad macroeconómica dominó la mentalidad de agentes económicos, políticos y académicos. Naturalmente, también entonces existían conflictos entre objetivos, pero se consideraban como un problema secundario, menor. En el nuevo entorno, la decisión política será sin duda más intrincada y espinosa; pero al menos tendremos el consuelo de que su análisis, además de arduo, será también más realista e interesante.

La política óptima, una arrogante pretensión intelectual

De un modo reiterado hemos señalado que si algo resumía las orientaciones y el concepto básico de la política macroeconómica durante las pasadas tres décadas era la creencia de que la política óptima es aquella que de forma permanente permite hacer máximas las ganancias de credibilidad ante los mercados. Esa política óptima se asoció inequívocamente a un objetivo de inflación estable y bajo, próximo a cero. Una de las lecciones importantes en materia de política económica de esta gran crisis financiera es poner de manifiesto el error de creer que se puede definir una política permanentemente óptima, ya sea esa u otra cualquiera.

La idea de política óptima hizo su aparición en los años cincuenta, en pleno consenso keynesiano, de la mano de las aportaciones del conocido economista holandés Jan Tinbergen, al que se considera el padre de la teoría de la política económica moderna. A partir de la elaboración de un esquema de fines y medios, el «problema de la política económica» sería maximizar una función de bienestar social construida a partir de la identificación de una jerarquía de objetivos acordes con las preferencias existentes en cada momento en la sociedad. Mediante el uso de procedimientos de optimización matemática, el problema de maximización era una cuestión técnica consistente en seleccionar, de entre los instrumentos y procedimientos de intervención pública existentes en cada momento, aquellos que garanticen la obtención de los objetivos del modo más directo, rápido y eficiente.³¹

Este planteamiento tuvo en su momento la ventaja de presentar un esquema lógico, claro y operativo para manejar la política económica. Por eso obtuvo un respaldo casi general durante dos décadas. Pero, entre otras limitaciones, era heredero de una mentalidad propia de la ingeniería social, muy relacionada con el viejo positivismo comptiano que aspiraba a «predecir para controlar».³² Había una extraordinaria arrogancia intelectual que llevaba a eliminar la complejidad de la realidad mediante una construcción algorítmica.

En los años setenta, el enfoque de Tinbergen fue sometido a un fuego graneado de críticas, debido sobre todo a que partía del supuesto implícito de que el único móvil del policymaker es maximizar la función de bienestar, el interés general. La escuela de la Public Choice, una de las corrientes del nuevo liberalismo de esa época, aportó una dosis de mayor realismo al introducir la idea de que los políticos no actúan sólo persiguiendo el interés general, sino que tienen también sus propios objetivos que hay que tener en cuenta si se quiere entender las políticas económicas.

Pero esa crítica no rompió con la idea de política óptima. Al contrario, la agudizó, porque si bien la ambición de Tinbergen era definir una política óptima contingente, distinta para cada momento y basada en el bienestar social, lo que ahora se buscará es una política permanentemente óptima de acuerdo con otros criterios. Para la corriente intelectual del mercado libre (Public Choice), política óptima sería aquella que garantiza el Estado mínimo permanente. Se trata, por tanto, de una política de ordenación, que debe establecer las reglas y criterios generales, y a ser posible sobre bases de consenso. Pero nunca debiera constituirse como una política de proceso, basada en actuaciones discrecionales de la política. Por su parte, para la corriente de la nueva macroeconomía clásica, lo determinante es que las políticas se dirijan a lograr ganancias de credibilidad ante los mercados. El criterio básico que debe orientar esa búsqueda es el objetivo de inflación cero. Una y otra corriente del nuevo liberalismo no son contradictorias, sino que se complementan, acotando en su conjunto lo que ha sido durante décadas el desiderátum central de la definición de políticas.

En ese sentido, y en contra de la pretensión de haber sido una etapa de «gran moderación», las décadas del triunfo de los mercados financieros globales tuvieron mucho de rabia. En uno de sus viejos trabajos en torno a los procesos de formación de políticas en los países en desarrollo, Albert Hirschman recogió un vieja expresión de Flaubert, «la rage de vouloir conclure» (la rabia de querer concluir)³³ para referirse a la pasión que anima a muchas personas de querer arreglar los problemas de una vez y por todas.³⁴ La política del siglo XX ha tenido mucho de esa rage. Isaiah Berlin lo ha explicado con profundidad para el caso de los movimientos políticos revolucionarios que tienen que ver con las grandes utopías.³⁵ Algo parecido, aunque de un modo menos pronunciado, es predicable de la actuación político económica de gobiernos influidos por doctrinarismos económicos de diverso tipo, ya fuesen el nacionalismo económico basado en la sustitución de importaciones o, más recientemente, gobiernos y políticas impregnadas por el dogma del libre mercado.³⁶ Pocas nociones encajan mejor en esa línea de doctrinarismo extremo que denunciaron Berlin o Hirschman que la idea de una política capaz de ser considerada óptima por encima de las circunstancias cambiantes de la economía y la sociedad. Y de esa noción es, desde luego, un ejemplo destacado la «política de grado cero» que estuvo vigente entre 1980 y 2007.

Ya se trate del recetario liberal llevado hasta el extremo en la América Latina de los noventa o, en otro orden de cosas, de la loca aventura iraquí de los neocon norteamericanos, cuando observamos algunas de las consecuencias de la aplicación de alguno de esos doctrinarismos comprendemos bien qué quería decir Berlin cuando escribía «más vale no pretender calcular lo incalculable». En relación con las consecuencias de la crisis actual, sabemos bien que todo lo ocurrido desde su comienzo ha desposeído de todo crédito a ese tipo de nociones.

Dentro de la propia disciplina de la Economía, algunos autores vienen clamando desde hace tiempo contra esa concepción dogmática. Dani Rodrik, por ejemplo, ha dedicado un libro, con el significativo título de One Economics, Many Recipes, a explicar la necesidad de evitar la aplicación de supuestas fórmulas infalibles para abordar la tarea del crecimiento económico.³⁷ Pero fue de nuevo Hirschman quien, en otro de sus extraordinarios libros, desmontó la idea de la posibilidad y conveniencia de que los científicos sociales dedicasen sus esfuerzos a buscar una política óptima al señalar que «la búsqueda ininterrumpida de políticas e instituciones permanentemente óptimas que caracterizan buena parte de las ciencias sociales, está a menudo mal encarrilada. En diversas situaciones acaso se pueda definir la optimalidad con respecto a la amplitud y frecuencia de reversiones periódicamente necesarias de política y cambios en las instituciones».³⁸

Esta idea de la política económica alternante, adaptativa y pragmática, formulada hace casi cuatro décadas, se ajusta mejor a las realidades reveladas por la gran crisis financiera que centenares de investigaciones supuestamente «de frontera» publicadas en los últimos años en torno a si determinada intervención o política específica satisface el criterio de credibilidad de los mercados o proporciona una tasa de inflación muy cercana a cero. Es por ese motivo que consideramos que la Gran Recesión, que ya hemos calificado como una crisis keynesiana y schumpeteriana, puede también, desde el punto de vista de la política económica necesaria, definirse como una crisis hirschmaniana, en la medida en que ha dejado en evidencia lo vano de buscar políticas que sean óptimas de un modo permanente.

Lo anterior no constituye una llamada al nihilismo metodológico o al «todo vale». Es, sencillamente, la identificación de otro aspecto clave de la crisis teórica que está asociada a la crisis económica: el hundimiento de la idea de que hay una única teoría simple e inobjetable para sustentar una única posibilidad de política virtuosa. En realidad se trata de buscar un camino más modesto para las relaciones entre análisis económico y política. En nuestra opinión, posiblemente lo que veremos en el inmediato futuro no será tanto un cambio radical en las teorías económicas, cuanto una mayor humildad y un uso menos dogmático de las teorías a la hora de diseñar políticas. Acojámonos, por tanto, al consejo de Robert Skidelsky de asignar «un papel más modesto de la propia teoría económica como preceptora de los gobiernos».³⁹

¿Traerá esta crisis un nuevo New Deal?

Acabamos de ver que la crisis financiera y la Gran Recesión que la ha seguido han alumbrado nuevos razonamientos económicos que dejan más campo para la experimentación de políticas. ¿Podemos pensar, entonces, que veremos un viraje político-económico como el que tuvo lugar después de la crisis de los años treinta, un nuevo New Deal en el que el equilibrio entre mercados y gobiernos se incline hacia una mayor intervención pública y una más intensa regulación de los mercados? Veamos.

La dinámica de destrucción creativa asociada a la crisis juega a favor de ese cambio. El modelo basado en la autorregulación de los mercados y políticas macroeconómicas de grado cero es difícilmente defendible en las circunstancias actuales. Además, la propia crisis ha hecho aparecer con fuerza inusitada la posible condición de los Estados como «instituciones intermedias» entre los mercados internacionales –que como hemos mostrado, son hasta el extremo impersonales e ignotos– y la masa de ciudadanos inseguros e indefensos. El historiador Tony Judt lo ha analizado en esos términos en su libro testamentario, Ill Fares the Land (Algo va mal): «Con las tensiones derivadas de la globalización y las crisis que la acompañan, el Estado tendrá que actuar cada vez más para resolver conflictos. Al ser la única institución que se encuentra entre los individuos y los actores no estatales, como los bancos y las corporaciones internacionales, la única instancia reguladora que ocupa el espacio entre los órganos transnacionales y los intereses locales, es probable que el Estado territorial acreciente su importancia política».⁴⁰

Pero en la actual situación también existen elementos que juegan abiertamente en contra de cualquier cambio. Además, ahora no están presentes algunos elementos que sí lo estaban en los años treinta o en los setenta y que favorecieron un cambio de rumbo político-económico en esas dos etapas. En particular, nos referiremos a cuatro relevantes asuntos que a nuestro juicio obstaculizarán esa posibilidad y limitarán la magnitud de ese viraje. Primero, la pervivencia de inercias asociadas a ideas, miedos e intereses ligados al pasado. Segundo, resistencias relacionadas con la percepción social del espacio de lo público y el grado de confianza en la democracia. Tercero, la ausencia de una nueva caracterización del Estado y de su papel. Y cuarto, las escasas novedades en materia de distribución de la renta. En las páginas siguientes analizaremos cómo pueden jugar estos cuatro asuntos, en el sentido de frenar el reequilibrio entre mercados y políticas.

A) El peso de la inercia del statu quo

Entre los elementos inerciales que más favorecen el mantenimiento del statu quo entre mercados y políticas están, naturalmente, los sectores económicos con intereses específicos, en particular el financiero. Pero hay otros dos factores. Por un lado, la enorme influencia que, pese a la crisis de la teoría macroeconómica y financiera, siguen ejerciendo ideas económicas que fueron hegemónicas durante los últimos treinta años. Por otro, el temor a la inestabilidad que pueda generar el cambio.

Como ya hemos explicado, a pesar de la crisis, el cambio teórico dista de ser completo. Las viejas ideas tienen a su favor el hecho de que conocemos mucho mejor lo que falló del paradigma anterior que los contenidos exactos de aquel otro hacia el que probablemente vamos. De hecho, en muchos sectores de la academia y de la política va ganando adeptos la pretensión de restaurar el orden precedente. En bastantes países, la voz de los economistas que más llega a la sociedad enfatiza con frecuencia los mensajes de sacrificio, austeridad y rigor a toda costa. Olvidan así otras propuestas de reforma que van en dirección diferente, como la de las finanzas globales o nacionales.⁴¹ En este discurso el carácter reformista de la Economía aparece como una mera continuidad de las exigencias de los mercados, y demasiado sesgado en un sentido de recorte de derechos y políticas sociales. Fuerza así la visión de la economía como ciencia lúgubre.

Más importante en la conducta de las élites es quizá el problema del miedo a la inestabilidad que pueda traer el viraje de políticas. En sus comportamientos está muy enraizada la vieja máxima ignaciana que desaconseja hacer mudanza en tiempos de zozobra. Pues bien, entre los diversos miedos que se han ido gestando en medio de la Gran Recesión podría haber uno que jugara decididamente en contra de la posibilidad de un cambio político-económico. Es el miedo a la inestabilidad macroeconómica. Es éste un factor que puede resultar de la mayor trascendencia en Europa, donde sobre todo en Alemania, la cultura de la estabilidad macroeconómica constituye una fuerza muy arraigada desde las postrimerías de la Segunda Guerra Mundial.

Esa mezcla de viejas ideas, intereses inerciales y psicología del miedo es el enemigo mayor del cambio. Se vio claramente a partir de la primavera europea de 2010. De pronto, los mercados de deuda dominaron a las políticas con más intensidad que nunca. Ya hemos señalado que existían razones objetivas para considerar la necesidad de comenzar la consolidación fiscal en 2010. Pero la determinación con que se hizo, muestra que las inercias del pasado continúan siendo muy fuertes. Se forzaron los planes de reducción del déficit aun a costa de cortar la recuperación y mantener elevados niveles de desempleo durante largo tiempo. Y los gobiernos aceptaron de forma resignada los argumentos favorables a las políticas de austeridad. Por todo eso, cabe afirmar que, en el prolongado conflicto que se anuncia entre políticas y mercados, los segundos han ganado la larga batalla de 2010 y los primeros meses de 2011.

B) La crisis no ha traído aún interés por la vita activa

El cambio de rumbo de las políticas económicas que tuvo lugar a partir de los años treinta se produjo en entornos sociales preñados de conflictos. Las diversas ideologías entonces emergentes pugnaban en su repulsa hacia la burguesía y todo lo que el capitalismo puro representaba. Cuesta imaginar un clima cultural más hostil a la idea de confianza en los mercados que el que reflejan las novelas de la Lost Generation o el cine norteamericano de la época. El New Deal tuvo en ese clima su caldo de cultivo. Y algo parecido ocurrió con los diversos experimentos antiliberales desarrollados en Europa en esos momentos. El apogeo del keynesianismo y la consolidación del welfare state en Europa, a partir del Informe Beveridge británico publicado en las postrimerías de la Segunda Guerra Mundial, no se pueden explicar sin tener en cuenta el entusiasmo de sociedades que han conseguido superar, con grandes esfuerzos colectivos, situaciones de extrema dificultad. La vieja noción clásica de vita activa, de implicación en los asuntos públicos, tuvo en esta etapa su mayor fuerza en tiempos contemporáneos.

Posteriormente, durante los años setenta, se produjo otro fuerte viraje de políticas. Pero en dirección opuesta. Varios factores se aliaron para favorecer ese cambio. La crisis energética y económica, la profunda crisis de las políticas y del consenso keynesiano y una mutación profunda en la escala de valores sociales a favor del individualismo crearon el clima adecuado para el advenimiento del nuevo liberalismo económico como corriente hegemónica. Frente a la situación de la década de los sesenta, en la que la idea de vita activa había sido poderosa, en los setenta se registra una visible retirada al ámbito de lo privado, de la vita contemplativa.

Esa despreocupación por lo público, y en particular por la política, estuvo acompañada por un nuevo y creciente desprestigio de esta última. Desde entonces probablemente no ha parado de crecer. Refiriéndose a Francia, el ensayista Emmanuel Todd ha explicado el misterio de esta reversión intelectual e ideológica en función de tales cambios en la mentalidad social, los cuales «se acomodan a un contexto mental, ideológico y religioso totalmente específico: sentimientos de pertenencia que se desmoronan (entre 1965 y 1985), como la integración en la nación, en las fuerzas políticas relacionadas con el movimiento obrero y en la Iglesia católica en declive».⁴² A partir de ese momento, la desintegración de los valores colectivos se ha intensificado, alcanzándose un estadio de «individualismo acabado, extremo: un hiperindividualismo».⁴³ Y para el caso de Estados Unidos, Robert Putnam, en su conocido libro Solo en la bolera (un título que lo dice todo), ha narrado de forma convincente el proceso de extrema individualización y el alejamiento de todo lo que suponga búsqueda colectiva de la virtud cívica.⁴⁴

¿Hay algún signo de que esas tendencias profundas hacia la vita contemplativa hayan experimentado un cambio significativo a partir de la crisis de 2007? Si nos atenemos a los estudios de opinión pública sobre este tipo de asuntos, más bien parece que se hayan afianzado. En realidad, uno de los aspectos de fondo que la Gran Recesión ha puesto de relieve es una crisis de valores de gran intensidad. El filósofo y premio Nobel de Economía Amartya Sen ha señalado que la apoteosis de los mercados organizados a una escala desmesurada, en la etapa precedente, ha llevado a una inevitable despersonalización, con efectos negativos sobre la confianza en todo tipo de relaciones sociales.⁴⁵

Ello se habría proyectado en un alejamiento de todo lo que significa el espacio de la política por parte de las élites y de sectores sociales muy amplios. Eso parece ser lo que revela la mayoría de los datos conocidos en torno al grado de confianza ciudadana en la acción de los gobiernos y, por extensión, en la política. Aunque en los países desarrollados la ciudadanía se muestra mayoritariamente convencida de que la democracia es la mejor forma de organización colectiva, manifiesta sin embargo un grado muy elevado de desconfianza en sus gobiernos.⁴⁶ Asistimos a un difuso malestar que va tomando formas oscuras, representadas por fenómenos como el berlusconismo (que Umberto Eco anuncia, a su pesar, como el futuro político de Europa),⁴⁷ y otras formas de populismo autoritario muy diferentes de lo que fueron sus manifestaciones típicas en el siglo XX, como el fascismo. Además, hay señales de que ese malestar se ha ido extendiendo desde el comienzo de la propia crisis financiera. La extraordinaria impopularidad de las medidas de salvamento bancario en la mayoría de los países tienen ese origen.

En Shifting Involvements (Interés privado y acción pública), Albert Hirschman ha indagado la posible existencia de ciclos en la elección que las sociedades van haciendo a lo largo del tiempo entre volcarse en la esfera pública o retirarse a la vida privada. Y lo hace además observando si cada fase de ese ciclo surge de un deterioro de la anterior. Es decir, de una decepción con la opción antes elegida. En lo que aquí más directamente interesa, Hirschman sugiere que situaciones de fuerte deterioro de la economía tienden a producir intensas decepciones en los ciudadanos con todo lo que tenga que ver con lo público, encerrándose en su propio ámbito de problemas cotidianos.⁴⁸ Partiendo expresamente de ese punto, Daniel Cohen hace poco ha señalado que «Existe un tipo moral de años de vacas gordas y un tipo moral de años de vacas flacas, los sesenta por un lado, los ochenta por otro. Los primeros alaban lo colectivo, los segundos ensalzan al individuo».⁴⁹ Si ya el punto de partida era una baja cota de compromiso ciudadano con lo público, aceptar este argumento supone dar por bueno que a la relativa decepción política de que hemos hablado, ahora que llegan años de vacas flacas se añadiría otra directamente basada en lo económico. Todo eso sólo traería como resultado un deterioro aún mayor de la vita activa.

Parece darse por tanto una notable paradoja: la necesidad de una mayor presencia de la política en la gestión de la salida de la crisis coincide con un empeoramiento de la percepción social de la política y con la ausencia de interés social por involucrarse en la acción colectiva.⁵⁰ Con todo, esa situación tiene mucho de contradictoria y cambiante. En palabras de Robert Skidelsky, «la tensión entre democracia y fianzas está en la raíz del creciente descontento hoy en Europa».⁵¹ La aparición fulgurante en 2011 de un fenómeno como el de los indignados, ocupando numerosas plazas españolas (y del resto de Europa), no es sino una manifestación clara de ese hondo malestar social (de nuevo, los animal spirits); no cabe ignorar que ese tipo de movimientos, aun mostrando un escaso grado de vertebración en torno a propuestas concretas y factibles, apuntan a una impugnación profunda de las formas tradicionales de la política. Confiemos al menos en que ese deterioro no alcance finalmente a la propia idea de democracia. En todo caso, este elemento ausente hace del proceso de cambio político-económico algo inevitablemente incompleto.

C) La crisis tampoco ha debilitado la visión liberal de la política y el Estado democrático

Hay un tercer elemento que se desenvuelve en el terreno intelectual y que milita también contra el viraje político-económico que cabría esperar de esta crisis. Tiene que ver con la concepción teórica predominante en la Economía sobre la naturaleza y los resultados de la política democrática. Se trata de la influencia que ha ejercido la teoría de la Elección Pública en la forma de ver y analizar la política y concebir al Estado. Difícilmente se puede exagerar su influencia. Constituye uno de los componentes más brillantes del nuevo liberalismo que con tanta fuerza se fue imponiendo desde los años setenta.

La Public Choice suele asociarse sobre todo a la obra del economista norteamericano y premio Nobel James Buchanan. Forma parte fundamental del fenómeno intelectual conocido como imperialismo del método económico. Sostiene que los individuos tienen las mismas preferencias cualquiera que sea el campo de interacción social en que actúen, sea éste de tipo económico, político, jurídico o familiar. Las relaciones políticas dentro del Estado son conceptualizadas como intercambios. Esto permite que se les aplique el razonamiento económico tradicional de los mercados de bienes. Surge así la «teoría económica de la democracia». Este enfoque ha traído como resultados más conocidos ideas como la del ciclo económico electoral, la de la ignorancia racional del votante o la de la maximización presupuestaria del burócrata. La primera señala que la necesidad de maximizar votos en las elecciones hace que las políticas de los gobiernos, lejos de atenuar el ciclo económico, lo acentúen al añadirle uno puramente político. La segunda idea apunta a que los ciudadanos no asumirán el coste de la información necesaria para decidir un voto racional y, por tanto, sencillamente no votarán. La tercera sostiene que los altos responsables de la función pública, para aumentar su influencia política, expansionarán el gasto por encima de las necesidades sociales. Por tanto, si concebimos las relaciones políticas como intercambios «de mercado», podemos hablar de mercados políticos, con el efecto de que su comportamiento sistemático es ineficiente. Es decir, una visión catastrófica de la política.

Esta concepción no sólo se ha extendido como un rastro de pólvora en la mentalidad de los economistas; también ha incidido con mucha fuerza en otras ciencias sociales, y en particular en la teoría política. Su influencia, ya de otro tipo, sobre los movimientos políticos liberales ha sido también grande, desde el tiempo ya lejano del thatcherism y la reaganomics. Su legado es doble y contradictorio, con aportaciones positivas y otras que no lo son tanto. Entre las positivas, hay tres que destacan. La primera es que resulta inaceptable, por naíf, la idea de que los actores políticos buscan sin más y en toda ocasión el bien común, la maximización de la función de bienestar social, como implícitamente se asumía por parte del consenso keynesiano. La segunda es que frente a la idea de que los mercados incurren en fallos sistemáticos, la Public Choice trajo la noción imprescindible de fallo del Estado. Sin esta noción es imposible una teoría seria de la política. Y la tercera es recordarnos que no basta en ningún caso con identificar un fallo del mercado para que la intervención pública quede legitimada; antes de promover la intervención pública, hay que demostrar que ésta corrige el problema original.

Pero esa corriente intelectual presenta también algunos problemas muy notorios para la política. El principal –o en todo caso, el que más interesa destacar aquí– es que el conjunto de sus razonamientos parten de un prejuicio negativo evidente frente a todo lo que supone la presencia del Estado en la vida social. Esto lleva a que a los sujetos políticos nunca se les aplique el principio de presunción de inocencia. Ese prejuicio se fundamenta en el axioma de partida de que la motivación básica que está detrás de todas las decisiones de los actores políticos es la busca de su propio interés, no del interés general. Este supuesto ha sido duramente criticado por su exceso de reduccionismo. Ese tipo de críticas son muy conocidas y no nos pararemos en ellas. Sin duda, la política, siendo eso, no es sólo eso. Hay un papel para las ideologías o para el deseo de servir a la colectividad.⁵² Un deseo que puede ser altruista o deberse a otros motivos, como una simple y también interesada necesidad de reconocimiento social.

Hay, sin embargo, otra línea de argumentación que es menos conocida y que conduce también a denunciar esa visión sesgada de la corriente de la Elección Pública contra la política. En una larga serie de trabajos, Donald Wittman⁵³ ha señalado que no es exactamente cierto que la corriente de la Elección Pública aplique el análisis económico a la política. O mejor dicho, señala que lo hace, pero de un modo sesgado. Así, «cuando se refieren a la esfera política, muchos economistas, y especialmente aquellos que creen muy fuertemente en la naturaleza competitiva de los mercados económicos y sus buenos efectos, sólo ven poder de monopolio».⁵⁴ A su juicio, sin ese sesgo tan marcado, la afirmación de que las decisiones políticas son sistemáticamente ineficientes constituye un absurdo.

A pesar de que las pruebas empíricas tampoco confirman muchas de sus predicciones, esta corriente intelectual sigue siendo muy influyente, tanto dentro como fuera de la academia.⁵⁵ En el contexto de este ensayo no importa demasiado si existen o no alternativas teóricas convincentes a ese enfoque del Estado y de la política.⁵⁶ Lo que sí resulta de gran importancia es la mentalidad que deja traslucir, sus fuertes prejuicios anti-Estado. Y el hecho de que la crisis no los haya desterrado constituye un factor de evidente debilidad para cualquier reivindicación de la idea de recuperación de la autonomía de la política frente a los mercados. A propósito de ello es pertinente recordar las viejas palabras de lord Keynes: «Por encima de todo, la ineptitud de los administradores públicos inclina decididamente al hombre práctico a favor del laissez-faire, sentimiento que de ningún modo ha desaparecido».⁵⁷ Por eso mismo, el viraje de la política económica resulta, también en este punto, altamente azaroso.

D) Falta de innovación en materia de redistribución

El cuarto ámbito en el que detectamos un notable vacío en cuanto a nuevas ideas y pulsiones a favor del cambio en la relación entre mercados y políticas es el de la distribución de la renta. Si de nuevo miramos brevemente al pasado y nos fijamos en lo ocurrido en este terreno durante los episodios anteriores en los que hubo cambios en la idea de política económica, observaremos que fue precisamente ahí donde se registraron algunos de los cambios más significativos. Ello es particularmente claro en el caso de la revolución keynesiana. Su teoría del consumo trajo consigo la noción de que una distribución de la renta favorable a una mayor equidad puede tener efectos significativos sobre la demanda agregada. De esa manera, una política conducida en esa dirección puede servir al mismo tiempo a objetivos de estabilización económica y de equidad social. No es, por tanto, extraño que keynesianismo y expansión del Estado de bienestar hayan hecho juntos buena parte del camino. La publicación del antes mencionado Informe Beveridge, en los años cuarenta, reunía algo de ambas influencias. Incluso ahora, muchos siguen identificando a Keynes con la esencia de la socialdemocracia, cuando en realidad era un liberal.

También en los setenta se produjeron importantes cambios respecto a esos asuntos, aunque en este caso se dirigieran obviamente en la dirección opuesta a la anterior. La línea de pensamiento emergente en esa etapa tendió a establecer una objeción de fondo a la propia idea de igualdad. A partir de la defensa de la libertad individual, las luchas redistributivas se consideran frecuentemente como una dilapidación de esfuerzos de la sociedad y como una distracción de los objetivos generales de eficiencia y crecimiento económico. Desde esta visión, la redistribución se ve como un juego de suma cero. Y las políticas que asumen ese objetivo son vistas como el blanco perfecto de los grupos de interés en su actividad continuada de búsqueda de rentas. Las corrientes del nuevo liberalismo asumieron, por tanto, una profunda deslegitimación intelectual de las políticas redistributivas. Esto constituyó un elemento fundamental del Washington Consensus. Los intentos de desmontar porciones importantes del Estado de bienestar y el verificable aumento de la desigualdad en muchos países durante la llamada Gran Moderación tienen que ver, desde luego, con ello.

Nada indica ahora que la cuestión de la búsqueda de una mayor igualdad, y sus efectos económicos, haya jugado un papel trascendente en los debates de los últimos años alrededor de la necesidad de «repensar la política». Sin embargo, sería desacertado decir que ha estado totalmente ausente. En particular, porque en el momento más virulento de la crisis ha aparecido un libro que probablemente dejará huella en la tradición de contraste filosófico sobre el problema de la compatibilidad entre libertad e igualdad. Se trata de La idea de la justicia de Amartya Sen. Una obra de gran hondura que, desde una perspectiva eminentemente práctica, busca construir una teoría de la justicia alternativa a la de John Rawls. Una teoría de la justicia que no parta, como en el caso de Rawls, de la definición de qué cosa sea la justicia perfecta, sino buscando un razonamiento práctico para juzgar cómo se avanza en mejorar la justicia y reducir la injusticia.⁵⁸ Pero, con ser trascendente, ese ensayo apenas ha tenido hasta ahora incidencia en la orientación de los debates en curso, dominados por cuestiones de otra índole. La ausencia de este componente de innovación redistributiva en los debates que ha propiciado la crisis, hace improbable que veamos ahora cambios de política del tipo que hemos visto en el pasado.

Es verdad, sin embargo, que durante los últimos quince años han aparecido algunos argumentos nuevos en torno a la función económica de los gastos sociales y los mecanismos a través de los cuales la distribución de la renta podría tener un impacto positivo en el crecimiento. Esos argumentos podrían ejercer ahora una influencia mayor. Queremos destacar sólo tres líneas de razonamiento en este terreno.

La primera señala que, en contra de la pretensión del nuevo liberalismo de que distribución y crecimiento económico avanzan siempre por caminos opuestos, la distribución podría ser en realidad una precondición para el segundo. Sería así debido a que pautas de distribución de la renta muy inequitativas pueden dar origen a lastres para las posibilidades de crecimiento sostenido en el tiempo, en la medida en que generen un ahorro muy escaso, lo que en algún momento se convertirá en factor de estrangulamiento del crecimiento.

El segundo argumento apunta al hecho de que solamente un país que cuente con una población instruida será capaz de afrontar los retos y aprovechar las ventajas que ofrece la sociedad del conocimiento. Eso es lo que demuestra, de un modo contundente, la experiencia de países como Suecia o Finlandia. De ahí que desmontar el Estado de bienestar, del cual el gasto educativo es parte sustancial, puede ser un error gravísimo que en nombre de una supuesta eficiencia condene a un país al estancamiento estructural durante un largo período.⁵⁹

Por último, la tercera línea argumental trae a cuento la importancia, en términos estrictamente económicos, de la cohesión social. Existe toda una nueva literatura que destaca la importancia de que un país cuente con una elevada dotación de capital social para que pueda crecer a largo plazo.⁶⁰ Expuesto de un modo sencillo, el capital social no es más que el instinto básico de una sociedad para resolver su interacción a través de la cooperación y no del conflicto. Pero, claro, la cohesión y un elevado capital social son sencillamente impensables en situaciones de significativa desigualdad.

Estas tres líneas argumentales a favor de políticas redistributivas deberían ser tenidas en cuenta en momentos en los que, como hemos dicho reiteradamente, cabe esperar reducciones en los niveles absolutos de gasto público. Estos argumentos apuntan al gran error que sería que ello afectara a aspectos centrales del Estado de bienestar. Nótese, sin embargo, que la referencia a esos argumentos tiene mucho de especulación por nuestra parte. Ciertamente fueron utilizados para desbancar al recetario muy ideologizado del Consenso de Washington desde los últimos años noventa. Por ejemplo, así ocurrió con el celebrado documento que resumió la llamada Agenda de Barcelona en 2004. Pero, por el contrario, en los años de la crisis apenas han sido recordados. Parece como si la eventualidad de un cambio político-económico no tuviese nada que ver con razones de justicia, igualdad y distribución. Y así, efectivamente, puede ser que ocurra. Pero en ese caso, deberemos ser conscientes de las limitaciones y el carácter decididamente incompleto de dicho cambio.

La consideración conjunta de estos cuatros grandes obstáculos para el cambio hace surgir dudas sobre el modo en el que una posible transformación del equilibrio entre mercados y políticas, y de la propia idea de política económica, pudiera trasladarse a la agenda política y al conjunto de la sociedad. Observado desde una perspectiva histórica, vemos como en las décadas de posguerra todo el espectro político central de los países desarrollados se adaptó a lo que solemos llamar consenso keynesiano. Esa adaptación le resultó fácil a la socialdemocracia, lo cual en muchos países le proporcionó la ventaja de la iniciativa. Por el contrario, no hará falta decir que la transformación económica de los años setenta y siguientes les vino como anillo al dedo a los movimientos liberal-conservadores. Las izquierdas, en cambio, con frecuencia han vagado como verdaderos fantasmas en ese panorama.

¿Y ahora qué? Lo que en principio podría parecer como una oportunidad para la «venganza de la izquierda» está muy lejos de marcar una tendencia clara. Algunos lo vieron así al principio de la crisis. De ahí la retórica inicial que apuntaba a reformar el capitalismo. Pero la conjunción de factores que acabamos de señalar de desconfianza social hacia la política, ausencia de una renovada teoría del Estado y escasa renovación doctrinal en materia de distribución, le resta a la izquierda política buena parte de su capacidad para afrontar con confianza la continuada batalla que se anuncia entre política y mercados.⁶¹ Es más, la percepción de que tarde o temprano serán necesarios duros ajustes fiscales ha sido vista crecientemente a lo largo de 2010 como un «grave peligro para la izquierda».⁶² El problema que late al fondo de estas contradicciones ha sido abordado así por Tony Judt: «La mayor virtud de la socialdemocracia de mediados del siglo XX –estar dispuesta a negociar sus convicciones básicas en pro del equilibrio, la tolerancia, la justicia y la libertad– parece ahora más bien una debilidad: falta de temple ante las nuevas circunstancias»; y en otro lugar, señala que «Sin una narración ideológica y desprovista de lo que consideraba el “núcleo” de su base social, se ha convertido en una especie de huérfana…».⁶³ Con todo, es un hecho que a partir de 2009 los políticos que más han trabajado a favor de extender los controles efectivos sobre las finanzas globales han sido de orientación socialdemócrata, destacando entre ellos el laborista Gordon Brown y el líder de los socialistas europeos Poul N. Rasmussen.

Pero también las derechas tradicionales se ven obligadas a renovar su discurso, apartándose con cierta rotundidad del simple recetario fraguado en los ochenta en torno a los principios de Estado mínimo o la reducción de impuestos a toda costa.⁶⁴ Es verdad que con la multiplicación de los desequilibrios fiscales, algunos de los principales partidos conservadores –con el alemán y el británico, a partir de 2010, a la cabeza– destacaron por sus programas radicales de ajuste y adelgazamiento del sector público. Pero en líneas generales, el discurso que ahora prevalece en la derecha política es más matizado que el del thatcherismo. En consecuencia, si algo se adivina en relación con los efectos de la crisis sobre el panorama político es una tendencia a la confusión y a una mayor inestabilidad que en el pasado reciente, con cambios frecuentes en la orientación política de los gobiernos.

Mucho de todo eso lo hemos podido ver ya en los últimos tres años: la gran mayoría de los gobiernos que se han enfrentado a citas electorales han sucumbido con estrépito, habiéndose registrado, además, un notable avance de las propuestas populistas o xenófobas. Todo ello, junto con la aparición de fenómenos como el de los indignados –como ya hemos dicho, interesante sobre todo como señal de un profundo malestar social–, apunta a un futuro del espacio político democrático cargado de incertidumbre.⁶⁵

Mimbres para una nueva teoría de la política económica

En la introducción de un libro colectivo que replantea los argumentos sobre la regulación, se afirma: «El péndulo político aparentemente ha comenzado a cambiar de nuevo hacia la regulación; (…) (sin embargo) hay un peligro real de que las nuevas políticas de regulación se enraícen, no en nuevas investigaciones y razonamientos, sino más bien en viejas ideas desempolvadas y reutilizadas en ausencia de nada mejor».⁶⁶ Algo parecido puede ocurrir, en términos más generales, con la política económica. Con todas las contradicciones que hemos ido señalando y con un gran componente de improvisación, las tendencias hacia el cambio se van perfilando. Y, sin embargo, carecemos de estructuras renovadas del conocimiento que sirvan de soporte intelectual, con la suficiente consistencia lógica, para ese cambio. Es decir, hace falta reconstruir la teoría de la política económica, que durante tanto tiempo apenas ha sido otra cosa que una extensión de la teoría de la credibilidad de las políticas.

Las características de este ensayo desaconsejan entrar a fondo en esta cuestión. Pero sí es obligado al menos apuntar un par de vectores que podrían estructurar ese proceso de reconstrucción teórica.

En primer lugar, los notables excesos intelectuales del pasado inmediato no debieran llevarnos a lo que Skidelsky ha denominado «pánico teórico».⁶⁷ Es decir, a realizar formulaciones que se alejen a toda costa de aquellos excesos. Pero, en cualquier caso, es imprescindible dejar atrás dos de los grandes axiomas o, si se prefiere, simples prejuicios, que han marcado decisivamente toda la línea de razonamiento hasta ahora dominante. El primero, la idea de la «plena racionalidad» de los mercados. El segundo, la idea de perversión intrínseca de la política.

En segundo lugar, la pretensión de definir políticas permanentemente óptimas no es más que una superchería que suele acabar con muchos platos rotos, cuya factura en algún momento hay que pagar. La identificación de esa política con la inflación cero no dejó ver lo que estaba sucediendo con la burbuja de crédito y la burbuja de activos. Durante una buena temporada, la complejidad de las circunstancias generales de la economía evitará caer de nuevo en esa tentación. En ese tiempo habría que ir avanzando en la formulación de argumentos cada vez más rigurosos sobre la naturaleza y formas de aplicación de una política que debe ser proactiva, cambiante, adaptativa (Rodrik), de enfoque secuencial (Hirschman) y basada en una experimentación pragmática (McCloskey). Una política muy diferente, desde luego, de la que recomendaría el doctor Pangloss, predestinada a asegurar, en su simpleza, «el mejor de los mundos posibles».

un extraño delirio del que no sabemos bien cómo despertar

A. MUÑOZ MOLINA

8

EL PACIENTE ESPAÑOL

En el capítulo 2 hemos mostrado cómo a partir de los años ochenta del siglo pasado, coincidiendo con el proceso de globalización, se produjo un giro de ciento ochenta grados en las relaciones entre políticas y mercados. Las políticas económicas nacionales cedieron a los mercados financieros y a los bancos centrales buena parte del protagonismo que habían tenido en el gobierno de las economías con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial. A su vez, los mercados financieros –a través de sus instituciones características, como la movilidad de capitales, los mercados de deuda y las agencias de rating– pasaron a actuar como una restricción externa sobre las políticas macroeconómicas y financieras nacionales.

Simultáneamente, el proceso de integración europea fue abriéndose hacia el ámbito de la política macroeconómica, con la conformación del área monetaria común, la UEM, y la creación de una moneda común, el euro. Ello significó la cesión de la soberanía monetaria y la gestión de la política monetaria nacional en favor de una autoridad monetaria supranacional, el Banco Central Europeo. El resultado de estos dos procesos fue una alteración sustancial del equilibrio entre política y mercado en el gobierno de la economía de los países del área del euro.

A partir de los años ochenta, España fue adaptando el gobierno interno de la economía a este nuevo escenario. En el presente capítulo vamos a ver cómo se llevó a cabo esa adaptación a la dinámica de la economía abierta. Eso nos permitirá conocer el nuevo equilibrio entre política y mercado que surgió de ese proceso. En líneas generales, veremos que España constituye un ejemplo casi paradigmático de acomodo de una economía nacional a la dinámica de hegemonía de los mercados financieros globales. Aunque en líneas generales podemos hablar de éxito, también veremos que ese proceso estuvo marcado por un sesgo financiero que tuvo repercusiones importantes en la evolución de la economía española y en su modelo productivo. De igual modo, y como consecuencia lógica de ese sesgo, la crisis de 2008 ha tenido en el caso español algunos efectos particularmente dramáticos. España es, pues, un laboratorio adecuado para comprobar en un caso concreto algunos de los principales argumentos expuestos en los capítulos precedentes.

Auge y declive de la economía española

España ha sido en el último cuarto de siglo uno de los países occidentales que mayor transformación ha experimentado en la ordenación y modernización de su economía. A finales de los setenta era uno de los países con economía más intervenida y más cerrada al exterior. En la actualidad forma parte de la Unión Europea, está integrada en la Unión Económica y Monetaria europea (UEM), y es una de las economías de la OCDE más liberalizadas y abiertas, tanto comercial como financieramente. Su adaptación a la integración europea y a la globalización ha sido, por tanto, intensa y rápida.

España estuvo también entre los países que mejor supieron aprovechar los beneficios de la unión europea. La entrada en la CEE en 1985 dio un impulso extraordinario a la modernización productiva y a las exportaciones. El resultado fue un fuerte y continuado proceso de convergencia real con las economías desarrolladas de Europa occidental. Posteriormente, con la aprobación de los criterios de convergencia nominal para entrar en el euro en 1999, y con la puesta en marcha en 2002 de la moneda única, la economía española se benefició de los bajos tipos de interés, la desaparición de riesgo de tipo de cambio y el acceso a los mercados financieros internacionales. La consecuencia fue la entrada de un fuerte flujo de capitales exteriores que contribuyeron a impulsar la economía.

De hecho, en las últimas dos décadas, la española ha sido una de las economías más dinámicas, con crecimientos anuales sostenidos entre el 3 y el 5 % desde 1996 a 2007. Se ha producido una importante convergencia en términos per cápita, tanto respecto al conjunto de países de la UE como a los de la Zona Euro. Ha sido la economía europea que más empleo ha creado en la última década, de forma que el paro se redujo acusadamente, desde una tasa del 20,1 % en 1997 al 8,3% en 2006. El déficit público se mantuvo contenido, logrando superávits en algunos años, y la deuda pública descendió hasta niveles del 30,8 % del PIB en el año 2006. Se podría decir, por tanto, que España fue uno de los alumnos aventajados de la integración europea y la globalización financiera. De ahí que algunos hablaran del «milagro» económico español.

Por otro lado, el esfuerzo inversor fue considerable, tanto por parte del sector privado como por el sector público. Las empresas no financieras invirtieron en capital productivo más de lo que estaría explicado por la evolución de sus beneficios. Los niveles de capital tecnológico, capital humano y capital público productivo (infraestructuras) experimentaron un notable proceso de convergencia con la media de los países de la UE. En conjunto, España hizo un esfuerzo de inversión superior al que podía financiar con su ahorro. Y fue capaz de hacerlo porque la integración en el euro permitió a las empresas y a la banca española acceder a los mercados de capitales internacionales en condiciones muy favorables.

Sin embargo, a partir de 2007, una vez la crisis financiera internacional hizo su aparición, España ha pasado de ser el alumno aventajado a ser visto como el «paciente europeo». La razón ha sido el tremendo impacto que la crisis financiera internacional ha tenido sobre su economía. Especialmente en términos de destrucción de empleo y aumento de la tasa de desempleo, que ha llegado al 20 %, los niveles de 1997. Ese dato, unido al elevado endeudamiento neto del sector privado (familias, empresas, instituciones financieras), al enorme stock de activos inmobiliarios improductivos acumulados, tanto residenciales como no residenciales, y al vertiginoso crecimiento del déficit público, hace dudar ahora a los inversores en deuda española de la capacidad para crecer y hacer frente a sus compromisos financieros.

El resultado ha sido la crisis de la deuda soberana de España. Este fenómeno ha hecho que la pertenencia al euro haya dejado de ser un elemento igualador de los tipos de interés. Los diferenciales se han vuelto a ampliar, expresando la diferente confianza que los mercados financieros tienen sobre cada país. Ahora, cada economía ha de soportar un coste de financiación de su deuda que dependa de su reputación y de la confianza que les ofrezca a los mercados internacionales de capitales.¹ Estamos ante una nueva situación, donde cada país ha de hacer un esfuerzo de ajuste proporcional a su nivel de deuda y a su capacidad de crecimiento en los próximos años. En este nuevo escenario, España se ha convertido en prototipo de esa crisis desmesurada y proteica de la que hablamos en el primer capítulo.

¿Cómo es que un alumno aventajado de la globalización ha podido, en un abrir y cerrar de ojos, transformarse en el enfermo europeo? ¿Por qué nadie vio esa enfermedad que se estaba incubando en la economía española? ¿Cómo no se hizo caso de las señales que emitían el elevado desequilibrio acumulado en la balanza comercial, la pérdida de competitividad, el enorme endeudamiento del sector privado o la peligrosa concentración del riesgo bancario en el sector inmobiliario? La respuesta es, a nuestro juicio, sencilla. Falló uno de los supuestos básicos en que se fundamentó el funcionamiento de la economía en esos años: la idea de que los mercados financieros internacionales y el euro introducirían, por sí solos, una disciplina externa sobre los agentes económicos y las políticas internas, cuyo resultado sería la estabilidad macroeconómica, la mejora de la competitividad y la orientación del modelo productivo hacia las exportaciones. Para lograr esos objetivos, se confió más en la pretendida disciplina de los mercados financieros que en el esfuerzo de las políticas internas. Pero lo que ocurrió en realidad fue que el ya mencionado sesgo financiero de la apertura al exterior llevó a la economía española a acumular desequilibrios de una magnitud que no se hubieran producido de haber mantenido un mejor equilibrio entre mercados y políticas para alcanzar los objetivos de la integración.

El principal perjudicado fue el sistema productivo y la posibilidad de consolidar un modelo económico dirigido por las exportaciones. Como veremos, las empresas no financieras se vieron gravemente penalizadas en sus condiciones de competitividad por el uso que se hizo del tipo de cambio para controlar los desequilibrios internos.

El sesgo financiero de la apertura de la economía española

La historia de la política económica española de las últimas tres décadas se puede ver como el esfuerzo llevado a cabo para abrir la economía y adaptar su funcionamiento interno a las pautas de la globalización y la integración en la Unión Europea y el euro.

En medio de una crisis económica profunda y duradera que había comenzado en 1974, los gobiernos de la democracia tuvieron que hacer frente a dos grandes objetivos económicos. Por un lado, estabilizar la economía, afectada por un intenso proceso inflacionista, por presiones de salarios y por un fuerte desequilibrio comercial. Por otro lado, abrir la economía al exterior, fomentando un nuevo modelo de crecimiento dirigido por las exportaciones. Una estrategia adecuada para lograr esos dos objetivos de forma coordinada tenía que ir orientada a alcanzar en primer lugar la estabilidad interna de precios. De esa forma, la posterior apertura comercial encontraría a las empresas españolas en mejores condiciones para exportar y competir con los productos importados.

La estabilidad interna se podía lograr a través de dos vías. Una, mediante acuerdos de salarios y precios entre sindicatos, patronales y gobierno. Otra, mediante políticas monetarias y fiscales contractivas que redujesen la demanda agregada de la economía y disminuyesen la presión sobre precios y salarios. La ventaja de los acuerdos sociales es que los costes de la estabilización, en términos de desempleo y recesión, son menores; su inconveniente es que se trata de una vía más lenta y requiere liderazgo político y persuasión. Por el contrario, la ventaja de las políticas macroeconómicas restrictivas es que pueden ser implementadas por el gobierno sin necesidad de buscar acuerdos sociales, reduciendo así los costes de transacción; su inconveniente es que acostumbran a tener más costes económicos y sociales, en términos de caída de la actividad económica y aumento del paro.

La única etapa en que se utilizaron los acuerdos sociales sobre salarios fue el período de tiempo en que se elaboraron y estuvieron en vigor los llamados Acuerdos de la Moncloa. Al final del franquismo y en plena crisis económica de los años setenta, el profesor Enrique Fuentes Quintana, a la sazón Vicepresidente y ministro de Economía del primer gobierno democrático presidido por Adolfo Suárez, puso en marcha una estrategia de ajuste y reducción de los desequilibrios basada, entre otros instrumentos, en acuerdos sociales entre todas las fuerzas políticas, e implícitamente con los sindicatos. Fue un ejemplo extraordinario de cómo la persuasión política puede lograr cambiar comportamientos y corregir desequilibrios económicos profundos basándose en instituciones y políticas de consenso. Tuvo éxito, pero duró poco.

A partir de la llegada al poder del primer gobierno socialista de Felipe González, el ministro de Economía, Miguel Boyer, puso en marcha una política de ajuste de los desequilibrios internos que dejó de lado cualquier intento de concertación salarial. La corrección de esos desequilibrios se confió a decisiones unilaterales del gobierno. Entre otras medidas, a las políticas monetarias y fiscales restrictivas y a la devaluación del tipo de cambio de la peseta.

Paralelamente, se iniciaron las negociaciones para la integración de España en la Comunidad Económica Europea (CEE). En el marco de esas negociaciones se acordó un período de transición de cinco años para la completa liberalización de los intercambios comerciales y financieros. Esa transición tenía la finalidad de hacer que las empresas españolas tuviesen un tiempo para mejorar su competitividad y, de esa forma, consolidar un nuevo modelo de crecimiento dirigido por las exportaciones.

No obstante, esa transición se vio recortada y la posibilidad de afianzar ese nuevo modelo de crecimiento se vio obstaculizada, como consecuencia del sesgo financiero que la estrategia de integración adoptó a partir de la segunda mitad de los años ochenta. En este período, el Gobierno optó por confiar el control de los desequilibrios internos a la disciplina externa que impondría una integración financiera rápida. Vale la pena analizar con un poco más de detalle esta decisión porque tiene importancia para nuestro argumento.

Después de las medidas estabilizadoras del ministro Miguel Boyer, que acabamos de mencionar, y coincidiendo con la expansión de la economía internacional y la integración en la CEE, la economía española inició en el año 1985 un fuerte proceso de crecimiento económico. Ese crecimiento vino acompañado de nuevos desequilibrios. Por un lado, los excedentes empresariales experimentaron un fuerte impulso, pero los salarios perdieron peso en la distribución de la renta. Por otro, las presiones inflacionistas se recrudecieron. El crecimiento hizo disminuir la tolerancia de los sindicatos a la desigualdad en la distribución de los frutos del crecimiento, y comenzaron a reclamar al Gobierno la devolución de la «deuda social» que éste había contraído con los trabajadores durante la fase de estabilización. Como consecuencia el conflicto social aumentó.

En ese escenario de desequilibrios económicos crecientes y de aumento del conflicto social, el nuevo ministro de Economía, Carlos Solchaga, en un intento de contener la evolución de los precios, adoptó una decisión que llevó al conflicto abierto y, posteriormente, a cambiar la estrategia de integración económica. Dado que el crecimiento de los salarios pactados en convenio tomaba como referencia la inflación esperada por el gobierno, los presupuestos que presentó el ministro Solchaga para 1989 incluían una previsión oficial de la inflación del 3%, cuando la real superaba el 5%. Los sindicatos consideraron ilusoria y provocadora esa previsión. Fue como la gota de agua que colmó el vaso del malestar social acumulado. Ese malestar llevó a la convocatoria de una huelga general en reclamación de la «deuda social» por la pérdida de poder adquisitivo que habían tenido los salarios desde 1983 a 1988.

El enorme éxito de la huelga general debilitó al gobierno. Las presiones sobre el gasto, los salarios y los precios se dispararon sin que el gobierno fuese capaz de contenerlas. Con ese trasfondo de aumento de la inestabilidad económica interna y de pérdida de influencia de la política para contenerla, el gobierno decidió buscar el control de la estabilidad interna a través de un mecanismo automático de disciplina externa. Cayó así en la tentación de acortar el período de transición y adelantar la integración total para delegar en el factor disciplinario que ésta tenía lo que no era capaz de lograr con su política interna. Acordó la liberalización total de los flujos de capitales antes de la fecha que exigían los acuerdos de integración, e incorporó la peseta al Sistema Monetario Europeo (SME), con un tipo de cambio sobrevalorado. De esa forma se «anclaba» la moneda a un tipo de cambio fijo, obligando a la política monetaria y fiscal a actuar de forma compensatoria para mantener esa «regla» fija de cambio.

Sin embargo, los efectos no fueron los esperados. Todo lo contrario: hasta 1988, con la peseta fuera del SME, los precios de los bienes y servicios no sometidos a la competencia exterior, tales como la construcción o los servicios (energía, telecomunicaciones, educación, sanidad y otros) habían evolucionado de forma paralela a los precios de los bienes manufacturados sometidos a la competencia. Sin embargo, a partir de ese año, con la peseta ya en el SME, los precios de los bienes y servicios no sometidos a competencia continuaron creciendo, dando lugar a lo que se llamó la «inflación dual».

El resultado fue que el tipo de cambio efectivo real de la peseta se fue apreciando desde la entrada en el SME. La pérdida de competitividad que esta apreciación ocasionó a las empresas exportadoras se puede estimar de alrededor de un 20 %. No resulta difícil entender, entonces, el elevado déficit exterior que se generó entre 1988 y 1992. España pasó de mantener hasta 1987 un superávit en cuenta corriente a un déficit galopante que en 1992 era el mayor del mundo en términos relativos (un 4,1% del PIB), y el segundo mayor en valores absolutos, por detrás de EE.UU. La magnitud de esas cifras pone en evidencia que el desequilibrio exterior fue mucho más elevado de lo que cabía esperar bajo cualquier supuesto negativo de la integración en la CEE. La explicación de su cuantía está en el hecho de que la liberalización financiera exterior se anticipó a la estabilización interna, provocando una pérdida de competitividad adicional a la que era de esperar como consecuencia de la integración. Como veremos más adelante, este comportamiento del sector exterior es muy similar al que ha tenido lugar en los años previos a la crisis actual.

El sector más perjudicado por esta estrategia de utilización del tipo de cambio para buscar la estabilidad interna fue el tejido empresarial. Muchas empresas potencialmente competitivas se vieron forzadas a la quiebra. El modelo de crecimiento económico sufrió también las consecuencias derivadas de la decisión apresurada de acometer la total liberalización de los mercados de capitales, antes incluso de la fecha que exigían los plazos acordados para la adhesión total a la CEE. Ello sugiere que el motivo real de esta decisión fue la financiación del fuerte déficit público. Incapaces de articular una política fiscal interna de contención del gasto, se optó por liberalizar la cuenta de capital para poder financiar el déficit mediante el acceso a los mercados exteriores. De hecho, las entradas de capital que tuvieron lugar a partir de 1989 excedieron en mucho las necesidades de financiación derivadas del déficit por cuenta corriente.

La experiencia española revela que la política de integración no prestó la atención debida a la definición de la secuencia más adecuada entre el objetivo de estabilización interna y el de apertura externa. No se empleó el tipo de cambio para la función en la que es más útil y eficaz, la promoción de la capacidad exportadora a largo plazo. Por el contrario, se manejó con fines de control de la inflación interna, donde sus efectos son más discutibles, excepto quizá en un primer momento, para cortar las expectativas inflacionistas.²

Al igual que el conjunto de la experiencia internacional, el caso español sugiere que en los procesos de ajuste y reforma en los que se busca simultáneamente la estabilización interna y la apertura externa de los mercados, es conveniente no iniciar una liberalización comercial y la apertura de la cuenta de capital hasta que no se logre el control de la inflación. Se trata de evitar que la apertura de la cuenta de capital provoque una apreciación del tipo de cambio que acentúe la pérdida de competitividad provocada por la integración comercial y la desprotección arancelaria, con su efecto inmediato en el déficit comercial exterior. La experiencia española también muestra cómo el manejo del tipo de cambio como instrumento de disciplina de estabilización antiinflacionista no puede sustituir a la política interna de control. Esto se hizo más evidente a partir de la huelga general de diciembre de 1988.

Se puede decir, por tanto, que en la segunda mitad de la década de los ochenta, la política económica tuvo en sus manos la elección de un modelo de crecimiento dirigido por las exportaciones. Al estilo de lo que había hecho Japón en el pasado y lo que estaban haciendo en esos mismos años Taiwán, Corea o China. Pero la consecución de ese modelo hubiese requerido utilizar la cuenta de capital y el tipo de cambio como instrumentos compensadores de la pérdida de competitividad que significaba la liberalización de los intercambios comerciales. No obstante, el manejo del tipo de cambio y de la cuenta de capital como instrumentos de disciplina sobre los desequilibrios internos frustró el logro de ese nuevo modelo. En su lugar, el patrón de crecimiento español de esos años estuvo movido por la demanda interna y por inversiones que en muchos casos fueron de naturaleza especulativa o en sectores protegidos de la competencia exterior.

Para concluir este apartado, queremos señalar que esta crítica a la estrategia que se siguió en la liberalización de la cuenta de capital no cuestiona la apertura financiera en sí misma. Lo que objetamos es el hecho de que se adelantase a la previa estabilización interna de la economía, provocando los efectos que acabamos de analizar. Pero, en cualquier caso, la globalización y la entrada en la CEE hacían necesario llevar a cabo cambios importantes tanto en la estructura y funcionamiento del sistema financiero español como del mercado de capitales. Hasta ese momento, la intermediación financiera estaba prácticamente limitada a deuda del Estado y títulos de renta fija. El tipo de intermediarios financieros se limitaba casi en exclusiva a los agentes de Bolsa. La figura de los bancos de negocios al estilo inglés o americano era inédita en España. Por lo tanto, era lógico esperar que la globalización y la integración significasen una modernización del sistema bancario y del mercado de capitales.

La apertura de la cuenta de capital vino acompañada de una serie de reformas. Así, en 1989 se reformó la Bolsa y se creó la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV). Aunque a juicio de los operadores y analistas esta reforma se quedó más corta de lo esperado, sin duda constituyó una especie de big-bang a la española, similar, aunque a distancia, a las desregulaciones financieras norteamericana y –ya algo más tarde– británica.³ La consecuencia fue la modernización financiera, suprimiéndose los antiguos agentes de bolsa y surgiendo en su lugar una variedad de intermediarios financieros y bancos de negocios, fondos de inversión, fondos de pensiones, empresas de gestión de carteras y de distribución de productos financieros a particulares, etc. España recuperaba rápidamente, de esta forma, el retraso de años en la operativa de las finanzas.

El euro y la enfermedad asintomática de la economía española

Los desequilibrios que se fueron acumulando en la economía española y europea a finales de los años ochenta y primeros noventa explotaron violentamente en el año 1992. Las economías entraron en recesión y el SME hizo aguas al no ser capaz de salir en ayuda de las monedas que estaban sometidas a mayor presión especulativa de los mercados, como era el caso de la libra esterlina. Las monedas que habían acumulado mayor pérdida de competitividad se devaluaron fuertemente, como la peseta, y otras abandonaron el SME, como la libra. En el caso de España, las tres devaluaciones sucesivas llevadas a cabo en 1993 consiguieron revertir la pérdida de competitividad de la etapa anterior y la economía española recobró de nuevo la senda de crecimiento a partir de 1995, coincidiendo con la recuperación de la economía europea e internacional.

La respuesta de la Unión Europea a la crisis del SME fue «más Europa». La firma del Acuerdo de Maastricht para la Unión Económica y Monetaria (UEM) europea inició una nueva etapa de gobierno económico en la Unión Europea. En lo que más nos interesa, esta nueva etapa ratificó e hizo más intensa la apuesta española por la disciplina externa como mecanismo de corrección de dos de los desequilibrios crónicos de la economía española: el de las cuentas públicas y la inflación. Básicamente, ése es el modelo macroeconómico que estuvo en vigor durante la larga fase de expansión que se prolongó hasta 2007. Esa apuesta, que iba acompañada de lo que podríamos llamar la despolitización de la gestión macroeconómica, fue compartida por todos los partidos que se sucedieron en el gobierno en las dos últimas décadas, por todos los ministros que ocuparon la cartera de Economía, por las autoridades monetarias y, en términos amplios, por las élites económicas españolas. Los dos hitos más importantes en este proceso fueron la ley de autonomía del Banco de España, una de las últimas medidas del gobierno socialista de Felipe González, y la ley de Estabilidad presupuestaria aprobada por el nuevo gobierno del PP de José María Aznar.

Vamos a ver ahora que, como ocurrió en la etapa anterior, esta confianza excesiva en esa disciplina de los mercados y en la despolitización de la política macroeconómica interna fue fuente de desequilibrios importantes y de fallas en la modernización del aparato productivo de la economía.

A lo largo de la expansión previa a la crisis, y ya con el euro como moneda única europea, la economía española padeció una enfermedad de la que no se detectaron los síntomas de gravedad. Quizá por eso no forzó a las autoridades a adoptar las medidas que en otro caso se habrían aprobado. Sin embargo, había señales claras de que algo funcionaba mal en el sistema productivo. La más visible era el elevadísimo déficit comercial, que llegó a alcanzar magnitudes realmente extraordinarias, del 10 % del PIB. De nuevo, como ya vimos que ocurrió entre 1985 y 1992, el déficit comercial español, medido en porcentaje del PIB, volvió a convertirse en el mayor del mundo, y el segundo en términos absolutos, después del de Estados Unidos. Con la importante diferencia de que en los noventa «sólo» alcanzó un poco más del 4 % del PIB. Pero mientras que en los años noventa ese nivel de déficit obligó a tomar medidas, en esta ocasión convivimos con el 10 % sin ser conscientes de la gravedad que esa cifra significaba.

La razón de que no se hubiesen adoptado decisiones para corregir ese desequilibrio fue que esa anomalía no provocó dolor ni alarma política y social. No produjo dolor porque la economía española estaba sedada bajo los efectos narcotizantes de la fuerte entrada de capitales que permitía financiar ese elevado déficit. Y no provocó alarma porque dentro de los círculos académicos y de los policymakers se pensó que, dado que dentro de un área monetaria única no hay riesgo de tipo de cambio para el país con déficit comercial, los déficits no eran importantes. Es decir, se creyó que eran similares a los déficits comerciales entre regiones de un mismo país. Por lo tanto, no había por qué preocuparse.

Ese argumento olvidó que dentro de una unión monetaria tan incipiente como es la eurozona, el riesgo de tipo de cambio se muta por el riesgo crediticio. Cuando una economía no puede corregir su desequilibrio exterior mediante una devaluación del tipo de cambio de su moneda, como se hizo en 1993, la corrección acaba produciéndose, más pronto o más tarde, a través de un corte en los flujos de financiación exterior. Y dado que la economía española no podía utilizar la devaluación para corregir sus desequilibrios internos, al secarse el grifo de la financiación exterior, la única vía para recuperar competitividad era introducir cambios en los salarios nominales y en los precios. Y cuanto mayor fuese el déficit, mayor tenía que ser el ajuste, es decir, mayor iba a ser el dolor.

¿Por qué no se tuvo presente que las diferencias de competitividad dentro de la eurozona iban finalmente a llevar a ese resultado? De hecho, es algo que la teoría económica ha estudiado, y la propia experiencia de países como Italia o Portugal nos podría haber servido para aprender en cabeza ajena.⁴ Posiblemente, la razón más importante es que, a diferencia de Italia y Portugal, España fue desde mediados de los años noventa una historia de éxito, al experimentar la economía trece años seguidos de fuerte crecimiento económico. Esta vitalidad económica tuvo el positivo efecto de reducir de forma considerable las diferencias en renta per cápita con la media de la eurozona, desde un 20 % a menos del 12 % en una sola década.

Visto desde el lado de la oferta, esta impresionante mejora de las condiciones de vida de los españoles fue posible por un espectacular crecimiento del empleo. España fue durante la expansión previa a la crisis, el país europeo que más empleo creó, prácticamente la misma cantidad que el resto de los países de la eurozona juntos. Entre 1998 y 2007, el empleo contribuyó con 3 puntos porcentuales al crecimiento del 3,5 % que experimentó el PIB; la mejora de productividad, por su parte, contribuyó sólo en 0,5 puntos porcentuales. Pero la productividad total de los factores (PTF), que mide la eficiencia con la que se utilizan todos los factores productivos de que dispone la economía, fue negativa. Un –0,2 % cada año. Esta productividad fue, junto con el déficit exterior, la señal de esa enfermedad de la que hablamos.

La razón de esa baja productividad fue que a lo largo de este período de expansión, el fuerte componente inversor se inclinó hacia la construcción (inmobiliaria y obra pública). Desde 2002, año en que el euro pasó a ser la moneda única, la construcción creció a una tasa media anual del 6 % en términos reales. En algunos años, la inversión en nueva vivienda por sí sola representó el 8 % del PIB. Esta cifra sólo fue superada por Irlanda, dentro de los países de la OCDE.

Como ya había ocurrido entre 1985 y 1992, la fuerte entrada de capitales que siguió a la incorporación de la peseta en la UEM, atraídos por la desaparición del riesgo de tipo de cambio y por las expectativas de elevada rentabilidad, se dirigió especialmente a financiar inversiones en el sector inmobiliario, tanto residencial como en oficinas y naves industriales. Esto hizo que el modelo de crecimiento español se sesgase hacia inversiones cuya rentabilidad no estaba basada tanto en su productividad como en la expectativa de aumento de valor. Como consecuencia de ese sesgo inversor, la productividad agregada de la economía española no aumentó en proporción a lo que lo hizo la acumulación de capital. El resultado final fue que el modelo de crecimiento español perdió de nuevo una oportunidad de orientarse a las exportaciones y fortalecer su competitividad. Ése es el único camino para que la pertenencia al euro no genere desequilibrios insostenibles.

La lección a extraer de esta primera etapa del euro es que el buen gobierno de una economía como la española, con fuertes carencias de competitividad, necesita un equilibrio adecuado entre la disciplina de los mercados y el impulso de las políticas públicas. Los primeros actúan con cierto automatismo; las segundas requieren persuasión. La pretensión de que la estabilidad de precios y salarios, o la productividad, son sólo el resultado de las presiones externas no se compadece bien con la realidad que muestra la evidencia.

Nuestra objeción no cuestiona la entrada de la peseta en el euro. Ni mucho menos aboga por su salida. Difícilmente hubiese habido otra opción que la de incorporarse a la eurozona, que por lo demás iba más allá de las puras razones económicas: desde el principio se entendió que constituía un paso adelante en el proceso de unificación paneuropea del que la sociedad española no podía permanecer al margen. Tampoco es concebible ahora la opción de salida. Lo que queremos poner de relieve es que, a partir de 1993, el logro de la estabilidad económica interna y de la mejora de la competitividad se vio como resultado casi automático de la acción de los mecanismos de disciplina externa. Se olvidó el papel indispensable que tienen las políticas internas en la contención de las presiones de precios y salarios, así como en la promoción a largo plazo de la competitividad de la economía.

En términos más generales, la experiencia española sirve para ilustrar, de un modo inusitadamente claro, la posibilidad de que el factor disciplinante impuesto por los mercados externos se convierta en un equívoco que acabe por generar el efecto contrario. Partiendo del supuesto de que los mercados nunca permitirían que los desequilibrios observados (como situaciones de deuda que multiplican por cuatro el nivel de actividad, o déficits comerciales de dos dígitos sobre el PIB anual) deriven en situaciones extremas e insostenibles, ello puede llevar fácilmente a la conclusión de que, después de todo, tales excesos deben tener un fondo de racionalidad.⁵ Sin embargo, el caso español muestra claramente que ese pretendido comportamiento racional es un grave error que tiene consecuencias sistémicas.

Por qué los españoles se comportaron como anglosajones honorarios

En la primera década de este nuevo siglo, los precios de los activos inmobiliarios crecieron de forma espectacular, especialmente en algunos países de Europa y en Estados Unidos. Desde 1997 a 2007, los precios de la vivienda subieron un 175 % en Estados Unidos, un 180 % en España, un 210 % en el Reino Unido y un 240 por ciento en Irlanda.

Esa gran burbuja de precios de los activos inmobiliarios estuvo alimentada por la ya tan mencionada burbuja global de crédito que, como una gran nube, descargó especialmente sobre esos países del Atlántico Norte. Como consecuencia, el sector privado de esos países adquirió unos niveles de endeudamiento nunca antes vistos. En este sentido, los españoles se comportaron como anglosajones honorarios.

La mejor explicación que probablemente se puede dar a esta burbuja de crédito que descargó sobre la economía española la dio Ben Bernanke, presidente de la Reserva Federal de EE.UU., a principios de 2005 al utilizar el término «global savings glut».⁶ Tradicionalmente, eran los países en desarrollo los que, debido a la importación de bienes de equipo para expandir su capacidad productiva, incurrían en fuertes déficits comerciales. Estos déficits eran financiados por flujos de capital procedentes de los países desarrollados. Pero en esta década se invirtió la dirección de esos desequilibrios. Los países en desarrollo de Asia pasaron a acumular enormes masas de ahorro que fueron, fundamentalmente, hacia EE.UU. a la búsqueda de inversiones de elevada rentabilidad. Es el conocido fenómeno contemporáneo del desequilibrio global (global imbalance), del que hemos hablado en capítulos anteriores.

Alemania contribuyó de forma importante a este desequilibrio global manteniendo elevados superávits comerciales con el resto de los países del área del euro. Esos superávits comerciales eran la otra cara de una política de austeridad en el gasto y de ahorro interno para financiar la reunificación alemana y el envejecimiento de su población. Ese ahorro alemán fue uno de los flujos más importantes de financiación de la burbuja inmobiliaria en España, si bien aquí no se utilizaron sofisticados mecanismos de innovación financiera, como ocurrió en EE.UU. En el caso español hubo una fortísima expansión del crédito bancario, financiado de forma transparente a través de la venta de esos créditos a inversores extranjeros, especialmente instituciones bancarias y no bancarias alemanas, pero manteniendo el riesgo crediticio en las propias instituciones bancarias españolas. El procedimiento fue, por tanto, sencillo y, se puede decir, honesto.⁷

La burbuja inmobiliaria española tuvo otra fuente adicional de alimentación. Fue la política monetaria expansiva que mantuvo el Banco Central Europeo para tratar de estimular la demanda de consumo e inversión en Alemania. Entre 2001 y 2005, la eurozona fue el gigante enfermo de la economía mundial. A lo largo de esos cinco años, la eurozona creció a una media del 1,4 % al año. La razón principal era la anemia del consumo alemán. La respuesta del Banco Central Europeo a esa débil demanda fue la adopción de una política monetaria de bajos tipos de interés, pensada especialmente para cebar la bomba del consumo de los dos principales motores económicos europeos, Alemania y Francia. Pero el impacto económico de los bajos tipos de interés fue más intenso no donde la demanda era más débil, sino donde las condiciones para un boom inmobiliario eran más propicias. Ése era el caso de España. Esto requiere alguna explicación adicional.

El porqué de un modelo productivo sesgado hacia la construcción

La burbuja inmobiliaria que descargó sobre los países del Atlántico Norte fue, utilizando la expresión de Robert Schiller, un white swan,⁸ un cisne blanco singular. Pero cisne al fin y al cabo. Es decir, las burbujas no son un hecho inédito. Han tenido lugar desde hace siglos, en países pequeños y grandes, en países individuales y a nivel global, en períodos de mínima intervención pública y en otros de fuerte regulación. No hay nada extraño, por tanto, en su existencia. Lo que, en todo caso, es peculiar es la intensidad que ha tenido en esta ocasión en ese grupo de países. Y, en particular, en el caso de la economía española, donde llegó a provocar cambios muy significativos en la composición de las élites empresariales y en la estructura del poder económico.

El patrón de crecimiento español durante la burbuja crediticia se sesgó hacia la construcción inmobiliaria porque España disponía de todos los recursos necesarios para que se desarrollase un modelo de crecimiento de ese tipo. Francisco Pérez, catedrático de economía en la Universidad de Valencia y director del IVIE, nos ofrece una explicación sugerente.⁹ En primer lugar, España es una economía en la que existe una amplia experiencia empresarial y un gran número de empresas de todos los tamaños que desarrollan actividades relacionadas con la construcción. En segundo lugar, dispone de una mano de obra abundante en este tipo de actividades. Tercero, existe un mercado de trabajo con una parte muy flexible. Cuarto, esas actividades dispusieron de una financiación muy abundante y barata. Por último, la actividad inmobiliaria contó con el estímulo de una importante demanda estructural de viviendas, que además se vio reforzada por la retroalimentación que proporcionaban los bajos tipos de interés y las expectativas de revalorización de viviendas, locales y suelo.

A esas condiciones hay que añadir el hecho de que las familias españolas tenían en el inicio de la etapa de expansión un nivel muy bajo de endeudamiento, debido a que venían de hacer un considerable esfuerzo para eliminar el que se había originado por la etapa de expansión anterior: la que había tenido lugar entre 1986 y 1992. Un endeudamiento originado también por otra burbuja inmobiliaria.

El boom inmobiliario de esta primera década del siglo XXI no fue frenado por nadie. No nos referimos sólo al obvio efecto de liberalización intensa y rápida del suelo que trajeron consigo los cambios legislativos del período (sobre todo la Ley del Suelo de 1998), sino también, y sobre todo, a las condiciones establecidas por las políticas macroeconómicas. Desde el lado europeo, acabamos de señalar que la política monetaria del Banco Central Europeo dio combustible a la burbuja. Su política monetaria fue expansiva, al menos entre 2002 y 2006, debido a que estaba diseñada para el conjunto del área euro, en particular para Alemania y Francia, cuyo crecimiento era anémico y requería el estímulo monetario. Pero ése no era el caso de España, con una tasa de crecimiento fuerte e inflacionista. El sesgo inmobiliario tampoco fue frenado por las medidas del supervisor bancario, el Banco de España. Como luego veremos, las provisiones genéricas del sistema bancario fueron insuficientes para provocar efectos anticíclicos en un período en el que la confianza en la eficiencia de los mercados provocó una expansión excesiva del crédito. Por su parte, las políticas fiscales de los distintos niveles de gobierno (central, autonómico y local) fomentaron también las inversiones inmobiliarias. Probablemente porque se beneficiaban del flujo de ingresos públicos que la actividad inmobiliaria hacía entrar en sus arcas, sin advertir los riesgos que tenía para la sostenibilidad del gasto público a medio plazo.¹⁰

El crédito abundante y barato y las elevadas revalorizaciones que experimentaron los activos inmobiliarios hicieron que el coste de uso de capital de este tipo de inversiones fuese negativo. No es sorprendente entonces que la del sector inmobiliario haya sido la mayor parte de la inversión española de ese período. Su rentabilidad venía dada por esas condiciones de coste del capital, y no, como sería de desear, por su productividad. La conclusión que saca Francisco Pérez es que ese comportamiento especulativo que dominó la economía española durante una década fue «racional» desde el punto de vista de la rentabilidad del inversor individual. Otra cosa es que haya sido improductiva en términos de asignación eficiente de los recursos en la economía.

La baja productividad de la economía española a la que antes hemos hecho referencia, encuentra también en esta fuerte inversión inmobiliaria su mejor explicación. Si se pone en relación el peso de la inversión en construcción en los distintos sectores económicos con la productividad total de los factores, se comprueba que la evolución de esta última fue más negativa en aquellos sectores de actividad en los que, por las características de las inversiones, se podía apostar más a invertir para especular con activos inmobiliarios.¹¹ No nos ha de extrañar, por tanto, el sesgo inmobiliario y especulativo que adquirió el patrón de crecimiento español de la precrisis.

Cómo la historia nos hizo menos creyentes en la eficiencia de los mercados globalizados

Como hemos señalado reiteradamente, uno de los desequilibrios internos de la economía española en la etapa de globalización financiera fue el elevado endeudamiento contraído por el sector privado y, en particular, por el sistema bancario español. Este endeudamiento fue en gran parte dirigido a financiar la inversión inmobiliaria a la que nos acabamos de referir, y dio lugar a una excesiva concentración de riesgo crediticio en el sector inmobiliario, riesgo que ahora pesa como una losa sobre el sistema bancario, en particular sobre las cajas de ahorro.

Esta concentración de riesgo crediticio en el sector inmobiliario se produjo a pesar de que en el caso de España existía una regulación prudencial específica por parte del Banco de España que en principio penalizaba la asunción de riesgos. Vale la pena pararse a estudiar de dónde surgió esa regulación prudencial y por qué, a pesar de su existencia, no fue capaz de frenar la concentración del riesgo inmobiliario. La conclusión, como veremos, es que en el caso español más que un problema de regulación ha habido un problema con la inspección y la supervisión bancaria.

En el capítulo 2 mostramos cómo a lo largo de los pasados años ochenta y noventa la mayor parte de los países desarrollados llevaron a cabo procesos de liberalización y desregulación financiera. Esos procesos estuvieron, en general, orientados a introducir competencia dentro del sistema financiero. Este laissez faire financiero se inició con el big-bang de Estados Unidos, y después se extendió por la mayor parte de países occidentales. La desregulación liberalizó tanto la asignación de recursos como los precios, flexibilizó el acceso al mercado de nuevas entidades y facilitó la expansión de las ya existentes. El objetivo era crear las condiciones precisas para generar una mayor competencia entre las entidades bancarias y mejorar los niveles de eficiencia del sistema financiero.

España también siguió esa pauta liberalizadora y desreguladora de la operativa bancaria. Su inicio tuvo lugar ya en el arranque de la transición política, en el año 1977, con la reforma de las cajas de ahorro que llevó a cabo Enrique Fuentes Quintana, como ministro de Economía del gobierno de Adolfo Suárez. Esa liberalización continuó después en los sucesivos gobiernos. Pero, a diferencia de otros países del entorno, España introdujo una regulación prudencial propia. Esa regulación específicamente española operó a través de dos mecanismos. Por un lado, mediante establecimiento de provisiones para riesgos crediticios. Por otro, con una mayor exigencia supervisora de las operaciones fuera de balance. Esa regulación prudencial ha significado ahora un colchón protector de la banca española de gran importancia en medio de la crisis. Tal es así que las propuestas de reforma financiera que se están haciendo desde los organismos internacionales ensalzan y recomiendan adoptar esa regulación prudencial española a la legislación internacional.

La normativa contable del Banco de España es más exigente que la del resto de la eurozona en cuanto a la obligación de reflejar en su balance la morosidad crediticia y provisionarla. Pero además de esas provisiones específicas por morosidad, el Banco de España estableció unas provisiones genéricas que las entidades crediticias tienen que hacer en el momento en que el riesgo es asumido; es decir, en la fase de expansión crediticia. Se trata, por tanto, de un fondo de insolvencias, cuya utilización se hace cuando el riesgo se materializa, normalmente en las fases de recesión. El resultado fue que, a finales de 2008, la cuantía de ese fondo significa el 80% de la cobertura de insolvencias, mientras que en el conjunto de la UEM era prácticamente de la mitad.

Además, al contrario de lo que hicieron la mayoría de supervisores de Norteamérica y Europa, el Banco de España no permitió que la banca tuviese fuera de balance vehículos de inversión que sin apenas capital se dedicaran a invertir en activos de alto riesgo. Fue mediante este tipo de vehículos como la banca de otros países europeos invirtió en activos tóxicos emitidos por la banca de negocios norteamericana.

¿Cuáles fueron las causas de esta regulación prudencial española de naturaleza anticíclica? Encontramos aquí un ejemplo concreto y parcialmente exitoso de cómo la historia, tal como vimos en el capítulo 4, puede ser un eficaz antídoto frente a la confianza excesiva en la eficiencia de los mercados financieros. Durante el período comprendido entre los años setenta y la crisis de Banesto en 1993, quebraron o desaparecieron más de 40 entidades crediticias en España. La memoria reciente de esa crisis financiera y de los fallos de supervisión hicieron al regulador español más desconfiando y prudente. Hay que recordar que Banesto se hundió sin que el banco central pudiese hacer nada para evitarlo. Esa experiencia amarga marcó a los supervisores. Mariano Rubio, gobernador del Banco de España desde 1984 a 1992, fue el primero en introducir la idea de provisiones genéricas, en la ley de Disciplina e Intervención de Entidades de Crédito de 1988, que sigue siendo la base de la actual legislación bancaria española. Posteriormente, su sustituto, Luis Ángel Rojo, plasmó esas ideas en el mecanismo de provisiones genéricas, las cuales se vieron impulsadas en los años y mandatos sucesivos.

Una motivación adicional para el establecimiento de esas provisiones fue que el Banco de España temió que una vez dentro de la zona euro, la caída de los tipos de interés provocase una fuerte expansión del crédito. Y así fue. En el año 2000, los créditos a las empresas no financieras alcanzaban el 12% del total de la zona del euro, mientras que el PIB español representaba el 10 %. Sin embargo, en el año 2007, cuando se inicia la crisis, el crédito español representaba el 21 % del crédito total de la zona euro, mientras que el PIB español había subido solo al 12 % del PIB total. Esa dinámica expansiva se proyectó en el crédito tanto a los hogares como a las empresas no financieras, que creció por encima de la media de la de los países del área del euro. Así, en 2007, el crédito del sistema financiero español a los hogares era del 85 % del PIB, mientras que en la zona euro era sólo del 47 %; por su lado, el crédito a las empresas no financieras era del 85 % del PIB, mientras que alcanzaba sólo al 50 % en la zona euro.

Esas provisiones genéricas anticíclicas provocaron una agria polémica con la banca, que era partidaria de su autorregulación, siguiendo la tendencia internacional. En numerosas ocasiones, los responsables de bancos y cajas solicitaron al regulador utilizar esas provisiones para atajar los problemas de cada momento y poder repartir más beneficios. Pero el supervisor no se movió nunca de su posición. Ahora, los banqueros se lo habrán agradecido. Han acabado por ser el mejor plan de rescate de la banca española.

Desde los organismos supervisores internacionales se ha elogiado esa regulación prudencial y se la ha puesto como modelo de lo que deberían adoptar otros reguladores. El G-20 alabó ese mecanismo de «provisiones españolas», como se las conoce en algunos países, y propuso su extensión. El Banco Internacional de Pagos (BIS) también ha sometido a consulta una propuesta para extender el sistema de reservas anticíclicas. Según el BIS, esas provisiones ayudarán a asegurar que el sistema financiero tenga una adecuada reserva de capital para protegerse frente a futuras pérdidas.

El éxito relativo de esta experiencia nos permite extraer dos interesantes conclusiones. La primera es que la regulación financiera no tiene por qué apoyarse en procedimientos sofisticados que a la postre no son capaces de evitar los excesos. Mecanismos de diseño y aplicación sencilla pueden contribuir de forma importante a lograr un sistema financiero más estable. La segunda es que la adaptación española a la dinámica de los mercados internacionales incluyó, junto al sesgo financiero que mencionamos en el apartado anterior, algunos elementos virtuosos en cualquier comparación transnacional, como es esta regulación prudencial propia. Este tipo de regulación prudencial nacional, junto a otros ejemplos como los de Canadá o Brasil, ofrecen enseñanzas útiles de cara a los intentos –como hemos visto, al menos en buena parte ya frustrados– de construir una nueva regulación global.

Sin embargo, la larga duración de esta crisis ha acabado por revelar otra cara, mucho menos favorable, del modelo español de supervisión bancaria. Tal y como ya hemos señalado que temía el propio Banco de España, a lo largo de la última década se produjo una auténtica explosión de los flujos de crédíto, que además se dirigieron de un modo creciente y desmesurado hacia un único sector, la construcción residencial. Y ello ocurrió ante la pasividad continuada de la autoridad supervisora, la cual se limitó a lanzar advertencias genéricas sobre los eventuales peligros de esa evolución. Este fenómeno, que afectó sobre todo a la actividad de las cajas de ahorro, ha acabado por provocar uno de los mayores problemas de la economía española a partir de 2010, anulando en parte los efectos beneficiosos derivados de la buena estructura regulatoria que ya se han destacado. Es decir, la buena regulación que impidió la contaminación masiva con productos financieros tóxicos evitó males mayores a la banca en las primeras fases de la crisis; pero la desmesura de las carteras de crédito a promotores, constructores o compradores de viviendas acabó por generar grandes problemas a una parte de ese sistema a medida que la crisis se agudizaba y extendía en el tiempo. El dato de que las cajas de ahorro acumulaban a principios de 2011 una inversión en el sector inmobiliario de 217.000 millones de euros –un 46 % del cual era «potencialmente problemático»– da una idea de la entidad del problema.¹² ¿Cómo pudo eso ocurrir?

Las cajas de ahorros: víctimas colaterales del endeudamiento y la crisis

Las cajas de ahorros españolas han sido una historia de éxito. Sin embargo, el riesgo acumulado durante la fase de expansión crediticia y la crisis financiera de 2008 las ha situado en el ojo del huracán, sin que se pueda descartar su desaparición como tales y su conversión en bancos. Si eso acaba sucediendo, podríamos decir que las cajas habrán sido la otra víctima colateral del sesgo financiero de la estrategia española de adaptación a los mercados globales.

En cualquier caso, de producirse esa conversión en bancos, las consecuencias para la economía y la sociedad española serían muy importantes. Primero, se produciría una concentración desmedida y una disminución significativa de la competencia bancaria, cuyos perjudicados serán familias, profesionales y pequeñas y medianas empresas. Segundo, aparecería un riesgo de exclusión financiera para personas con baja cultura financiera, que tenían en la proximidad de las oficinas de las cajas un servicio público que los bancos no prestarán. Tercero, la pérdida de la Obra Social de las cajas, que actúa como un segundo Estado de Bienestar, al atender a situaciones sociales a donde no llegaban las políticas públicas. Cuarto, la pérdida de un instrumento de dinamización cultural, especialmente en zonas pobres o alejadas. Y, quinto y no menos importante, los territorios perderían una fuente importante de creación de directivos y personal altamente cualificado que ahora surge de las cajas. El valor económico que se perdería para la sociedad en su conjunto sería, por tanto, inmenso. Muchísimo mayor que el valor patrimonial o contable, que es lo que ahora está en juego.

Las cajas son una institución financiera peculiar. Su mercado geográfico natural es el local y provincial. Y su función natural el crédito a las familias y pequeñas empresas. Ese mercado local y esa operativa financiera restringida eran coherentes con una específica estructura de propiedad distinta de la de los bancos. Pero desde hace unas décadas algunos elementos han roto esa coherencia entre ámbito, operativa financiera y estructura de gobierno. A la situación actual se ha llegado a través de un largo camino de despropósitos. Son muchos los que han colaborado: legisladores, autoridades, reguladores, supervisores y, desde luego, las propias cajas.

Los legisladores y las autoridades económicas y monetarias han puesto un empeño digno de otras causas en liberalizar las cajas para romper sus fronteras geográficas naturales y dejar que hicieran todo lo que hacían los bancos. No midieron los riesgos. Esa libertad que se otorgó a los directivos chocaba con la peculiar estructura de propiedad y control de las cajas y con la lentitud de estos órganos de gobierno a la hora de tomar decisiones en momentos de crisis.

Por su parte, los directivos aprovecharon esa liberalización para una expansión irresponsable y para concentrar las inversiones en inmuebles y suelo. Como los depósitos de los impositores no alcanzaban para financiar la expansión crediticia, se endeudaron en exceso en los mercados mayoristas europeos de capital. Riesgo inmobiliario y alto endeudamiento ha sido un cóctel explosivo.

Pero quizá lo más sorprendente es ver como el supervisor, el Banco de España, dejó crecer ese riesgo crediticio inmobiliario y ese endeudamiento. Su labor de vigilancia y supervisión ha sido muy deficiente, por lo que no vale ahora culpar al fácil recurso de la «politización» de las cajas. Por su parte, las autoridades autonómicas y locales han puesto su grano de arena. Primero, al forzar una cierta politización de los órganos de gobierno. Después, con la llegada de la crisis y la necesidad de emprender una reestructuración, al buscar la solución al problema de la capitalización y reestructuración en matrimonios endogámicos que en algunos casos han empeorado la situación. Finalmente, en el caso del gobierno central, faltó diagnóstico precoz para ver el contagio y diligencia en la aplicación de la medicina que tenía a mano: el propio Fondo de Garantía de las Cajas y el FROB (del que hablaremos enseguida).

Vicente Salas, uno de los mejores expertos españoles en gobierno de las empresas, ha señalado que la diferencia más relevante entre bancos y cajas es la menor capacidad de respuesta ágil y eficaz de las cajas de ahorro en los momentos en que, como ahora ocurre, es necesario llevar a cabo ajustes a situaciones de shocks externos, como ha sido el de la crisis financiera internacional.¹³ Aceptando este rasgo diferenciador entre bancos y cajas, Salas señala que una posibilidad sería acomodar el modelo de negocio que pueden desarrollar las cajas, y su capacidad de asumir riesgos ex ante, a su capacidad de ajuste a posteriori.

Si aceptamos este planteamiento, un camino alternativo de reforma de las cajas llevaría a replantear la deseabilidad de la convergencia en los modelos de negocio de bancos y cajas, asumiendo que estas últimas no puedan hacer toda la gama de operaciones que hacen los primeros, al menos mientras se mantenga la menor capacidad de ajuste a las situaciones de crisis. Contra lo que pueda pensarse, esta diferencia no es inusual en el mundo financiero. Un ejemplo es la separación entre banca comercial y banca de negocios que, como ya hemos mostrado en el capítulo 6, en el caso de Estados Unidos fue uno de los objetivos prioritarios de la reforma bancaria de Obama. Por otro lado, es de suponer que las reformas financieras que se están discutiendo en la mayoría de países reintroduzcan algunas limitaciones con determinados productos financieros que están en el origen de esta crisis.

La reforma que el gobierno ha puesto en marcha aboga como camino preferente para la capitalización de las cajas por la transferencia de su negocio financiero (su actividad crediticia y de captación de pasivo) a un banco, pero sin que este cambio signifique, en principio, que haya de modificarse la naturaleza societaria de las cajas ni su control sobre el nuevo banco. Veamos con un poco más de detalle cómo opera esta reforma.

Capitalización y reestructuración del sistema bancario

Como ya hemos explicado, durante la fase de expansión crediticia, cajas y bancos se implicaron intensamente en la financiación del boom de la construcción. En particular, las cajas de ahorro crecieron fuertemente expandiendo su negocio hipotecario. La financiación de esa expansión se hizo fundamentalmente a través de la titulización de los créditos hipotecarios y su distribución en los mercados financieros europeos. Ese crecimiento de la actividad crediticia vino acompañado de un fuerte crecimiento de su estructura orgánica.

Una vez que la burbuja inmobiliaria explotó y la actividad inmobiliaria se ha venido abajo, las cajas y los bancos se enfrentaron a dos problemas. Por un lado, tienen que recapitalizarse; por otro, deben llevar a cabo un adelgazamiento de su estructura operativa y una reorientación de su modelo de negocio.

La crisis trae para las entidades de crédito nuevas necesidades de capital debido a que, por un lado, tienen activos en el balance que o han perdido valor (terrenos e inmuebles) o son de dudoso cobro (morosidad en el cobro de la cartera de préstamos). Esto significa fuertes provisiones para cubrir esas pérdidas de activo. Por tanto, durante varios años los beneficios serán magros. Esto las obliga a recapitalizarse para hacer frente a las pérdidas de activo. Pero las necesidades de capitalización vienen también de la necesidad de hacer frente a las nuevas exigencias que introducen las nuevas normas de Basilea III, cuya vigencia para las instituciones bancarias españolas la reforma anticipa a 2012.

A la vez que se capitalizan, las cajas están obligadas a reestructurarse, ajustando su dimensión (número de oficinas y empleados) a la caída del volumen de actividad. Además, se enfrentan a un cambio en su modelo de negocio, centrado hasta ahora en los préstamos inmobiliarios y en la financiación internacional, para adaptarse a la caída de actividad hipotecaria y comercial, y al cierre de la financiación exterior.

Para favorecer la reestructuración y capitalización del sistema bancario, el Gobierno español creó un Fondo para la Reestructuración Ordenada de la Banca (FROB), dotado con 100.000 millones de euros, aproximadamente el 1 % del PIB. La gestión de ese fondo fue encomendada al supervisor, al Banco de España. Había dos pautas de tratamiento posibles para administrar la medicina del FROB. Una era individual, acordada con cada caja o banco, condicionando las ayudas públicas a un plan de saneamiento de su balance y de adelgazamiento de su estructura y dimensión. Un plan que, además, hiciese recaer sobre los directivos las consecuencias de la mala gestión durante la época de vacas gordas. La otra terapia era de grupo, consistente en condicionar las ayudas públicas a la fusión previa (a través de diferentes formas de unión) de dos o más cajas. El Banco de España optó por la terapia de grupo, tal como ha señalado uno de nosotros en trabajos recientes. El mensaje fue algo así como decirles a las cajas de ahorro que sin boda previa, no había dote.¹⁴ Además expresó su deseo de que esas bodas fuesen «mixtas», es decir, entre cajas de ahorro de distintas comunidades autónomas.¹⁵

La prioridad dada a la reestructuración antes que a la recapitalización puede no haber sido la mejor opción. Al contrario de lo sucedido en otros países con similares o mayores problemas financieros, donde las autoridades actuaron de forma rápida recapitalizando con fondos públicos a las entidades financieras con problemas, en España los fondos del FROB permanecieron inactivos durante demasiado tiempo a la espera de que las entidades presentasen al Banco de España un plan de fusiones acompañado de reestructuración. Esta estrategia de dar prioridad a la reestructuración antes que a la recapitalización puede haber agravado los problemas de solvencia de alguna de las instituciones bancarias con problemas.

En todo caso, esta estrategia de reestructuración de las cajas de ahorros mediante «bodas» entre instituciones de diferentes comunidades autónomas ha provocado el choque con el poder político autonómico y local, así como con fuerzas empresariales y sociales locales, que vieron en esa estrategia financiera del gobierno y del Banco de España la intención oculta de sacar de los órganos de gobierno de las cajas a los poderes públicos locales, desregionalizándolas, cuando no forzando su desaparición mediante la conversión en bancos.

Además de la aprobación y la puesta en marcha del FROB, el Gobierno, mediante dos cambios normativos (de julio de 2010 y de febrero de 2011) ha puesto en marcha una reforma en profundidad de las cajas, con la finalidad de forzar la recapitalización y de hacer posible la entrada de inversores privados en su capital. Esas reformas se hicieron bajo la fuerte presión de los mercados externos –de nuevo, los mercados–, los cuales durante meses pusieron en cuarentena al conjunto del sistema financiero español, pero sobre todo la parte de él que, además de tener una estructura menos homologable internacionalmente, ofrecía mayores dudas en cuanto a solvencia.

Por un lado, se obliga a las cajas a recapitalizarse para así disponer de un mayor capital principal, estableciendo para ello un plazo menor que el que las nuevas normas de Basilea III fijan para el conjunto de la banca europea. Por otro lado, dadas las limitaciones estatutarias que tienen las actuales cajas para aumentar sus recursos propios de capital, la reforma abre el camino para que puedan transferir su actividad financiera a un banco y poder ampliar de esta forma su base de capital mediante la entrada de inversores externos. La entrada de capital privado no impide a las actuales cajas mantener el control del banco, al menos hasta que no pierdan la mayoría del capital. Se introduce, por tanto, una diferenciación entre la caja como tal, como institución de ahorro y benéfica, y su actividad crediticia y de captación de pasivo, que será desarrollada por el nuevo banco creado a tal efecto. El beneficio de la actividad del banco, en la proporción que le corresponda, será transferido a la caja que a su vez lo aplicará a financiar su Obra Social. Las cajas que para recapitalizarse opten por no recurrir a los inversores privados, o que no logren el capital privado necesario para alcanzar los nuevos ratios de capital principal en los plazos establecidos por el legislador en la reforma, podrán recurrir al capital público del FROB. Éste entrará en los órganos de gobierno del banco con una participación proporcional a la que represente el capital público sobre el valor total del nuevo banco, pudiendo sustituir a los actuales gestores. El FROB podrá posteriormente vender su participación a inversores privados. En el caso de que el capital privado acabe siendo mayoritario, las actuales cajas perderán su condición de instituciones de ahorro y se tendrán que transformar en una fundación de régimen general, con lo que desaparecerá también su Obra Social. Estaríamos en este caso ante una privatización de las actuales cajas de ahorro.

Para lo que aquí nos interesa, que es analizar en qué medida la crisis y las respuestas a ésta alteran los equilibrios entre poder financiero y poder político, la relevancia de esta reforma radica en que, por primera vez en la larga historia de estas instituciones, se abre la posibilidad de que puedan dar entrada a inversores privados en su capital y en sus órganos de gobierno y control. A la vez, las modificaciones legislativas que acompañan a la reforma propiamente financiera establecen la salida de los órganos de gestión de las cajas de los políticos electos y altos funcionarios en ejercicio, a la vez que reducen la presencia de los grupos de interés actualmente allí representados (administraciones públicas, impositores y empleados). La consecuencia será la sustitución de unos grupos de interés por otros, por lo que no sería raro que provocaran tensiones políticas y sociales de no fácil gestión.

A la espera de ver cómo evoluciona en los próximos meses y años, no se puede decir que a priori la reforma aboque inevitablemente a la privatización de las cajas, aun cuando es posible ver esa intencionalidad en algunas de sus motivaciones y en diversos actores. Pero, de ser así, estaríamos ante la segunda gran privatización llevada a cabo durante el período democrático. Es decir, ante uno de los mayores cambios en la estructura del poder financiero y económico del país. Cambios que, a su vez, conllevarían una considerable pérdida de valor económico para la sociedad española, tal como dijimos más arriba, y tendrían un impacto significativo en la distribución de poder entre las élites políticas y administrativas territoriales y centrales. Para hacerse una idea de las consecuencias, puede ser equivalente a lo ocurrido con la privatización de las empresas públicas en décadas pasadas. De esa primera gran privatización de la democracia española emergieron nuevas elites económicas que hoy gobiernan una importante parcela del poder empresarial español. A la vez, se produjo una centralización del poder económico que fue cuestionada por los poderes públicos y grupos sociales de las Comunidades Autónomas más afectadas por ese proceso. A pesar del beneficio derivado de todo ello para la modernización económica y empresarial, la presunción de amiguismo político restó legitimidad social a ese proceso de privatización.

Téngase en cuenta que estamos hablando de la mitad del sistema financiero español. Además de la importancia de las cajas para la financiación de empresas y familias, la Obra Social de las cajas reparte un «dividendo social» cuya cuantía es mayor que el monto total de la retribución que los bancos distribuyen entre sus accionistas. Constituye, por así decirlo, un segundo Estado del Bienestar que cubre carencias de las políticas públicas, especialmente en zonas rurales y ciudades de tamaño pequeño y mediano. Aunque es verdad que, precisamente por ese grado de importancia, la acción asistencial y cultural de las cajas ha potenciado la creación de círculos clientelares, favoreciendo las posiciones de poder de sus directivos sobre los respectivos territorios.

En cualquier caso, se produzca o no esa segunda gran privatización, de la reforma de las cajas pueden salir muy favorecidos los bancos. El motivo es que las fusiones entre las cajas significarán varios años de batallas internas por reorganizarse, repartirse los cargos entre las instituciones fusionadas, reestructurar oficinas y disminuir personal. Durante ese tiempo, los bancos aprovecharán para robarles clientes y mejorar sus cuotas de mercado. Si sumamos el intento de desplazar el control y la supervisión de los poderes públicos territoriales a favor de los centrales, y la previsible ganancia de cuota de mercado en perjuicio de las cajas, el resultado de la crisis y la subsiguiente reestructuración puede significar una notable alteración de la geografía del poder financiero en España.

Paisaje después de la tormenta

El paisaje que muestra la economía española después de la tormenta financiera y económica que se ha abatido sobre la economía internacional a partir de octubre de 2008 muestra mayores destrozos que en otras economías de su entorno. Esa mayor intensidad se manifiesta especialmente en términos de mayor destrucción de empleo y una menor capacidad a la hora de encarar la recuperación. Esta singularidad de la economía española probablemente tiene mucho que ver con el hecho de que está bajo los efectos de dos crisis, una de origen externo y otra interna. Veamos con un poco de detalle esta concatenación de efectos.

Entre 1997 y 2007, la economía española vivió una «década prodigiosa» durante la cual se produjo una fuerte expansión económica y se experimentó un sentimiento generalizado de aumento de la riqueza. Ya se ha señalado que esa sensación de riqueza y mejora del nivel de vida de gran parte de la población no se apoyó tanto en la evolución de salarios, que en términos reales se estancaron o disminuyeron, como en la facilidad de acceso al crédito. La financiación barata y abundante hizo las veces de un segundo salario no monetario, que permitió a las familias aumentar su consumo e inversión por encima de sus ingresos salariales. Pudo acceder de esa forma a bienes de consumo duradero y de inversión, como la vivienda, que no hubiesen sido posibles sólo con las rentas salariales.¹⁶ Lo mismo ocurrió con la inversión empresarial, cuya cuantía fue mayor durante este período de la que estaría justificada por la evolución de los beneficios empresariales.

Recordemos que la contrapartida de todo ello fue la agudización de algunos desequilibrios internos. En particular, la aparición de un déficit comercial exterior que, como ya hemos dicho, llegó a alcanzar en 2007 cotas casi únicas en el mundo. Y también de un elevadísimo endeudamiento del sector privado, tanto de familias como del sector empresarial. Mientras los flujos internacionales de crédito continuaron siendo abundantes, esos dos desequilibrios fueron, como ya hemos señalado, una especie de enfermedad larvada que no daba síntomas de gravedad. Pero que estaba ahí, a la espera de las condiciones propicias para mostrarse en toda su virulencia.

Hoy sabemos que, más tarde o temprano, esos dos desequilibrios hubiesen provocado por sí solos una crisis económica interna.¹⁷ Lo que hizo la crisis financiera internacional fue actuar como detonante para la explosión de un combustible altamente inflamable que se había ido acumulando a lo largo de la «década prodigiosa». Una vez desencadenada la crisis financiera internacional, con su secuela de sequía de crédito, la crisis española adquirió perfiles específicos y diferenciados. Lo que en otro caso posiblemente hubiese sido una crisis con un suave aterrizaje, se convirtió en un desplome repentino de la actividad económica. Y de forma espectacular, en una tremenda destrucción de empleo y aumento del paro, el mayor de las economías de la OCDE.

Después de seis trimestres consecutivos de caídas del PIB, el año 2010 la economía española dejó atrás la recesión. Pero tiene dificultades para lograr una recuperación que sea capaz de absorber ese elevado desempleo creado durante la crisis. Y, sin embargo, necesita más que nadie crecer más rápido para evitar que esa elevada tasa de paro se transforme en permanente para cientos de miles de personas. ¿Cuáles son las causas de esa mayor dificultad española para encauzar una recuperación sostenida? Los obstáculos vienen de una situación que muestra destrozos tanto por el lado de la demanda como por el de la oferta. Veamos algunos ejemplos.

En primer lugar, a pesar de la mejoría producida a partir de 2009 –en gran medida debida a la propia contracción–, la economía mantiene un elevado déficit exterior, no financiable mediante endeudamiento exterior, como sucedió hasta el comienzo de la crisis. La corrección de este déficit obliga a una de estas dos cosas (o ambas a la vez): reducir la demanda agregada interna (consumo e inversión) o/y aumentar la demanda externa de nuestros productos.

En segundo lugar, el sector privado, es decir, familias, empresas y bancos, mantienen un elevado nivel de endeudamiento, que hace que el consumo, la inversión y el crédito disminuyan cuando más necesario sería para la recuperación rápida de la economía.

En tercer lugar, la crisis deja un escenario desolador en lo relativo al capital inmobiliario, con un elevado volumen de viviendas, oficinas o naves industriales vacíos. Este capital en «manos muertas» frena la capacidad de recuperación de la economía. Para crecer son necesarias políticas de «desamortización», que faciliten la transferencia de esos activos inmobiliarios ahora improductivos a manos que le den un uso productivo. Esa transferencia de activos de unas manos a otras necesariamente se ha de hacer a través de la intermediación bancaria.

En cuarto lugar, el sistema financiero ha quedado seriamente alterado y convulso, con una fuerte crisis de balances, tanto por el lado del activo como del pasivo. En el primer caso, banca y cajas tienen activos, como inmuebles y terrenos, cuyo valor tienen que ajustar a la baja y transferirlos, como hemos dicho en el punto anterior, a otras manos. En el pasivo, el elevado nivel de endeudamiento obliga a una política de desapalancamiento y capitalización que llevará unos años. Simultáneamente, banca y cajas tienen que afrontar un proceso de reestructuración que elimine los excesos de capacidad (número de oficinas y empleados) que han acumulado durante la fase de expansión.

En quinto lugar, el déficit público ha alcanzado altísimas cotas, y aun cuando no fue en absoluto causa de la crisis, ahora se ha convertido en un obstáculo para la recuperación. Dada la presión de los mercados financieros sobre la deuda española, pública o privada, y las dificultades para su renovación, ese déficit necesita una rápida reducción, antes incluso de que esté consolidada la recuperación del consumo y la inversión privada. Esto, a su vez, puede dificultar la recuperación, metiendo a la economía en una dinámica de reducciones de gasto y de empobrecimiento.

En sexto lugar, la crisis deja también un mercado de trabajo dual, con rigideces en la contratación y la negociación colectiva, que no favorece la adaptación de las plantillas a través de vías diferentes al despido. Tampoco facilita la reasignación de trabajadores desempleados desde actividades en declive (como la construcción y la obra pública) a otras donde existen posibilidades de aumento de demanda (como la exportación).

Este paisaje que acabamos de describir apunta claramente que las mayores dificultades españolas para salir de la recesión se derivan de la existencia de un importante exceso de capacidad productiva en relación con el valor añadido que genera. Este exceso de capacidad ya existía antes de la crisis, pero ahora es más grave. Como ya hemos dicho, durante la etapa de expansión, el reflejo de ese fenómeno fueron las caídas de la productividad total de factores. Ahora, en medio de la crisis, las consecuencias directas de esos excesos de capacidad son el paro elevado y el volumen de activos inmobiliarios –viviendas, locales, despachos, naves– no utilizados.

El problema es que la falta de flexibilidad de estos dos mercados de activos –el laboral y el inmobiliario– retrasa la salida de la crisis.¹⁸ La cuestión clave es, entonces, identificar la combinación de políticas y reformas que podrían aumentar la flexibilidad de esos dos mercados para reducir los obstáculos a la reasignación de los recursos de capital hoy ociosos, y fomentar la recuperación.

La reacción política, también paradigmática

Es un hecho que no admite discusión que la respuesta del gobierno español ante el advenimiento del brutal cambio en la coyuntura económica fue desconcertada, negacionista y, por tanto, muy tardía. Es cierto, sin embargo, que en gran medida esa reacción fue compartida con prácticamente el resto de los gobiernos que tardaron mucho en comprender la naturaleza excepcional del golpe que venía. En el caso español, habría que hablar más bien de incredulidad –compartida por la oposición política y por el resto de los agentes económicos– ante la simple posibilidad de un desmoronamiento del modelo de éxito anterior. De un modo totalmente improvisado, y muy a remolque del viraje radical operado en la política de otros gobiernos, a finales de 2008 se puso en marcha una política de extensos estímulos fiscales, cuyo carácter tentativo y cambiante se hizo muy evidente.

Ese sesgo expansivo de la política fue en ese momento, al igual que ocurrió en otros muchos países, un acierto en sus líneas generales. De no haberse producido, también aquí la contracción habría sido mucho más dramática. En ámbitos más concretos, los planes de estímulo también presentaron algunos aciertos, el mayor de los cuales probablemente fue el evitar caer en la tentación de desarrollar políticas compensatorias para el sector de la construcción residencial (seguramente al comprender que el derrumbe era en realidad imparable).¹⁹

Pero también presentó errores claros y trascendentes. La transferencia de fondos a los poderes locales para proyectos de realización urgente, sin prioridad alguna, fue el más evidente y conocido, pero no el único. El énfasis en las inversiones en grandes infraestructuras, cuya justificación económica es más que dudosa, representa además el problema de que va más allá de lo inmediato, pues crea compromisos e inercias inversoras para un largo período. En términos generales, el principal problema de los planes españoles de estímulo fue que el uso masivo de fondos apenas tuvo que ver con un «cambio en el modelo productivo», que apenas pasó de las proclamas retóricas. Es decir, útil para evitar el colapso, la respuesta política ante la crisis apenas sirvió para pergeñar una estrategia de recuperación coherente y creíble.

El deterioro subsiguiente de las cuentas públicas fue inusitadamente rápido e intenso. De un excepcional superávit fiscal en 2007 se pasó a un déficit del 11,4 % en 2009, consecuencia de los programas de estímulo y del enorme crecimiento de las prestaciones por desempleo, pero no –a diferencia de otros muchos países– debido al coste del salvamento bancario que, al menos en los primeros años de crisis, y como consecuencia de la buena estructura regulatoria, en España fue casi irrelevante. Y en esa situación se llega al viraje de mayo de 2010, con la crisis de deuda soberana en primer plano. Es incuestionable que en ese momento todos los grandes gobiernos europeos, salvo el de Alemania, cambian sus políticas, sometiéndose al discurso de la austeridad. Pero en muy pocos países ese cambio de rumbo se produjo de un modo tan radical como en España: sencillamente, en pocas horas, y bajo una enorme presión de los mercados, la política económica española experimentó un giro de 180 grados, sin vías intermedias.

En efecto, la adaptación a las exigencias de los mercados fue en España casi completa, poniéndose de inmediato en marcha importantes recortes que iban directamente contra la pretensión de mantener indemnes, o incluso aumentar, las partidas presupuestarias de gasto social (lo cual, durante más de un año, el gobierno había establecido como santo y seña de su mensaje socialdemócrata de «salida social de la crisis»).²⁰ Llama la atención, en ese sentido, la renuncia completa a reducir el desequilibrio fiscal por el camino de reformas impositivas razonables²¹ que, haciendo tributar en mayor medida a las rentas del capital, redujeran bolsas de fraude y extendieran la percepción de reparto justo de las cargas de la crisis. Significativo es también que esa adaptación completa es en buena medida compartida por la mayoría del espectro político y los grandes actores económicos, además de argumento predominante entre los economistas con más capacidad de influir en la opinión.²²

A partir de ese viraje crucial, de la sociedad española pareció apoderarse una inmensa aprensión dominada por dos tardíos y bruscos descubrimientos: que «hemos vivido por encima de nuestras posibilidades» y que, «en realidad, nos gobiernan los mercados»; fenómenos que, como hemos explicado reiteradamente aquí, fueron parte constitutiva del proceso que llevó a los éxitos del pasado, pero que de pronto se conformaron como dos importantes animal spirits que lastran la recomposición del elemento inexcusable para una verdadera recuperación: la confianza en las propias fuerzas y capacidades. Sabemos bien que todo ello ha ocurrido también en otros países, pero aquí se ha manifestado con particular crudeza.

El gran problema de la economía y de la política económica española a principios de 2011 es que afronta con especial dramatismo el gran trade-off entre objetivos, que es común a todo el mundo desarrollado. El justificado énfasis en el ajuste, el recorte del gasto, la necesaria austeridad, choca aquí particularmente con la perspectiva de un prolongado estancamiento, con elevadísimos niveles de desempleo, que exigirían la continuidad de vías de estímulo, mucho más selectivas y estratégicamente diseñadas que en el pasado reciente, pero en todo caso bien dotadas con fondos presupuestarios. El previsible proceso general de desapalancamiento de los próximos años, que hemos presentado en el capítulo 6, afectará sobremanera a economías de las características de la española, ante lo cual la continuidad en el tiempo de las políticas de ajuste fiscal pueden traer consigo males mayores. Por eso precisamente resulta particularmente urgente definir vías estratégicas, bien adaptadas a las nuevas realidades de la poscrisis, para la recuperación del sistema productivo.

Estrategias de salida

Hay una pregunta que, con angustia, se hacen todos los que han perdido el empleo, los que buscan su primer trabajo y aquellos que, aunque tienen empleo, viven con el temor a perderlo: ¿de qué viviremos ahora que los excesos de la economía del ladrillo, de la obra pública y de otras actividades que sólo eran viables cuando el dinero era barato han dejado de tirar del empleo?

Una tentación fácil para las autoridades es seleccionar discrecionalmente nuevos sectores (por ejemplo, las energías renovables) que mediante fuertes ayudas «tiren» del empleo. Sería un error. No hay que buscar sectores sustitutivos del inmobiliario; hay que fomentar la competitividad de todas las actividades que tienen capacidad para vender bienes y servicios en los mercados globales. De ahí vendrá la demanda de empleo estable que necesitamos. Ésta es la estrategia que uno de nosotros ha defendido en algunos trabajos recientes.²³

Pero antes de ver cómo podría funcionar esta estrategia de salida en el caso español, permítasenos una consideración sobre la urgencia de encontrar un atajo para crear empleo. No deberíamos aceptar el desempleo masivo como la «nueva normalidad» que nos ha traído la crisis. Sorprende ver la facilidad con que economistas y políticos asumen que el desempleo de larga duración es un «rasgo estructural» frente al cual sólo cabrían las prejubilaciones y las reformas estructurales. Como las quiebras bancarias, el desempleo masivo tiene naturaleza de «riesgo sistémico»: no es sólo un drama para el que lo sufre, sino un mal para el sistema económico en su conjunto. Y por tanto, para la cohesión social y el sistema político. De ahí que haya que actuar con la misma rapidez y contundencia que frente a las quiebras financieras. Urgencia que se acentúa cuando vemos que la forma que tienen las empresas de mejorar su productividad en medio de la recesión es despidiendo empleados.

¿De dónde vendrán los impulsos para mantener y crear nuevo empleo? Sometida como está la economía española a una necesaria cura de adelgazamiento, esos impulsos no podrán proceder de la demanda interna. El consumo de las familias se recuperó ligeramente en 2010, haciendo que la economía salga de la recesión, pero seguirá débil, debido a las políticas de austeridad, al elevado nivel de paro y también al miedo frente al futuro. La inversión se mantendrá anémica, tanto porque el consumo es débil como porque las empresas vienen de una fase de elevada inversión, ahora sin utilizar. Y el gasto del sector público estará sometido a cuarentena, con la mirada puesta en la reducción del déficit y la deuda.

En los inicios de la crisis se pudo pensar que ese ajuste del gasto interno se podría hacer de forma gradual, pero las consecuencias de la crisis de la deuda soberana han hecho cambiar radicalmente la posibilidad de esa estrategia. Dada la presión de los mercados de deuda, España está obligada a llevar a cabo un ajuste intenso y rápido para llevar el déficit fiscal a dimensiones controlables. Y tiene que hacerlo a su propia costa. Si fuese un estado de los Estados Unidos podría esperar que el presupuesto del gobierno federal (el 25 % del PIB de EE.UU.) le ayudase con transferencias y subvenciones para cubrir gastos sociales que ahora han de ser recortados. Pero la UE no dispone de un presupuesto similar, pues apenas alcanza el 1 % del PIB comunitario. Por lo tanto, España tiene que cargar sobre sus propias espaldas la totalidad del ajuste.²⁴

Un ajuste de esta naturaleza ha de transcurrir por dos vías. Por un lado, mediante una reducción del gasto agregado de la economía. Por otro, mediante un aumento de la competitividad de los bienes y servicios exportables. Cuanto mayor y más rápido sea ese aumento, menores serán los esfuerzos y las reducciones de gasto y, por consiguiente, menores serán las tendencias recesivas. La prioridad, por tanto, de la política económica española tiene que ser la mejora a corto plazo de la competitividad. Es de la demanda externa de donde pueden venir los impulsos para la recuperación y la creación de empleo. La necesidad y viabilidad de esa estrategia podrían verse además impulsadas si, tal y como hemos argumentado en capítulos anteriores, el comercio internacional saliera finalmente poco dañado de la crisis, y la apertura comercial se convirtiera en positivo correlato de una eventual segmentación mayor de los mercados de capitales.

¿Cómo impulsar la competitividad? Hay tres caminos. El más tradicional es una devaluación de la moneda que haga más baratos nuestros bienes y servicios en los mercados globales. Eso fue lo que se hizo en 1993, en 1982 y en 1977, pero ahora ya no es posible. Por otro lado, la devaluación del euro frente al dólar es positiva, pero tiene efectos limitados, dado que el 70 % de las exportaciones españolas va a países de la UEM. El segundo camino es apoyar la mejora de la competitividad en ganancias de productividad, mediante las reformas estructurales, la política industrial y la innovación: en diferentes proporciones, eso es lo que recomienda la gran mayoría de los economistas. Y no les falta razón, pero el inconveniente es que sus efectos son a medio y largo plazo.

El tercero es posiblemente el único camino eficaz a corto plazo: coordinar una moderación de los salarios en el conjunto de la economía (no sólo los funcionarios y pensionistas) con una reducción de precios de los servicios protegidos de la competencia y que entran en la cesta de la compra (comunicaciones, transportes, servicios profesionales y muchos otros).²⁵ Aunque la reducción o contención de los salarios nominales sea una medida aparentemente lesiva para los afectados, los salarios y las pensiones reales pueden mantenerse si se logra reducir los precios de los bienes y servicios consumidos por los trabajadores y pensionistas. Las empresas, por su lado, se benefician de una reducción de costes y mejora de competitividad. El gobierno obtiene una mejora de los ingresos fiscales y los desempleados disfrutarían de un aumento del empleo en los sectores que logren mejoras de competitividad. Es un círculo virtuoso.

Lo esencial es que si los salarios y los precios son razonablemente flexibles en términos tanto nominales como reales, o si es fácil expandir la producción de bienes y servicios comercializables, la bancarrota no es inevitable. El ajuste aparece entonces como una posibilidad factible, sin que desde luego vaya a ser fácil. Ésa es la experiencia que se puede extraer de lo ocurrido con las economías asiáticas y del norte europeo en los años noventa.²⁶ También funcionó en España en 1977, con los pactos de la Moncloa, y en 1983.²⁷ En tales casos fue relativamente fácil reemplazar la pérdida de demanda interna con demanda exterior.

Una política de este tipo, si viene acompañada de alguna mejora de los flujos de capital y crédito a las empresas, hasta ahora bloqueados por el retraso en sanear y reestructurar cajas y bancos, daría lugar a un shock de competitividad que permitiría aumentar las exportaciones, generar empleo, reducir el desequilibrio comercial y disminuir la necesidad de financiación exterior. Pero este tipo de política no se pone en marcha de forma fácil, ni sus efectos son inmediatos. Requiere liderazgo político y alguna suerte de pacto social que haga que sindicatos, empresarios y gobierno se sienten a la mesa, sabiendo que al final el juego será de suma positiva para el todo y para las partes.

Esta estrategia de salida requiere combinar de forma certera medidas de corto y de medio plazo, identificando bien las prioridades. Como acabamos de señalar, a medio plazo la mejora de la competitividad de la economía española ha de basarse en ganancias de productividad. Eso requiere algo más que proclamas a favor de un nuevo modelo de crecimiento; requiere una atención preferente –tal y como se repite de un modo tan insistente como poco traducido en medidas concretas– a la inversión en cambio técnico; obliga también a una reformulación del modelo educativo para impulsar la dotación de capital humano; pero sobre todo, exige reformas en el sistema económico y político. Sin embargo, a corto plazo, la mejora de la competitividad ha de apoyarse en moderación de salarios y disminución de precios, lo cual requiere políticas específicas. Una buena estrategia de salida de la crisis a través de la mejora de la competitividad ha de combinar sabiamente el corto y el largo plazo, políticas y reformas.

Muchos analistas y, a partir de mayo de 2010, el propio gobierno han priorizado las reformas, relegando las políticas. En particular la reforma del mercado de trabajo, de la que se esperan efectos demiúrgicos. A propósito de ello, nuestra posición coincide en gran medida con la de Rodrik, quien ha señalado que no es nada evidente que la reforma laboral sea el remedio a la cuestión de la competitividad: aunque sea deseable a medio o largo plazo, puede no serlo para el impacto del problema a corto plazo. Reducir el coste de despedir no incrementará demasiado la demanda de mano de obra si ninguna empresa quiere ahora contratar nuevos empleados.²⁸ Lo mismo ocurre con las medidas orientadas a descentralizar la negociación salarial para transferirla al nivel de empresas. Esta medida, quizá necesaria en una amplia perspectiva temporal, no significará el shock de competitividad que necesita la economía española. Al contrario, la disminución de costes salariales puede lograrse más fácilmente con una negociación centralizada de salarios, como ocurrió en ocasiones anteriores.²⁹

Por lo tanto, la política económica española se encuentra ante su propia y particular versión del gran conflicto entre objetivos. A corto plazo, el objetivo de competitividad exige reducción de salarios y precios; esto requiere políticas. Sin embargo, a largo plazo la búsqueda de esa meta tiene que apoyarse en la productividad; esto exige reformas. Políticas y reformas deberán, por tanto, conjugarse de forma adecuada. El problema para el gobierno español es que la mutación de la naturaleza de la crisis en la primavera de 2010 alteró profundamente las prioridades. Antes de la aparición del problema de la deuda soberana griega y de la amenaza que significó para el euro, cabía pensar en una estrategia a largo plazo de reducción del déficit público. Ahora, sin embargo, la desconfianza de los mercados de deuda ha obligado a dar prioridad a las reformas, creando un conflicto sindical y social que puede obstaculizar o impedir las políticas a corto plazo de mejora de competitividad.

Éste es el dilema de política económica de mayor trascendencia frente al que se encuentran el gobierno y la sociedad española en este momento. La sabiduría del gobierno en combinar corto con largo plazo, políticas con reformas, condicionará en gran medida el crecimiento, el empleo y el bienestar de la próxima década.

* * *

En resumen, las raíces de la desmesurada crisis que ha sacudido España desde 2008 deben ser rastreadas bastante atrás: en las tendencias fraguadas durante las dos últimas décadas, muy marcadas por la integración casi ilimitada en la dinámica de las finanzas internacionales. Un fenómeno que produjo resultados extraordinariamente positivos, pero que tenía también una peligrosa cara oculta, que ahora se ha descubierto de un modo traumático. A partir de esa situación, y al igual que otros países, España debe definir nuevas posiciones de equilibrio entre políticas y mercados. Cabe suponer que a lo largo de la próxima década también en este país se desarrollarán, además de importantes líneas de complementariedad, una continuada batalla para definir ese equilibrio. Las fuertes restricciones impuestas por la unión monetaria y por la camisa de fuerza de los mercados internacionales de capitales seguirán, sin duda, condicionando la agenda de la política económica. Pero aún quedará espacio para que el arte de la política acierte a aprovechar –o por el contrario, dilapide– las oportunidades abiertas ante la economía española, de las cuales hemos hablado en la última parte de este capítulo.

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La torre de la arrogancia

Xosé Carlos Arias y Antón Costas

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