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SINOPSIS

Hay momentos en la historia en los que un país debe hacer una pausa y reflexionar sobre su futuro. Esos momentos acostumbran a coincidir con períodos de crisis y declive, y en ellos se pone a prueba la capacidad de esa nación para reconsiderar decisiones pasadas y renovarse.

España está viviendo uno de esos momentos. Está saliendo, no sin pagar peaje, de la más grave crisis económica y política desde la Transición democrática. En aquella ocasión supo construir un contrato social y político que ha dado extraordinarios frutos en términos de progreso político, económico y social a lo largo de las tres últimas décadas, pero que ha sufrido algún deterioro por culpa de la crisis del último lustro. La tarea es ahora renovar ese contrato social para abrir una nueva etapa de progreso.

Algunos factores son favorables, pero otros elementos vienen menos de cara: por un lado, la asignación de recursos no se está haciendo de la mejor manera posible; por otro, el marco institucional y el sistema político actúan en algunos sentidos como un lastre. ¿Será capaz nuestro país, pese a todo, de sobreponerse a su compleja realidad y encarar con optimismo el futuro? Antón Costas está convencido de ello, y en esta reflexión no dogmática y apartidista muestra el camino para hacerlo.

A mi madre, Antonia, mujer valiente y luchadora

A mi padre, Julián, un hombre fuerte, generoso y bueno (in memoriam)

A mi nieto, Adrià, que ha venido a llenar su ausencia

INTRODUCCIÓN

Nuestro problema es discursivo; simplemente ya no sabemos cómo hablar de estos temas.

TONY JUDT

POR QUÉ HE ESCRITO ESTE LIBRO

A lo largo de los años que llevamos conviviendo con la crisis me he preguntado en muchas ocasiones por qué España ha sido el país europeo que con más intensidad ha sufrido sus consecuencias, en términos de caída de la actividad económica, de aumento del paro, de crecimiento de la desigualdad en la distribución de la renta y de incremento vertiginoso del número de personas con ingresos escasos o nulos.

Era lógico esperar que la crisis financiera de 2007-2008 tuviera un fuerte impacto. Pero nada hacía suponer que fuéramos a ser el país de la Unión Europea que iba a experimentar con mayor dureza sus consecuencias económicas y sociales. Pensaba que nuestra economía de mercado y nuestro Estado de bienestar eran comparables a los de los países europeos más avanzados. Y que tenían suficiente capacidad para amortiguar los impactos económicos de la crisis y aliviar los daños sociales provocados por el desempleo y la caída de ingresos de los hogares más débiles. Pero no ha sido así.

Además, haciendo buena la lección de la historia que señala que toda crisis económica mal gestionada acaba transformándose en una crisis para la democracia, la crisis española ha venido acompañada también de un inesperado deterioro de la vida política. España ha sido el país europeo donde la confianza en la democracia ha sufrido una caída más abrupta. Se rompió el modelo de gobernanza basado en el bipartidismo de los dos grandes partidos políticos —el PP y el PSOE— que se habían ido alternando en el Gobierno desde los inicios de la transición a la democracia. Paralelamente, surgieron nuevos partidos de extrema izquierda. Como resultado de estas convulsiones y de la falta de una cultura política de coalición, la formación de Gobierno y la gobernabilidad misma se han hecho más difíciles.

El deterioro político no se ha circunscrito al sistema de partidos y a la gobernabilidad, sino que ha alcanzado al propio Estado. El malestar con el funcionamiento del Estado de las Autonomías y, especialmente, el reto independentista catalán han introducido un sentimiento de fragilidad e incertidumbre política muy elevado.

Si tuviese que elegir una sola palabra para definir mi sentimiento, y supongo que también el de muchos otros españoles, ante este estado de cosas sería «desconcierto». En muchas conversiones particulares o familiares, en artículos o en los debates públicos es frecuente escuchar expresiones del tipo «no entiendo la situación». Es un desconcierto con la intensidad de la crisis y con el desempleo; con la enorme desigualdad y con la pobreza; con las crisis bancarias y las conductas fraudulentas y delictivas que han hecho aflorar; con la fuerte corrupción política; con los recortes de gastos en educación y sanidad; con las reformas sociales inequitativas; con el caos político; con la aparición del populismo; con el hecho de que más de dos tercios de los jóvenes entre 19 y 33 años no estén emancipados y vivan aún con sus padres. Cada uno de ustedes podría ampliar esta lista.

La motivación inicial que me ha llevado a escribir este libro ha sido buscar las causas de este desconcierto. En este ensayo sostengo que la mayor intensidad de la crisis española, el profundo malestar social y las convulsiones políticas que estamos viendo se deben a la quiebra del contrato social que había estado vigente desde el inicio de la democracia.

Ese contrato social se apoyaba en dos tipos de confianza. Por un lado, en la confianza en la economía de mercado como sistema económico estable, eficiente y capaz de impulsar un crecimiento inclusivo y repartir equitativamente los frutos de ese crecimiento entre salarios y beneficios. Por otro, en la confianza en el Estado de bienestar como instrumento para redistribuir de forma equitativa la renta y la riqueza, de manera que nadie quedara demasiado atrás y se cumpliese la promesa de una efectiva igualdad de oportunidades en el acceso a bienes básicos como la enseñanza y la sanidad. Ese contrato social era, en definitiva, el cemento entre la economía de mercado y el progreso social.

Ese contrato social comenzó a debilitarse gradualmente ya en los años previos a la crisis de 2008. La causa fue la continua caída de los salarios reales de los trabajadores, y el paralelo aumento de los sueldos de los altos directivos y de los beneficios de las empresas. La desigualdad se fue convirtiendo en el rasgo característico de nuestra sociedad en el tránsito del siglo XX al XXI. La gran recesión económica que siguió a la crisis financiera de 2008, a través del aumento del paro, acentuó la desigualdad y la falta de ingresos de los hogares más pobres. Finalmente, la política de austeridad fiscal, con los recortes de gasto social, así como la política de devaluación de los salarios y precarización del empleo han llevado la desigualdad y la pobreza a niveles socialmente intolerables. Todo esto ha roto el nexo entre economía y progreso social. Es decir, ha roto el contrato social de la Transición. El resultado fue la revuelta popular del 15 de mayo de 2011 y las convulsiones políticas.

La segunda motivación para escribir este libro ha sido mi desacuerdo con la visión oficial de las causas de la crisis y de cómo se ha gestionado, así como con las políticas que ahora se proponen para fomentar la competitividad, el crecimiento y el empleo.

La visión oficial atribuyó los fuertes desequilibrios macroeconómicos previos a la crisis financiera internacional de 2008 — déficit comercial exterior y endeudamiento del sector privado— a la falta de competitividad de la economía. Ese argumento no se concilia con la realidad de los datos de exportación. De la misma forma, los desequilibrios macroeconómicos posteriores a la crisis de 2008 —déficit público y la deuda soberana— no surgieron de la prodigalidad en el gasto público. De hecho, antes de la crisis de 2008, España tenía superávit en las cuentas públicas y su deuda soberana era de las más bajas de la Unión Europea. Los desequilibrios de las finanzas públicas surgieron como consecuencia de la fuerte caída de ingresos fiscales y del aumento de gasto por desempleo que siguieron a la gran recesión de 2008-2009, así como del rescate bancario.

Discrepo también con la gestión de la crisis de la deuda a partir de 2010 por parte de las autoridades europeas. El error de la política de austeridad queda reflejado en el hecho de que la eurozona fue la única región económica del mundo que volvió a recaer en la recesión a partir de 2011. Ese error produjo una larga e intensa depresión por insuficiencia de demanda agregada de la eurozona que supuso un aumento dramático del paro y de la pobreza en España. Una depresión y un paro que solo comenzaron a aliviarse a partir de 2013, precisamente cuando el Banco Central Europeo empezó a actuar como un banco central como Dios manda.

Mi desacuerdo se extiende a las estrategias de salida de la crisis. La visión oficial insiste de forma equivocada y obsesiva en que la principal restricción al crecimiento y al empleo es el funcionamiento del mercado de trabajo. Aquí sostendré, por el contrario, que hay restricciones más importantes. Por un lado, el modelo de empresa predominante en España, de tipo jerárquico tradicional. Un modelo que no favorece la mejora de la calidad de la gestión, el aumento de tamaño de la empresa ni la mejora de la productividad media de la economía. Por otro, las carencias del sistema económico en cuanto a promover la estabilidad macroeconómica, la eficiencia de los mercados y el crecimiento inclusivo. En tercer lugar, la escasa potencia redistributiva del Estado de bienestar y las carencias institucionales de la democracia que hacen que los procesos de formación de políticas no recojan bien los intereses generales y los objetivos a largo plazo.

Democratizar la empresa, democratizar la economía y democratizar la democracia son, de esta forma, los tres grandes retos de la sociedad española. Solo así podremos construir un nuevo contrato social para el siglo XXI. Un contrato social que promueva la confianza y la cooperación en el seno de la sociedad y en el de las empresas. Sin ese clima de confianza las políticas públicas y las empresas se moverán en un entorno conflictivo que les restará eficacia. Solo así volverá a reconstruirse el nexo entre economía, democracia y progreso social.

EL CONTRATO SOCIAL

¿Cuál es el pegamento que mantiene unida a una sociedad, favorece la cooperación entre sus miembros y previene de conflictos sociales extremos y caos político? Utilizando un término frecuente en las ciencias sociales, ese pegamento es el contrato social.

Utilizo el término «contrato social» como una metáfora para referirme al compromiso entre todos los miembros y grupos de una sociedad para compartir un proyecto común de futuro y cooperar lealmente entre ellos para lograrlo. Puede ser formal o informal; escrito o verbal; abarcar acuerdos de largo o corto plazo. Puede operar en el conjunto de la sociedad o en ámbitos más reducidos, ya sean las empresas, las comunidades locales, las organizaciones sociales privadas o las instituciones públicas como centros escolares, hospitales, universidades, etc.

Al igual que un contrato mercantil, el contrato social establece derechos y obligaciones para todas las partes en el marco de la institución en que opere el contrato, ya sea a nivel del Estado, de una comunidad autónoma, de ayuntamiento, de empresa, del sistema nacional de salud, de un hospital, etc. Su razón de ser es la búsqueda del beneficio común. Pretende conciliar la libertad y la autonomía en la consecución de los objetivos propios, con la obligación de contribuir al logro de los objetivos comunes. El cumplimiento de esos derechos y deberes favorece la confianza, la cooperación y la previsibilidad.

La cooperación necesita un marco de instituciones y mecanismos en los que los diferentes actores puedan poner en común visiones, preferencias e intereses y llegar a acuerdos. Este marco de instituciones intermedias entre los individuos y los responsables de tomar decisiones en cada institución —desde los gobiernos hasta cualquier institución pública (universidades, hospitales, centros educativos, etc.) o privada (ONG, asociaciones, etc.)— es un componente esencial de un buen contrato social.

En la medida que favorece la previsibilidad y la formación de planes de futuro, el contrato social reduce la ansiedad y la incertidumbre frente a las consecuencias de los cambios económicos y tecnológicos. Permite pensar el futuro como oportunidad y no como amenaza. Cuando no existe, se disparan los temores en el seno de la sociedad, se desconfía del otro y el futuro genera ansiedad. En esas circunstancias, las personas y los grupos sociales que se ven amenazados tienden a replegarse sobre las fronteras nacionales y a buscar líderes carismáticos que les prometan seguridad y freno de los vientos del cambio.

Cuando existe ese pegamento del contrato social, la economía, la sociedad y la política funcionan de forma relativamente armoniosa. La sociedad se orienta a la cooperación y la política hacia el interés general y el largo plazo. En esas circunstancias, el nexo entre economía y progreso social funciona. Por el contrario, cuando ese pegamento se disuelve, aparece la desconfianza, los individuos buscan únicamente su propio interés, surge el conflicto social y la política tiende al partidismo y al desgobierno. Se podría decir que el contrato social funciona en el cuerpo social como lo hace el sistema inmunitario en el organismo humano. Actúa como un mecanismo de defensa que produce anticuerpos que salen en ayuda de las células atacadas por elementos patógenos. Cuando ese sistema inmunitario se debilita, el organismo social desarrolla todo tipo de patologías sociales y lacras políticas.

Las tipologías de contratos sociales son variadas. Algunas se relacionan de forma amable con el futuro. Otras lo hacen de forma patológica. Un ejemplo de estas últimas ocurrió en las décadas de 1920 y 1930, en medio de la Gran Depresión, con el contrato social que los gobernantes y los gobiernos fascistas ofrecieron a sus sociedades: intervencionismo en el ámbito económico, seguridad en el trabajo y ciertos mecanismos de protección frente a la inseguridad económica. A cambio, impusieron restricciones a los derechos políticos y cívicos y la persecución y criminalización de los opositores. El resultado fue catastrófico. El franquismo construyó en España un contrato social de ese tipo.

Sin embargo, al finalizar de la Segunda Guerra Mundial la mayoría de las sociedades occidentales democráticas formularon un nuevo tipo de contrato social capaz de relacionarse mejor con el futuro. Por un lado, los sindicatos y los partidos de izquierda, antes recelosos del mercado, apoyaron la economía de mercado como un sistema económico que permitía conciliar la libre empresa con la regulación de los mercados. Por otro, los grupos a los que les iba mejor con la economía se comprometieron a pagar impuestos para construir un Estado de bienestar que asegurara igualdad de oportunidades en el acceso a ciertos bienes básicos (educación y sanidad) y garantía de ingresos ante contingencias relacionadas con el desempleo, enfermedades, accidentes de trabajo y jubilación. De esa forma, el capitalismo de mercado se reconcilió con el progreso social y la democracia. Todo funcionó bien durante los años que siguieron al final de la Segunda Guerra Mundial, los llamados «Treinta Gloriosos».

Con décadas de retraso, España construyó un contrato social de este tipo en el inicio de la transición a la democracia, en la segunda mitad de la década de 1970. Algunos elementos clave de ese contrato quedaron recogidos en los llamados Pactos de la Moncloa, negociados entre el primer Gobierno democrático presidido por Adolfo Suárez y los principales partidos de la oposición que acababan de ser legalizados y que traían a su vez la representación de los principales sindicatos. En ese acuerdo se llegó a un compromiso social de gran alcance. Los partidos de izquierda (PSOE y Partido Comunista) y los dos grandes sindicatos (UGT y CC.OO.) se comprometieron a apoyar la economía de mercado y la libre empresa como principios básicos para ordenar la economía. Fue el equivalente español al congreso de Bad Godesberg, ese que en 1959 reunió al socialismo y al sindicalismo alemán y en el que se decidió abandonar el marxismo y la estructura de partido obrero enfrentado al capitalismo por un nuevo partido socialdemócrata de masas comprometido con la idea de mercado y de libre empresa.

Por su parte, el Gobierno, las patronales y los partidos conservadores se comprometieron a apoyar las bases de un nuevo Estado de bienestar moderno. En primer lugar, un nuevo sistema fiscal basado en la imposición progresiva sobre la renta y el patrimonio, en los beneficios de las sociedades y en la imposición sobre el consumo. En segundo, la creación de un sistema nacional de salud y de un sistema educativo universales, financiados con los nuevos impuestos, para garantizar el principio de igualdad de oportunidades en el acceso a esos dos bienes básicos. En tercer lugar, una seguridad social que mediante seguros colectivos obligatorios diese seguridad económica a las personas y a sus familias frente a las contingencias de pérdidas de ingresos por razón de crisis económicas, desempleo, enfermedad y jubilación. Se podría decir sin exageración que ese contrato social fue el que trajo la democracia. Posteriormente, la Constitución y las leyes vinieron a darle soporte legal.

Ese contrato social tuvo también su dimensión empresarial. Los sindicatos se comprometieron a moderar las presiones salariales y a modificar el mecanismo inflacionista de formación de salarios que había dominado las conflictivas negociaciones laborales durante los últimos años del franquismo. A cambio, las empresas se comprometieron a dar voz a los sindicatos en la dinámica interna de la empresa.

Ese nuevo contrato social de la Transición tuvo también una dimensión política importante. Fue la distribución territorial del poder político que introdujo el título VIII de la Constitución democrática al establecer el llamado Estado de las Autonomías. Este modelo implicaba un contrato político en el seno del Estado entre los poderes centrales y las nuevas administraciones autonómicas. No fue una mera descentralización administrativa, sino un reparto territorial del poder político. Esa nueva estructura descentralizada del Estado implicaba, de hecho, un contrato político de soberanía compartida entre las instituciones centrales y las nuevas instituciones políticas autonómicas. Un contrato político que vino a responder a la demanda histórica de aquellas comunidades que reclamaban desde hacía décadas un estatus político dentro de la unidad política del Estado español.

Ese contrato social de la Transición fomentó la cooperación y creó una nueva cultura política. Su efecto fue reducir la incertidumbre asociada al tránsito desde el régimen político franquista a la democracia. Ese contrato social fue el verdadero pegamento que permitió a la sociedad española tres décadas de crecimiento económico y de progreso social.

Pero ese pegamento fue perdiendo fuerza con el paso del tiempo. El disolvente fue el retorno de la desigualdad a partir de los años ochenta. Primero bajo los efectos de la continuada caída de los salarios reales desde el inicio de esa década. En vez de afrontar esa caída por la vía de una mejor redistribución, los gobiernos optaron por facilitar el endeudamiento de los hogares. Aprovecharon para ello las facilidades crediticias internacionales que vinieron con la creación del euro. El crecimiento basado en el endeudamiento provocó desequilibrios de precios y de salarios, y un déficit comercial exterior estratosférico que alcanzó el 10 % del PIB a la altura de 2008. En ese contexto, el golpe de gracia al contrato social vino de la mano de la política de austeridad y de las reformas laborales puestas en marcha a partir de 2010. Esas políticas atacaron el núcleo esencial de ese contrato: la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación y la sanidad y el compromiso del conjunto de la sociedad con los que se estaban quedando atrás. Lo que vino a continuación ya lo conocemos: las revueltas populares y las convulsiones políticas.

España es hoy un país sin contrato social. Un país que se arriesga a volver a tener una relación patológica con el futuro. Para conjurar ese peligro, necesitamos con urgencia construir un nuevo pegamento para la sociedad del siglo XXI. Pero no será fácil. Entre otras razones, porque, como señaló el historiador británico Tony Judt, «en estas cuestiones nuestro problema es discursivo; simplemente, ya no sabemos cómo hablar de estos temas». En todo caso, uno de los objetivos de este libro es hacer propuestas para ese nuevo contrato social del siglo XXI.

DESCONCIERTO CON LA VISIÓN OFICIAL DE LA CRISIS

Como he señalado más arriba, la segunda motivación para escribir este ensayo ha sido mi desconcierto y radical disconformidad con la visión oficial sobre las causas de la crisis española de 2010 y con la gestión de la crisis especialmente a partir de ese año.

El diagnóstico oficial fue que la economía española había disfrutado algo así como una fiesta de vino y rosas durante los años de euforia del crédito. Que había despilfarrado los recursos en inversiones improductivas. Que había vivido por encima de sus posibilidades, endeudándose hasta límites insostenibles. Que la subida de los salarios por encima de la productividad había hecho perder competitividad a las empresas y que estas no podían competir en los mercados internacionales.

Esta visión no se concilia con la realidad que ofrecen los datos. Ni por el lado del comportamiento del sector público, ni por el del sector privado empresarial. No fue una crisis por exceso de gasto, sino por abuso del crédito

Cuando explotó la crisis financiera internacional de 2008, el sector público español tenía superávit presupuestario y la deuda pública era una de las más bajas de la Unión Europea, por debajo de la de Alemania. Los problemas del déficit y la deuda surgieron con la recesión y los rescates bancarios. El crecimiento del déficit público y de la deuda tuvo lugar entre 2009 y 2010. Y vino de dos fuentes. Por un lado, de la fuerte caída de ingresos fiscales que experimentaron todas las figuras impositivas como consecuencia de la recesión económica. Por otro, del aumento automático de los gastos derivados de los estabilizadores automáticos, como el desempleo. La otra fuente de aumento de la deuda pública a partir de la crisis fue el gasto en los rescates bancarios.

En el sector privado empresarial no inmobiliario las cosas tampoco fueron como se ha dicho. Por un lado, los salarios no habían subido por encima de la productividad. Por otro, la exportación de bienes y servicios y la internacionalización de las empresas españolas habían funcionado bien. Desde 2001, España había sido el país de la Unión Europea que mejor comportamiento exportador ha tenido, tanto en términos de mantenimiento de su cuota de exportación en los mercados mundiales como en su diversificación geográfica. Este comportamiento es más significativo si se tienen en cuenta dos hechos: por un lado, que la entrada en circulación de un euro fuerte y la competencia de los países emergentes fueron factores desfavorables a las exportaciones españolas; por otro, que los salarios españoles crecieron a una tasa más rápida.

Sin embargo, esta visión tuvo una gran influencia política en las decisiones que se adoptaron a partir de 2010. La Comisión Europea (CE), el Banco Central Europeo (BCE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) crearon una narración interesada sobre las causas del déficit y de la deuda. Sostuvieron erróneamente que esos desequilibrios tenían su origen en las conductas despilfarradoras en relación con el gasto público y privado. Ese relato tuvo una gran influencia en la política de austeridad y de reformas sociales que se impuso desde esas instituciones (la troika) a España como condición para la ayuda al rescate financiero. Esa condicionalidad fue draconiana, injusta y antidemocrática. Fueron decisiones de naturaleza política, no técnica.

La austeridad fue vendida con aparentes fundamentos morales. Se opuso de forma maniquea el calvinismo laborioso y responsable de las sociedades del norte a un pretendido comportamiento disoluto y moralmente poco exigente de las sociedades católicas mediterráneas (y de la irlandesa). Pero esa explicación moralista fue interesada. Sirvió para esconder las conductas de riesgo moral que habían practicado los prestamistas del norte. Prestaron de forma voluntaria su dinero a los bancos del sur para invertirlo en proyectos inmobiliarios de dudosa sostenibilidad. Y cuando esas inversiones fracasaron, utilizaron la explicación moralista para justificar la imposición a los ciudadanos del sur de pagar con sus impuestos y reducciones de gasto social sus pérdidas. El sentido de responsabilidad moral del buen capitalismo hubiese llevado a que fuesen los propios prestamistas los que tuvieran que cargar con los costes de sus fracasadas inversiones.

Además de estos argumentos moralizantes, la austeridad fue vendida también como una política técnicamente anticíclica con la que corregir los desequilibrios y retornar al crecimiento. El concepto utilizado fue el de «austeridad expansiva». Una verdadera contradicción en sus propios términos. No había sustento teórico ni empírico para esa idea. Pero, sin embargo, se utilizó. Los resultados se vieron de inmediato en la recaída en una larga e intensa recesión entre 2010 y 2014. Una recesión que provocó el desplome del empleo y la caída de ingresos de los hogares más pobres.

Las autoridades europeas condicionaron también la ayuda al rescate bancario a que se llevaran a cabo reformas políticas y sociales. Quedará como un caso de ignominia democrática la carta privada que el presidente en aquel momento del BCE, el francés Jean-Claude Trichet, envió al presidente del Gobierno español, José Luis Rodríguez Zapatero, exigiéndole la reforma exprés de la Constitución para establecer la prioridad del pago a los prestamistas antes incluso que la atención a las necesidades sociales básicas internas, como la sanidad, la educación y las prestaciones sociales a los más pobres. Bajo esa misma presión se adoptaron otras medidas desconcertantes como la amnistía fiscal a los defraudadores, implicados, además, en muchos de los casos de corrupción. Esas medidas fueron de naturaleza política y no técnica. De hecho, años más tarde el organismo interno del FMI encargado de la vigilancia de la institución denunció esas medidas como decisiones políticas, tomadas por organismos cuya naturaleza es técnica y que no tienen legitimidad política democrática. Y lo mismo ha ocurrido en la Unión Europea con la denuncia de Transparency International.

Pero lo más desconcertante de esta historia es que buena parte de las élites políticas, económicas y académicas españolas compartieron esa visión externa. Cayeron, por así decirlo, en el «síndrome de Berlín». ¿Por qué lo hicieron? Probablemente porque cuadraba con su propia visión regeneracionista de la sociedad española de comienzos del siglo XXI. Esa visión que cargaba las tintas en la responsabilidad interna de los desequilibrios era una forma de ganar influencia política para sus propias propuestas reformistas. En ningún momento tomaron en consideración los efectos sobre los desequilibrios que había tenido la entrada en vigor del euro al permitir llevar el déficit comercial exterior a niveles del 10 % del PIB, algo que nunca se había alcanzado con la peseta.

¿No había alternativas a la política de austeridad? Claro que las había. Habría sido suficiente con que se hubiera hecho en 2010 lo que finalmente se hizo a partir de 2012, cuando la intensidad de la segunda recesión mostraba ya el error de la austeridad y la subida de las primas de la deuda soberana de países como España amenazaba con la quiebra del euro. Fue en julio de 2012 cuando el nuevo presidente del BCE, el italiano Mario Draghi, hizo aquella solemne declaración en Londres, reunido con los prestamistas, de que el BCE haría todo lo necesario («Whatever it takes») para salvar el euro. El efecto inmediato fue relajar las elevadas primas de la deuda que estaba pagando el Tesoro español. Esa caída puso de manifiesto que el problema estaba más en la política monetaria del BCE que en la desconfianza de los inversores en España. Esa nueva política monetaria disminuyó el coste del crédito para los hogares hipotecados y los costes financieros de las empresas. Por otro lado, la Comisión Europea también comenzó a ser menos exigente con los objetivos de reducción del déficit público. El efecto combinado de esa nueva política monetaria y fiscal fue la recuperación paulatina de la economía española a partir de 2013.

Pero el daño al contrato social español de la Transición estaba hecho. Por un lado, la política de recortes de gastos sociales atacó el núcleo esencial de ese contrato (sanidad, educación, desempleo, dependencia, pensiones). Por otro, la subida de impuestos y los recortes de salarios, provocados por la reforma laboral de 2012, hicieron que los ingresos de los hogares disminuyesen, especialmente los de los hogares más pobres. Esta caída de los salarios combinada con los efectos del desempleo hizo que la desigualdad y la pobreza aumentaran de forma intensa y rápida. Por último, el uso de dinero público para los rescates bancarios y la amnistía fiscal a los defraudadores de 2012 fueron las gotas que colmaron el vaso de la indignación social. Las revueltas populares ocuparon las plazas a lo largo de toda España. Surgieron los nuevos partidos populistas de izquierda, articulados a través de Podemos. Y en Cataluña nació la Asamblea Nacional Catalana, un movimiento sociopolítico que levantó la bandera del independentismo, con lo que significa de amenaza para la unidad del Estado.

Esa indignación social derivó de forma rápida en fuertes convulsiones políticas. Por un lado, los partidos tradicionales perdieron apoyo popular y el bipartidismo quebró. En el conjunto de España, el PP y el PSOE perdieron la cómoda mayoría que habían tenido desde el inicio de la democracia. Y lo mismo ocurrió en Cataluña, donde CiU y PSC dejaron de ser las fuerzas políticas hegemónicas. Por otro lado, emergieron nuevas fuerzas políticas de tipo populista que pronto lograron un fuerte apoyo electoral. Es sintomático que haya sido solo en los países del sur de la Unión Europea donde hayan aparecido formaciones populistas de izquierda radical, al contrario que en el centro y norte de Europa, donde el populismo es de extrema derecha. Esta asimetría no debería ser motivo de desconcierto. Sin duda, la explicación de esta singularidad del sur fue la política de austeridad y la quiebra del contrato social.

UNA RECUPERACIÓN SIN PROGRESO SOCIAL

El final de la recesión económica y el inicio de la recuperación a partir de 2014 es, en sí misma, una buena noticia que no puede banalizarse. La economía española es la que más dinamismo ha tenido en 2015-2017 en la Unión Europea, tanto en crecimiento como en creación de empleo. Y los pronósticos apuntan a que así seguirá siendo en 2018 y 2019. Es, sin duda, una buena noticia que hay que celebrar.

Pero la recuperación de la actividad económica y de los beneficios empresariales no ha logrado restañar las heridas sociales. Los beneficios de la recuperación no llegan a todos. Dicho de otra forma, es una recuperación sin progreso social en la medida en que una parte importante de la sociedad ha visto disminuir sus ingresos y en la que más de 2,5 millones de personas permanecen en la situación de parados de larga duración. A esto hay que sumar que las clases medias se ven amenazadas por el estancamiento de sus ingresos y por las amenazas que para el empleo vienen de la rápida automatización de la economía.

El mantenimiento de un elevado desempleo de larga duración a pesar de la recuperación no debería sorprender. La experiencia nos enseña que cuanto más intensa y duradera es una recesión, mayores y más duraderas son las heridas que deja en el tejido social. España ha estado seis años en recesión, más que ningún otro país. Lo mismo ocurrió ya en la recesión de los ochenta y también en los noventa. En ambos casos, la intensidad de la recesión produjo una herida profunda y duradera de desempleo de larga duración que no disminuyó con la recuperación del crecimiento.

Esta recuperación que no llega a todos ha afianzado la idea de que el crecimiento económico ha roto su conexión con el progreso social. Esta pérdida de fe en el progreso que experimentan amplios grupos sociales de nuestra sociedad constituye un grave problema para la democracia. Pero lo es también para la legitimidad de la economía de mercado. Los partidarios del sistema de libre empresa han de tener presente que el núcleo moral que legitima este sistema no es la maximización del beneficio empresarial sino su capacidad para ofrecer oportunidades a todos, especialmente a los que más las necesitan. Si falla en esta promesa, el sistema pierde legitimidad social. Y, tarde o temprano, se ve sometido a ataques políticos.

Volver a recomponer el vínculo entre economía y progreso social y político es la tarea prioritaria para todos aquellos que quieran salvar el sistema de economía de mercado y la democracia liberal y pluralista. Para ello se necesita una nueva estrategia de crecimiento capaz, por un lado, de atender a los problemas de corto plazo, en particular el paro de larga duración y la pobreza, y, por otro, a los retos de largo plazo como la mejora de la estabilidad, la eficiencia y la productividad de la economía. Dicho de otra forma, necesitamos una nueva estrategia de crecimiento que haga que España vuelva a funcionar.

PARA QUE ESPAÑA FUNCIONE

Una idea central en este ensayo es que la crisis española es, fundamentalmente, un problema de distribución de la renta. Un problema que viene del elevado paro y de la falta de ingresos que sufren hoy casi un tercio de los hogares españoles. Especialmente, los hogares pobres con niños. Desde esta perspectiva, existen dos tareas prioritarias para la política económica: evitar que se consolide un elevado grupo de ciudadanos que queden permanentemente en la cuneta del paro o del empleo ocasional y aumentar la renta disponible de los hogares.

Es tentador pensar que ese problema de distribución puede arreglarse transfiriendo recursos a los parados y a los hogares pobres a través de los programas redistributivos del Estado. Pero la redistribución por sí sola no puede resolver esos problemas. Hay que abordar también los efectos que vienen de las carencias relacionadas con la estabilidad macroeconómica, con la eficiencia de los mercados, con el crecimiento y con el funcionamiento de la democracia.

La estabilidad macroeconómica es responsabilidad principal de las autoridades europeas. Consiste en evitar otra depresión económica por insuficiencia de demanda agregada. La recaída de la eurozona en la recesión en 2011 y la intensa caída del empleo fueron las consecuencias de no haber cumplido con esa responsabilidad. Pero, más allá de esa responsabilidad europea, el empleo en España padece un ciclo maníaco-depresivo que tiene su causa en carencias institucionales internas relacionadas con la inflación, los márgenes empresariales, los precios y los salarios.

Los problemas de eficiencia de los mercados tienen un fuerte impacto en la renta disponible de los hogares. La falta de competencia en muchos mercados hace que los precios de los bienes y servicios respondan a lógicas de monopolio más que a la competencia. Especialmente en el caso de bienes como la vivienda, la luz, el gas o el agua. Esos mayores precios detraen renta disponible de los ya de por sí escasos ingresos de muchos hogares, empobreciéndolos aún más. Esto hace que en la economía española exista una especie de tijera de la pobreza, en la que la hoja inferior son los ingresos de los hogares y la superior los precios de los bienes y servicios que consumen. Cuanto mayores sean esos precios, más renta disponible detraen de los hogares y más aumenta la pobreza. De ahí que las políticas de mejora de la eficiencia y de la competencia tengan un elevado valor social.

De la misma forma, muchos de los problemas con el empleo y los escasos ingresos se deben a una mala calidad del crecimiento. El aumento de la capacidad de creación de empleo no puede seguir viniendo del deterioro de las condiciones laborales y salariales. Hay que buscar una estrategia de crecimiento inclusivo, con mayor cantidad y calidad del empleo y con mejores salarios. En este ensayo propondré una estrategia con este objetivo que desarrollaré en el capítulo 3 de la parte II.

Esta estrategia híbrida de crecimiento inclusivo está basada en dos pilares. Por un lado, en la mejora de los factores que los economistas llaman «fundamentales»: la calidad de las instituciones políticas y regulatorias; el capital humano; el capital tecnológico, el capital social fijo (infraestructuras) y la eficiencia de los mercados. Estos factores del crecimiento reciben mucha atención en el debate público y por parte de las políticas. Pero existen otros factores que captan menos atención y que, sin embargo, son esenciales para desarrollar una estrategia de crecimiento y empleo como la que precisa la sociedad española en este momento. Esos factores olvidados son el modelo de empresa predominante en España, la escasa dimensión de las empresas y el mal clima sociolaboral que no favorece la confianza y la cooperación entre trabajadores y empresarios. Estos factores determinan la tasa de industrialización de la economía, entendida como la capacidad que tienen las empresas para crecer creando empleo de baja o media capacitación del tipo del existente en España, pero que puede aumentar su productividad cuando se incorpora a procesos productivos que están «industrializados» y disponen de una elevada dotación de capital productivo.

Dando valores bajo/alto a los factores fundamentales y lento/rápido a la tasa de industrialización surgen cuatro escenarios de crecimiento diferentes. Lo que aquí me interesa resaltar es que se puede visualizar que la mejora de los factores fundamentales no comparta por sí sola un crecimiento continuado. Al contrario, puede dar lugar a un crecimiento dual. Una estrategia de crecimiento adecuada a las necesidades de la economía y la sociedad española en este inicio del siglo XXI requiere combinar la mejora de los dos conjuntos de factores. Más adelante desarrollaré con más detalle los elementos de esta estrategia.

De forma sintética, para que España funcione es necesario afrontar los cinco retos que acabo de mencionar: estabilidad macroeconómica, eficiencia, crecimiento, distribución y democracia. En la parte II abordaré con más extensión el análisis de esos cinco retos. Pero más que hacer un listado interminable de fallos, optaré por identificar aquellas restricciones que considero más importantes a la hora de abordar las carencias en relación con esos retos.

UN NUEVO CONTRATO SOCIAL PARA EL PROGRESO

De vez cuando los países se ven enfrentados al reto de reconsiderar decisiones pasadas y pensar el futuro. Esas ocasiones acostumbran a coincidir con situaciones de crisis. Son momentos en que un país pone a prueba su capacidad para construir un contrato social en el sentido del que aquí he definido. Un contrato capaz de restablecer la confianza y la cooperación entre todos los actores para construir un proyecto común de futuro. Hoy, como ocurrió en la segunda mitad de los setenta, España tiene que ponerse a prueba para llevar a cabo esta tarea de construir un nuevo contrato social.

Algunas condiciones son favorables. La más importante es posiblemente el clima de autoestima y de confianza en su capacidad de competir en el que se están moviendo las empresas españolas. Los animal spirits empresariales de los que habló John Maynard Keynes. Un clima apoyado en la evidencia de que son capaces de competir en los mercados de exportación de bienes y de servicios de alto valor añadido, a la vez que de internacionalizarse. Otras circunstancias son, sin embargo, desfavorables. Unas vienen del clima de malestar social por la gestión de la crisis. Clima al que se une también la ansiedad de aquellos que, aun teniendo hoy ingresos y un puesto de trabajo decente, temen perderlo como consecuencia del intenso cambio técnico que está experimentando la economía. A esas incertidumbres sociales se añade el clima político convulso que viene de la mano de los populismos y de las dificultades para una gobernanza política estable.

Sin embargo, la exitosa historia de la democracia hace que podamos ser razonablemente optimistas acerca de la capacidad de volver a enfrentar el futuro de forma cooperativa y hacer que España vuelva a funcionar. Si se pudo alcanzar hace cuarenta años en circunstancias más complejas y difíciles, también se puede hacer ahora. El reto es construir un nuevo contrato social que sirva de pegamento para las próximas décadas.

Ese nuevo contrato social tiene que apoyarse en algún juicio de valor acerca de qué tipo de sociedad y de democracia deseamos construir y qué modelo de economía deseamos fomentar. Por un lado, tenemos que decidir el tipo de sociedad que queremos construir. Si una democracia liberal y una sociedad solidaria con fuertes elementos redistributivos o, en el otro extremo, una democracia iliberal y una sociedad individualista con escasos mecanismos redistributivos. Por otra parte, tenemos que decidir qué sistema económico deseamos. Si una economía de mercado competitiva e integrada en el euro y en la economía mundial y que deje un amplio margen de libertad a las iniciativas individuales o una economía con fuertes mecanismos de protección y con una elevada intervención del Estado en las decisiones económicas. Combinando esos dos tipos de preferencias, se puede identificar cuatro tipos de contrato social que se están confrontando en este momento en las sociedades occidentales, incluida la nuestra: el cosmopolita, el populista de derechas, el populista de izquierdas y el liberal-socialdemócrata europeísta. En la parte III desarrollaré con mayor detalle estos cuatro tipos de contrato social. En todo caso, lo que me interesa resaltar aquí es que la preferencia por uno u otro depende no solo del análisis económico sino también de juicios de valor acerca de qué tipo de economía, sociedad y democracia consideramos deseable.

EL PLAN DEL LIBRO

En este ensayo me propongo tres tareas:

1. Analizar las causas que han hecho que España sea hoy un país sin contrato social. A esta tarea dedicaré la parte I.

2. Sugerir cambios en el sistema económico y en el sistema político que permitan que España vuelva a funcionar. Por un lado, cambios en el sistema económico que promuevan la estabilidad macroeconómica, la eficiencia, la productividad y el crecimiento. Por otro, cambios en el funcionamiento del Estado de bienestar y en la democracia que permitan que los procesos de formación de políticas recojan mejor las preferencias sociales, los intereses generales y los objetivos de largo plazo.

3. Debatir las alternativas para la construcción de un nuevo contrato social para el siglo XXI capaz de reconciliar economía de mercado, progreso social y democracia liberal.

Acabo esta introducción con una advertencia: no busco hacer un inventario exhaustivo de las cosas que fallan y de lo que habría que hacer para salir de la crisis. De eso hay bastante en las estanterías. Trato únicamente de contribuir a un debate público mejor informado sobre las causas —en ocasiones olvidadas— de la crisis española y sobre cómo lograr una economía más estable y eficaz y un crecimiento inclusivo capaz de abrir una nueva etapa de progreso social y político.

PARTE I

ESPAÑA, UN PAÍS SIN CONTRATO SOCIAL

FIJANDO LA ESCENA

¿Cuáles son las causas de las revueltas sociales y de las convulsiones políticas que está experimentando la sociedad española? La idea que sostengo en este capítulo es que la causa inmediata de este estado de cosas fue un cambio brusco en la tolerancia social a la desigualdad que tuvo lugar en España a partir del 15 de mayo de 2011.

La importancia que atribuyo a la desigualdad no es solo, y diría que ni fundamentalmente, por sus efectos negativos sobre la estabilidad macroeconómica, la eficiencia y el crecimiento. Es por su dimensión normativa. Es decir, por los efectos sobre la percepción que tienen las personas acerca de lo que es una sociedad justa en cuanto a la distribución de la renta y la riqueza, a la igualdad de acceso a bienes básicos como la sanidad y la educación y a la igualdad de oportunidades. Entendida de esta forma, la desigualdad corroe intensamente a las sociedades desde dentro. Acaba con la confianza y la cooperación que todo grupo social —ya sea una empresa, una institución pública o privada o la sociedad en su conjunto— necesita para funcionar de forma armoniosa.

El 15-M, las plazas de toda España fueron ocupadas por miles de ciudadanos movidos por la rabia de estar viviendo en una sociedad injusta, el sentimiento de estar desatendidos por parte del Gobierno e indignados por la forma en cómo se estaba gestionando la crisis económica. Exigían un cambio en la política económica y más y mejor democracia. El movimiento de los indignados del 15-M fue una revuelta popular en toda regla.

El detonador de ese viraje de la tolerancia a la desigualdad fue la política de austeridad y reformas sociales que se comenzó a aplicar a mediados de 2010. La austeridad actuó como un poderoso disolvente del contrato social de la Transición en la medida en que los recortes de gastos sociales impactaron sobre dos de los elementos básicos de ese contrato: la igualdad de acceso a la sanidad y a la educación. El hecho adicional de que el recorte de esos gastos fuera equivalente a la cantidad de recursos públicos empleados en el rescate financiero no hizo sino añadir un sentimiento de agravio a la injusticia.

Pero ese detonador actuó sobre una materia inflamable que había ido acumulándose desde mucho antes y que la crisis financiera internacional de 2008 y la gran recesión económica que la siguió dejaron al descubierto. Esa materia explosiva era la desigualdad en la distribución de la renta que había comenzado a aumentar en los años noventa, cuando los salarios reales comenzaron a descender de forma continuada. A esta desigualdad se unió el desempleo masivo provocado por la recesión, el aumento de la pobreza y la pérdida de oportunidades para los más jóvenes. Para colmar el vaso, después vinieron las reformas laborales y la devaluación salarial, que agravaron la desigualdad y la pobreza. Se creó así un caldo de cultivo que explotó el 15-M de 2011.

Hubo también otros elementos que contribuyeron a la formación de ese clima de malestar social. Uno de ellos fue el proceso de exclusión financiera de los pobres vinculado a los procesos de desahucio de la vivienda, de concentración bancaria y de cierres de oficinas. Otro fue el malestar de grupos sociales que, aun teniendo ingresos y un empleo decente, viven con ansiedad la posibilidad de perderlo en el futuro a raíz del acelerado cambio tecnológico relacionado con la robotización y digitalización de la economía.

Ese malestar con la desigualdad y con la política de austeridad derivó de forma rápida en la desafección política y el cuestionamiento del sistema tradicional de partidos. Tanto de los dos grandes partidos nacionales, el PP y el PSOE, como los que tradicionalmente habían gobernado en Cataluña y en el País Vasco, CiU y PNV.

En paralelo a esta desafección, surgieron nuevas formaciones políticas de corte populista. La expresión política del movimiento de los indignados del 15-M surgió un año después con la articulación de una nueva formación política de izquierda radical, Podemos, y otras formaciones afines en algunas comunidades autónomas y en las grandes ciudades, como fue el caso de Barcelona. Todas estas formaciones políticas reivindicaron la dimensión social de la crisis.

En Cataluña, el malestar con la desigualdad y la austeridad tuvo un giro inesperado hacia el componente identitario con la aparición del movimiento independentista. Su impulsor fue la Asamblea Nacional Catalana, un movimiento sociopolítico nacido en los bordes de los partidos catalanistas y nacionalistas tradicionales, pero con gran influencia sobre ellos. Su creación tuvo lugar simultáneamente con la aparición en Cataluña de los nuevos partidos de izquierda radical que acentuaban la dimensión social de la crisis. Sin duda, el independentismo catalán representa el mayor reto político para el Estado español.

Todos estos factores han hecho que España sea hoy un país sin contrato social. En lo que sigue trato de entender las causas que fueron creando el estado de cosas que desembocó en este resultado. Como veremos, las visiones cosmopolitas dogmáticas de la globalización y del euro que defendieron los partidos socialdemócratas los cegaron para ver la desigualdad que estaban creando y responder a tiempo. En el caso de España, las élites políticas de la democracia, en particular los gobiernos del PSOE, dimitieron de su responsabilidad de liderar políticamente la modernización y dejaron esa tarea a la «disciplina» externa de los mercados financieros y de las instituciones europeas.

El resultado final de todo este cóctel de factores se resume en que España es hoy un país sin contrato social.

LO QUE LA CRISIS DEJÓ AL DESCUBIERTO

De la misma forma que ocurre cuando baja la marea, que descubre lo que la pleamar esconde, la crisis financiera internacional de 2008 y la gran recesión económica que la siguió dejaron al descubierto algunos aspectos peligrosos que habían estado ocultos durante la fase de expansión de la economía, desde finales de los años noventa. El más perturbador, para lo que aquí me interesa, es la cuestión distributiva. Es decir, la creciente e intensa desigualdad de ingresos y de oportunidades que ha ido apareciendo desde la década de 1970. Este problema distributivo es, a mi juicio, la raíz profunda del malestar social y de las convulsiones políticas que estamos viendo en nuestras sociedades. Asociado a ese problema distributivo vino el problema del sobreendeudamiento de los hogares. De hecho, el endeudamiento fue una forma temporal de compensar los ingresos que no venían de los salarios. Conviene, por tanto, pararse un poco a analizar las dimensiones de este problema distributivo.

Tras varias décadas de crecimiento continuado de los salarios reales y de su participación en la renta nacional de los países desarrollados que siguieron a la Segunda Guerra Mundial y a los acuerdos de Bretton Woods, a partir de los años setenta los salarios reales comenzaron a caer de forma continuada, hasta el momento presente. La participación de los salarios en la renta nacional se redujo en todos los países, aunque fue más acusada en los países grandes. La reducción ponderada fue de unos 10 puntos del PIB en los últimos 30 años.¹ Un desplome realmente muy intenso. Además de aumentar la desigualdad entre salarios y beneficios, aumentó también la desigualdad dentro de la escala salarial, entre salarios altos y bajos. Esta ha sido una tendencia general en las economías desarrolladas. Pero ha alcanzado en España una especial intensidad. España, junto con Portugal, es el país donde los trabajadores han soportado mayores recortes de sus salarios reales durante la crisis. Del orden del 10 % entre 2009 y 2014.

El efecto de esta caída de los salarios sobre los ingresos de los hogares ha sido muy intenso, especialmente en la parte baja de la escala de ingresos. Es decir, en los hogares de renta media baja y baja, que es donde está la pobreza. Un reciente estudio de McKinsey Global Institute,² llevado a cabo en 25 países desarrollados, señala que entre el 65 y el 70 % de los hogares vieron como los ingresos procedentes de los salarios y de las rentas del capital se estancaban o caían entre 2005 y 2014. Eso significa que, en el conjunto de estos países, unos 580 millones de personas han visto empeorar tanto su situación absoluta como en relación al 25 % de los hogares que han mejorado sus rentas comparadas con las que tenían en 2005. Algo va mal con el capitalismo y los salarios. La distribución de rentas producidas actualmente por los mercados es claramente perjudicial para las clases medias y bajas.

La significación de este desplome de las rentas sufrido por casi dos tercios de los hogares es extraordinaria. Tanto en términos económicos y sociales como políticos. Cuanto mayor es la desigualdad, las economías de mercado se vuelven más inestables, menos eficientes y el crecimiento es de peor calidad. Los indicadores sociales de todo tipo, incluidos los resultados escolares, son peores en países con mayor desigualdad. Y lo mismo ocurre con los indicadores de funcionamiento de la democracia. Esto es así porque la desigualdad actúa como un disolvente del pegamento que toda sociedad liberal con economía de mercado necesita para funcionar armoniosamente.

De entre los países desarrollados, España es el país que tiene unos mayores índices de desigualdad. Este rasgo viene de antes de la crisis. Pero se ha acentuado de una manera extraordinaria a lo largo de la recesión. La desigualdad en la distribución de la renta y la pobreza han empeorado de forma más intensa en España que en el resto de los países de la Unión Europea. Medida con el índice de Gini (que toma valor 0 cuando la renta está distribuida de forma igualitaria y valor 1 cuando toda la renta se la queda una sola persona), en 2013 el índice de España era de 0,35, el mayor de todos los países europeos con la sola excepción de Lituania. Pero, mientras en este país la desigualdad no ha aumentado en los años posteriores, sí lo ha hecho en España.

El empeoramiento de la distribución de la renta y la pobreza en España en relación con el resto de los países europeos es un hecho singular y enigmático. La distancia entre ricos y pobres ha crecido más en España que en ningún otro país europeo. Si medimos la desigualdad como la diferencia entre los ingresos del 10 % más rico de la población y los del 10 % más pobre, en el período 2018-2012 esa diferencia aumentó 1,9 puntos en España. Es el mayor aumento de todos los países europeos. En la mayoría de los países, esa diferencia entre ricos y pobre no aumentó o lo hizo por debajo de 0,5 puntos. Y en alguno de ellos no aumentó (Francia, Finlandia) o disminuyó (Alemania, Holanda y el Reino Unido). La comparación con lo ocurrido con Lituania es significativa, dado que, como acabo de señalar, es el país de la Unión Europea más desigual, junto con España.

Al fijarnos en la distribución de salarios dentro de las empresas hay también un dato que no deja de sorprender. España es uno de los países en el que se dan mayores diferencias entre los ejecutivos que más cobran y el sueldo de un trabajador medio, solo por detrás de Estados Unidos y Canadá. En Estados Unidos, esa diferencia es de 354 veces. En Canadá, de 206. En España, de 127. En países como Francia (104), Reino Unido, Suecia y Holanda, esas diferencias son mucho más reducidas. No es extraño, entonces, que sea en Estados Unidos y en España donde más ha aumentado la desigualdad. En este terreno, nos comportamos como anglosajones honorarios.

La desigualdad española no ha venido de su crecimiento por arriba, sino del desplome de los ingresos de los hogares más pobres. El aumento de la pobreza es uno de los rasgos más dañinos de la crisis. Cada vez hay más parados sin cobertura; los llamados «nuevos pobres», personas con un empleo pero con salarios que no permiten llegar a fin de mes ni tener una vida digna, se incrementaron; la marginación social, tanto la exclusión moderada como la severa, va en aumento y la población que se considera plenamente integrada en la vida social se ha reducido a solo un tercio de la sociedad.³

Un aspecto particularmente preocupante es el de la pobreza infantil (entre 0 y 17 años). La falta de alimentación en la infancia afecta de forma permanente al desarrollo intelectual. Esa pobreza alcanzaba en 2012 a un tercio de la población. Y sigue creciendo como consecuencia del aumento del número de hogares sin ingresos, que se ha más que duplicado durante la crisis. La cara más amarga de la desigualdad es el aumento de la pobreza del 20 % de hogares con menores ingresos.

Como vemos, está claro que la crisis es, fundamentalmente, un problema de distribución de la renta.

EXCLUSIÓN FINANCIERA DE LOS POBRES

La desigualdad de ingresos tiene también otra dimensión de la que se habla poco pero que es muy importante socialmente. Es la creciente exclusión financiera de los más pobres. Es decir, su expulsión del crédito bancario y de la posibilidad de tener acceso a una cuenta bancaria. La importancia de este hecho no puede ser minusvalorada. La inclusión financiera ha sido a lo largo de la historia contemporánea uno de los mecanismos más poderosos para la erradicación de la pobreza y el crecimiento de la economía. El acceso al crédito es como un puente entre el presente y el futuro. El acceso a una cuenta bancaria y al crédito es un elemento básico para el ejercicio de la ciudadanía. Y más aún en una economía que avanza rápidamente hacia la digitalización de todos los aspectos de la vida cotidiana. El nacimiento de las cajas de ahorro tuvo como finalidad la inclusión financiera de los pobres. Ahora la quiebra de muchas de ellas está revirtiendo ese avance.

El proceso en curso de exclusión financiera de los pobres viene de dos factores. Uno es el efecto de las quiebras de algunas cajas de ahorro con fuerte implantación en zonas pobres, con su secuela de fusiones y cierres de oficinas. Otro, son las consecuencias de los desahucios y de la tendencia de muchos bancos a desprenderse de la cartera de clientes en mora hipotecaria.

La quiebra de algunas cajas y su absorción por otras instituciones bancarias ha provocado un intenso proceso de cierre de oficinas bancarias. Este proceso ha tenido lugar especialmente en zonas rurales y de pequeños pueblos a lo largo de la geografía española. Pero también en los barrios más pobres de las grandes ciudades. En España hay en este momento 8.117 municipios y el 48 % no cuenta con ningún tipo de sucursal. La mitad de los pueblos de España ya no tiene banco. Alrededor de 1,13 millones de ciudadanos no tienen acceso a una oficina en su lugar de residencia, cerca del 20 % más que antes de la crisis. Son el 2,4 % de la población. Entre 2008 y 2015, los lugares donde más gente se ha quedado sin este servicio están en las provincias de Barcelona, Tarragona, Madrid y Valencia. No obstante, la mayor exclusión financiera se produce en Zamora, Ávila, Burgos, León y Palencia.⁴ Estos datos revelan una situación muy desconocida que afecta a los hogares con menores ingresos.

Esta exclusión financiera tiene, además, efectos colaterales importantes. Complica la vida de los pueblos y favorece el éxodo rural. Aunque la banca online pueda paliar en parte los efectos de los cierres de las oficinas, el hecho de que la población más pobre utilice menos internet dificulta su actividad. En Galicia, sólo el 37 % de las personas utilizan internet para sus relaciones financieras, igual que en Asturias. En Castilla y León y otras zonas como Murcia, Castilla-La Mancha y La Rioja, estos porcentajes son aún menores.

La banca comercial minorista tiene rasgos de servicio público, como el suministro de electricidad o de agua. La exclusión de estos servicios agudiza la pobreza e impide el ejercicio de la ciudadanía. Las empresas que proveen estos servicios no pueden desprenderse de sus clientes pobres, es decir, no pueden practicar el «descreme» de la actividad, consistente en quedarse con los clientes ricos. Este proceso de reducción de oficinas, junto con el de concentración bancaria que conlleva, además de significar una pérdida de bienestar importante para las familias al reducir la competencia es también un obstáculo para la eficiencia de la economía.

Hay otra dimensión social de la crisis financiera y de la concentración bancaria que no puede pasar desapercibida. La desaparición de muchas cajas de ahorro y la conversión de las que han quedado en bancos han conllevado la desaparición casi total de la obra social de las cajas, con algunas excepciones significativas. Las actividades de las obras sociales eran como una especie de segundo Estado de bienestar para la vida social y cultural de muchos territorios y barrios pobres de grandes ciudades. Ahora han desaparecido, lo que afecta a la cohesión social y a la propia legitimidad social de las instituciones financieras.

La exclusión financiera de los pobres ha tenido otra vía de acción. La mayoría de los bancos han buscado desprenderse de sus carteras de clientes morosos hipotecarios vendiéndolas a fondos de inversión o cediéndolas a la Sareb, el «banco malo» público al que los bancos y cajas han transferido los activos inmobiliarios de mala calidad. De hecho, esto ha significado desprenderse de los clientes pobres y provocar su exclusión financiera. En la medida en que lo han hecho, no están cumpliendo con la función de servicio público de la banca. Función social que es la que justifica los privilegios de apoyo público —llegando a su rescate— de los que no goza ningún otro sector de la economía. Solo, hasta donde conozco, una institución bancaria ha decidido gestionar directamente su cartera de clientes morosos hipotecarios pobres. Se trata del Banco Sabadell. Su programa de ayuda al alquiler asequible y acompañamiento a la búsqueda de ingresos y de empleo es como un contrato social del banco con sus clientes más vulnerables.

La práctica del desahucio de las familias que se habían quedado sin ingresos por el paro llevada a cabo por los bancos en el primer momento de la crisis, y la falta de sensibilidad y capacidad de respuesta del Gobierno fueron elementos muy poderosos de malestar social. La crisis nos dejó ver que España no tiene los mecanismos e instituciones de «segunda oportunidad» que existen en todos los países desarrollados y que permiten a las familias buscar la protección legal para mantener la vivienda en situaciones de falta de ingresos derivada de eventos que ellos no controlan, como es el caso de una crisis económica y del paro. A diferencia de las empresas, que tienen una legislación de quiebras que les permite buscar un acuerdo con sus acreedores en situaciones de crisis, las familias carecían en España, en los inicios de la crisis, de una legislación de ese tipo a la que acogerse para negociar con los bancos. El surgimiento de plataformas sociales antidesahucios fue la respuesta social a esa carencia y falta de sensibilidad del Gobierno y los partidos para afrontar esa situación. De hecho, de esas plataformas salieron algunos líderes sociales que posteriormente se convertirían en promotores de las nuevas organizaciones políticas que surgieron después de la revuelta popular de los indignados del 15 de mayo de 2011. Este hecho es un buen indicador de cómo la exclusión financiera asociada a la falta de respuesta política a la morosidad hipotecaria fue un caldo de cultivo para el malestar social y la emergencia de nuevas formaciones políticas de izquierda.

La exclusión financiera de los pobres y de las personas que viven en zonas rurales alejadas es hasta ahora un problema olvidado de la política pública. El sentimiento de abandono que experimentan estas familias contribuye a debilitar el contrato social. La democratización de las finanzas debería incorporar como un objetivo prioritario evitar la exclusión financiera de los pobres.

LA ANSIEDAD CON LA DESIGUALDAD FUTURA

Hasta ahora me he referido a la desigualdad y a la pobreza que la crisis ha dejado al descubierto. Pero el malestar social y el caos político que estamos viendo no vienen solo del malestar de aquellos que podríamos llamar los perdedores de la globalización y de la crisis. Hay también otro componente más intrigante detrás de ese malestar. Se trata de la ansiedad de los que, aun teniendo buenos ingresos y un trabajo decente, tienen miedo a perderlos.

Esta ansiedad ante la desigualdad futura ayuda a explicar el hecho en principio sorprendente de que el voto a las formaciones populistas, ya sea de derechas o de izquierdas, no viene solo —ni en ocasiones principalmente— de los parados y de los perdedores. Se alimenta también del voto de las clases medias y medias altas acomodadas. Detrás del brexit en el Reino Unido, de Donald Trump en Estados Unidos y del aumento del voto a dirigentes populistas como Marine Le Pen en Francia se encuentra esta ansiedad de las clases medias y media alta de los países desarrollados. Estos grupos sociales acomodados han visto, por un lado, como sus ingresos se han estancado o caído pero, por otro, sus expectativas de mejora, su empleo y sus niveles de vida actuales están amenazados por las consecuencias del cambio técnico basado en la rápida robotización y digitalización de la economía. Esta ansiedad frente a la desigualdad futura que puede venir del acelerado cambio técnico es un factor importante a la hora de explicar las convulsiones políticas y el apoyo al populismo.

Este argumento encuentra apoyo en una reciente publicación de Branko Milanovic,⁵ uno de los mejores expertos en estudios de desigualdad. En uno de los libros más influyentes tras ser publicado en 2016, estudia la evolución de los ingresos por tramos de renta a nivel global entre 1998 y 2008. Al proyectar en un gráfico cómo ha evolucionado la tasa de crecimiento de las rentas de cada uno de los diez grupos (decil) de la distribución de la renta a nivel global, el gráfico que resulta tiene el perfil de un elefante. La cola son los deciles inferiores, que han visto como el crecimiento de sus rentas se ha estancado o reducido. La grupa representa la tasa de aumento de ingreso de los grupos de renta media de los países emergentes. El cuello representa la caída de las tasas de crecimiento que han experimentado las clases medias de los países desarrollados. Por último, la trompa levantada representa la mejora que han tenido el uno por ciento de renta muy alta de los países desarrollados y de los emergentes. A este gráfico se lo conoce como «el elefante de Milanovic».

Figura 1. EVOLUCIÓN DE LA RENTA A NIVEL GLOBAL

(CALCULADO EN 2005 Y EXPRESADO EN DÓLARES) ENTRE 1988 Y 2008

FUENTE: «Globalisation and Milanovic’s elephant», Michael Roberts Blog.

La interpretación del gráfico del elefante de Milanovic tiene elementos polémicos. Pero nos permite ver dos hechos importantes sobre la evolución de la desigualdad que se han producido coincidiendo con la fase de globalización. El primero es que la desigualdad a nivel mundial ha disminuido durante la fase de la globalización. La causa ha sido la reducción de la pobreza en los grandes países emergentes, en particular en China, y la aparición de nuevas clases medias en esos países emergentes que han visto cómo sus ingresos crecían durante las dos últimas décadas a un ritmo rápido. El segundo rasgo es que han sido las clases medias del mundo rico las que han experimentado el mayor estancamiento e inclusive descenso de sus ingresos, durante el período previo a la crisis de 2008. Aunque no está claro si la causa ha sido la globalización o las políticas internas (impuestos, beneficios, salarios, vivienda, finanzas). En cualquier caso, son los «perdedores». Para Milanovic, este hecho tiene una gran significación social y política a la hora de explicar el malestar social y político en las sociedades desarrolladas, como la nuestra.

El hecho de que este grupo social de clases medias tenga en las sociedades democráticas avanzadas una elevada capacidad de expresión de voz política le da un protagonismo destacado en el malestar social y en las convulsiones políticas que estamos viendo. Tradicionalmente, su voto se dirigía a los partidos liberales de centro derecha y a los de centro izquierda socialdemócrata. Su malestar con la distribución les estaría haciendo desplazarse ahora hacia opciones más populistas de derecha o de izquierda, dependiendo de las circunstancias de cada país. Por lo tanto, la revuelta populista no viene exclusivamente de los que podríamos llamar «perdedores» directos de la globalización y de la crisis, sino también de grupos sociales de rentas medias y altas que están viviendo con ansiedad el estancamiento de sus niveles de vida y la expectativa de empeoramiento futuro. Esto parece ser coherente con la composición del voto que ha apoyado el brexit, a Donald Trump y a otros líderes y formaciones populistas en otros países.

Es la desigualdad actual en la distribución de la renta y la riqueza y también las expectativas de su aumento en el futuro lo que a, mi juicio, está impulsando la emergencia de los populismos políticos. Las clases medias eran el principal soporte de los partidos socialdemócratas de centro izquierda. Estos grupos sociales, en la medida en que están viendo recortados sus ingresos y, especialmente, sus expectativas de mejora, han retirado el apoyo a los partidos socialdemócratas y, en menor escala, a los liberales conservadores. Lo que hay de común en las sociedades desarrolladas no es tanto el populismo, que lo hay de derecha y de izquierda, como la pérdida de relevancia política de la socialdemocracia. Este fenómeno, común a todos los países, parece estar muy vinculado a lo que nos dice el elefante de Milanovic.

ECONOMÍA DIGITAL, VIDAS PRECARIAS

Pienso que vale la pena insistir en las causas que están detrás de la ansiedad de las clases medias y acomodadas de las sociedades desarrolladas frente al porvenir. Esa ansiedad se alimenta de la incertidumbre que trae el acelerado cambio tecnológico y de su impacto sobre el empleo, la desigualdad y el progreso social.

La digitalización, los big data o la robotización son fuerzas con una tremenda capacidad de disrupción. Las narrativas sobre este cambio técnico y económico hablan de ingentes pérdidas de empleo y de mayor desigualdad. Esto añade inquietud, miedo y ansiedad social. Hoy las posibilidades que traen esas nuevas tecnologías disruptivas son utilizadas por empresas de nuestro entorno cotidiano: Amazon, Uber, Airbnb, eBay, Zipcar o Netflix. Muchas otras empresas de sectores tradicionales, como la banca, los seguros, la salud o el retail, se están sumando a esta forma de hacer negocios. En general, utilizan plataformas digitales que mediante algoritmos —una especie de gusanos matemáticos capaces de digerir millones de datos y encontrar relaciones entre ellos— pueden conocer casi todo sobre nuestras vidas, gustos y preferencias, casi mejor que nosotros mismos.

A esas actividades las llamamos genéricamente «economía digital». El concepto, sin embargo, va más allá de lo que hacen esas empresas. Abarca un cambio cultural en la forma de relacionarse entre la gente para satisfacer necesidades cotidianas de manera directa. Incluye la llamada sharing economy (economía colaborativa), la gift economy (intercambio gratuito de bienes o servicios) o la barter economy (economía de trueque). Nada nuevo en la historia de la humanidad. Pero ahora estas relaciones están potenciadas por la digitalización y las nuevas plataformas digitales.

¿Trae esta nueva economía digital una promesa de progreso social y de mayor realización personal o, por el contrario, amenaza con precarizar nuestras vidas laborales y la explotación comercial de nuestra privacidad? La respuesta depende del tipo de profetas a los que uno preste atención. Los hay mesiánicos y también apocalípticos.

En lo que aquí me interesa hay dos cuestiones importantes: ¿qué tipo de cambios trae este tipo de economía para las formas de trabajo, la cultura moral de los trabajadores y la organización social? ¿Cómo reducir sus riesgos y potenciar sus beneficios?

La economía digital amenaza con aumentar la precarización laboral y la desigualdad. La digitalización permite contratar más trabajadores freelance, ocasionales y autónomos, que no trabajan en locales de la empresa. Son empleos que exigen total disponibilidad de tiempo, pero que no tienen asegurado el trabajo en el día a día. Es el caso de Uber, cuyos conductores son autónomos, sin contrato laboral. Lo mismo hacen otras empresas. Los anglosajones le han dado ya un nombre a este tipo de economía basado en el trabajo ocasional y autónomo: gig economy. Algunos pronósticos señalan que para el 2020 un elevado porcentaje del empleo en nuestras sociedades será de este tipo.

¿Es bueno o malo este cambio? Sus defensores hablan de que permite a los trabajadores un mejor equilibrio entre vida laboral y personal, según las preferencias de cada cual. Es posible. Pero me temo que este argumento trata de hacer de la necesidad virtud. Uber utiliza información extraída de sus propias aplicaciones para diseñar trucos psicológicos que presionen a sus conductores a trabajar en los lugares que le interesa a la empresa y un mayor número de horas. Esos mismos trucos psicológicos son utilizados por la mayoría de las plataformas digitales para crear adicción y engancharnos a sus productos.

La economía digital puede traer también una pérdida importante de bienestar para los consumidores. La digitalización de la economía permite a las empresas emplear la enorme cantidad de datos que tienen de nosotros para fijar precios de sus bienes y servicios de acuerdo con lógicas de monopolio y no de competencia. Mediante algoritmos matemáticos que utilizan esos datos, las empresas pueden conocer la disposición a pagar de sus clientes y fijar precios discrecionales en función de esa disposición a pagar. Se abandona así la lógica de la formación de precios de competencia, que están basados en costes, por la lógica del monopolio. Su impacto en la renta disponible de los consumidores y en la pérdida de bienestar social puede ser muy importante.

Algunos hablan de una nueva cultura del capitalismo digital. Cultura entendida no en sentido artístico sino antropológico. Es decir, el tipo de valores y prácticas que necesitan las personas para vivir y prosperar en estas condiciones de inestabilidad y fragmentación. Es verdad que este nuevo capitalismo es una pequeña parte de la economía, pero hay que reconocer que tiene una gran influencia cultural.

El reto es importante para el tipo de compromisos que necesita una sociedad para funcionar armoniosamente. La gig economy representa, por ejemplo, un desafío para el sistema de pensiones contributivas. Es también un reto para el tipo de lealtad entre trabajadores y empresas que requiere un proyecto empresarial de largo plazo. O, ¿qué clase de educación es necesaria para enfrentarse a trabajos de corta duración y demandas laborales cambiantes?

El desafío es enorme. Se trata de aprovechar los beneficios que este tipo de economía puede ofrecer a los consumidores (mejores servicios, mejores precios, etc.), evitando los riesgos (invasión de la privacidad, nuevos monopolios, precarización de la vida, etc.). Algunos países ya han comenzado a enfrentarse a algunas consecuencias («derecho al olvido», «derecho de los trabajadores a desconectar», defensa de los derechos laborales, etc.). El objetivo es que la economía digital no sea sinónimo de vidas precarias.

LA DESIGUALDAD DISUELVE EL PEGAMENTO SOCIAL

¿Por qué la desigualdad funciona como un inductor del conflicto social y de convulsiones políticas? La razón reside en que la desigualdad es un poderoso disolvente del pegamento que toda sociedad liberal de mercado necesita para funcionar armoniosamente. En una sociedad de este tipo no hay ningún principio de autoridad superior a los individuos —ya sea un «césar» o un «papa»— que imponga un orden social y político determinado. En una sociedad liberal de economía de mercado, la armonía social tiene que surgir de la cooperación voluntaria y de la confianza entre los diferentes individuos y grupos en todos los ámbitos de actividad en los que se mueven: en las empresas, en las organizaciones voluntarias de todo tipo, en las instituciones sociales privadas y públicas, en los partidos políticos y en las instituciones gubernamentales.

En términos metafóricos, las sociedades liberales de economía de mercado son similares a esos preciosos mosaicos de Gaudí, construidos de pequeñas piezas de cerámica, de diferente forma, tamaño y color. Cuando están amontonadas en el suelo constituyen una masa informe sin armonía ni belleza. Pero colocadas en un mural y unidas entre sí por un cemento dan lugar a formas artísticas armoniosas y bellas. Pero si por alguna razón el pegamento se disuelve, ese mosaico se desconcha, sus piezas se desprenden y el resultado deja de ser bello. De la misma forma, las sociedades liberales, compuestas por individuos diferentes, cada uno de los cuales tiene preferencias distintas y persigue diferentes intereses, necesitan de un pegamento social que fomente la cooperación y la confianza entre ellos. Si ese pegamento social se deteriora, la sociedad liberal cae en el conflicto social y el caos político. Eso es lo que estamos viendo ahora debido a que la desigualdad está socavando el cemento social. Ese pegamento social invisible es la materia que forma el contrato social que toda sociedad necesita para ser sostenible.

Como ya he dicho antes, después de las convulsiones económicas, sociales y políticas de la Gran Depresión de los años treinta y de la Segunda Guerra Mundial, las sociedades occidentales consiguieron elaborar un contrato social liberal-socialdemócrata que sirvió para construir lo que se ha llamado la economía social de mercado y el Estado de bienestar de los actuales países desarrollados. España construyó un contrato social de este tipo en el inicio de la transición a la democracia en la segunda mitad de los años setenta. El logro más importante de ese contrato social fue establecer un vínculo entre el capitalismo de mercado y el progreso social. Fueron los llamados «Treinta Gloriosos», las tres décadas de los cincuenta, sesenta y setenta. Todo parecía ir bien a lo largo de esos años. El capitalismo se había reconciliado con el progreso social y con la democracia. Fueron los años gloriosos de la socialdemocracia.

Pero el pegamento de ese contrato social comenzó a deteriorarse a partir de los años ochenta. Coincidió con un nuevo régimen de política económica que vino a sustituir al régimen de Bretton Woods que había estado en vigor desde el final de la Segunda Guerra Mundial y, especialmente, con la fase de auge de la globalización de finales del siglo pasado. Los partidos socialdemócratas europeos construyeron una narración cosmopolita optimista acerca de los beneficios que traería la globalización comercial y, especialmente, la financiera. El fundamento analítico de ese cosmopolitismo socialdemócrata fue la teoría del win-win: tarde o temprano, la globalización beneficiaría a todos. Pero la realidad fue que, como ya vimos, los salarios reales de los trabajadores en las sociedades occidentales empezaron a caer y la desigualdad en la distribución de la renta y la riqueza comenzó a ser un rasgo definidor de nuestras sociedades en las tres últimas décadas. El disolvente del contrato socialdemócrata fue el progresivo aumento de la desigualdad y la percepción social cada vez más intensa de que el crecimiento económico estaba rompiendo su nexo con el progreso social. El cosmopolitismo optimista globalizador que defendieron los partidos socialdemócratas tuvo mucho que ver en este agotamiento del contrato social de posguerra.

EL COSMOPOLITISMO QUE ARRUINÓ A LA SOCIALDEMOCRACIA

¿Por qué los gobiernos, los partidos políticos tradicionales y los defensores del sistema de economía de mercado no fueron capaces de ver el efecto disolvente que la desigualdad estaba teniendo sobre el contrato social del capitalismo?

Una buena explicación de esta ceguera política es la influencia que ejerció la visión cosmopolita de la globalización financiera y de la integración monetaria europea en el pensamiento y la práctica política económica de los gobiernos y en el pensamiento de las élites económicas. Esta visión cosmopolita estaba fundamentada en la idea de que la integración monetaria europea y la globalización traerían beneficios para todos los ciudadanos. Es la «teoría del rebose», la idea de que aunque inicialmente la globalización pudiese beneficiar más a algunos grupos sociales que a otros, al final esos beneficios rebosarían del vaso de los privilegiados y se derramarían sobre el conjunto de las sociedades. Se pensó que ese efecto vendría por sí mismo y que, como la globalización era buena en sí misma, no convenía poner frenos a la deslocalización de industrias y de puestos de trabajo. Tampoco se vio necesario instrumentar programas públicos de ayudas y compensaciones para los perdedores.

De forma sorprendente, quienes más apoyaron esta visión benigna de la globalización, así como de la integración monetaria europea, fueron los partidos de centro izquierda socialdemócratas europeos. En primer lugar, esa defensa vino de los socialistas franceses en la segunda mitad de los ochenta. Después de la política de «keynesianismo en un solo país» de François Mitterrand en la primera mitad de los ochenta, su fracaso convenció a los dirigentes socialistas europeos de la inevitabilidad de la globalización y de los beneficios que podría traer el cosmopolitismo. Y de ahí, a la creencia en las consecuencias benignas del cosmopolitismo. Fue una etapa, la segunda mitad de los ochenta, en que los socialistas franceses estaban al frente de instituciones europeas y supranacionales como la Comisión Europea, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

Esas tres instituciones han sido claves en la formación del pensamiento político económico en las sociedades desarrolladas. Desde ellas, los socialistas franceses defendieron las bondades de la globalización financiera y de la integración monetaria europea. De hecho, la libertad total de movimientos de capitales pasó a ser considerada como la clave de bóveda de la modernización económica de los países. De ahí que la condición para entrar en el club europeo o en la Organización Mundial del Comercio fuera la de aceptar la libertad total del flujo de capitales.

Esa visión benigna del cosmopolitismo se intensificó en la década de 1990 y primeros años de este siglo con las llamadas «terceras vías» socialdemócratas. El cosmopolitismo se vio beneficiado por la buena aceptación política y la apariencia juvenil de los líderes socialdemócratas de esos años: Bill Clinton en Estados Unidos, Tony Blair en el Reino Unido, Gerhard Schröder en Alemania y José Luis Rodríguez Zapatero en España. Con sus terceras vías, estos líderes socialdemócratas esperaban arrinconar tanto a los conservadores como a los partidos de izquierda radical y dominar la política de sus países durante el nuevo siglo.

El progreso social pasó a ser visto como el resultado automático de la globalización. Bajo esa visión, no era necesario ni conveniente poner cortapisas, controles o limitaciones a la globalización, ni implementar mecanismos internos compensatorios de los impactos sobre los trabajadores y sectores industriales afectados. Tampoco subir impuestos. Todo lo contrario, bajar impuestos también era de izquierdas. Se trataba de dejar que la globalización comercial (los tratados comerciales) y financiera no encontrase obstáculos, y todo lo demás se nos daría por añadidura.

Esta teoría de los efectos benéficos para todos de la globalización era una ilusión, un wishful thinking. Una creencia dogmática. El análisis económico y la historia no le daban apoyo. Por el contrario, esas disciplinas nos enseñan de forma clara que toda reforma económica tiene ganadores y perdedores. Y que la única manera de evitar las consecuencias sociales y políticas de la existencia de un elevado número de perdedores es desarrollar un liderazgo político que lleve, por un lado, a la aceptación social de las reformas y, por otro, a implementar políticas que compensen a los perdedores y les ayuden a mitigar su impacto negativo.

¿Qué factores, entonces, pueden explicar este cosmopolitismo tecnocrático de las terceras vías socialdemócratas? Sin duda influyó el clima de optimismo político y económico que emergió a finales de la década de 1980 y 1990. Por un lado, el optimismo que vino de una nueva oleada de cambio técnico basada en las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones. Esas tecnologías trajeron la idea de un mundo en que las barreras físicas quedaban barridas para siempre con la información volando sobre ellas. El desarrollo de medios de comunicación de bajo coste y mayor velocidad, como los «contenedores» y el transporte aéreo low cost, contribuyó a fortalecer esa idea de un mundo plano y sin fronteras. Por otro, la caída del Muro de Berlín, la disolución de la URSS y el final de la Guerra Fría trajeron la idea de que, por fin, la paz universal era un escenario posible: el final de la historia, en el sentido del final del conflicto entre las naciones.

La economía y el propio pensamiento económico ayudaron a consolidar esta visión cosmopolita optimista finisecular. Después de dos décadas agitadas en las que la inflación convivió con el estancamiento económico y el desempleo, la economía mundial entró a finales de los ochenta en una fase de estabilidad de precios y de crecimiento. Los noventa fueron conocidos como la era de la Great Moderation, de la moderación de precios y de la expansión. El pensamiento económico contribuyó en buena medida. Un economista del prestigio de Robert Lucas, premio Nobel de Economía en 1995, llegó a afirmar que los ciclos económicos se habían acabado para siempre dado que los economistas y los responsables de las políticas económicas ya sabían cómo controlar el ciclo maníaco-depresivo de la economía. Las tesis de los mercados eficientes y de la inutilidad de la política de estabilización macroeconómica ganaron varios premios Nobel de Economía en esos años. El sesgo de la Academia sueca favoreció esa visión. Visto con la perspectiva que nos da hoy la crisis financiera de 2007-2008, la arrogancia intelectual de los economistas y de los responsables de las políticas económicas fue asombrosa.⁶

Nuevas tecnologías, paz política y estabilidad económica llevaron a la idea de que, por fin, se había alcanzado la estabilidad económica y política. Política, economía y tecnología parecieron concertarse para crear un clima intelectual y político favorable a la idea de un cosmopolitismo benéfico universal. Pero esa visión cosmopolita tecnocrática optimista acabó con la socialdemocracia. La idea de que el progreso social caería como fruta madura de la globalización financiera y del euro tuvo una gran influencia política en la socialdemocracia. En ese escenario parecía como si lo único que tenían que hacer los gobiernos era desregular los mercados y dejar que su disciplina venciese las resistencias de las sociedades a la modernización económica. Fue un craso error. Ahora, esas sociedades están pasando factura a los partidos socialdemócratas por su dimisión de la responsabilidad de liderar la modernización.

RENUNCIA DE LAS ÉLITES A LIDERAR LA MODERNIZACIÓN

En ese escenario cosmopolita optimista en el que el progreso social se veía como una consecuencia automática de la globalización y de la integración monetaria europea, las élites políticas de la democracia hicieron dejación de su responsabilidad en la tarea de conciliar crecimiento económico y progreso social. España es un buen ejemplo de cómo la visión cosmopolita de la globalización financiera y de la integración monetaria europea dominó el pensamiento y la práctica política económica española de la segunda mitad de los ochenta y de la década de 1990. Tanto los gobiernos socialistas de Felipe González y José Luis Rodríguez Zapatero como el gobierno conservador liberal de José María Aznar participaron de esa creencia. Detenernos un momento en esta cuestión puede ser de utilidad para comprender cómo operó el cosmopolitismo en España.

Los acuerdos para la integración de España en la Comunidad Económica Europea (CEE) establecían un plazo para que España se adaptase a la libre circulación de capitales dentro del espacio europeo. Ese período de transición era necesario para diseñar nuevas instituciones económicas y sociales que ayudasen a aliviar primero el embate de la integración y aprovechar después sus beneficios potenciales. Eso requería construir instituciones para promover la estabilidad macroeconómica, la eficiencia de los mercados, la productividad y el crecimiento. Y también llevar a cabo una labor de pedagogía necesaria para la aceptación social de las reformas. Pero las élites dimitieron de esa responsabilidad.

A lo largo de la segunda mitad de los ochenta y de los noventa hubo toda una serie de decisiones de política económica que ejemplifican muy bien esa dimisión de responsabilidad en la búsqueda del apoyo social a la modernización. Ante la incapacidad para controlar políticamente los desequilibrios macroeconómicos internos, los gobiernos españoles derivaron esa tarea a la llamada «disciplina» externa de los mercados financieros y de las instituciones europeas. Las decisiones de liberar los movimientos de capital a corto plazo adoptadas en la segunda mitad de los ochenta —antes de lo que se había establecido en los acuerdos de integración, de la entrada a finales de los ochenta en el sistema monetario europeo con una peseta claramente sobrevalorada y de la entrada en el euro en los noventa también con un tipo de cambio sobrevalorado— tuvieron ese componente de disciplina externa.

La confianza en la disciplina externa de los mercados tuvo consecuencias no deseadas y perjudiciales para la economía española: la exacerbación de los desequilibrios macroeconómicos internos, el sobreendeudamiento externo del sector privado o el desinterés por las consecuencias de la deslocalización industrial y la pérdida de puestos de trabajo en la industria.

Como vemos, la visión cosmopolita de la globalización y de la integración europea, y la creencia en sus efectos benéficos automáticos, favoreció el abandono de la responsabilidad de las élites políticas españolas de la democracia en la tarea interna de hacer pedagogía social sobre las reformas. Y llevó a la inhibición a la hora de poner en marcha políticas para responder al reto de la deslocalización que traía la globalización, como la necesidad de instrumentar programas sociales para compensar a los perdedores y darles instrumentos (educación y formación) con los que enfrentarse a sus consecuencias.

EL SÍNDROME DE BERLÍN DE LAS ÉLITES ESPAÑOLAS

Esa visión cosmopolita optimista sobre la globalización se manifestó también en relación con el euro. El discurso político de la época era absolutamente optimista. Sin embargo, pronto se vio que tenía consecuencias imprevistas y no deseadas. Una fue el sobreendeudamiento del sector privado (familias, empresas y banca). Otra, el sesgo inversor hacia activos poco productivos pero de elevada revalorización, como la inversión inmobiliaria. Una tercera fue la exacerbación del déficit comercial exterior hasta límites insostenibles, a los que nunca se hubiese llegado con la peseta. Con una visión más pragmática, alguno de estos impactos negativos se podría haber previsto. Pero el optimismo dogmático no lo permitió. La confianza cegó tanto a nuestras élites como a los prestamistas.

En un escenario en el que el euro hizo desaparecer el riesgo de devaluación del tipo de cambio, la confianza de los prestamistas e inversores extranjeros en la economía española se disparó. En ese proceso jugó un papel importante la banca alemana. Con un volumen muy elevado de ahorro que no tenía opciones de inversión interna dado el estancamiento de la economía, una gran parte de ese ahorro alemán fue canalizado hacia España. Internamente, el momento era muy propicio para el endeudamiento. Las empresas y las familias españolas tenían en aquel entonces un bajo endeudamiento debido al esfuerzo que habían hecho para reducir su deuda después de la fuerte recesión de los inicios de los noventa. En ese escenario de elevada disponibilidad de crédito y bajos tipos de interés, por un lado, y de buenas condiciones para endeudarse por otro, coincidieron el apetito de los prestamistas por prestar y el de los acreedores por endeudarse.

Esa facilidad de endeudamiento permitía a las empresas financiar su modernización productiva mediante la importación de bienes de equipo y con su internacionalización, y permitía a las familias la compra en el exterior de bienes de consumo. Aunque la exportación mejoraba, el fuerte aumento de las importaciones de bienes de capital y de consumo disparó el déficit comercial exterior. En otras circunstancias, esto habría provocado presiones a la baja sobre la peseta que enviarían señales para corregir ese déficit. Pero en las circunstancias mencionadas, la entrada de capitales permitió financiar ese déficit. No hubo ningún mecanismo automático que avisara del peligro.

A la vez que se producía esa modernización empresarial aprovechando las facilidades de endeudamiento, una parte de la inversión extranjera fue canalizada por la banca y las cajas de ahorro españolas hacia actividades poco productivas a largo plazo pero con retornos elevados y rápidos. Ese fue el caso del sector inmobiliario.

Acompañando a todo esto se produjo una elevadísima entrada de trabajadores inmigrantes. España pasó, de repente, de ser un país exportador de mano de obra a ser un importador neto. En muy pocos años entraron más de cinco millones de personas. En términos relativos a su población autóctona, España pasó a ser uno de los países con mayor proporción de inmigrantes. Este aumento de población alimentó la burbuja inmobiliaria y contribuyó al aumento del consumo.

Todo parecía ir sobre ruedas. Nadie pareció ver los peligros que acechaban. La confianza, una vez más, cegó a los inversores e inhibió a las autoridades económicas. Y aquellos que tenían la responsabilidad de hacerlo, como era el caso de los supervisores de la banca, miraron para otro lado o fueron cautivos del clima optimista del cosmopolitismo del euro. Hasta que llegó la crisis financiera internacional de 2007-2008.

Aunque esa crisis financiera provenía de Estados Unidos, tuvo un impacto inmediato en todos los países fuertemente endeudados. Los prestamistas temieron no cobrar sus préstamos y el grifo del crédito exterior se cerró bruscamente. Ese fue el caso de España. Aparecieron entonces en toda su magnitud el sobreendeudamiento privado, el desequilibrio comercial exterior y el exceso de inversión inmobiliaria. La evidencia de estos desequilibrios del sector privado alimentó la percepción internacional de que todo había sido una fiesta en España durante los años de expansión del crédito. Esa visión tuvo una fuerte influencia en las autoridades europeas, pero también en sectores de las élites políticas y económicas españolas. Se configuró así una visión oficial que atribuyó la crisis española a una etapa de «vino y rosas». Aunque esa visión oficial era errónea, tuvo una gran influencia en la narrativa sobre la crisis española. Así, el prestigiosos semanario The Economist dedicó en 2010 una portada a España con un el ilustrativo título «The party’s over». La fiesta se había acabado.

Pero quizá lo más sorprendente fue el hecho de que las autoridades españolas, así como un buen número de economistas y representantes del mundo empresarial español, asumieron ese diagnóstico. Cayeron en lo que podríamos llamar el «síndrome de Berlín» de las élites españolas. Es decir, compartieron el diagnóstico interesado de los prestamistas. Esta extraña coincidencia tiene alguna explicación. Pero antes de analizarla déjenme señalar por qué esta visión oficial de la crisis española no se compadecía con la realidad de los hechos.

NO TODO FUE UNA FIESTA

La visión oficial de que la crisis española era la consecuencia del despilfarro público, de la falta de productividad de la economía y de la poca laboriosidad de los españoles no se conciliaba con los datos reales.

A la altura de 2007, la economía tenía superávit en las cuentas públicas, y el nivel de deuda pública era uno de los más bajos de la Unión Europea. No hubo, por tanto, prodigalidad en el gasto público. Cuestión distinta es que se hubiese podido aprovechar el crecimiento económico y el aumento de ingresos fiscales durante la fuerte expansión para constituir una hucha para tiempos peores. Hubiese estado bien.

Por otro lado, si miramos el comportamiento de las exportaciones españolas, vemos que desde finales de los noventa hasta el inicio de la crisis la española fue la economía de la Unión Europea que mejor comportamiento tuvo, con excepción de Alemania. Este buen comportamiento exportador tuvo lugar a pesar de dos elementos en contra. Por un lado, la existencia de un euro fuerte que penalizaba las exportaciones españolas coincidiendo con una fase de acentuación de la competencia de los países emergentes en productos y mercados similares a los nuestros. Por otro, esta mejora exportadora tuvo lugar coincidiendo con un aumento comparativamente mayor de los salarios unitarios españoles. Por tanto, la única explicación para esa mejora exportadora es la existencia de mejoras de productividad empresarial. Cuestión distinta es que esa mejora de la exportación coincidiese con un aumento del déficit comercial. La explicación está en este caso en el mayor aumento de las importaciones, como acabo de señalar. Pero sin olvidar que una parte importante de esas importaciones fueron de bienes de capital para la modernización productiva de las empresas y para aumentos de capacidad. Se creó de esa forma una especie de productividad durmiente.

Esa productividad ha emergido con fuerza durante la crisis. Su manifestación se ve en dos hechos. Por un lado, en la continuidad de la mejora exportadora y en la diversificación de sus mercados de destino. España está siendo la economía desarrollada que mejor ha sabido mantener su cuota de exportación en los mercados mundiales, además de diversificar sus destinos. Por otro, el extraordinario comportamiento desde los inicios de la crisis de la balanza de servicios no turísticos. Este cambio significa una verdadera transformación estructural de la economía española. Una transformación con capacidad para influir en el modelo de crecimiento a largo plazo.

También la fuerte recuperación a partir de 2014 es un indicador de que la economía tenía fortalezas internas importantes. Hubiese sido imposible corregir en menos de tres años el elevado déficit comercial exterior de un 10 % del PIB que tenía la economía española en 2008 si el tejido empresarial no tuviese fortalezas competitivas apoyadas en su productividad. Si éramos tan malos, ¿cómo explicar que la economía española crezca más que todas las economías del euro? Sin duda, no todo fue una fiesta.

LA AUSTERIDAD DINAMITÓ EL CONTRATO SOCIAL

La política de austeridad que la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional impusieron a España en 2010 ha tenido un impacto demoledor sobre el contrato social que había funcionado desde el inicio de la democracia. Los recortes de gasto social que vinieron con la austeridad debilitaron dos pilares básicos de ese contrato: la educación y la sanidad. No es sorprendente, entonces, que esa política haya provocado la revuelta popular del 15-M y que a la postre haya traído el populismo. La austeridad es la mejor explicación al hecho de que el populismo europeo solo es de izquierda en el sur de Europa, precisamente en aquellos países que han sufrido la política europea de austeridad.

La austeridad fue vendida por las autoridades europeas con aparentes fundamentos morales. Este argumento vino a decir que la austeridad era la contrapartida inevitable al despilfarro de la etapa de expansión. La penitencia que había que hacer por el pecado cometido, que como he señalado en el epígrafe anterior no era tal. Se opuso el pretendido calvinismo laborioso y responsable de las sociedades del norte al pretendido comportamiento disoluto y moralmente poco exigente de las sociedades católicas del sur y del oeste de Europa.

Pero esa explicación moralista escondía, de hecho, las conductas de riesgo moral que habían practicado los prestamistas. Conductas de riesgo moral (moral hazard) consistente en tomar decisiones de inversión muy arriesgadas sabiendo que, si fallan, serán otros los que cargarán con el riesgo. Prestaron de forma voluntaria su dinero a los bancos españoles para invertirlo en proyectos inmobiliarios de dudosa sostenibilidad. Cuando esas inversiones fracasaron, utilizaron la explicación moralista del despilfarro para obligar a los ciudadanos de aquellos países a los que habían prestado a cubrir el riesgo mediante el aumento de impuestos y reducciones de gasto social. El pretendido sentido de responsabilidad moral calvinista hubiese llevado, sin embargo, a que fueran los propios prestamistas los que tuviesen que cargar con los costes de sus inversiones fracasadas. Ese es el sentido moral del capitalismo de riesgo y ventura. Pero lo más lamentable de esta historia es que una parte de las élites españolas aceptaron ese argumento inmoral. Cayeron, como ya he dicho, en el «síndrome de Berlín».

Inicialmente, sus proponentes la defendieron con un argumento económico: la «austeridad expansiva». Que era una política anticíclica. En realidad, era una contradicción en sus propios términos. La retórica de este argumento fue la siguiente: el recorte de gastos sociales y el aumento de impuestos favorecerían, en un primer momento, la reducción del déficit público y de la deuda. Esta reducción, a su vez, haría que los mercados financieros internacionales recobrasen la confianza en la economía española y volviesen a prestar a España a precios razonables (prima de la deuda). Este retorno del crédito externo fomentaría las inversiones y, a su vez, el retorno de la inversión haría volver el crecimiento y la creación de empleo. El cuento de la lechera.

En realidad, la política de austeridad de la eurozona actuó como una política procíclica, es decir, empujando aún más la economía en el pozo de la depresión. Es como si un médico pensase que el mejor remedio contra la anorexia fuese retirarle la comida al paciente. Es imposible encontrar una política similar en la historia reciente. No se puede olvidar que la única región económica del mundo que en 2011 recayó en una segunda recesión fue la zona euro. La economía del Reino Unido, que pertenece a la Unión Europea pero no al euro, no recayó en la recesión. Solo lo hicieron los países del área euro. Hay que retroceder a la crisis financiera de 1929. Fue precisamente la política de austeridad practicada en esos años por los gobiernos la que provocó la Gran Depresión de los años treinta, con las convulsiones sociales y políticas de todos conocidas. Un economista tan prestigioso e influyente como el norteamericano Paul Samuelson, premio Nobel de Economía en 1970, llegó a pronosticar que después de la experiencia de los años treinta ningún Gobierno democrático llevaría a cabo políticas recesivas porque sus ciudadanos no se lo permitirían. La experiencia europea de estos años demuestra lo equivocado que estaba Samuelson, aunque en su defensa se puede argumentar que las autoridades europeas que han impuesto la austeridad no son gobiernos elegidos en las urnas. No son políticos democráticos que tengan que responder de sus decisiones ante un electorado.

Para comprender el sinsentido de la austeridad como política anticíclica puede ser útil ver cómo funcionaban las políticas de ajuste tradicionales. Cuando una economía se recalentaba como consecuencia de un exceso de demanda agregada, aparecían los desequilibrios de precios (inflación), el déficit comercial y el déficit público. En esa situación era necesario reducir la demanda interna e inducir una recesión. Para ello, se subían los tipos de interés para contener el consumo privado y la inversión. En paralelo se aumentaban los impuestos para, por un lado, ayudar a reducir el gasto privado y, por otro, contribuir a aumentar los ingresos públicos y reducir el déficit. A la vez, se recortaba el gasto público. El resultado de todas estas operaciones era reducir la demanda interna. Pero en paralelo, se buscaba estimular la demanda externa mediante la devaluación de la moneda. La devaluación actuaba como un instrumento de estímulo a las exportaciones, al crecimiento y al empleo hasta que la demanda interna dejase de estar deprimida. En primer lugar, como acabo de señalar, la austeridad no tenía nada que ver con este esquema de actuación. Es cierto que era necesario buscar la sostenibilidad de las cuentas públicas. Pero se tenía que haber buscado a medio plazo. Me hace recordar a san Agustín, en sus Confesiones, cuando afirma: «Señor, concédeme la castidad. Pero no ahora mismo». Lo mismo puede decirse de la austeridad.

Como me es imposible pensar que sus proponentes no supiesen que el efecto de la austeridad sería deprimir aún más la economía y el empleo en las economías a las que se aplicaba, ¿por qué se aplicó? ¿Qué se buscó? A mi juicio tuvo dos finalidades. La primera fue la de poner el interés de los prestamistas por delante de los derechos sociales y de las condiciones de vida de los ciudadanos de los países a los que se imponía esa política. La segunda fue la de aprovechar la crisis para llevar a cabo recortes en las prestaciones sociales del Estado de bienestar y emprender reformas como la desregulación de los mercados de trabajo. Se actuó de forma oportunista.

Dejando de lado los efectos depresivos sobre la actividad económica y el empleo, lo que ahora me interesa señalar es que los efectos sociales y políticos de la austeridad han sido devastadores. En el ámbito social, ha actuado como un poderoso disolvente del contrato social. En el ámbito político, es preocupante la indiferencia hacia la democracia que han mostrado los responsables europeos en relación con la política de austeridad. Ven la Unión Europea como una máquina para imponer la voluntad y los intereses de los países fuertes más que como un instrumento democrático para construir un proyecto político europeo. En el siguiente epígrafe veremos algún ejemplo de este uso interesado de la Unión Europea para perseguir intereses especiales.

REFORMISMO OPORTUNISTA

La otra política que, junto con la austeridad, ha dañado de forma intensa el contrato social ha sido la de las reformas sociales, en particular la reforma laboral de 2013. Las autoridades europeas y el propio Gobierno español actuaron de forma oportunista a la hora de utilizar la crisis como argumento para imponer a la sociedad reformas que deberían haber sido consensuadas para buscar el apoyo social y la legitimidad democrática. Quedará como un caso de humillación democrática la carta privada que el en aquel momento presidente del BCE, el francés Jean-Claude Trichet, envió al presidente del Gobierno español, José Luis Rodríguez Zapatero, exigiéndole reformas, incluida la reforma «exprés» de la Constitución, como condición para que el BCE diese su apoyo a los fondos para el rescate bancario español. Como es conocido, la reforma constitucional tenía la función de dar prioridad al pago a los prestamistas antes que hacer frente a las necesidades sociales internas. El daño que esa imposición hizo a la legitimidad del Gobierno español y de las instituciones europeas fue enorme.

Aunque no estaba contenido en el memorándum firmado por el Gobierno español y los organismos que formaban la troika para el obtener su apoyo financiero para el rescate bancario español, habría que situar dentro de ese clima de presión reformadora europea la amnistía fiscal a los defraudadores que el Gobierno de Mariano Rajoy aprobó en el año 2012. Una amnistía que, como después hemos visto, fue aprovechada, entre otros, por las personas vinculadas a los procesos de corrupción política más descarados. Como señaló el Tribunal Constitucional en sentencia de mayo de 2017, esa reforma rompió el sentido de justicia y de equidad en el reparto de las cargas fiscales para contribuir a los gastos públicos que toda democracia necesita para ser legítima.

La Oficina de Evaluación Independiente del FMI, un organismo autónomo que audita las decisiones del FMI, al analizar la posición que mantuvo la institución en el seno de la troika, ha señalado que la institución actuó más con criterios políticos que con los técnicos que se esperan de ella. Practicaron un reformismo de tipo oportunista que aprovechó la debilidad política española sobrevenida a partir de la crisis económica de 2008 y de la crisis de deuda de 2010. La Unión Europea y el BCE carecen de una institución interna de auditoría similar al FMI. Pero Transparency International, un organismo independiente, ha llevado a cabo esta misma función. Su opinión ha sido también que la troika manejó criterios políticos interesados más que criterios técnicos a la hora de imponer la austeridad y las reformas como condición para apoyar el rescate financiero.

Pero más allá de esta falta de legitimidad democrática, lo que me interesa señalar ahora es que los reformistas de la troika fallaron también como expertos económicos. Actuaron más como reformistas oportunistas para llevar a cabo los cambios que ellos creían necesarios que como expertos que utilizan el buen conocimiento existente. La idea de que las reformas económicas son esenciales para sacar una economía de la depresión sin utilizar a la vez políticas de expansión de la demanda agregada no tiene apoyo empírico. No hay evidencia de que las reformas laborales puedan incrementar el empleo a menos que, en paralelo, se inyecte un significativo impulso a la demanda agregada.⁷ En ausencia de ese estímulo de la demanda agregada, las reformas estructurales pueden contribuir a empeorar las cosas, especialmente en el frente de la distribución de la renta.

Y eso es realmente lo que ocurrió. La ausencia de un programa de estímulo a la demanda desde las autoridades europeas hizo que la economía española, lo mismo que el conjunto de la eurozona, volviese a recaer en la recesión en 2011. El malestar social explotó, el bipartidismo tradicional quebró y aparecieron las convulsiones políticas del populismo. La causa de estos efectos sociales y políticos fue que los reformistas no tuvieron en cuenta los llamados «problemas de transición» que plantean los cambios que afectan a los planes de consumo y ahorro de los individuos cuando se aplican en circunstancias económicas de recesión y elevado desempleo. Problemas de transición de este tipo surgen con políticas que en principio van orientadas a reducir el déficit público o a mejorar la eficiencia de organismos y empresas de prestación de servicios públicos. El recorte abrupto de estos servicios puede empeorar las cosas, más que mejorarlas.

Problemas de transición entre el corto y el largo plazo surgen también en las reformas del mercado laboral que afectan a los ingresos de los individuos. Y también con las reformas de pensiones y prestaciones públicas a otros colectivos distintos de los pensionistas. Una rápida e inesperada reducción de los beneficios esperados por esos colectivos altera sus planes futuros de ahorro y puede llevar a una reducción drástica de su consumo a corto plazo. Es decir, reformas que se implementan con el objetivo de mejorar la eficiencia de la economía y de estimular el ahorro privado a largo plazo pueden, sin embargo, acentuar la recesión y el desempleo a corto plazo. Eso es lo que ocurrió en España con las políticas y reformas que se llevaron a cabo entre 2010 y 2014. De ahí el desconcierto provocado por las reformas.

Las reformas necesitan pedagogía política para ser aceptadas socialmente y tener eficacia económica. La eficiencia económica está basada en el principio de soberanía del consumidor, es decir, en el respeto a sus preferencias. Una empresa tiene éxito cuando sabe identificar las preferencias de los consumidores y responder a ellas. De la misma forma, para ser eficaces las políticas necesitan respetar las preferencias de los ciudadanos. Si se violentan esas preferencias se está alterando el principio de eficiencia económico. Eso no significa que en todo momento las preferencias sociales por las políticas estén bien alineadas con la estabilidad macroeconómica, la eficiencia y el crecimiento. En esos casos, el reformador y los políticos que le apoyan tienen que actuar como pedagogos para hacer cambiar las preferencias de los ciudadanos por las políticas. Pero no pueden actuar como dictadores benevolentes imponiendo sus preferencias a las de los ciudadanos. A la postre, la política es persuasión, no violencia. Y la política democrática lo es aún en mayor medida. En una democracia, cualquier cambio de las reglas de juego requiere una labor de pedagogía y un gran apoyo de la opinión pública. De lo contrario, aunque las reformas pudiesen aumentar la eficiencia económica —hecho sobre el que, como acabo de decir, no hay evidencia clara—, no cabe duda de que romperán los equilibrios sociales y políticos de las sociedades. En este caso, también la eficiencia se vería perjudicada.

Déjenme que insista un poco más en este efecto bumerán sobre la eficiencia de la economía que pueden tener las reformas sin apoyo social. Los reformistas acostumbran a medir el éxito de las reformas con criterios de eficiencia, es decir, en términos de reducción de los desequilibrios macroeconómicos, de mejora de la competitividad o de aumentos del PIB. Se podría decir que este tipo de efectos son la primera derivada de las reformas, los efectos de primera vuelta. Pero el verdadero indicador de los resultados de una reforma deben ser sus efectos en términos de equidad y progreso social, es decir, de los equilibrios políticos entre diferentes sectores dentro de la sociedad. Las reformas que aumentan la desigualdad y alteran los equilibrios políticos en favor de los grupos más fuertes no son políticamente sostenibles porque pierden legitimidad social, y a la larga también acaban dañando la eficiencia de la economía.⁸

Eso es lo que ha ocurrido, por ejemplo, con la reforma laboral. Contrariamente a lo que esperaban sus proponentes, ha empeorado la calidad del empleo, ha aumentado la desigualdad y ha contribuido a la aparición de una clase social de trabajadores pobres (trabajadores con empleo pero con salarios muy bajos). A la vez, ha debilitado el equilibrio en la negociación colectiva y el contrato social de la empresa. Sus defensores han señalado, sin embargo, el efecto positivo de la reforma sobre la moderación salarial, la competitividad empresarial y la mejora del saldo comercial exterior. Pero es discutible que la moderación de los salarios haya sido un efecto exclusivo de esa reforma. Hay que recordar que la moderación salarial se había iniciado antes de la reforma laboral de 2012. Algo similar puede decirse de los rescates bancarios y de la reforma del sistema financiero.

El resultado final de las reformas en términos de equilibrios políticos dentro de la sociedad española ha sido favorecer el poder de negociación y las preferencias de los grupos sociales que ya eran más fuertes en perjuicio de las preferencias de los grupos sociales más débiles. Esta alteración de los equilibrios políticos está detrás del sentimiento populista y de la quiebra del sistema tradicional de partidos.

Por otro lado, datos recientes sobre la evolución de la competitividad de las exportaciones españolas entre 2008 y 2015 apuntan a que la caída de salarios que provocó la reforma tiene poco que ver a la hora de explicar la mejora de la competitividad exterior.⁹ Son otros factores no relacionados con el coste laboral, como es la mejora de la productividad, los que explican la buena trayectoria de la balanza comercial y de la balanza de servicios no turísticos. La reforma laboral y la caída de salarios sí han tenido efecto en el aumento de los excedentes empresariales, lo que ha contribuido a aumentar la desigualdad dentro de la empresa entre los salarios y las retribuciones de los directivos.

El debate sobre las reformas estructurales está obsesivamente sesgado hacia la flexibilidad del mercado laboral. Hay que equilibrarlo introduciendo dos reformas estructurales olvidadas. Una es la lucha contra las lógicas de monopolio que extraen renta disponible de los hogares y restan dinamismo a la economía. Otra, es la reforma del modelo de empresa predominante aún en España, un modelo tradicional jerárquico, basado más en el «ordeno y mando» que en una visión moderna de la empresa basada en los intangibles, la descentralización, la confianza y la cooperación de todos los interesados en la empresa. Como veremos, la mejora de la calidad de la gestión empresarial es la variable estratégica clave para mejorar, entre otros aspectos, la competitividad y el empleo. Sin embargo, esta cuestión no está en el debate público.

CORRUPCIÓN DE LOS SENTIMIENTOS MORALES

La crisis financiera de 2008 y la crisis económica que le siguió sacaron a la luz no solo la tremenda desigualdad existente en España sino también conductas corruptas, tanto en el ámbito político como en el ámbito privado de la economía. La corrupción que aquí me interesa no es la corrupción política, que abordaré más adelante al hablar de la democracia española. Ahora abordaré la «corrupción de los sentimientos morales» de la que habló Adam Smith al referirse a la desigualdad. Esa corrupción de los sentimientos morales «corroe a las sociedades desde dentro».¹⁰ Deteriora el cemento de la confianza y la cooperación que toda sociedad liberal necesita para avanzar. La percepción de injusticia que este tipo de corrupción crea en la sociedad fue un sentimiento muy influyente en el malestar social que explotó en las plazas y calles de España el 15 de mayo de 2011.

Este tipo de corrupción moral se puede identificar bien en España con lo ocurrido con las conductas de riesgo moral privadas en el ámbito del sector financiero y con las conductas políticas en relación con el rescate bancario y la política de austeridad y reformas sociales. En el ámbito corporativo, la crisis financiera puso al descubierto las conductas de «riesgo moral» con que han actuado muchos directivos de entidades financieras y grandes corporaciones. Pero también los propios prestamistas. Riesgo moral entendido como la adopción de decisiones de riesgo llevadas a cabo con la convicción de que, si salen mal, los poderes públicos vendrán al rescate con los recursos de los ciudadanos. Abundaron las conductas engañosas, abusivas, fraudulentas de los altos directivos contra los clientes. Pero también contra las propias empresas, con la atribución de sueldos y pensiones que escapan a cualquier sentido económico y de decencia. Estas conductas han propagado una percepción de quiebra moral del capitalismo financiero y corporativo que ha hecho mucho daño a la legitimidad social de las finanzas y del sistema de libre empresa. Es poco ejemplar, por ejemplo, ver encausado y encarcelado al propio presidente de la patronal.

Frente a esas conductas, los gobiernos españoles y las autoridades europeas han practicado un doble rasero moral. Han sido muy tolerantes con las prácticas de riesgo moral de los altos directivos y de los propios prestamistas. En muy pocos casos se han investigado políticamente esas prácticas, ya sea mediante comisiones ad hoc o en los Parlamentos. No se han exigido responsabilidades personales. Y en los casos en que se han sancionado prácticas corporativas corruptas o negligentes, la sanción ha sido a las instituciones, no a los responsables directos.

Los poderes públicos han sido diligentes en el rescate de los bancos y de los banqueros, al permitir que se fuesen con elevadas compensaciones y pensiones después de su gestión negligente y corrupta. Pero no mostraron la misma diligencia a la hora de rescatar y proteger a los hogares y a los consumidores frágiles, incapaces de hacer frente al pago de sus hipotecas y forzados a abandonar sus viviendas. La laxitud mostrada por los gobiernos españoles con las abusivas prácticas de desahucio por parte de las instituciones financieras fue sorprendente. Otros gobiernos europeos reaccionaron más rápido que el español a la hora de introducir legislaciones de segunda oportunidad, o de proteger a los hogares débiles frente a esas prácticas que entran dentro de la corrupción de los sentimientos morales de las élites.

Este doble rasero moral ha hecho mucho daño a la legitimidad social que el sistema de libre mercado necesita para funcionar eficientemente. El capitalismo no ha tenido buena prensa a lo largo de su existencia. Excepto, quizá, en sus inicios —allá por el siglo XVII, cuando aún no tenía este nombre sino el de «economía comercial»— y con posterioridad al período de entreguerras, cuando se reconcilió con la democracia y el progreso social y cambió su nombre por el de «economía social de mercado». Ahora ha vuelto a mostrar su peor cara, en términos de desigualdad y corrupción moral de los sentimientos. Y, como sucedió a finales del siglo XIX y primeras décadas del siglo XX, le han vuelto a salir críticos por todos los lados, tanto desde la izquierda radical como desde el conservadurismo de extrema derecha. Pero ese cuestionamiento moral del capitalismo viene también desde la autoridad religiosa, con el papa Francisco en primera línea en su denuncia de «la economía que mata».

La crítica moral al capitalismo ha vuelto a crear, como hace un siglo, movimientos populares que se definen precisamente en relación con su oposición a este sistema económico. El problema con las corrientes anticapitalistas es que no pueden ofrecer una alternativa sistémica viable. El comunismo no es ya una opción, dados sus lamentables resultados económicos, sociales y políticos, que están a la vista en los países del Este de Europa. Y los modelos chavistas son el desiderátum de la incompetencia, la corrupción y el autoritarismo.

¿Cuál es, entonces, la alternativa real a la deriva actual? En mi opinión, civilizar el capitalismo, sometiendo sus tendencias monopolistas a la disciplina del mercado, de la regulación y de la competencia. El capitalismo global de este inicio del siglo XXI es una mutación patológica de la economía comercial o de mercado de la que hablaban sus primeros defensores, como Adam Smith. El mercado puede ser defendido en términos de las virtudes éticas de la filosofía moral. El objetivo de los mercados es la cooperación y el beneficio mutuo de todos los participantes. Allí donde no produce ese resultado, no se puede hablar de mercado. Civilizarlo significa también democratizarlo, someterlo a una mejor regulación pública y al control social. Sobre esta cuestión volveré más adelante en el capítulo sobre democracia.

VIRAJE DE LA TOLERANCIA A LA DESIGUALDAD

A la altura de 2011 había un cóctel explosivo de factores en la sociedad española que amenazaba con una revuelta social: desigualdad de renta y de oportunidades, pobreza, pérdida de capacidad adquisitiva, exclusión financiera, austeridad, reformas inequitativas, corrupción privada y pública. Esos componentes no solo eran importantes por sus consecuencias negativas sobre el funcionamiento de la economía sino, fundamentalmente, por la forma en que afectaban a la percepción de una sociedad justa. Esa percepción es esencial para la legitimidad de la economía de mercado y de la democracia liberal. Cuando esa legitimidad existe, las sociedades pueden tolerar niveles relativamente altos de desigualdad. Pero cuando la percepción de injusticia se extiende, la legitimidad del sistema económico y político se ve afectada y surgen cambios repentinos de la tolerancia a la desigualdad que llevan a revueltas sociales.

Eso es lo que ocurrió el 15 de mayo de 2011 cuando la indignación social con ese cóctel llevó a cientos de miles de personas a ocupar las plazas y calles en toda España. Fue una revuelta social en toda regla. De pronto explotó violentamente el malestar que se había ido incubando en los años anteriores.

No era la primera vez que ocurría algo así. Recuerden lo sucedido en 1988. En ese año, la economía española estaba saliendo de una larga y dura crisis económica. El primer Gobierno socialista de Felipe González había aplicado una intensa contención salarial y austeridad del gasto público. El argumento del ministro de Economía de entonces, Miguel Boyer, fue que ese esfuerzo social era necesario para sanear la economía, recuperar los excedentes empresariales, fomentar la inversión y volver a la senda del crecimiento y del empleo. A pesar del aumento del paro y de la caída de ingresos, los sindicatos y la sociedad toleraron, aunque fuese a regañadientes, ese ajuste. Pero cuando se inició la recuperación apareció un cambio en la tolerancia a la desigualdad y los sindicatos reclamaron el pago de la «deuda social». La falta de respuesta del Gobierno llevó a una revuelta popular en forma de huelga general en diciembre de 1988. El seguimiento fue masivo y el país se paralizó. El impacto político fue enorme. Aunque permaneció ocho años más en el poder, el liderazgo político de Felipe González quedó tocado.

¿Cómo explicar estas explosiones repentinas del malestar social? Permítanme hacerlo con la metáfora del «efecto túnel» que utilizó el economista y analista de políticas del Instituto de Princeton Albert O. Hirschman para analizar los cambios en la tolerancia social a la desigualdad a lo largo del proceso de crecimiento.

Imagine que va por una autopista de dos carriles. Las condiciones de circulación son favorables y todos vamos al límite de velocidad, como ocurría en la economía española hasta 2008. De repente, entramos en un túnel y la circulación se para. Viendo que todos estamos igual de mal, nos resignamos, apagamos el motor y esperamos que pronto se reanude el tránsito para poder recuperar el tiempo perdido en el túnel.

Al cabo de un tiempo vemos que los coches del otro carril comienzan a moverse. Estamos aún parados, pero nos alegramos de que las cosas comiencen a ir bien para los otros porque esperamos mejorar también. Encendemos el motor con la expectativa de que pronto arrancaremos.

Pero he aquí que los coches del otro carril van cada vez más deprisa y nosotros seguimos parados. Nos mosqueamos y comenzamos a irritarnos. Empezamos a pensar que algo está yendo mal con la recuperación. Nuestro malestar va en aumento cuando observamos que al pasar a nuestro lado, alguno del otro carril nos hace burla. En ese momento, nuestra tolerancia a la desigualdad cambia. «¡O todos o ninguno!», pensamos. Y entonces decidimos cruzar nuestro vehículo en medio de calzada.

Eso es lo que ocurrió con la huelga general de 1988. Lo mismo ocurrió en 2011, pero con unas consecuencias políticas diferentes. En 1988 afectó únicamente al Gobierno socialista de Felipe González, que perdió la mayoría absoluta en las siguientes elecciones y posteriormente el Gobierno. En 2011, la revuelta del 15-M provocó una «revolución democrática». Por tal entiendo la transformación a través de las elecciones del sistema de partidos y el relevo —aun cuando sea parcial— de las élites gobernantes.

Pero, en cualquier caso, lo urgente ahora es hacer frente a la «deuda social» que deja la crisis. Una deuda en términos de un gran número de hogares sin ingresos, desempleados con riesgo de quedar para siempre en la cuneta, nuevos grupos de trabajadores pobres cuyos salarios no dan para llegar a fin de mes, aumento dramático de la pobreza, especialmente de niños y jóvenes, e imposibilidad de emancipación de los jóvenes.

Estamos ante una emergencia social que no solo daña el sentido moral de una sociedad decente, sino que es un riesgo para la economía de mercado. La responsabilidad para hacerle frente no es solo de los poderes públicos. Corresponde también a la sociedad y a las empresas. Los partidarios del sistema de libre empresa no pueden olvidar que lo que legitima el sistema no es la rentabilidad, sino las oportunidades que es capaz de ofrecer a todos, especialmente a los que más las necesitan. En tal sentido, esta emergencia social es a la vez una crisis de legitimidad de la democracia y de la economía de mercado. No deberíamos olvidarlo.

EL POPULISMO

La revuelta popular que vino con el viraje de la tolerancia a la desigualdad a la que acabo de referirme trajo consigo el populismo. En el caso de España, el populismo ha sido de izquierda. Esto representa una diferencia con el populismo político de los países del centro y del norte, en los que el malestar con la crisis ha llevado al fortalecimiento o aparición de nuevas formaciones populistas de extrema derecha. El populismo de izquierda fue impulsado por la política de austeridad.

No es por casualidad que los países en que el populismo de izquierda ha alcanzado relevancia política sean aquellos que se han sometido a la austeridad: Grecia, Italia, España y Portugal. El populismo de derechas que ha cobrado fuerza en los países del centro y norte de Europa, así como en el Reino Unido y en Estados Unidos, está más vinculado a la desigualdad y a la ansiedad por su aumento futuro. Estas formaciones ya existían con anterioridad —motivadas por la xenofobia, el nacionalismo y el antieuropeísmo—, pero eran marginales en la vida política de sus países. La revuelta popular por la desigualdad y el temor al aumento de esta como consecuencia de la robotización y digitalización de la economía les ha dado nuevo apoyo electoral.

Para entender por qué han logrado ahora ese apoyo popular organizaciones políticas ya existentes pero que no tenían presencia política significativa podemos hacer una comparación metafórica con lo que sucede en el organismo humano. La desigualdad actúa sobre el cuerpo social como lo hace un elemento patógeno sobre el sistema inmunitario de las personas. Mientras el organismo está fuerte, los glóbulos blancos del sistema inmunológico son capaces de hacer frente a los patógenos externos y bloquear las mutaciones patológicas que se producen en la división celular. Pero si se produce una alteración en los micronutrientes, el organismo se debilita y su capacidad de resistencia a las infecciones y de bloqueo de las alteraciones celulares disminuye. De la misma forma, la desigualdad y la pobreza suponen una alteración del equilibrio interno del organismo social que hace que se debilite su capacidad de defensa frente a elementos patológicos internos o externos que ya estaban en el organismo pero no conseguían alterarlo.

¿De dónde le vienen los votos a los partidos populistas? La tesis más habitual es que vienen de los perdedores de la globalización y de la crisis, es decir, de aquellos que se han quedado atrás o en la cuneta del desempleo, de la falta de ingresos y sin expectativa de oportunidades de mejora como consecuencia de los procesos de desindustrialización asociados a la globalización y al paro que trajo la crisis. Esa tesis es en parte válida, pero incompleta. Los apoyos electorales del populismo, tanto de izquierda como de derecha, vienen también de otros sectores sociales que no están entre los perdedores de la globalización: se trata de aquellas personas que en el futuro temen perder sus ingresos y un empleo decente como consecuencia del acelerado cambio técnico, de la robotización y de la digitalización de la economía. La ansiedad ante esta desigualdad futura hace que sectores de rentas medias y altas busquen dirigentes políticos fuertes capaces de frenar esos vientos de cambio.

Desde una perspectiva ideológica, el populismo actual es la reacción al cosmopolitismo de la etapa anterior a la crisis. El cosmopolitismo sostenía tres ideas. La primera, que la modernización económica que traía la globalización y el cambio técnico eran buenos en sí mismos, a pesar de que la desindustrialización y la pérdida de empleo perjudicasen en principio a muchos trabajadores. La segunda, que esa modernización acabaría, tarde o temprano, beneficiando a todos (teoría del win-win). La tercera, que los pobres de los países pobres tenían derecho a mejorar su situación aun cuando la globalización empeorase la de los pobres de los países ricos (cosmopolitan prioritarianism).

La realidad no se ha comportado de acuerdo con esas promesas. Estamos muy lejos de lo que entendemos por una buena economía. La globalización, el cambio técnico y las políticas económicas han provocado una gran desigualdad de renta, empleo y oportunidades. Los populismos actuales tienen mucho que ver con la desigualdad, como lo tuvieron los de las primeras décadas del siglo pasado. La evidencia en sentido contrario es que en la etapa de igualación de los años cincuenta, sesenta y setenta no hubo populismo. Ha sido la desigualdad, en un sentido amplio, la que ha debilitado el pegamento social y ha traído el populismo.

Como el cosmopolitismo vino especialmente de la mano de los partidos socialdemócratas y de sus propuestas de «terceras vías», ahora son estos partidos los que se han visto arrastrados por el incumplimiento sus promesas. Cuando se observa lo que está ocurriendo con las convulsiones políticas en los países desarrollados, el rasgo común no reside tanto en el populismo —que lo hay, de uno u otro tipo—, sino en el desplome y práctica desaparición de los partidos de centro izquierda. Pero los partidos vienen y van. Más allá de los partidos de centro izquierda tradicionales, lo que está en juego es la relevancia de la socialdemocracia para la sociedad postindustrial. Volveré sobre esta cuestión más adelante.

RAÍZ POPULISTA DEL INDEPENDENTISMO

El movimiento independentista catalán es la señal más clara y a la vez más preocupante de la quiebra del contrato político español de la Transición. Sin duda, constituye el riesgo mayor para la unidad del Estado. Aun cuando la viabilidad política de la independencia de Cataluña pueda ser incierta, cuando no imposible, la continuidad de este conflicto sería un elemento de permanente distorsión de la vida política española.

El independentismo no es, sin embargo, la única dimensión de lo que se ha dado en llamar el «problema catalán». Esta cuestión es socialmente más amplia. Se relaciona con la aspiración de muchos ciudadanos a un mejor y mayor autogobierno dentro del marco de la Constitución. Esta aspiración va más allá de las fuerzas independentistas para abarcar a una amplia mayoría de ciudadanos, al margen de su adscripción partidista o ideológica. Pero antes de abordar esta dimensión socialmente más amplia del problema catalán, me interesa detenerme a analizar la raíz y naturaleza del movimiento independentista que ha emergido recientemente.

El independentismo puede ser visto como una manifestación específicamente catalana de la revuelta popular de 2011, coincidiendo con el giro en la tolerancia hacia la desigualdad que trajo la política de austeridad. Surgió en los bordes de los partidos políticos catalanes tradicionales y como manifestación de la desconfianza sobre la capacidad de los partidos para recoger el malestar social y convertirse en un instrumento de transformación de la realidad económica y política. No quiero decir, sin embargo, que el independentismo catalán no tenga una línea de continuidad con otros movimientos y fuerzas políticas de orientación independentista que venían del pasado. Lo que afirmo es que el auge que tomó esta preferencia política para una parte de la población catalana solo puede explicarse por el sentimiento de rabia y de indignación social que provocó la gestión política de la crisis, especialmente a partir de 2010 con la imposición de la política de austeridad y la caída de los salarios. Con el independentismo ha ocurrido algo similar al argumento referido para explicar el aumento del apoyo popular a los partidos radicales, tanto de derecha como de izquierda. Ya existían, pero antes de la crisis eran marginales; el malestar que trajo la crisis les dio la oportunidad de crecer. Lo mismo ha ocurrido con el independentismo catalán. Aunque, en el caso de Cataluña, a ese malestar con la crisis hay que añadir la frustración provocada por la sentencia del Tribunal Constitucional del 28 de junio de 2010 sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña que había sido refrendado por los catalanes en un referéndum celebrado el 18 de junio de 2006.

En apoyo de esta tesis juegan las fechas en que se pone en marcha la Asamblea Nacional Catalana (ANC), que ha sido el motor de la movilización y de aglutinación del sentimiento independentista. La ANC se creó el 30 de abril de 2011 y la asamblea constituyente tuvo lugar en marzo de 2012. Su creación coincide en el tiempo con la articulación política del movimiento de los indignados en el conjunto de España. Ese malestar social tuvo en Cataluña dos expresiones políticas. Por un lado, el movimiento propiamente de los indignados, similar en sus formas organizativas y objetivos al de otros lugares de España. Focalizó su malestar en la dimensión social de la crisis y en la mejora de la democracia. Por otro, el movimiento independentista impulsado por la ANC, que puso el foco del malestar en la dimensión identitaria. Para ello, aprovecharon que en Cataluña la independencia era una utopía política que estaba disponible para su uso en la sociedad catalana.

Como ocurre con el populismo, el apoyo electoral al independentismo le viene en buena parte de clases medias, profesionales y de funcionarios y empleados en los servicios públicos de la Generalitat. Es decir, de grupos sociales acomodados, no de los perdedores de la globalización, de los parados o del mundo obrero y popular. No es, por otro lado, un movimiento transversal dentro de la sociedad catalana. Sus apoyos vienen sobre todo de la población catalanoparlante que se considera fundamentalmente catalana y no española.

El independentismo comparte también con el populismo el hecho de que no surgió de los partidos políticos tradicionales. Ni de los de orientación nacionalista como Convergència Democràtica de Catalunya (CDC) o Esquerra Republicana de Catalunya (ERC), ni tampoco de los partidos catalanistas, como Unió Democràtica de Catalunya (UDC) o el Partit Socialista de Catalunya (PSC). Los impulsores de la ANC eran personas que, aunque tenían una trayectoria de militancia política en formaciones de izquierda, ya no formaban parte de los órganos de dirección de los partidos y, en muchos casos, no tenían ya militancia en los partidos catalanes con representación parlamentaria. De hecho, la ANC vino a ser un cierto cuestionamiento de las formaciones políticas catalanistas y nacionalistas parlamentarias y de su capacidad para cambiar las cosas.

Los partidos nacionalistas, tanto CDC como ERC, no introdujeron la aspiración soberanista en sus programas y en sus acciones de gobierno hasta después de la gran manifestación del 11 de septiembre de 2012, convocada y organizada por la ANC. Fue el éxito de esta convocatoria popular y de las dos que tuvieron lugar en la misma fecha de los dos años siguientes lo que tiró de estos partidos hacia la opción independentista.

El otro factor clave que hay que tener en cuenta para explicar el independentismo es la lucha por la hegemonía del poder político en Cataluña que se estableció entre CDC y ERC coincidiendo en el tiempo con la revuelta popular contra la desigualdad y la austeridad. Después de tres décadas de monopolizar el poder político, a la altura de septiembre de 2012, CDC estaba sometida a una continuada y creciente pérdida de apoyo electoral. Aunque mantenía el gobierno, lo hacía en minoría. Tenía que depender del apoyo parlamentario de su rival en el campo nacionalista. Por su parte, ERC comenzaba a vislumbrar la posibilidad de disputar y arrebatarle esa hegemonía política a CDC. En ese escenario de debilidad política y parlamentaria de CDC, el presidente de la Generalitat, Artur Mas, vio la oportunidad de aprovechar el éxito de la manifestación del 11 de septiembre organizada por la ANC para fortalecer su posición parlamentaria. Convocó elecciones autonómicas anticipadas en diciembre de 2012 con la convicción de que le darían la mayoría absoluta y de que desde esa mayoría podría hacer de CDC el instrumento político para encauzar ese malestar. Sin embargo, el resultado de las elecciones no fue el esperado. En vez de obtener una mayoría parlamentaria, CDC perdió 12 de los diputados que tenía. Por el contrario, ERC vio cómo su apoyo electoral aumentaba de forma significativa y con él su fuerza política para disputar la hegemonía a CDC.

A partir de ese momento se puso en marcha una lucha soterrada, pero fratricida, por el poder político entre las dos fuerzas nacionalistas. Esta lucha explica en buena medida la huida hacia el independentismo que desde 2013 han practicado ambas formaciones, en particular CDC. El temor a que cada paso adelante de uno de ellos alejase al otro del poder ha alimentado la huida hacia la independencia. Sin esta dinámica de lucha por el poder es difícil entender el proceso soberanista. En un escenario de mayor fortaleza política de CDC no se hubiese producido, dado el proceso que ha dirigido toda la política de los gobiernos de la Generalitat en estos últimos cinco años. Sin embargo, el viraje de Artur Mas hacia el independentismo no ha tenido los frutos esperados para CDC. Todo lo contrario. Ese giro fue tan brusco que, a lo largo de esa travesía, CDC —y ahora su heredero, el PDeCAT— se ha ido debilitando electoralmente hasta arriesgarse a desaparecer en beneficio de su fraternal rival.

Aunque el juego político de la lucha por el poder lo han llevado CDC y ERC, el impulso de fondo hacia el independentismo vino de la ANC. Esta organización, con un pie en la sociedad y otro en la política, ha sido la impulsora y vigilante del proceso soberanista. Ha planteado el conflicto político catalán en términos no divisibles, del tipo de «o esto o lo otro», sin dejar márgenes a CDC y a ERC para una negociación con el Gobierno central que no fuese la fecha y la pregunta del referéndum. Esa estrategia está basada en la percepción política de los independentistas de que el Estado español ha quedado debilitado por la crisis y por el malestar social que esta ha provocado, y de que esta debilidad es una ventana de oportunidad para lograr una aspiración que en otras circunstancias sería impensable.

Pero los partidarios de la independencia se han encontrado con que, a pesar de esa debilidad aparente del Estado, no tienen mayoría suficiente de votos en Cataluña para llevar adelante ese proceso. Las elecciones autonómicas, planteadas en clave plebiscitaria, no le dieron mayoría de votos a las fuerzas independentistas. En vez de reconocer ese resultado y cambiar de estrategia, PDeCAT y ERC —llevados por esa lucha por el poder político que los obliga a permanecer juntos para vigilarse mejor— decidieron seguir adelante con el apoyo parlamentario de la CUP, un movimiento político antisistema.

Es difícil, por no decir imposible, que se logre la independencia de Cataluña. Pero, en cualquier caso, la pervivencia de este conflicto con su intensidad actual será un factor distorsionador de la vida política española.

El independentismo representa la señal más clara de la ruptura del contrato político de la democracia española. Es fácil caer en la tentación de pensar que es un suflé, es decir, que si la crisis económica y el malestar social han sido el caldo de cultivo en que ha podido crecer el independentismo, una vez se consolide la recuperación económica, el sentimiento independentista desaparecerá. Es una ilusión. El independentismo es como el dinosaurio del cuento de Augusto Monterroso: al despertar de esa ilusión se verá que sigue ahí. El camino es atender al conflicto, buscando caminos para dar cauce legal y político a las aspiraciones mayoritarias de los catalanes de un mejor y mayor autogobierno para Cataluña. La respuesta a estas aspiraciones es lo que posiblemente hará que la base social del independentismo se reduzca.

LA CUESTIÓN CATALANA

Es necesario distinguir la aspiración independentista de la llamada «cuestión catalana». Esta es más compleja en su contenido y tiene una base social más amplia que la del independentismo. Pero tiene la ventaja de que permite plantear el conflicto político en términos distintos a los de los independentistas. Estos plantean su demanda en forma de un conflicto no divisible, del tipo «o esto o lo otro». Este tipo de conflictos no dejan margen para la negociación y el acuerdo, sino solo para el consentimiento o el rechazo. Sin embargo, el conflicto que viene de la cuestión catalana es un conflicto divisible, del tipo «más o menos». Estos conflictos ofrecen un margen para la negociación y el acuerdo.

En términos generales, la cuestión catalana está relacionada con el funcionamiento del contrato político de soberanía compartida que introdujo el modelo territorial descentralizado de reparto del poder político de la Constitución de 1978. Se puede ver, por tanto, como un cierto malestar con el actual funcionamiento del Estado de las Autonomías y con el deseo, ampliamente mayoritario en la sociedad, de buscar un mejor autogobierno de las competencias propias, así como una mejor financiación de la provisión de los servicios públicos que tiene encomendada. Este tipo de demandas permite una negociación del tipo «más o menos».

El hecho de que, sin embargo, hasta ahora no haya habido posibilidad de esa negociación puede tener que ver con dos circunstancias. Una es el surgimiento mismo de la opción independentista en 2012, que acabo de analizar. La otra es el hecho de que el Partido Popular haya tenido hasta diciembre de 2015 mayoría absoluta parlamentaria en España. En esa circunstancia, cualquier gobierno tiene pocos incentivos para la negociación de una demanda política como la que viene de Cataluña. Por un lado, atenderla puede conllevar fuertes tensiones internas dentro del propio partido del gobierno, con enfrentamientos entre grupos diferentes. Por otro, puede significar un coste electoral que le haga perder la mayoría absoluta. Estas dos circunstancias hacían improbable la posibilidad de cualquier negociación.

Existía también otra circunstancia que dificultaba la negociación: las aguas turbias que aún seguían cayendo desde la elaboración del nuevo Estatuto catalán de 2006. Su elaboración había dejado una herida importante en el Partido Popular al aceptar el presidente Pasqual Maragall la firma del llamado Pacto del Tinell que le exigió ERC para entrar en el Gobierno tripartito. Este acuerdo comprometía al PSC a no pactar nada en el futuro con el Partido Popular, por no considerarlo democrático, y dejó fuera de la comisión del Estatuto al PP. Más tarde, una vez aprobado el nuevo Estatuto por el Parlamento de Madrid y sometido a referéndum en Cataluña, el PP recogió firmas en toda España para impugnarlo ante el Tribunal Constitucional. La sentencia final del tribunal del año 2010 no limpió las heridas, sino que abrió otras nuevas de las que después se alimentó el movimiento independentista.

La ruptura del bipartidismo y la pérdida de mayoría absoluta por parte del PP en España ha traído, en principio, un escenario político más favorable a un posible entendimiento. Un ejemplo de esta mayor disposición es el acuerdo entre el Gobierno del PP y el Partido Nacionalista Vasco en la resolución del conflicto sobre el cupo foral, aprovechando la necesidad que el PP tenía de los votos del PNV para aprobar los Presupuestos Generales del Estado para 2017. Sin embargo, en el caso de la cuestión catalana la posibilidad de negociación aún está bloqueada por la demanda de independencia. Esa posición ha servido de excusa al Gobierno del Partido Popular para no moverse. Con el argumento de que ninguna oferta política sería suficiente para los independentistas, que lo único que quieren es el acuerdo de separación, el Gobierno no ha dado ningún paso para atender las demandas que están detrás de la cuestión catalana.

Esa cuestión puede ser definida como la aspiración ampliamente compartida en Cataluña de un mejor y mayor autogobierno dentro del Estado español. Esta aspiración es más amplia y transversal, tanto social como políticamente, que el independentismo. Todas las encuestas de opinión, y el propio resultado de las elecciones, muestran que casi dos tercios de los votantes desean un mejor autogobierno. De hecho, cuando en las encuestas se pregunta a los partidarios de la independencia si mantendrían esa misma opción en el caso de que hubiese una negociación política y mejora del autogobierno, muchos de ellos cambian de opción.

No es mi intención entrar aquí en los contenidos concretos de esa negociación. Lo que me interesa es señalar que sin ella será difícil reconstruir un nuevo contrato político para España. Los principios en los que se tendría que apoyar esa negociación son dos. Por un lado, el principio democrático de nuestra Constitución que obliga política y moralmente a las autoridades y representantes políticos a buscar las vías a través de las cuales atender y encajar las demandas políticas de la población. En este caso, las que vienen de Cataluña. Este principio atañe al Gobierno central y a las fuerzas políticas representadas en el Parlamento. Por otro, el principio del Estado de derecho, en el que se basa también la Constitución, y que obliga a respetar el camino de la legalidad para llevar a cabo cualquier cambio. Este principio involucra a los que desde Cataluña demandan el cambio. Una sentencia reciente del Tribunal Constitucional ha señalado, a mi juicio con gran acierto, que no hay nada en la Constitución que impida el cambio, hasta incluso la propia independencia de Cataluña. Pero que los caminos para el cambio tienen que ser los que señala el propio ordenamiento constitucional.

No hay un obstáculo legal insalvable, por tanto, que impida una adaptación de la legalidad, y si fuese necesario, de la propia Constitución, para buscar vías a través de las cuales atender el conflicto catalán. No puede ser contra la ley. Esto creo que está claro para todos. Pero tampoco se podrá lograr solo con la ley. Responder a la cuestión que viene de Cataluña requiere flexibilidad en el uso del derecho para poder incorporar las nuevas realidades sociales y políticas que van surgiendo con el paso del tiempo. Una interpretación positivista estricta de la legalidad es un corsé que impide cualquier tipo de acuerdo. Esta interpretación realista del derecho vale tanto para el Gobierno y las fuerzas políticas parlamentarias como para los llamados a interpretar esas normas, en particular el Tribunal Constitucional.

No se debe intentar buscar una solución para siempre. Este es un mal planteamiento. «Solución» es una palabra que solo es válida en el ámbito de las ecuaciones matemáticas. En la vida social y política, más que soluciones hay que buscar arreglos que sirvan para que las cosas mejoren y funcionen durante un tiempo. El título VIII de la Constitución que trajo la nueva estructura territorial del Estado fue un buen arreglo para encontrar una salida a los problemas de aquel momento. Ahora, ante nuevas realidades, es necesario buscar un nuevo acuerdo que funcione durante otras décadas más. Responder a este reto es esencial para poder elaborar un nuevo contrato social.

MALESTAR CON EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS

El contrato social de la Transición, además de legitimar la economía de mercado como principio de organización de la economía y de construir el moderno Estado de bienestar, incorporó una dimensión política muy importante que puede ser vista como un contrato político de soberanía compartida. Fue la creación de un nuevo modelo de Estado basado en la distribución territorial del poder político entre el Gobierno y la Administración central y las nuevas Administraciones autonómicas. Este modelo descentralizado de Estado vino a dar respuesta a la demanda histórica de mayor autogobierno que venía de Cataluña, País Vasco y Galicia, pero fue aplicado a todas las nuevas comunidades autónomas.

El Estado de las Autonomías ha sido, sin duda alguna, un éxito político. En veinte años, España ha pasado de ser uno de los países menos descentralizados de la OCDE a ser uno de los más descentralizados.¹¹ En este sentido, España es un ejemplo internacional de que se puede lograr un proceso de descentralización en muy poco tiempo, incluso en un Estado altamente centralizado como el español y en un país con una fuerte preferencia por la igualdad en el acceso a los servicios públicos. La relativa igualación en el esfuerzo fiscal ha eliminado los temores que existían inicialmente de que apareciese una fuerte desigualdad como consecuencia de la existencia de fuertes divergencias entre regiones con diferente capacidad impositiva. No ha sido así. España ocupa hoy un lugar elevado en términos de igualación fiscal entre los países federales o cuasi federales.¹²

Sin embargo, después de tres décadas de rodaje, el modelo territorial de Estado presenta aún claras disfunciones, difíciles de justificar. La más evidente, y relacionada con el objeto de este ensayo, es la fuerte desigualdad existente en los recursos per cápita de que disponen las diferentes comunidades para atender a la provisión de bienes básicos como la enseñanza y la sanidad. Esta desigualdad implica diferencias importantes en el volumen total de recursos entre comunidades autónomas. Las mayores diferencias están entre las comunidades del régimen general de financiación y las comunidades forales de Navarra y el País Vasco. Pero esas diferencias son también muy importantes entre las comunidades del régimen común.

Esa desigualdad en la financiación per cápita de los mismos bienes básicos no tiene una justificación racional, basada en la diferencia de necesidades de gasto entre las diferentes comunidades por la prestación del mismo tipo de servicios. Su origen está en una diferencia inicial que ha permanecido en el tiempo. Se trata del método de valoración del coste de los servicios transferidos a las diferentes comunidades a medida que cada una de ellas iba asumiendo competencias. Ese método consistió en calcular el coste que hasta ese momento tenía para el Estado atender esas necesidades en cada territorio. Esa diferente valoración inicial ha cronificado la desigualdad que venía de la etapa de provisión centralizada de esos servicios.

Una causa adicional de la desigualdad está en el hecho de que las comunidades forales aportan demasiado poco en relación con su capacidad fiscal. La razón de esta desigualdad de trato no es el modelo de concierto foral sino el cupo, es decir, la cantidad que las Haciendas forales han de transferir a la Hacienda central para cubrir el coste de la cobertura de la parte proporcional de los servicios que proporciona la Administración central en los territorios forales. Además, las comunidades forales no participan del fondo de igualación. Estos dos factores hacen que la disponibilidad de recursos per cápita de las comunidades forales para atender servicios como la educación o la sanidad sea superior a la del resto de las comunidades. Esta desigualdad constituye un motivo latente de agravio, posiblemente más evidente en Cataluña que en el resto de las comunidades. El acuerdo político al que han llegado en mayo de 2017 el Partido Nacionalista Vasco y el Gobierno de Mariano Rajoy para que los primeros apoyen los Presupuestos Generales del Estado para 2017 puede suponer un motivo adicional de agravio. Al parecer, tanto la cantidad a liquidar por el cupo correspondiente a los diez últimos años pendiente aún, como el cálculo de la base del cupo para los cinco años siguientes estará muy por debajo de las estimaciones de los expertos y también de las del propio Gobierno central incluidas en el proyecto de Presupuestos de 2017.

Aunque estas desigualdades pueden entenderse como un problema de falta de madurez del Estado descentralizado que puede ser subsanado con un nuevo sistema de financiación de las comunidades de régimen común y con un cálculo más equitativo del cupo, hoy por hoy, estas desigualdades constituyen una dimensión adicional del problema distributivo español que contribuye al malestar con el Estado de las Autonomías.

ESPAÑA, UN PAÍS SIN CONTRATO SOCIAL

A lo largo de las páginas anteriores hemos ido viendo como la desigualdad, el paro, la pobreza, la exclusión financiera, la austeridad, las reformas sociales inequitativas o el olvido de los damnificados de la crisis fueron disolviendo la confianza social y afectando a la legitimidad de la economía de mercado y de la democracia. La economía rompió el vínculo con el progreso social.

De esa forma se fue creando un clima de malestar social apoyado en una creciente percepción social de injusticia, tanto en el reparto de los beneficios del crecimiento como en el de los costes de la crisis. Ese malestar estalló en la revuelta popular que tuvo lugar el 15 de mayo de 2011 con la movilización en la calle de personas indignadas con esa injusticia. Ese estallido de malestar trajo a continuación fuertes convulsiones políticas y la aparición de nuevas organizaciones populistas de izquierda radical y del independentismo catalán.

Este estado de cosas hace que España sea hoy un país sin un contrato social que sirva de cemento que favorezca la confianza y la cooperación en un proyecto común de futuro. De la misma forma que es muy difícil gestionar una empresa —o cualquier otro tipo de organización— en la que los trabajadores están enfadados, también es muy difícil gobernar un país con este estado de malestar social. El reto es, entonces, volver a construir un nuevo contrato social para el siglo XXI. En los capítulos siguientes iré viendo alguna de las piezas fundamentales de este nuevo contrato social.

PARTE II

PARA QUE ESPAÑA FUNCIONE: CINCO RETOS

Una idea central de este ensayo es que la crisis española es, en buena medida, una crisis de distribución, es decir, una crisis relacionada con la desigualdad en la distribución de la renta y las oportunidades, con el aumento de la pobreza, con el paro de larga duración y con la precariedad del empleo.

En estas circunstancias, el objetivo central de la política económica debería ser evitar la cronificación tanto de una bolsa elevada de personas afectadas por el paro de larga duración como del número de hogares cuya falta total o escasez de ingresos les hagan estar en el límite o por debajo de los umbrales de pobreza extrema.

Alcanzar este objetivo exige abordar la doble naturaleza de la crisis: por un lado, su dimensión política; por otro, la dimensión económica.

La dimensión política está relacionada con la limitada eficacia de las políticas redistributivas y con las carencias institucionales de la democracia. El sistema fiscal y los programas de gasto social de nuestro Estado de bienestar tienen menor capacidad redistributiva que en otros países. Corrigen en menor medida la desigualdad de renta inicial que produce la economía entre salarios y beneficios empresariales. Por su parte, nuestra democracia no recoge de forma adecuada las preferencias sociales y el interés general. De ahí que los procesos de formación de políticas estén muy influidos por los intereses particulares y el cortoplacismo.

Resulta tentador pensar que con solo mejorar las políticas redistributivas y la calidad de la democracia se logrará resolver la crisis distributiva. Pero sería un error. Sin duda, es necesario mejorar la eficacia de las políticas redistributivas y la calidad de la democracia, pero, por sí solas, las medidas redistributivas serán simples paliativos. No tienen capacidad para transformar las cosas de raíz.

Una estrategia orientada a solucionar el problema distributivo a largo plazo requiere prestar atención a la dimensión económica de la crisis: la estabilidad macroeconómica, la eficiencia de los mercados y el crecimiento y la productividad. Sin abordar estas deficiencias, no lograremos dar una respuesta duradera al problema del empleo y de la crisis distributiva.

Estabilidad macroeconómica, eficiencia, crecimiento, distribución y democracia constituyen, a mi juicio, los cinco retos fundamentales a los que se enfrenta la sociedad española en los próximos años. Son los cinco pilares sobre los que hay que construir un nuevo contrato social para el siglo XXI. En los próximos cinco capítulos analizaré cada uno de esos cinco retos.

La aproximación que haré no es la de un listado interminable de medidas y reformas económicas, sino que buscaré identificar aquellos factores más restrictivos que en cada una de esas cinco cuestiones impiden a la economía y a la democracia española funcionar mejor.

A la hora de hacer propuestas hay que recordar que estas no surgen nunca como imperativo del análisis económico. Vienen de la combinación del análisis con los juicios de valor que tiene cada analista acerca de cómo organizar la economía y la política. Las propuestas de políticas que irán surgiendo a lo largo de las próximas páginas surgen de mi preferencia por un mix de economía de mercado y de democracia pluralista con una ciudadanía activa y un claro reparto de responsabilidades entre todos los actores. Creo que un mix de este tipo genera mejores incentivos e instituciones para el crecimiento y el progreso social.

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ESTABILIDAD MACROECONÓMICA: UNA ECONOMÍA MENOS MANÍACO-DEPRESIVA

FIJANDO LA ESCENA

La economía española experimenta ciclos recurrentes de crecimiento y empleo más intensos y volátiles que los de las economías de nuestro entorno. Durante esos ciclos crea más empleo en las fases expansivas y lo destruye más intensamente en las fases recesivas. Ha ocurrido así tres veces en las tres últimas décadas: en los ochenta, en los noventa y en la crisis actual. En esas tres ocasiones, el desempleo alcanzó al 25 % de la población activa. Pero en la siguiente fase expansiva, a pesar de un fuerte crecimiento de empleo, el paro estructural se mantuvo por encima del 10 %.

¿Cómo explicar la recurrencia de este ciclo económico maníaco-depresivo más intenso? Existen tres factores explicativos. El primero se relaciona con la carencia de instituciones y mecanismos de control que actúen de frenos en la fase de crecimiento y de amortiguadores en la fase recesiva del ciclo. El segundo tiene que ver con un rasgo estructural de la economía española que acentúa la volatilidad del ciclo: la escasa dimensión media de las empresas españolas. Este rasgo hace que el empleo sea más volátil: aumenta más en las fases expansivas y se destruye con más intensidad en las fases recesivas, cuando la caída del consumo lleva a la reducción del empleo y al cierre de las empresas más pequeñas. El tercero es otro rasgo estructural de la economía: la mayor desigualdad en la distribución de la renta. Esta desigualdad da un sesgo inflacionista y sincopado al crecimiento español.

La estabilidad macroeconómica de una economía necesita de instituciones y mecanismos de regulación y control que hagan de frenos automáticos de los desequilibrios en la fase de alza, impidiendo que vayan más allá de un umbral en el que la economía entra en zona de peligro, y de amortiguadores de la caída de la actividad y del empleo en las fases de baja. Una analogía con el organismo humano me ayudará a comprender esta idea. Es como si al cuerpo le fallase el mecanismo que regula que la temperatura del organismo se mantenga dentro de ciertos límites máximos y mínimos. Sin ese mecanismo regulador, que está en el hipotálamo, el cuerpo humano caería en situaciones de hipertermia o hipotermia que lo pondrían en situación de riesgo. Pues bien, el sistema económico español carece de mecanismos institucionales y controles automáticos de este tipo que impidan que la economía caiga en situaciones de hipertermia económica (hiperinflación, descontrol de las finanzas públicas, sobreendeudamiento privado o déficits comerciales excesivos) y de hipotermia (intensas recesiones con fuertes caídas de empleo). La carencia de instituciones y mecanismos de regulación de este tipo ha hecho que la economía española haya tenido en el pasado un crecimiento con una pauta del tipo stop and go (freno y aceleración), con fases de fuerte expansión y de masiva destrucción de empleo.

Ha ocurrido de nuevo en esta ocasión. La fase expansiva previa a la crisis financiera internacional de 2008 vino acompañada de una fuerte creación de empleo, muy por encima del que experimentaron las otras economías del euro. A la vez, se manifestaron los tradicionales desequilibrios macroeconómicos de la fase expansiva: inflación de márgenes empresariales, de precios y de salarios, crecimiento de los gastos públicos por encima de su sostenibilidad a medio plazo, expansión del crédito y sobreendeudamiento del sector privado (familias, empresas no financieras y bancos), intenso déficit comercial. Aunque no hubiese tenido lugar esa crisis internacional, la economía española hubiera tenido su propia crisis. Después, cuando llegó la fase contractiva del ciclo, la economía española destruyó más empleo que ninguna otra economía europea.

¿Por qué la economía española sigue teniendo a estas alturas de la historia esta carencia de instituciones y mecanismos de control que eviten o al menos reduzcan la intensidad de este ciclo bipolar? Aquí sostendré la idea de que es debido a una cultura política negligente de las élites españolas de la democracia. Una negligencia que las ha llevado a inhibirse de su responsabilidad en el liderazgo de la modernización institucional de la economía.

A esta dimisión de las élites políticas españolas de la tarea de modernización institucional del sistema económico necesaria para promover la estabilidad macroeconómica se ha añadido, en el caso de la crisis actual, un deficiente funcionamiento del euro. La política monetaria del BCE durante la primera fase de la gran recesión que siguió a la crisis financiera internacional de 2008 no cumplió con la función que se espera de un verdadero banco central: evitar una depresión económica por insuficiencia de demanda. Esa incapacidad provocó que la economía de la eurozona recayese en la recesión y que el paro alcanzase niveles impensables.

Señalar esta responsabilidad del BCE no exime de las responsabilidades propias. Solo pretendo no olvidar que en relación con la estabilidad macroeconómica existen dos agendas, la española y la europea, y que ambas son necesarias

La agenda europea de la estabilidad macroeconómica consiste en la responsabilidad de la autoridad monetaria europea —el BCE— y de la autoridad fiscal —la Comisión Europea y el Eurogrupo— de evitar una depresión económica por insuficiencia de demanda efectiva de la economía del euro, tal como ha ocurrido en la depresión de 2011-2014. Esta depresión fue una crisis autoinfligida.

La agenda española de la estabilidad macroeconómica consiste en crear instituciones y acordar normas que contribuyan a evitar o reducir la inestabilidad económica y la aparición de estos ciclos maníaco-depresivos del empleo en el futuro. Para ello son necesarios dos tipos de instituciones. En primer lugar, aquellas que promuevan la moderación de precios, salarios y márgenes empresariales. Esto exige introducir más competencia en los mercados con la finalidad de reducir márgenes y precios. En segundo lugar, instituciones que promuevan la estabilidad fiscal.

Pero el objetivo en el momento actual no puede ser únicamente crear instituciones para prevenir futuras crisis. Llegar a mañana también es importante. Es decir, hay que hacer frente al elevado desempleo estructural que deja la crisis actual. En este sentido, un objetivo prioritario de la política económica son programas específicos contra el paro estructural y programas de sostenimiento de ingresos de los hogares con mayores dificultades. Este esfuerzo por evitar el desempleo de largo plazo tendrá también un efecto positivo en otro de los grandes problemas de la sociedad española: la creciente desigualdad y la pobreza.

LA ENFERMEDAD INFLACIONISTA

Desde los años cincuenta, la economía española ha mostrado un sesgo inflacionista recurrente. Esa tendencia ha dado un característico perfil sincopado al crecimiento. Esta pauta de crecimiento fue conocida en los años sesenta y setenta como stop and go, freno y aceleración, pauta que, como veremos, está relacionada con la desigualdad en la distribución de la renta. Incapaces de abordarla por la vía de la redistribución mediante impuestos y gasto social, la respuesta de los gobiernos fue tratar de compensarla mediante la inflación de salarios, el déficit público y el endeudamiento.

Las fuerzas de fondo que han generado este perfil sincopado han sido tres recurrentes desequilibrios macroeconómicos: a) el de la inflación provocada por los mayores márgenes empresariales, precios y salarios; b) el de las cuentas públicas, y c) el déficit comercial y el endeudamiento exterior. La dinámica comenzaba con el juego entre márgenes empresariales, precios y salarios, déficit público y endeudamiento. Salarios, precios y crédito impulsaban la fase expansiva de crecimiento y empleo. Pero pronto aparecía la inflación. Esta creaba, a su vez, una dinámica perversa. Al encarecer los precios de los bienes españoles, dificultaba las exportaciones y fomentaba las importaciones. El resultado era el deterioro de la competitividad exterior y la aparición de elevados déficits en la balanza comercial exterior. La continuidad de este déficit solo era posible recurriendo al endeudamiento externo. Pero como el déficit comercial y el endeudamiento externo presionaban a la baja la cotización de la peseta, llegaba un momento en que esos desequilibrios eran insostenibles.

Era necesario entonces aplicar una política de ajuste para corregir esos desequilibrios macroeconómicos. Ese ajuste tenía tres tipos de medidas de política económica. La primera era reducir la demanda interna mediante una política fiscal restrictiva (recortes del gasto público, aumento de impuestos) y de una política monetaria restrictiva (elevación de los tipos de interés y control del crédito bancario). La reducción de la demanda agregada interna provocaba una recesión de la actividad económica, el aumento del paro y la caída de los salarios y de los ingresos de los hogares. La segunda medida era devaluar la moneda. Esto permitía, por un lado, encarecer las importaciones y aumentar las exportaciones, corrigiendo a corto plazo el déficit comercial. Por otra parte, el aumento de las exportaciones servía de impulso para la recuperación al sustituir la demanda interna por la externa. La tercera medida de los planes de ajuste eran las reformas estructurales orientadas a liberalizar e introducir mayor competencia en los mercados de bienes y servicios y en los mercados de factores (trabajo y capital). Con ellas se buscaba mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos y aumentos de la productividad y la competitividad a largo plazo. Al tiempo que estos tres tipos de medidas de ajuste tenían efecto, los desequilibrios macroeconómicos se corregían. Y vuelta a empezar el ciclo maníaco-depresivo.

Este crecimiento desequilibrado, de tipo stop and go, fue un rasgo característico del modelo de crecimiento económico español durante todo el régimen político del franquismo, pero especialmente desde 1959 hasta 1975. Las causas de fondo fueron la desigualdad en la distribución de renta y riqueza y el intento de compensarla mediante un modelo de crecimiento basado en el endeudamiento y la inflación. En ese escenario no fue posible introducir instituciones y mecanismos regulatorios que promoviesen la estabilidad de márgenes empresariales, precios y salarios, por un lado, y de las cuentas públicas y del crédito, por otro. La explicación para estas carencias institucionales es la falta de legitimidad política del régimen del general Franco para introducir ese tipo de organismos estabilizadores que precisan cooperación y confianza social en las instituciones políticas.

Pero ¿cómo explicar que esta carencia institucional y la tendencia al crecimiento desequilibrado permaneciesen en la época democrática cuando los gobiernos y el sistema político tenían tras de sí la legitimidad de los votos? Una respuesta a esta intrigante cuestión es que las élites políticas de la democracia dimitieron en un momento determinado de su responsabilidad en la modernización institucional del sistema económico español.

LA OPCIÓN POR LA «DISCIPLINA EXTERNA»

En los inicios de la Transición democrática había dos caminos para corregir esa pauta inflacionista y desequilibrada del crecimiento español y la carencia de instituciones estabilizadoras. Uno era modernizar el sistema económico introduciendo mecanismos e instituciones que promovieran, por un lado, la estabilidad de márgenes, precios y salarios y, por otro, la estabilidad de las finanzas públicas. Otro era confiar esa tarea estabilizadora a algún mecanismo automático impuesto del exterior. Dicho de otra forma, dejar el trabajo sucio de la estabilidad macroeconómica a algún tipo de «disciplina externa». De forma sorprendente, las élites políticas de la Transición y de la nueva democracia española optaron por renunciar a su responsabilidad y dejar esa tarea a la pretendida disciplina externa de las fuerzas exteriores, ya fuesen los mercados financieros internacionales o las instituciones europeas. Los resultados no fueron, sin embargo, los esperados.

Para corregir el sesgo inflacionista del crecimiento era necesario actuar en dos frentes. Por un lado, llevar a cabo reformas para introducir competencia efectiva en los mercados de bienes y servicios y acabar con las situaciones de monopolios y con los privilegios corporativos que venían del franquismo. Esta falta de competencia unida a los privilegios existentes permitían márgenes empresariales elevados y subidas de precios. Por otro lado, introducir un nuevo marco de relaciones laborales que diese «voz» a los trabajadores en las empresas pero, a cambio, flexibilizase el marco de relaciones dentro de la empresa y facilitase la «salida» (relaciones de contratación, despido). El régimen de Franco había dado a los trabajadores un contrato social que, a cambio de seguridad en el empleo, impidió su libre sindicalización y restringió su voz dentro de la empresa y la sociedad. En la transición a la democracia, el nuevo Gobierno de Adolfo Suárez tuvo en sus manos redefinir este contrato social. Se trataba de buscar un nuevo equilibrio entre voz y salida. Esta opción exigía liderazgo político y capacidad de persuasión. Se optó por el camino más fácil. Se legalizó a los sindicatos y se les devolvió la voz en la negociación colectiva, pero no se aprovechó el cambio para acordar una mayor flexibilidad en la organización laboral interna dentro de las empresas y en la negociación colectiva.

Esta renuncia política a la responsabilidad en la tarea de modernización institucional de la economía volvió a producirse en la segunda mitad de los ochenta. Después de la política de ajuste —del tipo que acabo de describir más arriba— que llevó a cabo en 1983, el nuevo Gobierno socialista presidido por Felipe González, con Miguel Boyer como superministro de Economía, Hacienda y Comercio, la economía española comenzó a dar signos de recuperación a partir de 1986. Pero los beneficios iniciales de esa recuperación no llegaron a todos. La aparición de un grupo de nuevos ricos provocó un fuerte resentimiento social. Los sindicatos exigieron entonces el cobro de la «factura social» por la anterior contención salarial. Exigían tanto subidas salariales como mayor gasto social. El Gobierno socialista, en el que Carlos Solchaga, anterior ministro de Industria, había sustituido a Miguel Boyer en la cartera de Hacienda y Economía, se negó a esas demandas sindicales argumentando que haría retornar a la senda de la inflación y de los desequilibrios macroeconómicos. Los sindicatos convocaron entonces una huelga general, la primera contra un gobierno democrático. El enfrentamiento fue muy duro, especialmente entre los dirigentes del sindicato UGT y algunos miembros del Gobierno de Felipe González, en particular con el ministro de Hacienda, Carlos Solchaga. La huelga tuvo un inesperado y sorprendente éxito. El Gobierno socialista quedó desarbolado.

Las demandas sindicales iban dirigidas a buscar una mejor distribución de los frutos de la nueva etapa de crecimiento. Pero significaban aumento del gasto público e incrementos salariales. El riesgo era volver a los desequilibrios macroeconómicos. Como así fue.

En esa tesitura había dos caminos a seguir. Uno era comprometer todo el liderazgo político del Gobierno y de las instituciones de la joven democracia en la búsqueda de acuerdos sociales y mecanismos institucionales que, respondiendo a la demanda de mayor equidad, no desequilibraran la economía. Ese camino exigía liderazgo y pedagogía política. El otro era renunciar a ese liderazgo y trasladar la tarea de la estabilidad macroeconómica a una disciplina externa, ya fuese la de los mercados financieros o la de las instituciones europeas.

Se optó por el camino de la disciplina externa. Para ello se aprovechó el acuerdo de integración de España en la Comunidad Económica Europea, que había entrado en vigor el 1 de enero de 1986, como vehículo. Por un lado, el Gobierno socialista asumió la liberalización total de los flujos de capital antes de lo previsto en los acuerdos de integración en la CEE. Por otro, acordó incorporar la entrada de la peseta en el Sistema Monetario Europeo (SME), con tipo de cambio sobrevalorado. El objetivo era que ambas decisiones fuesen un ancla externa para controlar la inflación interna. Volvió a suceder lo mismo años más tarde, en la segunda mitad de los noventa, con el Gobierno del Partido Popular de José María Aznar. En esa ocasión se utilizó la incorporación de la peseta al euro como una nueva ancla externa para controlar la inflación interna y cumplir con el compromiso de estabilidad de precios que exigía el Tratado de Maastricht para la incorporación a la moneda única.

El conjunto de estas decisiones confirma la idea que sostengo aquí: las élites políticas de la democracia dimitieron en esos años de su responsabilidad política en la modernización institucional interna necesaria para promover la estabilidad macroeconómica. Confiaron esa tarea a la «disciplina» exterior de los mercados financieros y de las instituciones monetarias europeas. Pero en ambos casos, esa disciplina externa no logró contener los desequilibrios macroeconómicos ni evitar la volatilidad del crecimiento y el empleo.

Esta inhibición de las élites políticas de la democracia en la tarea de promover la estabilidad macroeconómica mediante la modernización institucional interna y la opción por la disciplina externa tuvo efectos colaterales negativos importantes para el tejido empresarial español y para el empleo. La desindustrialización fue el coste oculto de esa renuncia a la responsabilidad modernizadora.

UN ANCLA FALLIDA DE ESTABILIZACIÓN

Las élites políticas españolas volvieron a ver en la puesta en marcha del proceso de integración monetaria y de creación del euro una nueva oportunidad para estabilizar los desequilibrios macroeconómicos internos. Pero en el sentido de utilizar ese proceso como un ancla externa y no como una oportunidad para crear instituciones cooperativas internas que facilitasen la tarea estabilizadora. La incorporación de la peseta al euro en la primera ronda estuvo muy influida por esa opción.

Remedando el juicio que hizo el gran historiador de las finanzas Charles P. Kindleberger sobre la decisión británica de reintroducir el patrón oro después de la Primera Guerra Mundial, se podría decir que el euro fue también «un error inevitable». El paso a la moneda única entre economías con grandes diferencias de productividad hubiera exigido un proceso previo de unificación política y de creación de las instituciones complementarias que acompañan a una moneda única. No haberlo hecho así fue un error. Pero posiblemente fue un error inevitable, dado el clima de optimismo económico y político que se vivió durante la década de 1990. La caída del Muro de Berlín y del imperio soviético trajo un sentimiento de fin de la historia y de paz universal. Un sentimiento acrecentado por la entrada de China en la Organización Mundial del Comercio.

La economía internacional, por su parte, inició una etapa de estabilidad y de crecimiento conocida como Great Moderation. Tras los convulsos años setenta y ochenta, ese nuevo escenario de optimismo político y estabilidad económica contribuye a explicar dos decisiones sorprendentes: por un lado, la puesta en marcha del proceso de integración monetaria y de la moneda única europea; por otro, la decisión de la Administración norteamericana de Bill Clinton de suprimir la ley Glass-Steagall, vigente desde 1933, y la aprobación de una nueva ley de modernización financiera que liberalizaba totalmente el sistema financiero y suprimía las restricciones que desde 1933 impedían a la banca comercial o de ahorro hacer negocios de riesgo a través de la banca de inversión.

El mercado interior único europeo, con su libertad total de movimientos de bienes y servicios y de capitales, necesitaba un mecanismo monetario que facilitara los intercambios y que, a la vez, evitase la tentación de devaluaciones competitivas entre los países miembros. En 1973, el dólar dejó de ejercer su papel de ancla de estabilidad monetaria internacional, con la decisión de Richard Nixon de suspender su convertibilidad en oro. En ese momento, la CEE necesitaba sustituir el papel del dólar por un mecanismo que garantizase la estabilidad cambiaria interna. Respondiendo a esa necesidad, en los setenta se puso en marcha la llamada «serpiente monetaria europea». Posteriormente, al fallar ese mecanismo, en los ochenta se creó con la misma finalidad el Sistema Monetario Europeo (SME), con el ECU como moneda de cuenta. Su fracaso a principios de los años noventa llevó a dar un paso más allá, poniendo en marcha el proceso de unificación monetaria y de creación del euro, un paso que no siguieron ni el Reino Unido ni Suecia. El clima de optimismo al que acabo de referirme hizo pensar que era posible el paso hacia la moneda única como un ancla interna para la estabilidad macroeconómica de los países que participaban del mercado único europeo. Las cuatro condiciones de estabilidad macroeconómica previas a la entrada en el euro tenían esa finalidad.

El Gobierno español vio en el euro un ancla de estabilidad interna. En el momento de la puesta en marcha del proceso que llevaría al euro, España estaba saliendo de la recesión iniciada en 1991. El Gobierno de Felipe González ya había introducido una reforma monetaria importante orientada a la estabilidad macroeconómica con la ley que dio autonomía al Banco de España. Significaba sacar la política monetaria del área de influencia del Gobierno para encomendar la tarea de la estabilidad de precios y salarios a una institución independiente. El siguiente paso lo dio José María Aznar con la decisión de entrar en la primera fase del euro. Esa decisión significaba un esfuerzo considerable de disciplina presupuestaria e antiinflacionista interna. De nuevo, era importante la paridad con que la peseta se iba a incorporar al euro. Una paridad sobrevalorada perjudicaba las exportaciones españolas y dañaba a una parte del tejido empresarial con su posible desaparición. Pero a cambio tenía la ventaja de servir de disciplina externa de las presiones inflacionistas internas. Se impuso, de nuevo, esta segunda opción.

En este sentido, recuerdo una anécdota reveladora. Unos meses o semanas antes de que el Gobierno de Aznar tomase esa decisión tuve la oportunidad de asistir a una reunión en el palacio de la Moncloa formando parte de una delegación de la Junta del Círculo de Economía. Habíamos acordado transmitirle al presidente la preocupación empresarial por la cuestión de la paridad de entrada y sus efectos industriales. En el momento en que el presidente del Círculo comenzó a plantear esta cuestión al presidente del Gobierno, este le cortó de forma abrupta y dijo: «Al que me hable de la peseta lo pongo a las puertas del infierno». En la decisión final primó la visión del euro como ancla de estabilidad antes que su efecto sobre la economía productiva y el empleo.

Sin embargo, el euro no fue el ancla de estabilidad esperada. La economía española volvió a caer en fuertes desequilibrios de precios, salarios, cuentas públicas, sobreendeudamiento y déficit comercial exterior.

En ausencia de acuerdos internos y de instituciones estabilizadoras, el euro fue, más que un ancla de estabilidad, un estímulo aditivo para los desequilibrios, y a través de varias vías. Se produjo una caída rápida e intensa de los tipos de interés como consecuencia de que los prestamistas descontaron la desaparición de la prima de riesgo por devaluación y se volvieron optimistas en exceso. Por otro lado, el sector privado español (familias, empresas), tras el esfuerzo de saneamiento de balances que había llevado a cabo después de la crisis de 1992, estaba en condiciones de volver a endeudarse. Bajos tipos de interés, crédito abundante y situación financiera holgada de empresas y familias impulsaron el endeudamiento español de una manera extraordinaria. Por otro lado, en esos años el BCE llevó a cabo una política monetaria laxa con la finalidad de ayudar a Alemania —el «enfermo de Europa» en ese momento— a salir de la recesión originada por la reunificación. Todo ello inyectó fuertes cantidades de dinero en la economía del euro.

La combinación de optimismo de los prestamistas y de excesos de liquidez puso en marcha enormes flujos de crédito hacia España, que había salido de la recesión y estaba creciendo. Ese crédito abundante fue como echar gasolina a las tensiones inflacionistas y a los desequilibrios que comenzaban a manifestarse. Además, una parte de ese nuevo crédito no fue hacia los sectores más productivos a largo plazo de la economía española. Las instituciones financieras lo dirigieron especialmente a aquellas inversiones que, como las del sector inmobiliario, tenían más posibilidades de revalorización rápida.

El optimismo que el euro contribuyó a crear también jugó una mala pasada al supervisor financiero español, el Banco de España. Lo mismo que les ocurrió a los prestamistas (que no supieron ver que cuando el riesgo de devaluación desaparece, el ajuste de los desequilibrios llega por la vía del riesgo de impago de la deuda) le sucedió también al supervisor, que no fue capaz de ver los riesgos de exposición de las instituciones financieras españolas al sobreendeudamiento hipotecario. Las consecuencias de esa ceguera, como ahora sabemos, han sido dramáticas.

EL EURO COMO CAMISA DE FUERZA

Hasta ahora he analizado cómo la idea de disciplina externa sirvió a los gobiernos de la democracia para eludir su responsabilidad en la tarea de crear instituciones que facilitasen la cooperación entre todos los actores internos para lograr la estabilidad macroeconómica. Pero de la misma forma, y en sentido inesperado y sorprendente, esa misma noción de disciplina externa puede servirnos para explicar por qué las autoridades monetarias del euro no cumplieron con su responsabilidad en la estabilidad macroeconómica de la eurozona, es decir, con la parte que les corresponde en la agenda de la estabilidad macroeconómica de la eurozona.

La principal tarea económica de los gobiernos en una economía moderna es evitar que aparezcan depresiones de la actividad económica y del empleo como consecuencia de una insuficiencia de la demanda agregada. Esa responsabilidad surge de la experiencia de los años treinta, durante la Gran Depresión. Esa etapa histórica nos enseñó que las grandes depresiones tienen unas consecuencias económicas y sociales devastadoras. Y no solo eso: también nos dice que una depresión acostumbra a derivar en una crisis para la democracia y en la aparición de populismo político autoritario. Los gobiernos —en este caso, las autoridades monetarias y económicas europeas— tienen, por lo tanto, una gran responsabilidad a la hora de evitar que una economía pueda caer en una depresión.

Ese fue el gran legado político-económico de John Maynard Keynes. Además de la creación de la rama de la macroeconomía dentro del análisis económico y de su análisis de las causas de la Gran Depresión, la gran aportación de Keynes fue darle a los gobiernos los instrumentos de política macroeconómica para evitar una depresión y sacar a la economía de ese pozo oscuro en caso de que hubiese caído en él. Esos instrumentos fueron la «política monetaria» y la «política fiscal». Con el manejo de esas dos palancas, los gobiernos de posguerra han evitado o suavizado el ciclo económico bipolar característico del capitalismo de preguerra. Y esos han sido también los dos grandes instrumentos que han manejado los gobiernos de los países desarrollados para sacar a la economía de la gran recesión de 2008-2009. Excepto la economía de la zona euro. Fue la única área económica del mundo que en 2010 volvió a caer en la recesión.

El gran economista norteamericano Paul Samuelson, premio Nobel y maestro de grandes economistas actuales, señaló que a partir de Keynes ningún país volvería a caer en una gran recesión porque los ciudadanos de las democracias modernas lo impedirían presionando a sus gobiernos para que utilizaran las palancas de la política monetaria y la política fiscal. Como hemos visto, no ha sido así en el caso de la economía de la zona euro. Si hubiera podido ver este fallo de su pronóstico, quizá el profesor Samuelson hubiese señalado que el problema con las autoridades monetarias y fiscales europeas radica en que no son democráticas, es decir, no tienen que responder ante los ciudadanos por las consecuencias de sus decisiones.

Hay que recordar que en el caso de los países del área del euro, esos dos instrumentos de política macroeconómica están ahora, desde la creación del euro, en manos de las autoridades monetarias y económicas europeas. La creación del euro significó la cesión por parte de los gobiernos nacionales de la total soberanía monetaria —y parcialmente de la fiscal— en favor de las autoridades centrales europeas. A ellas corresponde, por lo tanto, la responsabilidad en evitar las depresiones. Pero, a diferencia de las autoridades políticas nacionales, las europeas no responden democráticamente de las consecuencias de sus decisiones. Es decir, los ciudadanos no tienen vías democráticas para hacer valer sus preferencias sobre las políticas macroeconómicas. Se incumple la condición de Samuelson para evitar recesiones por insuficiencia de demanda agregada. Esto es, sin duda, una carencia importante de la actual política macroeconómica europea.

Ya sea por incapacidad, por falta de voluntad o por error de diagnóstico, que de todo hubo, el hecho es que las autoridades monetarias y económicas europeas no cumplieron con esa responsabilidad. Como he señalado, la eurozona fue la única región económica del mundo que en el año 2010 volvió a caer en la recesión. Una recesión profunda y prolongada que provocó en España un paro doloroso e innecesario. Se puede decir que fue una crisis autoinfligida como consecuencia de la equivocada política fiscal de austeridad impuesta por las autoridades de Bruselas y por la inhibición del Banco Central Europeo en la fase inicial de la crisis, en que estuvo presidido por el francés Jean-Claude Trichet.

La política monetaria del BCE a partir de 2010, después de la aparición de la crisis de deuda griega, no fue la que cabe esperar de un banco central como Dios manda. De un banco central se espera, como he dicho, que sea capaz de contribuir a evitar una recesión y el desempleo que conlleva. Eso es lo que hizo a partir de 2008 la Reserva Federal de Estados Unidos. Ben Bernanke, el presidente en aquel momento, contribuyó a dar un horizonte de estabilidad a los consumidores e inversores al señalar que la Reserva Federal haría todo lo necesario durante el tiempo que fuese necesario mientras el desempleo no bajase del 6,5 %. Eso le llevó a hacer inyecciones masivas mensuales de dinero que facilitaron el crédito a los hogares y a las empresas. Por decirlo así, lo que hizo la Reserva Federal fue hacer transfusiones masivas de sangre a una economía que estaba dañada por la crisis. Y funcionó. La economía norteamericana no recayó en la recesión y hoy, con un paro del 4,7 %, está prácticamente en el pleno empleo.

Este fue también el comportamiento que tuvieron los bancos centrales de países como Japón, o los casos del Reino Unido, Dinamarca y Suecia, que pertenecen a la Unión Europea pero no al euro. Ninguna de esas tres economías europeas recayó en la recesión.

Sin embargo, no fue ese el comportamiento del BCE bajo la presidencia del francés Jean-Claude Trichet. En esta etapa, al margen del error de aumentar los tipos de interés en 2010 cuando la economía de la eurozona comenzaba a dar señales de debilidad, el BCE no solo fue incapaz de desarrollar su papel de banco de sangre, sino que tampoco tuvo la voluntad de hacerlo. Se comportó como un banco de sangre gestionado por testigos de Jehová. Una heterodoxa religión monetaria les impedía hacer transfusiones de crédito a los países que estaban en riesgo de quiebra. Esa política contribuyó a que la eurozona fuese la única región económica del mundo que recayó en una larga e intensa recesión, desde 2011 a 2014, algo inusual en la historia económica. En vez de desarrollar su tarea de acuerdo con el buen conocimiento técnico existente, como se espera de un organismo independiente, Trichet actuó como un político al condicionar el crédito a los gobiernos de países como España a la introducción de reformas y cambios constitucionales que antepusieron el derecho de los prestamistas a cobrar sus créditos por delante de las condiciones de vida de la población. Al actuar de esta forma, incumplió con la responsabilidad que corresponde a las autoridades monetarias en la agenda europea de la estabilidad macroeconómica.

Pero este incumplimiento nos pone en la pista de lo que apuntaba al inicio. En la primera etapa de su funcionamiento, el euro fue utilizado políticamente como un instrumento para forzar la estabilidad interna de los países miembros, más que como un instrumento de política monetaria de una unión política con el que evitar una recesión por insuficiencia de demanda agregada. Esta visión del euro como una camisa de fuerza sobre las políticas nacionales quizá pueda justificar el hecho, por otra parte inexplicable, de por qué los padres del euro no lo dotaron de aquellos atributos e instituciones complementarias (un gobierno del euro con capacidad fiscal propia, autorización para prestar a los gobiernos y un mecanismo de rescate de los bancos en situación de quiebra que impida que los costes de las quiebras recaigan sobre los ciudadanos) sin los cuales una moneda no puede enfrentarse a una crisis financiera ni a una depresión económica.

En cualquier caso, este comportamiento político más que técnico del BCE en la primera etapa de la crisis tensionó la situación financiera de los países endeudados como España. Hasta tal límite fue así que, en la primavera de 2012, el elevado nivel de las primas de riesgo puso en riesgo la propia continuidad del euro. En esta situación, la llegada del italiano Mario Draghi a la presidencia del Banco Central Europeo tuvo algo de providencial. Quedarán para la historia europea, y en particular para la historia del euro, sus palabras pronunciadas en Londres el 28 de julio de 2012, cuando la elevada prima que tenían que pagar gobiernos como el de España para financiar su deuda amenazaba con romper el euro. En esa ocasión histórica señaló que el BCE haría todo lo necesario («Whatever it takes») para salvar el euro. A partir de esa toma de posición, la prima de la deuda española —el sobrecoste que España tenía que pagar para que los mercados le siguiesen prestando— comenzó a caer de forma pronunciada e ininterrumpida. La amenaza de Draghi de intervenir en el mercado comprando deuda de esos países amedrentó a los especuladores e hizo caer la prima de la deuda. Esa reducción alivió de una manera inmediata los problemas de financiación que tenían los países endeudados como España. Este comportamiento nos dice a las claras que los problemas no venían tanto de los desequilibrios internos como de la inhibición del BCE en su tarea de garantizar la estabilidad macroeconómica.

Esa política monetaria beligerante contra la depresión de la eurozona se puso en práctica con una serie de intervenciones no convencionales. Es decir, fueron más allá del uso de los tipos de interés del BCE. Consistieron en un primer momento en inyecciones de liquidez a los bancos y posteriormente, a la vista de que esas intervenciones no llegaban a la economía real, con intervenciones aún más heterodoxas de inyección de dinero a través de la compra directa de bonos públicos y privados. Como consecuencia, la economía del euro —y en particular la de España— salió de la recesión a finales de 2013 y ha podido encadenar trece trimestres de crecimiento económico continuo.

El BCE se ha ido transformando a lo largo de la depresión económica de la eurozona en un auténtico banco central. Aun cuando el euro sigue siendo una moneda única a la que le faltan muchos soportes institucionales que hagan de él una moneda capaz de hacer frente a nuevas crisis financieras y económicas, al menos el BCE ha experimentado un giro muy importante como ancla de estabilidad macroeconómica. Si en el futuro, junto con las autoridades económicas europeas, el BCE cumple con su responsabilidad de impedir una nueva recesión por insuficiencia de demanda, la tarea de promover la estabilidad económica interna y el empleo en España se verá facilitada de una manera sustancial.

UNA CRISIS ECONÓMICA AUTOINFLINGIDA

Sin embargo, este cambio de conducta del BCE no ha venido acompañado por un cambio similar de las autoridades económicas y fiscales europeas. Esto es algo necesario e indispensable, como ha reiterado el propio Mario Draghi. La política monetaria no ha alcanzado aún sus límites posibles de intervención, pero está cerca de ellos. En ese escenario, el apoyo de una política fiscal activa es indispensable para mantener la recuperación y el empleo. La austeridad fue un error grave. Esto es algo que hoy generalmente se reconoce. Pero a las autoridades de Bruselas les cuesta admitir ese error de forma expresa, tal como ha hecho, sin embargo, el Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, sí ha existido un reconocimiento implícito al aceptar que los objetivos de reducción del déficit público se hayan podido relajar. Esta relajación de la camisa de fuerza fiscal ha sido un factor determinante de la recuperación de la economía española a partir de 2014.

Quizá el mejor ejemplo para poner de manifiesto el error que ha significado la política de reducción rápida del déficit público y los recortes de gastos sociales en medio de una depresión económica en que el consumo y la inversión privada estaban anoréxicos, es lo ocurrido con la economía portuguesa después de la llegada al Gobierno del socialista António Costa —apoyado en una coalición política parlamentaria de partidos de izquierda— en noviembre de 2015. Su promesa fue «dejar atrás la página de la austeridad» utilizando una política de inspiración keynesiana para sacar a la economía portuguesa de la depresión. Algunos hablaron entonces de «economía viuda». En contra de las indicaciones de austeridad de Bruselas y de la troika, el Gobierno portugués de Costa elevó las pensiones, los salarios públicos y las horas de trabajo al nivel que tenían antes de la crisis y los recortes. El resultado no fue el que pronosticaron los defensores de la austeridad a ultranza. Todo lo contrario. En 2016, la economía portuguesa redujo el déficit público a la mitad, hasta el 2,1 %, por debajo del objetivo acordado con la Unión Europea. Es la primera vez que Portugal ha cumplido con las normas fiscales del euro. Y no solo eso. La economía portuguesa ha recuperado el crecimiento y la creación de empleo, enlazando una secuencia continuada de 13 trimestres con tasas cercanas al 2 %. Esta política fiscal expansiva, en unas circunstancias en las que el BCE ya había iniciado su política monetaria expansiva, es el mejor ejemplo de la vigencia del pensamiento keynesiano en situaciones de depresión. Algo similar ha ocurrido con la economía española con la flexibilización del objetivo del déficit a partir de 2013.

Estas dos historias de España y Portugal permiten resaltar el porqué del error de la austeridad. El problema estuvo en que las autoridades europeas no tuvieron en cuenta los problemas de transición que surgen de la aplicación compulsiva de la reducción del déficit público y del recorte de gastos sociales cuando el sector privado de la economía está deprimido. En esas situaciones, los recortes, al deprimir aún más la demanda total de la economía, lo único que hacen es acentuar la situación de depresión y el aumento del paro. En esas situaciones, la reducción del déficit debe formar parte del compromiso público de equilibrio de las cuentas públicas en un horizonte de medio plazo, pero su logro tiene que acompasarse a la situación de depresión de la economía. De esta forma se ayuda a la economía a salir de la depresión y se da confianza a los mercados de deuda. Lo mismo habría que decir del equilibrio de las cuentas públicas: es necesario, pero no puede pretenderse lograrlo mientras se está en medio de una depresión económica por insuficiencia de demanda.

La lección a extraer es que la estabilidad macroeconómica futura de la economía española y la reducción del ciclo maníaco-depresivo de empleo-paro requieren que las nuevas autoridades monetarias y fiscales europeas asuman en su propia agenda la responsabilidad consistente en evitar una nueva depresión como consecuencia de una insuficiencia de demanda. Por lo tanto, en lugar de preguntarnos qué ha de hacer España para vivir de forma estable dentro del euro, la cuestión esencial es cómo deberían diseñarse las instituciones y las políticas macroeconómicas del euro para que puedan cumplir con su tarea de evitar nuevas depresiones económicas por insuficiencia de demanda agregada.

COSTES OCULTOS DE LA DISCIPLINA EXTERNA

La idea que sostengo en este capítulo es que las élites políticas de la nueva democracia española dimitieron de su responsabilidad de crear instituciones que fomentasen la cooperación para la estabilidad macroeconómica y confiaron esta tarea a la disciplina externa de las instituciones monetarias europeas y de la eurozona. Esa inhibición prolongó la carencia de instituciones estabilizadoras y el modelo de crecimiento inflacionista del franquismo.

Este enfoque permite advertir, de forma inesperada, que el diseño del euro y su utilización en la primera fase de la crisis de 2008 fueron como una camisa de fuerza para la disciplina monetaria interna de los países miembros. Pero las autoridades monetarias europeas incumplieron, en la primera parte de la crisis, su responsabilidad en lo referente a la agenda europea de la estabilidad.

Una consecuencia de esta conducta ha sido, como acabo de señalar, provocar una crisis autoinfligida que ha tenido enormes costes para los españoles, en términos de paro y de pérdida de renta y de riqueza. Pero hubo otros costes ocultos. Uno fue el desinterés político por la industria y la formación profesional (FP). Otro, vinculado con este primero, fue el inicio de una fase de estancamiento de la productividad. Más adelante, al hablar de las instituciones para fomentar el crecimiento y el empleo, me referiré con más detalle a estos costes ocultos de la opción por la disciplina externa de la estabilidad. Ahora me limitaré a hacer un apunte sobre estas dos cuestiones.

La opción por la disciplina externa y la liberalización total de los flujos de capitales antes de lo que se había establecido en el acuerdo de integración en la CEE conllevó una estrategia equivocada de apertura exterior en que el principal perjudicado fue el aparato productivo.

Una buena estrategia de adaptación de las empresas españolas al nuevo escenario de competencia derivado del acuerdo de integración llevaba a dar prioridad al logro de la estabilidad interna de precios antes de proceder a la liberalización total. Eso implicaba utilizar, de ser necesario, la moneda como un instrumento para defender el mercado interno y fomentar la competitividad exterior de las empresas. Pero como he mencionado, la incapacidad política para crear instituciones internas para la estabilidad de márgenes comerciales, precios y salarios llevó a optar por una estrategia en la que se utilizó la sobrevaloración de la moneda como instrumento de estabilización interna de contención de salarios y precios. Esta sobrevaloración de la moneda tuvo un coste elevado para el sector productivo español, especialmente para el sector exportador, y también provocó pérdida de empleo industrial.

La sobrevaloración de la moneda impidió la consolidación de un modelo económico dirigido por la productividad y las exportaciones. Las empresas exportadoras, o que comenzaban a exportar, se vieron gravemente afectadas en los dos momentos en que se utilizó la apreciación de la peseta como mecanismo de estabilización de los desequilibrios internos de precios y salarios. Muchas tuvieron que cerrar como consecuencia de la mayor inflación interna y de la competencia exterior. El menor peso que tiene ahora la industria y el empleo industrial en la economía española en relación con otras economías de la Unión Europea es en buena parte el resultado de esa estrategia equivocada.

La pérdida de interés por la industria tuvo, a su vez, otros dos costes ocultos. Uno fue la pérdida de interés empresarial y político por la formación profesional dual. Otro fue el estancamiento de la productividad que tuvo lugar a principios de los años noventa. Más adelante, al abordar el problema del crecimiento y del empleo, volveré sobre estas dos cuestiones.

LA AGENDA EUROPEA DE LA ESTABILIDAD

La idea central de este capítulo es que un entorno institucional que promueva la estabilidad macroeconómica es esencial para lograr reducir el ciclo maníaco-depresivo del empleo de la economía española. Dadas las consecuencias que tiene la volatilidad del empleo sobre la distribución de la renta y los ingresos de los hogares, los trabajadores son los más interesados en la estabilidad macroeconómica.

La agenda de la estabilidad tiene dos dimensiones: una corresponde a las autoridades europeas; otra, a las autoridades españolas y, más en general, a las empresas y la sociedad española.

La demanda agregada de una economía depende de la demanda interna (consumo e inversión privada y pública) y de la demanda externa (exportaciones menos importaciones). En una situación de crisis económica en la que el consumo y la inversión privada se deprimen, como ocurrió a partir de la crisis financiera de 2008, el papel de la política monetaria y de la política fiscal es esencial para evitar una depresión por insuficiencia de demanda agregada.

Desde la entrada en vigor del euro, la regulación de la demanda agregada de las economías de la eurozona es una responsabilidad de las autoridades monetarias. En sus manos están ahora los dos instrumentos esenciales para su regulación. Por otro lado, la política fiscal depende de las directrices de las autoridades económicas de Bruselas. La principal responsabilidad de ambas es evitar una nueva crisis económica como consecuencia de una insuficiencia de demanda, tal como ocurrió entre 2011 y 2013. La experiencia de estos años, especialmente desde el famoso compromiso de Mario Draghi de hacer «whatever it takes» (todo lo necesario), confirma la voluntad del BCE de cumplir con esa responsabilidad con todos los recursos a su disposición, tanto los convencionales (tipos de interés) como los no convencionales (inyecciones directas de liquidez en la economía mediante la compra de bonos públicos y privados).

Pero el BCE no puede estar solo en esta tarea de estabilización de la demanda agregada. La política fiscal juega un papel esencial. Especialmente a medida que la política monetaria va llegando a sus límites. De ahí, la reiterada llamada de Mario Draghi a que la política fiscal asuma su responsabilidad. Pero, en este terreno, el compromiso de las autoridades comunitarias es débil e impreciso. Su política de austeridad fiscal fue la principal causa de la recaída en la recesión en 2011. Y no parece que hayan aprendido esa lección. En su disculpa puede señalarse que, hoy por hoy, no se puede hablar de la existencia de un verdadero gobierno económico europeo. No hay una Hacienda europea con recursos propios para llevar a cabo una política fiscal anticíclica, ni tampoco un ministro de Economía europeo con autoridad independiente. Sin estas dos instituciones es imposible hablar de política fiscal europea.

En este sentido, hay que destacar el hecho de que, por primera vez, en mayo de 2017, coincidiendo con el triunfo de Emmanuel Macron en Francia y con su agenda europea, el Gobierno español de Mariano Rajoy ha presentado a Bruselas una propuesta sobre el futuro de la eurozona en la que reclama un presupuesto común anticrisis, un ministro europeo de Economía, un seguro europeo de desempleo, un Tesoro europeo, eurobonos y complementar la unión bancaria con la mutualización de los riesgos. La propuesta deja constancia de que el euro es un proyecto inacabado y, para darle continuidad, además de las propuestas señaladas, es imprescindible cumplir a rajatabla los criterios de convergencia, tanto fiscales como de comercio exterior. Esta última referencia es interesante porque es una velada crítica a la posición de elevado superávit comercial alemán, alrededor del 8 % del PIB. Esta referencia es significativa porque mientras que se penaliza el incumplimiento del criterio de déficit público del 3 % del PIB, el equivalente del límite del 3 % para el superávit comercial no tiene ningún procedimiento de sanción. Y, sin embargo, sin la corrección de los desequilibrios comerciales dentro de la eurozona es imposible la estabilidad macroeconómica. En todo caso, la propuesta constituye una verdadera agenda europea de la estabilidad. El camino para conseguirlo será, en el mejor de los casos, largo. Pero esa agenda es indispensable para la estabilidad de la eurozona y la sostenibilidad del euro.

Otro aspecto sobre el que de forma reiterada ha llamado la atención Mario Draghi es el papel de los salarios en la demanda agregada europea. La recuperación del consumo privado depende esencialmente de los salarios. Una política empresarial y pública de recuperación de los salarios acorde con la evolución de la productividad es esencial para la estabilidad macroeconómica de la eurozona. Y también, como es lógico, de la economía española.

LA AGENDA ESPAÑOLA DE LA ESTABILIDAD

Estabilidad de las finanzas públicas

El desequilibrio de las cuentas públicas ha sido un factor recurrente de inestabilidad macroeconómica en España. Estabilizar el comportamiento de las finanzas y el déficit público es, por tanto, un objetivo básico de una política económica que busque promover la estabilidad. Pero como hemos visto, este objetivo no se puede confiar a la acción de la disciplina externa, ya sea de las autoridades comunitarias o de los mercados de deuda. Es una responsabilidad interna.

Las acciones orientadas a promover la estabilidad de las finanzas públicas tienen que ir en un doble frente: el de los ingresos y el de los gastos. Tradicionalmente, el déficit público español ha sido más el resultado de la insuficiencia de ingresos que de un exceso de gasto. Al menos, si lo vemos en la perspectiva comparada europea. España no tiene un mayor gasto público en relación con el PIB, pero sí tiene un menor ingreso fiscal en relación con su PIB.

La insuficiencia de ingresos no se debe tanto a una mala estructura impositiva como a un problema de gestión tributaria de los ingresos. España tiene un sistema fiscal comparable en su estructura y figuras impositivas con el del resto de los países desarrollados. No se necesita, por tanto, una reforma fiscal integral, como muchas veces se sostiene. El problema principal es de gestión tributaria, es decir, de descubrimiento de bases imponibles que hoy están ocultas a la acción del fisco y de su contribución a las cargas públicas. En este sentido, la Hacienda española recauda un 10 % menos que las Haciendas de países europeos con un PIB equivalente al español. El problema es, por tanto, de gestión y de privilegios y exenciones fiscales más que de estructura del sistema fiscal. Hay, sin embargo, campo para la mejora de la estructura impositiva a través de diversas actuaciones: una mayor utilización de figuras impositivas poco utilizadas, como los impuestos medioambientales; reequilibrio entre imposición directa versus indirecta; eliminación de deducciones y bonificaciones fiscales sin eficacia económica. Se trata más de un reformismo gradualista continuado que de una reforma fiscal ex novo.

Por el lado de los gastos públicos, la actuación más necesaria a corto plazo es adecuar los gastos a los ingresos. La estabilidad en este frente requiere tanto de normas y acuerdos de equilibrio presupuestario como de instituciones que contribuyan a mantener el equilibrio financiero de todas las Administraciones públicas. En el primer caso, se han introducido reglas de estabilidad presupuestaria importantes como la ley de estabilidad presupuestaria y el techo de gasto que ayudan a estabilizar los gastos. En el ámbito de creación de instituciones que fomenten la estabilidad fiscal, hay que hacer una evaluación muy positiva del papel que está desarrollando la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). Creada en el marco del «Memorándum» para el rescate financiero, a pesar del poco tiempo transcurrido desde su creación, es necesario hacer una evaluación muy positiva de su papel en el análisis y control de la sostenibilidad de las finanzas de todas las Administraciones públicas. Su continuidad requiere, sin embargo, el apoyo efectivo del Gobierno y del Parlamento para dotarla de recursos y de independencia, algo que hasta ahora no está confirmado.

En un horizonte de largo plazo, es necesario plantearse también la sostenibilidad financiera del sistema público de pensiones y de la sanidad pública. Estos dos tipos de gastos son, junto con la educación pública, la base del contrato social de nuestra nación. Sobre ellos descansa la promesa de igualdad de oportunidades y de progreso social. Su mantenimiento es, por tanto, esencial para la cohesión y la convivencia. Estos dos sistemas están sometidos a una fuerte presión para el crecimiento de gasto. Esto representa un reto para la estabilidad de las cuentas públicas. Además de medidas para la mejora de la eficiencia en el gasto, se debería aprovechar la actual etapa de crecimiento para crear «huchas» para la sanidad y la educación. La buena experiencia de la «hucha» de las pensiones podría trasladarse ahora a la enseñanza y a la sanidad para blindarlas frente a las siguientes crisis. Con todo, las reformas que se emprendan en este terreno para garantizar la sostenibilidad a largo plazo deben tener en consideración los problemas de transición que plantean las reformas cuando afectan a los planes de gasto y ahorro a largo plazo de los hogares. La estrategia de reformas en este terreno tiene que ser mediante acuerdos tomados en un momento determinado pero puestos en marcha de forma gradual y a largo plazo. Una estrategia gradualista de este tipo puede servir para buscar el acuerdo social sobre estas reformas.

Estabilidad de márgenes comerciales, precios y salarios

El otro desequilibrio macroeconómico recurrente de la economía española ha sido la inflación. Como he señalado, durante todo el franquismo España ha tenido un modelo de crecimiento inflacionista. La falta de legitimidad política del régimen para llevar a cabo acciones redistributivas comportó utilizar la política de rentas y la política de crédito como instrumentos de expansión de la demanda y del crecimiento. Esto exacerbó los desequilibrios de salarios y precios. Además, la falta de competencia y la mala regulación de los mercados de bienes y servicios permitieron precios de monopolio y la existencia de márgenes elevados en muchas actividades.

Sorprendentemente, la democracia, a pesar de su mayor legitimidad política para fomentar una mayor competencia en los mercados con la que reducir los márgenes y para introducir mecanismos e instituciones de estabilidad de salarios, renunció a esta tarea. Para esta labor confió en la disciplina que, se suponía, vendría de la pertenencia al euro y de los mercados de deuda. Ya hemos visto que no fue así.

¿De dónde vienen las amenazas para la competitividad? ¿De los salarios o de los márgenes empresariales? La evidencia existente apunta a que el problema lo tenemos más en los márgenes empresariales, mayores que en otros países europeos. El informe anual de 2017 del Banco de España ha recomendado contener estos márgenes empresariales. En 2016, los excedentes empresariales siguieron registrando un crecimiento superior al de los salarios.¹ Esto es indicativo de un insuficiente grado de competencia en algunos mercados en un contexto de expansión de la demanda. Los salarios han mantenido la moderación y los nuevos trabajadores contratados cobran un salario medio inferior. Esto ha permitido una moderación de los gastos de personal y un fuerte aumento del excedente bruto de las empresas. Pero esa mejora no ha repercutido en una moderación de los precios, sino que ha servido para aumentar los beneficios de las empresas. En este sentido, como veremos en el siguiente capítulo al hablar de los problemas de eficiencia, el mejor instrumento para el control de los márgenes es la introducción de competencia en los mercados de bienes y servicios.

La recuperación económica plantea un buen escenario para buscar el acuerdo sobre la introducción de mecanismos que reduzcan reducir la desigualdad salarial dentro de las empresas entre las retribuciones de los altos directivos y los salarios de los trabajadores. Y también de instituciones que favorezcan la cooperación entre trabajadores y empresas.

La crisis ha venido acompañada de una inflación de retribuciones de los altos directivos que ha exacerbado una tendencia previa. Es imposible pensar que exista un vínculo creíble entre esta elevada remuneración y los resultados empresariales. Su explicación está en la propia caída que han experimentado los salarios y en los esquemas de incentivos mediante bonos que se utilizan para fijar las retribuciones de los altos ejecutivos. En algunos países, los Parlamentos y los gobiernos han comenzado a exigir un mejor equilibrio entre las retribuciones de los altos directivos y los salarios de los trabajadores. En el Reino Unido, en un reciente informe, la Comisión de Economía, Energía e Industria ha pedido al Gobierno la supresión del esquema de bonos de los altos directivos y la participación de los trabajadores en los comités de retribuciones de los consejos de administración de las compañías.² En el caso de España no se ha llegado a tanto, pero la Comisión del Mercado de Valores viene exigiendo mayor información sobre la política de remuneración de los directivos.

Las circunstancias son también favorables para recobrar los mecanismos de negociación salarial, tanto a nivel de empresa como sectorial y nacional. Es necesario y oportuno favorecer aumentos de salarios compatibles con la productividad. En la actual situación de desplome de los salarios y elevado desempleo, el salario mínimo es un instrumento importante para enviar señales homeopáticas a las empresas para la mejora de los salarios. La evidencia disponible señala que la elevación moderada de los salarios mínimos no tiene efectos negativos sobre el empleo y, por el contrario, ayuda a la mejora de la productividad. El aumento del salario mínimo contribuye también a eliminar la nueva figura de los trabajadores pobres, trabajadores que tienen empleo pero cuyos salarios no les permiten llegar a fin de mes y tener una vida digna. La subida de los salarios tiene también un efecto positivo a nivel macroeconómico en la medida en que aumenta la renta disponible de los hogares y la demanda agregada de la economía. En esta línea argumental se sitúa la insistente opinión de Mario Draghi de que la eurozona necesita una dieta salarial.

También es necesario extender mecanismos de negociación que se han mostrado muy positivos para buscar la cooperación entre trabajadores y empresa. Es de notar la tendencia a la reducción del número de horas de trabajo perdidas por huelga a pesar de la crisis, no tanto debido a que haya habido menos huelgas o a que participen menos trabajadores como al hecho de que duran menos que antes. Esta reducción se debe también a que se están extendiendo vías alternativas de resolución de conflictos salariales y laborales. Una de ellas es la utilización de servicios de mediación y arbitraje. Este tipo de instituciones y mecanismos son importantes para mejorar el marco de instituciones necesarias para fomentar la estabilidad macroeconómica y acabar con el ciclo maníaco-depresivo o, al menos, suavizarlo.

UNA ECONOMÍA MENOS BIPOLAR

La estabilidad macroeconómica tiene un extraordinario valor social. Las recesiones, con su secuela de desempleo y caída de los ingresos de los hogares más pobres, aumentan la desigualdad de renta y de riqueza, una desigualdad que no disminuye en las fases de recuperación posteriores.

Este problema es más agudo en España debido a que, como hemos visto, el ciclo económico es más intenso y volátil. Además, en la medida en que las fases recesivas del ciclo español son más largas, el desempleo estructural que queda después de cada una de las crisis es más elevado.

El principal objetivo de la política económica en las circunstancias actuales debe ser el evitar la cronificación de un paro de larga duración, como ya ocurrió en dos ocasiones anteriores. No se puede esperar que la recuperación económica por sí sola saque de la cuneta del desempleo a las personas que están en esa situación. Las políticas activas de empleo son un buen instrumento. Pero además es necesario promover un tipo de crecimiento que favorezca la creación de empleo del tipo apropiado para estas personas. Al abordar el tema del crecimiento volveré sobre esta cuestión.

Pensando en crisis futuras, es necesario introducir nuevas instituciones, mecanismos y políticas que fomenten la estabilidad macroeconómica y suavicen el ciclo maníaco-depresivo de la economía española. Para ello, es fundamental abandonar la conducta de atribuir la tarea de la estabilidad a la disciplina externa y buscar la implicación de los gobiernos, las empresas y los trabajadores.

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EFICIENCIA: EL VALOR SOCIAL DE LA COMPETENCIA

FIJANDO LA ESCENA

Es bien conocido que una de las causas principales del mayor aumento comparado de la desigualdad y la pobreza en España ha sido la caída de ingresos de los hogares provocada por el elevado paro y la disminución de los salarios. Pero se conoce menos otra fuente de desigualdad y pobreza: la nula competencia en muchos mercados de bienes y servicios. Esta falta de competencia hace que los márgenes comerciales y los precios de muchos bienes y servicios sean comparativamente más elevados en España que en otros países europeos. Estos mayores precios drenan la ya escasa renta disponible final de los hogares más pobres, lo que disminuye tanto la capacidad y la variedad de consumo de los hogares como su ahorro. El resultado es que los hogares más pobres están atrapados en una especie de tijera entre unos ingresos bajos y unos precios altos.

La competencia en los mercados tiene un elevado valor social. Con márgenes empresariales bajos, los precios de los bienes y servicios responden a los costes de producirlos y distribuirlos. Por el contrario, los precios no competitivos responden a lógicas de monopolio en función de la disposición a pagar del cliente o de acuerdos de «cartelización» entre empresas que se ponen de acuerdo y fijan precios por encima de los costes. Esto hace que, después de la compra de esos bienes y servicios, la renta disponible de los consumidores disminuya y tengan menos ingresos para comprar otros productos. Dicho en el lenguaje de los economistas, los precios que responden a lógicas de monopolio disminuyen el bienestar de los consumidores y aumentan el de los productores. Esto es otra forma de decir que la economía española tiene serios problemas de eficiencia.

La pérdida de eficiencia por la falta de competencia no se limita a los efectos sobre los precios y el bienestar social a corto plazo. Tiene también un efecto importante a largo plazo a través de una menor capacidad de innovación y dinamismo de la economía. Esto hace que disminuya la variedad y la calidad de los productos a disposición de los consumidores. La evidencia empírica nos dice que se está reduciendo el número de nuevas empresas innovadoras. La causa es la monopolización y la cartelización. Lo más sorprendente es que las lógicas de monopolio no se producen solo en sectores maduros donde las empresas ya instaladas (incumbentes) ponen barreras a la entrada de nuevas empresas más innovadoras y dinámicas. Ocurre también, y en mayor medida, en las actividades relacionadas con las nuevas tecnologías de la información, la comunicación y la digitalización. Tanto es así que economistas de la escuela de Chicago, o un medio liberal como el semanario económico The Economist, tradicionales defensores de la libre empresa, están advirtiendo de la urgencia de salvar al capitalismo competitivo de estas nuevas lógicas de monopolio.

Estas lógicas de monopolización de la economía no son nuevas. Ya tuvieron lugar hace un siglo, en la época conocida como Gilded Age (o Belle Époque), a finales del siglo XIX y comienzos del XX. Una época que, no por casualidad, fue también de gran desigualdad. En aquel momento, los grandes monopolios surgieron de actividades relacionadas con las nuevas materias primas esenciales para la economía: el petróleo y la transmisión de la voz y mensajes (telefonía y telegrafía). Ahora, la materia prima esencial de la nueva economía del siglo XXI está constituida por la información y los datos. Y no es extraño que los nuevos monopolios estén surgiendo en las actividades relacionadas con esas nuevas commodities. En aquella etapa, la respuesta política fue la puesta en marcha de legislaciones antimonopolio para restaurar la competencia. Hoy, de nuevo, es necesario poner en marcha una política de competencia contra las nuevas lógicas de monopolio, especialmente en España, donde los márgenes comerciales son más elevados y donde también es mayor el número de cárteles.

En mi opinión, uno de los retos más importantes que tiene que afrontar la política económica española es restaurar el buen funcionamiento de la economía de mercado y mejorar su eficiencia. Las ganancias de bienestar para los consumidores que se pueden obtener de este esfuerzo son considerables. La competencia tiene una dimensión social considerable. La pertenencia a la Unión Europea ha jugado, y sigue jugando, un papel importante en la promoción de la competencia. Pero el mayor esfuerzo para crear las condiciones para una libre competencia tiene que venir del interior, a través de un apoyo político claro de los gobiernos a los organismos de defensa de la competencia y de la liberalización de los mercados regulados. Los gobiernos municipales tienen un papel clave en esta lucha, dado que muchos de los monopolios públicos y privados que mayor impacto político tienen en la renta disponible de los hogares pobres operan en el ámbito municipal. Pero la defensa de la competencia requiere también el compromiso de los partidos políticos y de la opinión pública. La competencia en los mercados es sinónimo de democratización de la economía.

LA TIJERA DE LA POBREZA

La falta de competencia y de eficiencia de los mercados tiene un elevadísimo coste social. De hecho, junto con la disminución de ingresos derivada del paro y la caída de los salarios, es el factor que mejor explica el aumento de la pobreza en España.

Para ver cómo la ineficiencia de los mercados oligopolísticos impacta sobre el aumento de la pobreza y la exclusión social puede ser útil imaginarnos una tijera. La hoja de abajo representa los ingresos de los hogares, fundamentalmente, los ingresos salariales, el seguro de paro y otras prestaciones públicas. Al caer los ingresos, esta hoja se abre y aumenta la pobreza. La hoja de arriba es el gasto en vivienda, que incorpora, además del alquiler o el gasto de hipoteca, todos los demás gastos en servicios asociados a la vivienda (agua, gas, electricidad) y los impuestos correspondientes. Si aumenta ese gasto en vivienda, esa hoja se abre. El espacio que queda entre las hojas es el número de hogares pobres.

La diferencia entre ingresos y gastos de vivienda es la renta disponible que les queda a las familias para otros gastos: alimentación y educación de los hijos, por ejemplo. La caída de la renta disponible después del gasto en vivienda para el 20 % de los hogares más pobres ha sido del 44 % en el período 2008 al 2015. La vivienda actúa como una sanguijuela que chupa renta disponible a las familias.

El impacto en los hogares con niños es aún más dramático. La renta disponible final para otros gastos que le queda al 20 % de los hogares con niños después del pago de la vivienda es de 1.760 euros al año. Esa cantidad es de 24.836 euros al año en el caso del 20 % de hogares de mayores ingresos.¹ La referencia a los hogares pobres con niños es importante porque la pobreza infantil es el elemento más perturbador de la pobreza, en la medida en que tiende a cronificarse en el tiempo. Los niños pobres tienen una elevada probabilidad de ser pobres de mayores. Sus resultados escolares son peores. Sus patologías, desde enfermedades como la obesidad infantil, son pavorosas, y más cuando se sabe que la mala alimentación en los primeros años compromete el desarrollo cerebral y cognitivo.

Si utilizamos otros indicadores, los resultados son los mismos. Uno de ellos, muy habitual en los análisis comparados de acceso a la vivienda, es la tasa de sobrecarga por vivienda, también llamado «indicador de accesibilidad». Mide el porcentaje de los ingresos que un hogar tiene que dedicar para pagar su vivienda. La Unión Europea considera que a partir del umbral del 40 % hay sobrecarga por vivienda. En el año 2015, los hogares pobres españoles tenían una tasa de sobrecarga del 53 %. En el 2008 era del 46 %. Por lo tanto, las cosas van a peor.

La vivienda es también la principal causa de otra anomalía existente en la sociedad española: se trata de la bajísima tasa de emancipación de los jóvenes españoles. Los datos son demoledores. Alrededor de un 70 % de los jóvenes entre 19 y 33 años siguen viviendo con sus padres. No hay otro país cuyas tasas de emancipación se acerquen, siquiera remotamente, a esta situación española. Sus consecuencias a largo plazo son importantes, tanto en términos de la cultura moral de esos jóvenes como en los de capacidad de innovación de la economía. La evidencia empírica comparada señala que un país y su economía son tanto más innovadores cuanto antes se lleva a cabo la emancipación de los jóvenes a partir de los 19 años. Por tanto, uno de los factores que obstaculizan la capacidad de innovación es la falta de emancipación.

El problema puede agravarse en los próximos años por dos factores. Uno es el aumento del precio de la vivienda, tanto de compra como de alquiler, especialmente en ciudades como Madrid y Barcelona. Otro es el hecho de que a partir de 2017 se tienen que renovar decenas de miles de alquileres. Esa renovación, en un entorno de subida de precios, podría llevar al aumento de la pobreza y a una nueva caída en la emancipación de los jóvenes. Puede, por tanto, que nos enfrentemos a una nueva explosión de la pobreza y de la desigualdad en España. Pero estamos a tiempo de evitarla.

¿Qué se puede hacer, al menos para que las cosas no empeoren? Primero, enfrentarse a la renovación de los alquileres. La inacción puede llevar a otra revuelta social contra los desahucios encubiertos. Segundo, no estropear más las cosas con políticas erróneas. Volver a fomentar la compra de vivienda en propiedad por parte de jóvenes mediante una subvención pública a fondo perdido de hasta 10.800 euros sería volver a las andadas.

A más largo plazo, la solución al problema habitacional de los hogares pobres y de los jóvenes solo puede venir del aumento del stock de vivienda de alquiler asequible. Fórmulas como las de las Housing Associations británicas —instituciones privadas sin fines de lucro con un parque de vivienda de alquiler muy importante— son un buen ejemplo a seguir.

Una vía distinta es actuar por el lado de los ingresos de los hogares. En esta dirección van los intentos de cálculo de un salario de referencia o salario digno. Algunos estudios hechos para Barcelona y su área metropolitana indican que ese salario de referencia depende fundamentalmente de la vivienda. El coste de la vivienda (sin los servicios domiciliarios) es del 60 % del sueldo. Dependiendo de la zona, el precio de la vivienda varía. Eso hace que el sueldo de referencia oscile entre unos 700 euros y 1.700 euros al mes. Pero, sin despreciar el impacto que puedan tener este tipo de trabajos en la creación de un estado de conciencia sobre el problema de la vivienda, su recorrido operativo es muy corto.

Como vemos, la pobreza en España está muy influenciada por la ineficiencia del mercado de la vivienda y de los monopolios de servicios domiciliarios. La pobreza de vivienda, la pobreza energética y la falta de emancipación de los jóvenes están muy relacionadas con la ineficiencia de estos mercados. Sin embargo, este problema no está en la agenda de los organismos que se dedican a hacer recomendaciones de políticas.

EL VALOR SOCIAL DE LA COMPETENCIA

La política de defensa de la competencia es en la actualidad una dimensión esencial de la política social contra la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, no existe una conciencia clara de la importancia social de estos problemas de eficiencia. De hecho, es una cuestión que no está en el debate público ni en la agenda política del Gobierno; tampoco figura con la importancia debida en los programas de los partidos, especialmente en los partidos de izquierda, que son recelosos del mercado. Consideran el tema, junto con la globalización, como el principal causante de todo lo malo que está ocurriendo.

Si los académicos, las instituciones económicas internacionales y europeas (FMI, OCDE, CE) y las asociaciones empresariales dedicasen a las ineficiencias en los mercados de bienes y servicios un 10 % del interés que dedican a las ineficiencias en el mercado de trabajo, las ganancias de bienestar serían considerables, especialmente en los hogares más pobres, que son los que sufren en mayor medida pérdidas de renta disponible como consecuencia de las fallas de eficiencia de los mercados de bienes y servicios. Pero también la innovación y el dinamismo de la economía se verían beneficiados.

La necesidad de una fuerte política de defensa de la competencia no se limita al sector privado de la economía. En muchas ocasiones se pasa por alto que los monopolios son creados o favorecidos por las propias Administraciones públicas. Monopolios y concesiones como los servicios funerarios, los parkings, los servicios públicos domiciliarios (agua, recogida de basura, electricidad, gas) o las autopistas de peaje detraen una parte considerable de la renta disponible de los hogares. Muchos problemas de eficiencia surgen también de que en la provisión de servicios públicos como la sanidad se han eliminado los mecanismos de mercado.

Otro ámbito en el que los problemas de eficiencia por sobrecostes son muy importantes es el de la obra pública y la contratación pública, con el agravante de que en este terreno a los problemas de eficiencia se añaden los de corrupción política.

Nunca se insistirá suficiente en el hecho de que la falta de eficiencia debido a la débil competencia en los mercados de productos y de servicios públicos constituye un importante daño para las condiciones de vida y el bienestar de los consumidores, así como para la innovación y el dinamismo de la economía. Desde esta perspectiva, la política de defensa de la competencia es en la actualidad un vector fundamental de la política social contra la pobreza y la desigualdad.

EL DAÑO QUE CAUSAN LOS MONOPOLIOS

¿Cómo podemos saber si España sufre un problema de eficiencia en la asignación de los recursos? Una forma tradicional de responder a esta cuestión sería analizar el estado de la competencia en la producción y distribución de bienes y servicios. La dificultad con esta forma de medir la eficiencia es que el grado de competencia existente en una economía no se puede medir directamente. Solo puede hacerse de forma indirecta analizando determinados indicadores que nos ofrecen algunas pistas. Varias organizaciones internacionales, públicas y privadas, publican indicadores de esta naturaleza que miden cosas como la existencia de barreras de entrada, regulaciones, acuerdos de cartelización o el grado de concentración empresarial. Pero, siendo útiles, estos indicadores no nos informan de las consecuencias sobre la eficiencia.

Pero como muy a menudo un déficit de competencia significa precios comparativamente más elevados en relación con otros países, o márgenes empresariales más elevados en unos sectores que en otros, el análisis de esos precios y márgenes diferenciales es una buena vía para identificar problemas de eficiencia.

España ha tenido históricamente una pauta de mayores niveles de precios, en especial en los mercados de bienes y servicios regulados. Sin embargo, a partir de la integración en la Comunidad Económica Europea, los precios de los bienes y servicios sometidos a competencia han ido convergiendo con los precios europeos. No ha sucedido lo mismo con los servicios no sometidos a la competencia, que se han elevado de manera continuada. Esta inflación dual es una señal clara de problemas de eficiencia en estos sectores.

Una manera de ver el impacto negativo de la falta de competencia en el bienestar de los consumidores es observar el porcentaje de la renta disponible que necesitan los hogares para atender a las diferentes partidas de bienes y servicios dentro de los presupuestos familiares. Así, en 2001 los gastos de los hogares en vivienda, agua, electricidad, gas y otros servicios domiciliarios representaban el 22,6 % del presupuesto de una familia. En el año 2014 había subido al 32,4 %. El porcentaje de gasto dedicado a esta partida en los presupuestos familiares es el único que ha subido en el conjunto de los gastos de los hogares. Su particularidad es que, con la excepción de la vivienda, se trata de bienes y servicios que son provistos por monopolios. Por su parte, la escasez de oferta de vivienda de alquiler asequible hace que sus precios se comporten como precios de monopolio. El impacto del mayor gasto en estos bienes y servicios en la renta disponible de los hogares es dramático, especialmente en los hogares pobres y en los hogares jóvenes. Es uno de los factores que mejor explica el grave problema social de la falta de emancipación de los jóvenes.

Otra forma de cuantificar el daño que causan los monopolios es medir la llamada «renta de monopolio». Se denomina así a la diferencia que representa el porcentaje de los beneficios de un sector respecto a su valor añadido en relación con la media de este mismo porcentaje para el conjunto de la economía. Esa renta diferencial representaría el beneficio extraordinario derivado del poder de mercado para mantener precios y márgenes de beneficios elevados. Aunque hay problemas técnicos con este tipo de cálculos, algunos estudios han buscado cuantificar los beneficios extraordinarios de los oligopolios existentes en los sectores eléctrico, gasista, telecomunicaciones y bancario en el quinquenio 2005-2009: en ese quinquenio, dicha renta se duplicó. Pasó de menos de 20.000 millones anuales a cerca de 40.000 millones de euros. Son cantidades estimables. Nada hace suponer que en el quinquenio siguiente (2010-2014) dicha tendencia se haya frenado. Se podría estimar, si así ha sido, que en el conjunto de la década (2005-2014) las rentas oligopólicas en estos sectores habrían ascendido a unos 300.000 millones de euros, es decir, a un 30 % del PIB total de la economía española. Aun si reducimos bastante esta cantidad, se trata de cifras considerables.

En todo caso, ¿cómo se distribuyen estas rentas de monopolio? ¿A quién benefician? Significan mayores dividendos a los accionistas y mayores retribuciones para la alta dirección —sueldos, bonos y pensiones, también mayores que en los sectores competitivos—. Las llamadas «pensiones de oro» son un rasgo de estos rectores regulados. También los salarios de los trabajadores de estos sectores son mayores en relación con la media de los salarios del resto de los sectores. Otra parte de esas rentas de monopolio se dedica a la financiación de jubilaciones anticipadas y reducciones de personal (ERE) y, finalmente, al pago de la deuda por el mayor endeudamiento que suelen tener estas empresas.

¿Quién sale perdiendo? Los hogares que compran esos bienes y servicios. Ven reducida su renta disponible al tener que pagar esos servicios más caros. Un drenaje de recursos que deja menos renta disponible para otras opciones de consumo y, por tanto, para la demanda de otros sectores de la economía. También se ven perjudicadas las empresas que se mueven en mercados competitivos como consecuencia de sus mayores costes operativos.

El efecto de estos monopolios en el aumento de precios se pone de manifiesto aún con más claridad cuando observamos lo que ocurrido con los productos que se compran en mercados competitivos. Un caso significativo es lo que ha sucedido con el gasto dedicado a la compra de artículos de vestir y de calzado. Esta partida significaba en 2001 el 7,8 % del presupuesto familiar. En 2014 era del 5,1 %. No es que los españoles compren menos artículos, sino que gastan menos en esta partida como consecuencia de la caída de precios. La dura competencia en este mercado, uno de los más competitivos en Europa, ha obligado a las empresas a reducciones de precio de forma constante y a innovar en las formas de producción y distribución. Otro caso de interés es lo ocurrido en la partida de alimentos y bebidas no alcohólicas. En 2001, el gasto en esta partida representaba el 15,9 % de los presupuestos familiares. En 2014 se había reducido al 14,9 %.

Una política progresista ha de plantear la lucha contra los monopolios y cárteles como una de las políticas sociales prioritarias. La competencia en los mercados de bienes y servicios es un valor social de primera magnitud. Introducir competencia es sinónimo de democratizar la economía. Sin embargo, frente al activismo político que se manifiesta en la liberalización del mercado de trabajo, el desinterés en actuar en este terreno es notorio.

EXCESO DE CAPITALISMO CONCESIONAL

No será fácil desmontar los monopolios y cárteles que en la actualidad limitan la eficiencia de la economía española y dañan el interés general y el bienestar de los consumidores. El motivo es que la regulación vigente es compleja y enmarañada, difícil de desmontar tanto en los sectores regulados de servicios públicos esenciales como en otros sectores. Su causa está en la colusión entre negocios y política en España. Es una relación incestuosa que viene de lejos y tiene una fuerte raigambre en la regulación económica de nuestro país. Sin tener que remontarnos a la historia lejana, el franquismo significó todo un cúmulo de regulaciones internas y externas en beneficio de grupos privados conectados con el régimen. La apertura externa y la liberalización económica interna de los setenta vinieron también acompañadas de formas nuevas de colusión entre política y negocios. Fue la conocida «economía concertada» asociada a los planes de desarrollo del segundo franquismo.

Se podría pensar que la Transición política y especialmente la integración de España en la CEE habrían significado un golpe de gracia para esta colusión entre negocios y política en España. Y aunque, solo parcialmente, así ha sido, se han desarrollado de forma extraordinaria nuevas formas de capitalismo concesional privado en el ámbito de las infraestructuras, de los servicios públicos y de la contratación pública en general.

Además de los monopolios, otro obstáculo muy extenso en la economía española son los acuerdos de empresas para fijar precios y repartirse los mercados (cárteles). Actúan de acuerdo con la lógica del monopolio y su efecto sobre el bienestar de los consumidores es el mismo que el de los monopolios. España está considerada la economía europea en la que existen más cárteles de este tipo. Recuerdo la extrañeza de un presidente de la autoridad de competencia española cuando recibió la invitación de sus colegas europeos para hablar en una reunión sobre los problemas que causan los cárteles al bienestar social y al dinamismo de la economía. La respuesta a su pregunta de por qué no hablaban otros responsables de organismos con más tradición en política de competencia fue muy ilustrativa: «Nos interesa su opinión porque España es el país europeo con más cárteles», le contestaron. Los daños que estas prácticas de cartelización causan a los consumidores son muy elevados.

La liberalización de algunos sectores como las telecomunicaciones o el energético que se llevó a cabo en los años noventa no ha roto esa vinculación. En algunos casos, la ha fortalecido. La privatización de algunas empresas públicas ha favorecido esa conexión entre política y negocios. Al frente de esas empresas se colocó a los amigos de quienes estaban en aquel momento al frente del Gobierno. En este terreno, la democracia trajo consigo una nueva aristocracia empresarial. Una forma de comprobarlo es examinar la composición de los consejos de administración de las principales empresas españolas de los sectores regulados o monopólicos, una relación mantenida en muchos casos a través de lo que se ha dado en llamar «puertas giratorias».

Esta colusión, a la vez que explica el origen de esas situaciones de poder de mercado, también ilustra la dificultad para romper ahora las posiciones de monopolio en los sectores eléctrico, gasista, agua, de telecomunicaciones o la banca. Lo mismo puede decirse de muchos de los servicios profesionales, amparados por regulaciones que encuentran su sustento en las conexiones entre política y estos servicios. Esa colusión ha obligado al Tribunal de Justicia de la Unión Europea a ocuparse del desmantelamiento de prácticas contra la competencia y los intereses de los consumidores, como en los casos de las cláusulas suelo de las hipotecas.

Además de los problemas de eficiencia y bienestar social que trae este capitalismo de los sectores regulados, en las últimas décadas han surgido problemas similares con lo que podríamos llamar el nuevo capitalismo concesional vinculado a la provisión y gestión de grandes obras de infraestructura, como las del sector energético, las autopistas, el AVE o las grandes edificaciones, pero también las relacionadas con otras actividades cotidianas de las personas, como los aparcamientos urbanos. Este tipo de capitalismo concesional se comporta en términos de precios como los monopolios privados. Además, incorpora compromisos público-privados poco transparentes que pueden acabar siendo una fuerte carga para los contribuyentes. Se trata de pasivos ocultos para las cuentas públicas y que pueden significar en algunos casos compensaciones importantes a diferentes actores. Un ejemplo actual cuando escribo es la indemnización de 1.300 millones de euros por el fallido depósito de gas en la costa de Tarragona (el proyecto Castor). Otro ejemplo paradigmático de los costes ocultos del capitalismo concesional son las cláusulas incorporadas en los contratos de concesión de autopistas que comprometen al Estado a compensar a la concesionaria por disminución de tráfico. El canal de Panamá, las radiales de Madrid, el AVE del desierto o las energías renovables son ejemplos de esta colusión entre lo público y los negocios concesionales.

En algunos litigios a que da lugar este tipo de capitalismo concesional también es frecuente observar el efecto que tienen las puertas giratorias en la colusión entre el sector privado y los altos funcionarios y organismos del Estado.

Todos estos ejemplos y muchos otros de colusión pública y privada y de limitaciones a la economía de mercado constituyen ejemplos claros de cómo los intereses privados (o especiales) dominan sobre el interés general de los consumidores.

El resultado de todo esto es que en los sectores regulados —como el eléctrico, el gasístico o el de las telecomunicaciones— seguimos teniendo un tipo de capitalismo muy alejado de las condiciones de una economía de mercado, como ha diagnosticado en muchas ocasiones la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC). Un capitalismo alejado del viejo ideal del buen capitalismo, del que va a riesgo y ventura. Las consecuencias finales de este tipo de capitalismo es que daña la eficiencia de la economía y acentúa la desigualdad en la distribución de la renta.

A esta conducta de los viejos monopolios hay que añadir ahora el riesgo que viene de la nueva economía digital, que permite a muchas empresas de este nuevo sector de la economía funcionar con lógicas de monopolio; frente a ellas no son eficaces los instrumentos convencionales de vigilancia de los mercados implantados por los organismos de defensa de la competencia.

La conclusión en términos de política económica apunta de forma clara a la necesidad de liberalizar los mercados de bienes y servicios, tanto económicos como profesionales, que están hoy protegidos frente a la competencia. Sin embargo, no hay demasiado interés en los gobiernos para hacerlo.

GEOGRAFÍAS DEL PODER ECONÓMICO

El aumento del capitalismo de tipo concesional y monopólico ha ocasionado un cambio significativo en el equilibrio de poder político entre este tipo de capitalismo y el capitalismo competitivo. Esta alteración del equilibrio de poder económico ha tenido una consecuencia inesperada en la geografía española del poder económico. Las actividades de servicios no competitivas, de no mercado, con un elevado contenido regulatorio y concesional, se han ido centralizando en Madrid capital. Por el contrario, las actividades económicas que se desarrollan en régimen de mercado competitivo y abierto al exterior se han consolidado en el resto de la geografía española, especialmente en la periferia.

Esto significa que la fauna del poder económico —empresarios, financieros y hombres de negocios— se distribuye de forma asimétrica en el territorio español. Los empresarios que van a riesgo y ventura se localizan fuera de Madrid. Los financieros, hombres de negocios y directivos de empresas reguladas o que dependen de los contratos del Estado tienden a concentrarse en Madrid, con algunas excepciones notables en el ámbito financiero —CaixaBank y Banc Sabadell— y en los servicios públicos relacionados con la energía —Gas Natural Fenosa e Iberdrola—. Por el contrario, los empresarios vinculados a las actividades manufactureras, agroindustriales y a los servicios de gran consumo se dispersan por el geografía española. Según un estudio del Círculo de Empresarios, la foto de la distribución territorial de las 50 empresas medianas españolas más dinámicas muestra que se sitúan fuera de Madrid, en especial en la periferia mediterránea.

¿A qué responde esta dinámica geográfica del poder económico? ¿A las fuerzas del mercado o a los cambios en la naturaleza del capitalismo español y en la geografía del poder político?

Sin duda, la globalización financiera, la integración europea y el euro han sido determinantes en la centralización en Madrid capital de ciertas actividades, en particular las financieras y ciertos servicios a empresas. Pero el papel desempeñado por el Estado en esta centralización de las actividades regulatorias y de las grandes empresas españolas de servicios y de la construcción es más importante que el de las fuerzas del mercado.

La puesta en marcha del Estado de las Autonomías hacía predecir una descentralización del poder político y de las actividades empresariales del Estado. Pero no fue así. Piensen en el caso de Endesa. Fue el resultado de la fusión por el Gobierno de las catalanas Fecsa y Enher, la balear Gesa, la aragonesa ERZ y la andaluza Sevillana. No tenía ninguna actividad de generación, distribución y comercialización en Madrid. Sin embargo, la sede de la nueva empresa, posteriormente privatizada, no se situó en Barcelona, Palma de Mallorca, Zaragoza o Sevilla, sino en Madrid. Esa decisión no tuvo nada que ver con las fuerzas del mercado. Lo mismo ha ocurrido con otras actividades empresariales del Estado.

Los grandes cuerpos de funcionarios del Estado han sido determinantes en esta centralización de las actividades empresariales, regulatorias y concesionales. Más que los propios políticos, estos cuerpos dominan los ministerios clave para la actividad económica y regulatoria del Estado. La centralización en Madrid de las comisiones reguladoras de los mercados y de la competencia tiene que ver más con la influencia y los intereses de estos funcionarios que con la política. En un repaso mental rápido de los organismos estatales cuya sede no está en Madrid capital solo encuentro la Escuela Judicial en Barcelona y las escuelas militares. Lo mismo ocurre con los órganos judiciales y parlamentarios. A un Estado territorialmente descentralizado le iría bien tener algunos órganos políticos, como el Senado, o judiciales, como el Tribunal Constitucional, fuera de la capital política —es lo que sucede, por ejemplo, en Alemania—. El Estado no está presente en la vida diaria de los españoles que no residen en Madrid capital.

En todo caso, ¿qué consecuencias tiene esta geografía del poder económico? La centralización en Madrid capital de todas las actividades reguladoras y empresariales del Estado ha generado un exceso de capitalismo concesional y regulado. Este capitalismo amparado por el Estado, rentista y parasitario —y que algunos llaman «capitalismo de amiguetes»—, explica el hecho intrigante de que las empresas que han tenido mayor crecimiento en España sean las menos productivas. De hecho, más que empresas, son negocios que viven del aval del Estado.

Esta geografía del poder político y de la concentración en Madrid del capitalismo concesional y de las finanzas ha tenido otros efectos económicos negativos importantes. Por un lado, ha contribuido a la pérdida de interés político en la industria y en los servicios de mercado, así como en la defensa de la competencia. El ejemplo más relevante fue quizá la supresión en el segundo Gobierno de Aznar del Ministerio de Industria. Por otro lado, ha dado a la política estatal de infraestructuras viarias y ferroviarias un sesgo centralista, radial, poco favorable al desarrollo de las actividades empresariales de las periferias. En tercer lugar, ha favorecido la corrupción política.

LA ECUACIÓN DE LA CORRUPCIÓN

La corrupción política es también un problema relacionado con la competencia y la eficiencia económica. Los sobornos y las comisiones en la licitación de obra pública y, más en general, en la contratación pública debilitan la competencia empresarial. Su impacto económico es muy elevado. Desde este punto de vista, la corrupción, además de una emergencia política, es también una emergencia económica.

¿Cuáles son las causas de esta corrupción política tan elevada? Viene, fundamentalmente, de tres fuentes. La primera tiene que ver con el urbanismo y afecta especialmente a alcaldes y responsables de planes urbanísticos. La segunda se relaciona con la licitación de obra pública y las concesiones para la gestión privada de servicios públicos y empresas públicas, tanto estatales como municipales. La tercera, con el uso de subvenciones y ayudas públicas a ciertas actividades, como los expedientes de regulación de empleo (ERE) o las «primas» a las energías renovables.

Con una finalidad únicamente descriptiva podemos formular una ecuación de la corrupción que nos permita identificar algunos factores que la fomentan y la reducen: C = (DA + S + Cc) – (T + D). En esta ecuación DA es la discrecionalidad administrativa de los políticos o funcionarios a la hora de tomar decisiones, S es el volumen de gasto público en concesiones y subvenciones, Cc es el capitalismo concesional, T es la transparencia y D es la calidad de la democracia.

La ecuación nos dice, en primer lugar, que cuanta más discrecionalidad administrativa (DA) exista en la aprobación de planes y licencias urbanísticas, mayor será la corrupción. En segundo lugar, que cuanto mayor sea el volumen de contratación de obra pública y de ayudas, subvenciones y garantías públicas a actividades privadas (S), mayor será la corrupción. En el caso de los negocios relacionados, por ejemplo, con las energías renovables, la «prima» es una garantía pública de rentabilidad privada que pesa durante años y años sobre el presupuesto público. Además, incentiva actividades que están más próximas al negocio financiero que al proyecto industrial. En el caso de los ERE, la subvención da lugar a la aparición de buscadores de rentas, y a que las empresas destruyan empleo en lugar de desarrollar fórmulas para conservarlo. El tercer factor que potencialmente aumenta la corrupción es la licitación de obra pública y las concesiones para la gestión privada de servicios públicos. Lo podemos llamar capitalismo concesional (Cc). Este tipo de capitalismo no va a riesgo y ventura, sino que incorpora garantías de ingresos, como en el caso de las concesionarias de autopistas y en otras actividades, como el pozo de gas Castor en las costas de Tarragona. Estas garantías de ingresos son un pasivo oculto para los presupuestos. Si analizamos los nombres de las empresas y empresarios que han hecho donaciones a los partidos, veremos que están relacionados con estas actividades. La primera conclusión de nuestra ecuación podría formularse diciendo que en España se ha desarrollado un tipo de capitalismo concesional y subvencionado que es proclive a la corrupción. Si queremos disminuir la corrupción, hay que acabar con este tipo de capitalismo rentista y depredador.

La ecuación identifica también los dos factores que disminuyen la corrupción. El primero es la transparencia (T), entendida como el derecho ciudadano a conocer y la obligación de las Administraciones a responder, con responsabilidad penal si no lo hacen. Este es un elemento poderoso de higiene pública. El segundo (D) es la calidad de la democracia, entendida como la actitud exigente de los medios de comunicación y de la opinión pública en general para investigar, dar a conocer y denunciar los casos de corrupción. Cuanto mayores sean T y D, menor será la corrupción.

La corrupción es cosa de dos. Del corrupto y del corruptor. Sin embargo, se investiga, se conoce y se culpabiliza al corrupto y no al corruptor. Mientras no cambie esta asimetría en el tratamiento de las conductas, será difícil evitar la corrupción. El tratamiento de la corrupción, lo mismo que en las conductas fraudulentas en el ámbito corporativo y financiero, requiere un cambio de enfoque que tienda a castigar al corruptor, que es el que genera los incentivos para la corrupción. Este cambio de enfoque lo estamos viendo en relación con la prostitución, en que la penalización está cambiando hacia el que la paga. Lo mismo debe ocurrir con la corrupción política.

INEFICIENCIAS DE LA FALTA DE DIMENSIÓN

Otra fuente de ineficiencias viene del reducido tamaño medio de la empresa española. Su impacto negativo en la productividad, los precios y el bienestar es considerable. Sin embargo, esta cuestión no está en el debate público ni en la agenda política de los gobiernos. En muchos análisis se ve como una fatalidad de la realidad empresarial que no tiene remedio, como un elemento idiosincrático, casi cultural.

Uno de los sectores en que mejor se pueden apreciar las mejoras que para los consumidores representa el aumento del tamaño de las empresas es en la gran distribución minorista en los sectores de vestido y calzado y de alimentación y bebidas. El cambio en la estructura de la oferta en este tipo de bienes ha tenido un efecto claro en los precios y variedad de productos. Las cadenas de venta de ropa y calzado han ganado terreno frente al comercio independiente. Mientras que en 2001 representaban el 18,7 % de la facturación del comercio de moda y calzado, en 2014 eran ya el 43,5 %. El comercio independiente ha experimentado una evolución inversa. De representar un 44,9 % del gasto total en esta partida ha pasado a ser el 22,4 % en 2014. En el caso de la alimentación y bebidas, las grandes cadenas y los híper y súper han ganado terreno a las pequeñas tiendas con un efecto claro en los precios. En 1993 representaban solo el 8,9 % de las ventas totales, mientras que en 2013 eran ya el 30,9 %, el mayor porcentaje entre todas las formas de venta.

El liliputismo empresarial lleva a la regulación de precios y a la cartelización. Este efecto entre tamaño y regulación de precios es muy visible en el sector agrario. Cuanto menor es el tamaño de las explotaciones agrarias, mayor es la presión para la regulación gubernamental de precios que permitan hacer frente a los distribuidores o a la competencia que viene de los países emergentes. Esto es algo que conocen bien aquellos que se mueven en las reuniones de cooperativas de la Unión Europea. Mientras los países con explotaciones pequeñas —como España— piden regulaciones de precios, aquellos con explotaciones cooperativistas grandes, como Holanda, piden apoyo para innovar y ampliar mercados. El motivo es que el tamaño determina la productividad y la innovación y, por tanto, la capacidad de competir a través de parámetros distintos que los del precio.

La falta de tamaño también es un incentivo a la cartelización. Esta relación se aprecia observando los cárteles investigados y sancionados por la autoridad de competencia. Muchos de los casos de cártel son entre empresas de tamaño relativamente pequeño (véase el listado de cárteles de la CNMC para determinar si se apoya esta idea).

Otra consecuencia de la muy pequeña dimensión de la empresa española es la economía sumergida. Pequeña dimensión empresarial y elevada economía sumergida son dos caras de una misma realidad. A ese rasgo hay que añadir que el trabajo autónomo, la microempresa y la pequeña empresa se concentran especialmente en sectores de actividad como el turismo y la hostelería, proclives a la economía sumergida. Aunque un mayor control tributario y laboral sea necesario para su reducción, la mejor medicina contra esta práctica es el aumento de la dimensión empresarial.

Como tendremos ocasión de ir viendo en relación con otras dimensiones de la economía española, especialmente la productividad y el crecimiento, el reducido tamaño medio de la empresa española es la restricción más importante a la que se enfrenta la economía española. Un aumento del tamaño medio que lo equiparase al tamaño medio de las empresas en los países desarrollados europeos permitiría mejoras en todos los parámetros económicos y sociales relevantes.

UNA MIRADA DIFERENTE DEL MERCADO DE TRABAJO

El mercado de trabajo en España presenta dos rasgos diferenciales: uno es el mayor nivel de paro; otro, la dualidad entre empleos decentes y precarios, es decir, dualidad entre contratos de trabajo fijos, con condiciones laborales y salarios decentes, y contratos temporales, con condiciones laborales y salariales precarias. Estos dos rasgos son claras manifestaciones de la existencia de ineficiencias en la asignación de los recursos humanos.

Estos dos rasgos han dado lugar a una verdadera industria académica de publicación de trabajos, artículos, libros e informes sobre las causas, consecuencias y remedios, una industria alimentada especialmente por economistas, sociólogos y laboralistas. Como he señalado en varias ocasiones a lo largo de este ensayo, si se dedicase un 10 % del esfuerzo de análisis que se dedica al mercado de trabajo a analizar las causas de las ineficiencias de los mercados de vivienda, de bienes y servicios o el financiero, las ganancias en bienestar serían considerables. Este sesgo académico es intrigante, pero probablemente tiene mucho más que ver con la mayor disponibilidad de series estadísticas sobre salarios y empleo que sobre márgenes comerciales, precios y eficiencia en los otros sectores.

La aproximación convencional en la mayoría de los análisis sobre las causas de la dualidad es por el lado de la oferta de trabajo, es decir, desde la formación de los trabajadores y la regulación laboral de contratación y despido. Las recomendaciones se orientan en el mismo sentido. Por un lado, una mejor formación de los trabajadores en paro o que buscan el primer empleo. Por otro, flexibilizar el marco legal de la negociación colectiva y simplificar la variedad de tipos de contrato ahora existentes, llegando a un contrato único.

Las sucesivas reformas legales que se han llevado a cabo en el marco laboral desde los años ochenta se han orientado a facilitar a los empleadores las condiciones de contratación y despido de los trabajadores. Detrás de esas reformas se hallaba la promesa de que así aumentaría el empleo y mejorarían las condiciones laborales de los nuevos empleos. Pero el hecho cierto es que en paralelo a esas reformas, la dualidad se ha ido profundizando. España es la economía europea con un mayor porcentaje de empleo temporal y precario.

Cuando un problema persistente se resiste a los enfoques convencionales, es conveniente ensayar aproximaciones alternativas. Debería contemplarse la hipótesis de que la dualidad laboral española está más relacionada con la estructura de la demanda de empleo por parte de las empresas que con la oferta por parte de los trabajadores, es decir, con la estructura sectorial de la economía y con el tamaño medio de las empresas. El liliputismo empresarial y la importancia de los sectores de turismo y hostelería, de la construcción y del pequeño comercio minorista en la economía española pueden explicar en buena medida la temporalidad y la baja formación de los trabajadores. Lo mismo puede decirse del reducido tamaño medio de las empresas. El elevadísimo predominio de empresas muy pequeñas lleva a la temporalidad. El deseo político de sostener a estos sectores y a las pequeñas empresas puede ser una buena explicación al tipo de reformas laborales que se han llevado a cabo desde los años ochenta. En realidad, lo que han hecho las sucesivas reformas es adaptarse a esta estructura sectorial y reducidísima dimensión empresarial, favoreciendo una legislación laboral orientada a esos rasgos estructurales de esos sectores de la economía.

El problema con la temporalidad es que es pan para hoy y hambre para mañana. Permite ir saliendo al paso de las circunstancias de la coyuntura económica, contratando cuando las cosas van bien y despidiendo cuando van mal, pero no da incentivos ni señales a las empresas para pensar en el largo plazo.

La temporalidad es un peligro para las empresas que tienen un proyecto empresarial de largo plazo. La temporalidad va asociada a una elevada rotación en las plantillas. La rotación, a su vez, no crea incentivos a los trabajadores para su formación y debilita su vinculación y lealtad con el proyecto empresarial. El resultado es que la productividad de las empresas con elevada temporalidad es mala. Muchas empresas han comenzado a ser conscientes de este riesgo para su proyecto empresarial y están mejorando los salarios y las condiciones laborales de sus trabajadores, especialmente de aquellos que están en la parte baja de la escala salarial.

Las reformas centradas de manera obsesiva en la flexibilización de las condiciones de contratación y despido tienden a olvidar una función importante que desarrollan los sindicatos dentro de la empresa en cuanto a la mejora de la eficiencia y la rendición de cuentas. En esta línea de democratización de la empresa, especialmente después de una etapa en que las conductas fraudulentas y abusivas de muchos altos directivos han debilitado esa legitimidad social de la empresa, la Comisión de Industria del Parlamento británico ha aprobado un informe que propone la inclusión de trabajadores en los consejos de administración. Nada parecido existe, sin embargo, en la política española.

MEJORAR EL ESTADO DE BIENESTAR DESDE LA EFICIENCIA

Los problemas de eficiencia que presenta la economía española —y que impactan en la desigualdad y la pobreza— no se limitan al funcionamiento de los mercados de bienes y servicios y a los de factores. Están presentes también, y de forma intensa, en el funcionamiento del Estado, tanto en la vertiente impositiva como en la de los gastos de las Administraciones públicas y de las instituciones del Estado de bienestar (hospitales, escuelas, seguridad social, etc.). Estos problemas de eficiencia en relación con el funcionamiento del Estado de bienestar adquieren ahora mayor importancia y urgencia, dadas las restricciones presupuestarias en las que se mueven, y previsiblemente se seguirán moviendo en el futuro, el sistema sanitario, el sistema educativo o la seguridad social.

En este sentido, más que un problema de sostenibilidad financiera a largo plazo, que también lo es, la crisis del Estado de bienestar español es un problema de confiabilidad, eficiencia y equidad.

La desconfianza viene del hecho de que muchos ciudadanos dudan de que los objetivos que persigue el Estado de bienestar puedan ser alcanzados en el futuro. Esas dudas abarcan al sistema de pensiones, al desempleo, a la sanidad, a la educación o a la dependencia. Sin duda, esa desconfianza tiene fundamento en los elevados déficit y deuda pública. Pero aquí me interesa poner en relación esta desconfianza con los problemas de eficiencia en el funcionamiento de las instituciones de bienestar. En particular, con las prestaciones de salud y de educación que son las que, junto con las pensiones, están más afectadas por la crisis de confiabilidad.

Los problemas de eficiencia hacen referencia a los costes de producir los bienes y servicios que suministra el Estado (eficiencia productiva). La evidencia existente, no mucha por otro lado, apunta a que estos costes son elevados. No tanto por el hecho de que la producción sea pública como porque no hay competencia en su producción ni tampoco existe una cultura generalizada, sistemática e institucionalizada de evaluación que podría permitir la competencia por comparación entre unidades homogéneas del sistema (entre diferentes hospitales, centros de salud o centros educativos) como sí existe en otros países desarrollados. Esta carencia se agudiza en España por el hecho de la provisión descentralizada de la sanidad y la educación por parte de cada uno de los gobiernos autónomos, lo que ha agudizado este problema de costes y de evaluación.

Pero la eficiencia hace referencia también a qué tipo de bienes y servicios se deben producir y cuál es la cantidad socialmente eficiente (eficiencia asignativa). En muchos casos, el tipo de bienes o servicios que se producen no responden a las preferencias de los ciudadanos, sino a las de los políticos o los responsables de las instituciones de bienestar. Estas ineficiencias que resultan del hecho de que los bienes y servicios producidos no se adapten a las preferencias de los pacientes o de los padres de los alumnos son tan importantes o más que las que vienen de las de costes de producir. Sin embargo, en muy contadas ocasiones se tienen en cuenta.

En cuanto a cuál es la cantidad eficiente de gasto del sector público en la sanidad o la enseñanza, idealmente, la respuesta a esta cuestión tendría que ser el resultado de un cálculo de costes y beneficios del gasto público. Esto obliga a considerar, por un lado, los beneficios de la sanidad o cualquier otro bien o servicio en términos de valor añadido para sus beneficiarios. Por otro, hay que calcular los costes totales de ese programa de bienestar, tanto los costes directos —los impuestos necesarios para financiar ese mayor gasto— como los costes indirectos debidos a los efectos que ese aumento de impuestos tiene en el comportamiento eficiente de los consumidores y los productores que pagan esos impuestos. Así, por ejemplo, si 1 euro de aumento de impuestos provoca una distorsión de 0,3 euros, los beneficios del aumento de gasto público tendría que ser, al menos, 1,3 euros. Sin embargo, en muy contadas ocasiones se hace esta clase de cálculo. La alternativa es entonces utilizar reglas de limitación de gasto público, como los techos de gasto total o por servicio o la del equilibrio presupuestario.

El escenario presupuestario en el que se va a mover el Estado de bienestar en los próximos años —tanto los programas de transferencia de dinero como la producción de sanidad y enseñanza— será restrictivo por las limitaciones de los propios presupuestos públicos y por las necesidades crecientes que experimentarán esos programas de bienestar como consecuencia del envejecimiento de la población y los mayores costes de las nuevas tecnologías sanitarias y de los fármacos. La creciente desigualdad en la distribución de la renta y la falta de ingresos de muchos hogares añadirá presión a estos programas por las patologías sociales de todo tipo asociadas a la pobreza. En este escenario presupuestario restrictivo, una buena parte de los nuevos recursos para atender a estas nuevas necesidades tienen que venir del interior del propio sistema de bienestar mediante reformas que mejoren la eficiencia del sistema, tanto la eficiencia productiva como la asignativa.

Baja eficiencia recaudatoria

La estructura del sistema fiscal español es asimilable a la de los países desarrollados en cuanto a sus figuras impositivas centrales. La diferencia está en su eficiencia recaudatoria. A igualdad de PIB con otras economías europeas, el español recauda un 10 % menos sobre el PIB. Esto representa una pérdida de ingresos considerable que se debe, fundamentalmente, a la economía sumergida, a las exenciones y deducciones en el IVA y en el impuesto de sociedades, y a la elusión fiscal. No parecen aconsejables las subidas impositivas; se trata de ir mejorando poco a poco la eficiencia recaudatoria mediante la ampliación de las bases fiscales y eliminando muchos de los privilegios fiscales. El Gobierno debe continuar los esfuerzos para asegurar que todos pagan los impuestos que les corresponden. La coordinación entre la Agencia Tributaria, la policía y los jueces ha mostrado su eficacia en este terreno.

Por otro lado, existe abundante evidencia de que muchas de esas deducciones y exenciones fiscales —lo que los economistas llaman «gastos fiscales»— no tienen justificación económica, es decir, no responden al interés general. Son privilegios que nos hablan de la presencia de intereses de grupos especiales que a lo largo del tiempo han capturado espacios de favor dentro del sistema fiscal. Ampliar las bases fiscales permitiría recaudar más y a la vez reducir los tipos marginales de los impuestos, con las mejoras de eficiencia que eso significa para los consumidores y los ahorradores.

El aumento de la recaudación por mejora de la eficiencia de la gestión recaudatoria aliviaría la restricción presupuestaria que hoy pesa sobre los servicios públicos esenciales, el I+D público y las inversiones en infraestructuras para el desarrollo. También permitiría reducir el déficit público de acuerdo con los compromisos del programa de estabilidad y, a la vez, recuperar el gasto público en los servicios públicos fundamentales.

La Seguridad Social

«Seguridad Social» es el término general que se utiliza para referirse a una serie de transferencias monetarias por distintos conceptos: pensiones, desempleo, enfermedad, viudedad, infancia. Las pensiones y las prestaciones por desempleo son seguros públicos obligatorios para todos aquellos que tienen un empleo. Se financian no con los impuestos, sino con las aportaciones a la Seguridad Social de las personas que están empleadas y por las empresas que los emplean. El objetivo principal de estos seguros sociales es crear un sistema de seguridad económica que cubra a las personas de los riegos de pérdidas de ingresos por contingencias relacionadas con enfermedades, accidentes de trabajo, desempleo y jubilación. Este sistema redistribuye la renta a lo largo del ciclo vital de los individuos. Aunque su base es actuarial, es decir, solo tienen derecho a ello aquellos que han cotizado las cantidades recibidas, contienen un componente redistributivo.

Pero, a la vez, estos seguros tienen una función macroeconómica importante consistente en mantener la demanda agregada de la economía, especialmente en situaciones de caída de la actividad económica y del empleo. En muchas ocasiones se olvida esta dimensión relacionada con la eficiencia de la economía, pero es un aspecto que no se ha de perder de vista.

Los problemas de eficiencia en relación con las pensiones y el desempleo son de dos tipos. El primero está relacionado con el mayor gasto en prestaciones y el uso de estas por parte de personas y grupos que adaptan su comportamiento laboral para beneficiarse de las prestaciones del sistema (bajas por enfermedad, accidentes, absentismo laboral, prejubilaciones o por arbitraje entre los diferentes regímenes de prestaciones). Además, algunos colectivos tienen mayor información sobre el funcionamiento del sistema y lo utilizan para acceder a prestaciones más favorables. También ocurre con la utilización abusiva de los despidos, los ERE y las prejubilaciones. Es necesaria una definición más exigente de los criterios que dan acceso a las diferentes prestaciones y un control más exhaustivo utilizando los modernos sistemas de información.

La segunda causa de pérdidas de eficiencia viene de las prestaciones de desempleo. La eficiencia podría mejorar si en vez de orientarse a financiar a los parados se aplicasen a la creación de empleos para esos mismos parados. Experiencias que están siendo exitosas en otros países podrían explorarse también en España.

Los beneficios de innovar en sanidad y educación

Sanidad y educación constituyen las principales partidas de gasto social de la provisión de bienes por parte del Estado. Constituyen el núcleo del compromiso con la igualdad de oportunidades. Sin embargo, estas dos partidas han sido las que más han sufrido el impacto del recorte de gastos públicos para reducir el déficit y la deuda. Las cantidades recortadas coinciden, más o menos, con el gasto público empleado para ayudar a los bancos fallidos o en riesgo de quiebra. Hay que recordar que una de las condiciones para el rescate bancario fue introducir en la Constitución española la prioridad absoluta del pago de la deuda, antes aun que garantizar un mínimo de gasto en sanidad o educación.

Este recorte de gastos sociales en educación y sanidad ha ocasionado el aumento de dos tipos de desigualdades: a) la desigualdad intergeneracional; en la medida en que de los gastos en educación se benefician fundamentalmente los jóvenes, su recorte ha provocado un aumento de la desigualdad entre generaciones, contra los jóvenes y a favor de los mayores y los pensionistas, y b) el recorte de estas dos partidas de gasto social ha aumentado también las ya elevadas diferencias territoriales dentro de España en el gasto per cápita en salud y en educación, diferencias que no tienen fundamento económico ni social alguno y que han contribuido a agudizar la ruptura del contrato territorial del Estado de las Autonomías.

A pesar de estas restricciones, la evidencia existente, por otra parte escasa, apunta a que las ganancias de eficiencia por reformas en la gestión de las instituciones del sistema nacional de salud y del sistema educativo pueden ser considerables. Una evidencia inesperada de esas ganancias de eficiencia ha venido de la propia crisis económica. A pesar de los fuertes recortes de gasto en sanidad y en educación, los resultados clínicos y educativos no parecen haberse resentido.² En parte se ha debido al esfuerzo de los trabajadores del sistema de salud en condiciones retributivas y laborales peores y también al recorte de inversiones en equipos. Pero parte de esas mejoras de eficiencia han venido de las reformas, de cambios en la gestión de los servicios y de los ahorros de costes.

En general se valoran poco los beneficios de la innovación. Pero la historia del progreso económico y social está vinculada con la innovación y la reducción de costes. El acceso de amplias capas de la población al disfrute de bienes que en un primer momento fueron de exclusivo uso de los grupos adinerados, como los automóviles, los teléfonos móviles, etc., vino de la mano de la reducción de costes y mejora de calidad. Lo mismo ocurre en el ámbito de la sanidad y la educación.

En todo caso, ¿de dónde surge la innovación en las organizaciones? Fundamentalmente de abajo arriba, del nivel micro y meso de las instituciones. Para favorecer la innovación orientada a las mejoras de eficiencia, las autoridades y gestores del sistema nacional de salud y del sistema educativo tienen que tolerar y fomentar la experimentación por abajo, en las unidades. El viejo método de prueba y error sigue siendo el menor camino. La descentralización territorial favorece ese método de experimentación. Desde arriba se deben evaluar los resultados de esos procesos de experimentación y difundir las mejores prácticas. La innovación y la mejora de eficiencia no requieren grandes reformas ni pactos políticos de Estado. Solo se necesita dejar libertad para emprender y experimentar. Se trata de buscar pequeñas reformas posibilistas más que grandes pactos de Estado.

Los resultados de la experimentación innovadora en educación están muy contrastados. Por mi parte, he tenido la oportunidad en estos últimos diez años de estar vinculado a un proyecto de innovación educativa con resultados maravillosos. Se trata del Premi Ensenyament de la Fundación del Círculo de Economía. Consiste en identificar y premiar proyectos de innovación que estén desarrollando los colegios de primaria y secundaria de Cataluña con un objetivo concreto y medible de mejora de resultados educativos. Ese proyecto me ha hecho ver tres cosas. 1) El dinamismo innovador que hay por abajo del sistema es impresionante; contradice la frecuente opinión de que la educación, en particular la pública, es un sistema anquilosado. Todo lo contrario. 2) La innovación es mayor en aquellos colegios donde existe un liderazgo directivo claro y una vinculación de todo el equipo del centro con un proyecto educativo innovador y que, además, sepa ganar el apoyo de los padres y del entorno social y político en el que está el centro. 3) Quizá mucho más sorprendente es el hecho de que los finalistas de ese premio, y en muchos casos los ganadores, son colegios públicos que desarrollan su actividad en lugares socialmente muy duros, con niños procedentes de hogares muy pobres y con una elevada inmigración. Estos resultados rompen la visión tan extendida de que todo está predeterminado desde la infancia en la vida de las personas y que las oportunidades dependen exclusivamente de las condiciones económicas del hogar en que se nace. 4) En muchas ocasiones, esa innovación tiene que moverse por debajo de los radares de la Administración para no ser detectada y abortada por la consustancial tendencia uniformadora desde arriba. En resumen, la experimentación es beneficiosa, y solo requiere un entorno de autonomía y libertad de los centros, de profesionalización y liderazgo directivo en un proyecto compartido entre profesores, alumnos, padres y entorno social.

Asimismo existe evidencia, tanto internacional como interna, de que las mejoras de eficiencia en el sistema sanitario español se producen por la vía de la experimentación y de las reformas posibilistas, más que por grandes pactos que, además, ya se han llevado a cabo.³

De todo lo anterior se pueden extraer dos enseñanzas: a) en las actuales instituciones del Estado de bienestar existen importantes ganancias de eficiencia que pueden significar importantes ahorros de costes utilizables para financiar nuevos servicios, y b) la vía para lograr esas ganancias de eficiencia es la libertad y autonomía para innovar desde abajo. En un sistema que además es descentralizado, esa autonomía permite liberar las energías y capacidad de todos sus componentes para promover el cambio y la innovación.

Pero esos beneficios no aparecerán si no se logra restablecer el contrato psicológico del sistema nacional de salud y del sistema educativo con sus profesionales. El esfuerzo que han hecho durante los años de crisis y recortes de sueldos y precarización tiene que ser ahora impulsado. De lo contrario, el durmiente malestar incubado a lo largo de la crisis puede despertar al primer intento de cambio. Las «mareas blancas» en la sanidad son una manifestación de ese malestar de fondo que puede explotar de nuevo.

PROBLEMAS DE TRANSICIÓN DE LAS REFORMAS

Las reformas relacionadas con la mejora de eficiencia, al menos en el corto plazo, pueden provocar problemas de equidad e inestabilidad macroeconómica. Ocurre así en la medida en que esas reformas afecten a la planificación de los hogares en su reparto de la renta entre consumo y ahorro a largo plazo. Recortes en las prestaciones actuales y futuras de las prestaciones monetarias (pensiones, desempleo) o las sanitarias y educativas tienen efectos de ese tipo. Otras reformas, como las laborales, pueden conllevar caídas salariales presentes y futuras que afecten a la capacidad de consumo de las familias y, por tanto, a la demanda agregada de la economía y al crecimiento. Lo hemos visto en esta crisis con las políticas de austeridad y recortes salariales. Su impacto en la recesión ha sido importante e indiscutible. Además, disminuyen la equidad debido a la mayor caída de los ingresos en los hogares más pobres. En la literatura económica, a estos efectos entre el corto y el medio plazo se los suele denominar «problemas de transición» de las reformas.

En la medida en que esos efectos negativos de las reformas han tenido lugar, se ha instalado en amplios sectores de la sociedad española —y especialmente en los de trabajadores de las instituciones relacionadas con la sanidad y la enseñanza— un sentimiento de desconfianza y fatiga ante cualquier cambio. Esto explica que frente a cualquier propuesta de reforma orientada a mejorar la eficiencia, la expectativa sobre su viabilidad sea extraordinariamente negativa.

Para cambiar este estado de ánimo hay que modificar tanto la estrategia de las reformas como los receptores de los mensajes. Las reformas que afectan a los planes de futuro de las personas y que tienen un probable impacto negativo en la demanda agregada no pueden ser aplicadas en las fases recesivas de la economía porque acentúan esas tendencias. Se pueden aprobar en momentos agudos de la crisis para aprovechar la disposición de todos los actores a actuar, pero su aplicación debe posponerse en el tiempo para evitar esos efectos depresivos.

Por otro lado, no se puede perder de vista que las reformas estructurales por sí solas no acostumbran a producir los efectos benéficos que suelen prometer sus proponentes y los gobiernos que las aplican. Esas promesas son elusivas, a no ser que vengan acompañadas de políticas macroeconómicas expansivas.⁴ Esto lo hemos visto estos años también en la eurozona. La recuperación de la economía española y la portuguesa no llegó con las reformas estructurales, sino con la política monetaria expansiva del BCE a partir de 2013 y con la relajación del objetivo del déficit público en 2014 y 2015.

Al exponer estos problemas de transición no pretendo negar la necesidad de adoptar reformas que mejoren la eficiencia, sino manifestar que su puesta en marcha ha de tener en cuesta esos efectos distributivos y macroeconómicos. Una alternativa habitualmente exitosa es, en vez de llevar a cabo una sola reforma que permite visualizar claramente a sus perdedores, aplicar paquetes de reformas: cada uno de ellos tiene perdedores y ganadores, pero el efecto neto del conjunto no permite saber con exactitud cómo va a quedar cada uno al final. Esta incertidumbre sobre el efecto neto final favorece la aprobación de paquetes de reformas que de otra forma serían bloqueadas por los perdedores. En España tenemos un ejemplo excelente y muy exitoso de esa estrategia en los llamados Pactos de la Moncloa, firmados en 1977, en la transición del franquismo a la democracia, por el Gobierno de Adolfo Suárez y los principales partidos de la oposición con la anuencia de los dos principales sindicatos.

DEMOCRATIZAR LA ECONOMÍA

La conclusión de lo visto en este capítulo es que una de las tareas más importantes de los gobiernos en los próximos años radica en mejorar la eficiencia de los mercados de bienes y servicios a la hora de decidir qué producir y cómo hacerlo, es decir, lograr que los mercados funcionen en beneficio de los consumidores y del bienestar del conjunto de la sociedad. Hoy, el funcionamiento de muchos de esos mercados está capturado por los intereses particulares de empresas, colectivos profesionales y funcionariales. Las lógicas de monopolio predominantes en la economía española dañan la renta disponible de los hogares y el bienestar social y el dinamismo innovador a largo plazo al poner barreras a la entrada de nuevas empresas en los mercados.

La competencia tiene un elevado valor social. Sin embargo, la política de defensa de la competencia se encuentra con tres obstáculos importantes. 1) El recelo al mercado que tienen las fuerzas de la izquierda española por considerarlo la fuente de todos los males que nos acosan. De este recelo surge su proclividad a crear monopolios públicos que tienen los mismos efectos negativos sobre el bienestar social que los monopolios privados. 2) La falta de una corriente de opinión pública favorable a la competencia. De ahí que una de las tareas de mayor importancia que pueden desarrollar los economistas es convencer a la sociedad de esos beneficios. 3) La falta de un apoyo político decidido de los gobiernos y de los partidos políticos a los organismos de defensa de competencia. Para transformar la política de competencia en un poderoso vector de la política económica, el Gobierno y el Parlamento tienen que fortalecer el organismo de competencia y la selección de los miembros de su comisión.

El otro gran obstáculo al funcionamiento eficiente de la economía y a la creación de empleo es el escaso tamaño medio de las empresas españolas en todos los sectores de actividad. Sin afrontar este problema será difícil obtener las ganancias de productividad y mejoras en la creación de empleo.

Finalmente, para democratizar la economía es necesario mejorar los procesos de formación de políticas. En la actualidad, las políticas favorecen en muchos casos el interés privado frente al interés general. De hecho, los intereses de los consumidores no están bien recogidos por el proceso político vigente. Por el contrario, los intereses de las empresas tienen un acceso mucho más fácil a los legisladores. Un ejemplo es el hecho de que en algunas comisiones parlamentarias sectoriales están parlamentarios vinculados de diversa forma a los sectores que esas comisiones regulan. Esta presencia de los intereses particulares en los procesos de formación de políticas permite explicar por qué hay problemas de eficiencia en la economía y, aún más importante, por qué es tan difícil hacer algo para remediarlo.

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CRECIMIENTO: LAS FUENTES OLVIDADAS DE LA PRODUCTIVIDAD

FIJANDO LA ESCENA

El crecimiento tiene un impacto directo muy relevante en las condiciones de vida de las personas y en las oportunidades de progreso social. Aumentos sostenidos de la tasa de crecimiento permiten a las personas escapar de la pobreza, mejorar sus posibilidades de emancipación y lograr ser lo que desean ser. Por el contrario, la falta de crecimiento impacta duramente en los ingresos de los hogares y aumenta la desigualdad, la pobreza y la exclusión social.

Un buen ejemplo de las consecuencias sociales de la falta de crecimiento lo tenemos en la crisis española. La larga recesión de 2008-2014 ha provocado una caída dramática del empleo, la aparición de un elevado grupo de personas en situación de paro de larga duración y el aumento del número de hogares con ingresos escasos o nulos. Y con el paro y la falta de ingresos han venido las patologías sociales que se asocian a la pobreza: la mala alimentación, la malnutrición infantil, la obesidad, el deterioro de la salud, la disminución de la esperanza de vida, la marginación, la delincuencia y otras patologías.

Por lo tanto, hay muchas razones para que los gobiernos, los partidos políticos, las empresas y la sociedad en general se comprometan con el objetivo de lograr tasas sostenidas de crecimiento económico inclusivo. Este compromiso tiene una dimensión europea y otra nacional.

A las autoridades monetarias y económicas de la zona euro les corresponde la responsabilidad de evitar depresiones económicas por falta de demanda agregada, como la que se produjo en 2011-2014. Fue una recesión autoinfligida. Una economía moderna tiene instrumentos para evitar este tipo de recesiones. La aportación más importante del gran economista británico John Maynard Keynes en los años treinta a la política económica fue dar a los gobiernos los instrumentos necesarios para evitarlas: la política monetaria y la política fiscal. Las autoridades de Estados Unidos los utilizaron, evitaron recaer en la recesión y redujeron el paro. No fue así en el caso de las autoridades europeas, que incumplieron ese compromiso. Esta debe ser una lección para el futuro.

Pero el compromiso con el crecimiento inclusivo es responsabilidad nacional. Es una tarea que corresponde a los actores públicos, empresariales y sociales del país.

Ahora bien, ¿cuáles son las fuentes de ese crecimiento inclusivo? Dos. Una es el aumento del número de personas empleadas. Cuantas más personas tengan un salario, mayor es el PIB agregado de la economía. La otra fuente es la mejora de la productividad. Cuanto mayor es el número de bienes producidos con el mismo número de trabajadores, mayor es el PIB. Los economistas prefieren el crecimiento basado en las mejoras de productividad porque es más sostenible. Pero dado el perfil de baja cualificación de los parados, España tiene que impulsar una estrategia de crecimiento que beba de las dos fuentes.

¿Es posible diseñar una estrategia de política económica capaz de impulsar a la vez esos dos objetivos? Pienso que sí. Como ocurre con los modernos coches híbridos, que tienen dos tipos de motores que se complementan, la economía española necesita una estrategia híbrida de crecimiento, basada también en dos motores.

Uno es la dotación de los factores tradicionales —que los economistas llaman «fundamentales»— que impulsan la productividad: la calidad institucional, el capital humano (educación de los trabajadores), el capital tecnológico (I+D), el capital social fijo (infraestructuras) y la flexibilidad de los mercados de productos y de factores (trabajo y capital). Cuanto más elevada sea la cantidad y calidad de estos factores, mayor será la productividad media de la economía. Este tipo de factores seleccionados son esenciales para aclimatar empresas de riesgo en sectores en la frontera del conocimiento con elevada productividad.

El otro motor viene de la existencia de empresas que tienen una fuerte capacidad de expansión y de creación de empleo de capacitación baja y media. Es decir, empresas que al margen del sector en que operan, ya sea la manufactura o los servicios, tienen la capacidad de elevar la productividad de esos trabajadores al incorporarlos a procesos productivos que han industrializado toda su cadena de valor. Estas empresas se comportan como lo hicieron las viejas industrias manufactureras del siglo pasado que tuvieron una elevada capacidad para absorber grandes cantidades de trabajadores de baja capacitación procedentes de la agricultura y elevar su productividad al incorporarlos a procesos productivos estandarizados con una elevada dotación de capital productivo. A esta capacidad de absorción de empleo de baja formación y mejora simultánea de productividad la denominaré «tasa de industrialización».

El crecimiento de esta tasa de industrialización se apoya en lo que aquí llamaré «factores olvidados de la productividad»: la dimensión de las empresas, la calidad de la gestión empresarial, la formación profesional interna y el clima laboral. Cuanto mayor sea la dotación de estos factores olvidados, mayor será el crecimiento de este tipo de empresas y el crecimiento económico y el empleo. En este capítulo sostendré que España tiene hoy un grupo importante de empresas del sector servicios de gran consumo que son las factorías del siglo XXI. Están siguiendo la pauta de industrialización que siguió el sector automovilístico y arrastrando a sus proveedores a invertir para mejorar la calidad de sus productos y de su gestión empresarial y aumentar su tamaño.

El debate público sobre el crecimiento tiene que equilibrar mejor el juego entre factores fundamentales y factores olvidados. Hasta ahora el interés está centrado en la mejora de los factores fundamentales, especialmente en tres: calidad de la política, enseñanza y reformas de los mercados, sobre todo del mercado laboral. Siendo importantes, por sí solos no son la estrategia de crecimiento que necesita la economía española para afrontar el problema del paro. De ahí que en este capítulo insista en volver la vista hacia los factores olvidados.

Esta atención a los factores olvidados permite también reorientar el debate y el interés existente en España sobre el modelo de crecimiento. Este debate tiende a identificar sectores de actividad buenos (manufactura, sectores avanzados) y malos (construcción, turismo, servicios). Este no es el problema real. La cuestión relevante es el modelo de gestión de las empresas, sea cual sea el sector en que operan. El modelo de gestión empresarial dominante en España es un modelo tradicional, jerárquico y hereditario. Este modelo no facilita la profesionalización de la gestión de la empresa; no permite que exista un mercado eficiente y meritocrático de empresarios y ejecutivos, ni es capaz de crear el clima laboral de confianza, de cooperación y de compromiso entre empleados, directivos y empresarios. Los problemas de la baja productividad y de la escasa dimensión media de la empresa española adquieren nueva luz cuando se pone el foco en el modelo de gestión de la empresa y no en el modelo sectorial de crecimiento. Es lo que haré en este capítulo.

UNA ESTRATEGIA HÍBRIDA DE CRECIMIENTO

El cuadro 1 identifica y articula los dos grandes grupos de factores que determinan la pauta y la calidad del crecimiento de los países. En el eje vertical están los que tradicionalmente se consideran en la literatura como factores fundamentales o seleccionados: la calidad de sus instituciones políticas y regulatorias, el capital humano, el capital tecnológico y el capital social fijo (infraestructuras). En el eje horizontal están los que he llamado «factores olvidados»: la dimensión de la empresa, la calidad de la gestión empresarial y el clima sociolaboral. Estos tres factores están detrás de lo que Dani Rodrik ha denominado la «tasa de industrialización» de la economía, entendida como la capacidad del tejido productivo existente de un país para crecer y, a la vez, absorber empleo de baja o media cualificación.

Dando dos rangos de valor —bajo y alto— a las capacidades fundamentales, y lento/rápido a la tasa de industrialización, surgen cuatro celdas que representan cuatro escenarios posibles de crecimiento.

CUADRO 1. TIPOLOGÍAS DE CRECIMIENTO ECONÓMICO

FUENTE: Elaboración propia a partir de Dani Rodrik, «The past, present and future of economic growth», Challenge, vol. 57, n.º3, 2014.

Este cuadro nos permite hacer una breve excursión por la pauta reciente del crecimiento español, desde el período de posguerra del siglo pasado hasta la actualidad. A la vez, nos permite identificar los elementos básicos de una estrategia de crecimiento para el futuro.

La celda 1 representa la situación en la que estaban la mayoría de los países actualmente desarrollados en la primera mitad del siglo XVIII, antes de la Revolución industrial. Es también la situación actual de los países atrasados. El resultado es el estancamiento económico.

Esta celda representa bien la España de la posguerra civil, un país con una mala calidad política y regulatoria, con la mayoría de la población analfabeta, un capital tecnológico inexistente y una economía básicamente agraria con subempleo y una tasa lenta de industrialización. En ese escenario se tardó veinte años, hasta mediados de los años cincuenta, en recuperar el PIB de preguerra.

La celda 2 representa a países con bajas capacidades fundamentales pero con una rápida tasa de industrialización. Esto les permite transformar a grandes contingentes de población agraria en trabajadores industriales. El resultado son etapas de aceleración del crecimiento, aunque episódicas, es decir, que quedan abortadas debido a que las capacidades fundamentales no acompañan al crecimiento. Se trata de países que llevan a cabo la fase de despegue del crecimiento, pero que después no son capaces de mantener su continuidad y se estancan.

Esta casilla representa bien la etapa histórica de la «industrialización» de las actuales economías desarrolladas. Crecieron mediante la incorporación de grandes cantidades de mano de obra de baja formación procedente de la agricultura a actividades manufactureras (textil, química, metalúrgica, naval, automóvil, etc.) que habían industrializado sus procesos productivos. Esta es hoy también la gran experiencia del crecimiento que están viviendo China y otros países emergentes, y que les permite llevar a cabo el «gran escape de la pobreza».

Lo singular de estas aceleraciones es que en muchos casos no vienen de cambios externos de demanda que impulsen el crecimiento interno (vientos de cola), ni tampoco de reformas estructurales internas de gran calado. El impulso suele venir de un cambio interno en el clima de los negocios, de lo que John Maynard Keynes llamó los animal spirits. Lo sorprendente de estas aceleraciones del crecimiento es ver cómo pequeños cambios pueden dar lugar a grandes resultados.¹ China es el caso más frecuentemente citado de historia de éxito de este tipo de industrialización en las décadas recientes.

Esta casilla representa también la expansión del crecimiento español en la segunda mitad del siglo pasado, cuando la economía española creció a tasas del 5-7 % durante una década. Fueron los llamados «felices sesenta». Esta etapa expansiva se produjo a pesar de las bajas capacidades fundamentales de aquel momento. Aunque hubo algunas medidas de política económica interna que facilitaron esa expansión, el impulso fundamental vino del cambio de los animal spirits internos. Fue el momento de la industrialización manufacturera y de la emigración del campo a la ciudad, es decir, de la industrialización y la urbanización de España. La mejora de la tasa de industrialización que trajeron las manufacturas permitió incorporar a grandes contingentes de personas procedentes del campo, con formación y habilidades laborales escasas, a las nuevas industrias. Aparecieron empresas de tamaño medio de fuerte crecimiento y capacidad de absorción de empleo de baja o mediana cualificación. Hubo un interés extraordinario por perfeccionar los modelos de gestión de la empresa y el tono del clima laboral mejoró. La sociedad española experimentó durante la década de 1960 el espectáculo del desarrollo en todas sus dimensiones. Esa expansión permitió escapar de la pobreza.

Para hacernos ver la magnitud de la transformación económica de esa década, mi maestro en la Universidad de Barcelona, el profesor Fabián Estapé, por vía de anécdota, nos decía que mientras a principios de los sesenta el problema para las familias españolas era tener un Seat 600, diez años más tarde el problema era dónde aparcarlo. Una sociedad que en una sola década experimenta esta mejora material está viviendo el espectáculo del crecimiento. Lo singular de esa etapa de fuerte crecimiento es que se produjo en un escenario de baja calidad político-institucional (el franquismo) y de débil dotación de capital humano (educación) y tecnológico. El motor de tal crecimiento y del empleo fue en esa etapa la rapidez de la mejora de la tasa de industrialización de la economía. Pero en la medida que no fue acompañada por la mejora de las capacidades fundamentales del capital humano y tecnológico, el crecimiento de esa etapa sufrió continuos frenazos, acompañados de aceleraciones ocasionales derivadas del impulso que vino de la integración en la Comunidad Económica Europea en 1985 y de la incorporación al euro a finales de la década de 1990 y de la burbuja crediticio-inmobiliaria de los primeros años de este siglo.

La casilla 3 representa una economía con una elevada dotación de capacidades fundamentales pero con una lenta tasa de industrialización. El resultado de esta combinación es un crecimiento lento y una dualización de la economía. Por un lado, un sector dinámico, con elevada productividad y empleo estable y, por otro, un sector estancado, de baja productividad y elevada temporalidad en el empleo y bajos ingresos.

El debate actual en España nos sitúa en esta casilla. Existe una elevada sensibilidad e interés acerca de la necesidad de mejorar las capacidades fundamentales relacionadas con la calidad institucional y regulatoria, la enseñanza, el capital tecnológico y las infraestructuras. Pero por sí solos estos factores pueden llevar a una economía dual, con escasa capacidad de creación del empleo que necesita la sociedad española en este momento. La obsesión con las reformas estructurales, en particular con aumentar la flexibilidad del mercado de trabajo, lleva a la dualización. Este tipo de reformas estructurales más que resolver el problema de la dualización, lo intensifican. Esa es la lección que se puede extraer de los efectos de la última reforma de 2012.

Estamos asistiendo en España a otra etapa de fuerte activación de los animal spirits. Contra lo que dice el discurso oficial, tanto el español como el de las autoridades europeas, la recuperación económica de 2014-2017 y la buena creación de empleo que se ha producido en este período tiene mucho menos que ver con la reforma laboral de 2012 y la devaluación de los salarios que con la mejora de los animal spirits empresariales y la rápida elevación de la tasa de industrialización. Esa reforma orientada a la caída de los salarios y precarización de las condiciones de contratación y despido ha tenido poco que ver con la transformación estructural que está teniendo lugar tanto en el sector exportador, de productos y de servicios no turísticos de valor añadido, como en el mercado interno.² Esta transformación está viniendo de la mano de empresas de tamaño medio y medio alto que están teniendo un fuerte crecimiento y creación de empleo debido a la mejora de la tasa de industrialización. Y, por tanto, están prestando una mayor atención a la dimensión, la calidad de la gestión, la formación interna de los trabajadores y el clima sociolaboral. Son estos factores los que están movilizando los animal spirits empresariales e impulsando la fuerte recuperación económica española.

Para escapar del riesgo de dualización del crecimiento es necesario saltar a la casilla 4 del cuadro. Hay que buscar un tipo de crecimiento que atienda tanto a mejorar la dotación de recursos fundamentales como los factores olvidados. De esa forma, podremos aclimatar tanto start-ups dinámicas en sectores que están en la frontera tecnológica como empresas de sectores tradicionales con fuerte capacidad de expansión y de creación de empleo del tipo que necesitamos debido a están experimentando una elevada tasa de industrialización. España ha sido capaz de crear en las dos últimas décadas un conjunto de empresas en los sectores de servicios de gran consumo y de gestión de infraestructuras que tienen esa capacidad de servir tanto de tractores de crecimiento como de empleo. Y puede hacerlo también en el sector turístico y en el de la construcción.

Ese cuadro me va a servir de guía en las páginas siguientes para abordar el análisis de los que considero factores más importantes a la hora de implementar una estrategia híbrida de crecimiento como la mencionada, que atienda tanto a las capacidades fundamentales como a los factores olvidados que permiten elevar la tasa de industrialización y la creación de empleo del tipo que necesitamos. Pero antes me interesa hacer un comentario sobre algunos factores que la dificultan. Uno de ellos constituye una especie de leyenda negra que pesa sobre la economía española.

LA LEYENDA NEGRA DE LA MODERNIZACIÓN

Las potencialidades de España para desarrollar una estrategia híbrida de crecimiento inclusivo se ven empañadas, sin embargo, por algunas circunstancias. Mencionaré solo dos. Por un lado, la existencia de una visión pesimista muy arraigada en buena parte de los estudiosos y en la opinión pública española. Por otro, la poca sensibilidad política hacia la importancia de la industria.

Hay dos formas de contar la historia económica e industrial de los países. Una es fijándose en sus fracasos. Otra, contando sus éxitos. Siempre me ha sorprendido la tendencia de mi gremio a poner la atención en los aspectos menos positivos de la historia de la modernización económica española, a ver las cosas en términos de «fallos» y «desequilibrios». Cualquier elogio respecto de algún avance siempre va seguido de un pero. Y hay que reconocer que este pesimismo vende, tiene buena prensa, especialmente en el ámbito académico.

¿De dónde viene este pesimismo? Posiblemente tiene mucho que ver con aquella denuncia de escritores y novelistas del siglo XIX hacia la economía como una «disciplina lúgubre», refiriéndose especialmente a economistas como Thomas Malthus y su visión pesimista del futuro de la humanidad. Esta tendencia está muy acentuada en nuestro caso. El término «fracaso» aparece en el título de muchas obras y artículos sobre el crecimiento, la industrialización y la modernización económica y política española: el fracaso de la Revolución industrial, el fracaso de la burguesía, el fracaso de la modernización, el fracaso del sistema fiscal, el fracaso de las finanzas. De esta forma, se ha acabado por construir una especie de leyenda negra sobre la economía española.

¿Es simple pesimismo o tiene alguna función política? Es posible que este pesimismo esté relacionado con la propensión de los economistas a convertirse en reformadores benevolentes. Este espíritu regeneracionista, para tener éxito e influir en los políticos, necesita extremar la visión pesimista para así buscar más apoyos para sus reformas.

Este pesimismo, sin embargo, corre el riesgo de ignorar o banalizar las transformaciones que han tenido lugar en cada etapa histórica y de no ser capaz de ver en ellas los caminos para el avance. Así, ha fomentado una nefasta tendencia a despreciar toda mejora y propiciar una estrategia de volver a empezar.

Algo de esto está sucediendo también ahora con el discurso sobre la baja productividad de la economía española y su dificultad para modernizarse. El peso de esa visión pesimista está impidiendo ver la extraordinaria transformación que se ha producido en el mundo empresarial, en las exportaciones y en la internacionalización. Cuando prestamos atención a los cambios que se están produciendo en estas capacidades caemos en la cuenta de que no todo fue una fiesta durante los años de vino y rosas y de que la que la economía española se ha ido transformando sin que seamos muy conscientes de este cambio.

LOS ANIMAL SPIRITS EMPRESARIALES

Si aceptamos la visión pesimista del fracaso y de la baja productividad española, entonces, ¿cómo explicar el hecho de que España haya sido el país desarrollado que mejor ha sabido mantener su cuota de exportaciones en los mercados mundiales desde inicios de este siglo? ¿Cómo explicar que la economía española haya corregido en tan pocos años el elevado déficit comercial que tenía en 2008? O, lo que es más significativo, ¿cómo explicar la extraordinaria transformación que se está operando en la balanza de pagos de servicios no turísticos?

Podemos tomar la balanza comercial y de servicios como un indicador de la transformación estructural que se está produciendo en la economía española. Un primer dato a tener en cuenta es que la mejora de la capacidad exportadora se produjo ya antes de la crisis, coincidiendo con una etapa en que el coste laboral unitario relativo español creció más rápido que el de otros países. A pesar de la pérdida de competitividad en costes, las empresas españolas fueron capaces de exportar más y diversificar sus mercados a lo largo de ese período. Si no fueron los salarios, tienen que existir otros factores que expliquen ese impulso exportador. Sucedió que muchas empresas no inmobiliarias aprovecharon las facilidades de endeudamiento para hacer inversiones en la mejora de sus procesos, en su capacidad instalada y en su internacionalización. En un primer momento, esas ampliaciones de capacidad dieron lugar a una productividad durmiente que se activó cuando llegó la crisis y obligó a las empresas a buscar nuevas fuentes de productividad.

Un aspecto que considero relevante y al que no se presta la atención debida es el hecho de que España haya sido el único país desarrollado europeo en el que no se ha cerrado ninguna planta automovilística —las españolas están en los primeros lugares del ranking de productividad de las compañías automovilísticas—. Este hecho es, en mi opinión, muy significativo.

Pero quizá la transformación estructural que se está produciendo en la economía española se aprecia mejor en la balanza de servicios no turísticos. Se trata de servicios de valor añadido de las ingenierías, las finanzas, las empresas de retail, de gestión, de infraestructuras, de consultoría y de investigación y desarrollo (I+D). De ser su valor insignificante en 2008, su saldo neto en 2016 supera los 14.000 millones de euros. Representa ya un tercio de los ingresos por servicios turísticos. Pero su tasa de crecimiento es más elevada. Su mejora es sostenida, año a año. Este cambio significa una verdadera transformación estructural, solo explicable si caemos en la cuenta de que durante aquella etapa no todo fue una fiesta.

Hay razones para la autoestima, para sacarse de encima esa leyenda negra sobre la incapacidad para el crecimiento. Los animal spirits empresariales, y no las reformas estructurales, están detrás de esta mejora, aun cuando eso no signifique, en modo alguno, caer en la complacencia.

¿Qué tipo de empresas están protagonizando esta mejora? ¿Qué rasgos comunes tienen las empresas que van bien? ¿Qué podemos aprender de las empresas que están protagonizando esta transformación? Son especialmente las medianas las que están liderando la explosión exportadora y la internacionalización, sobre todo las empresas medianas multinacionales en su nicho de producto y con una fuerte capacidad de crecimiento. Son empresas que se preocupan por aumentar su tamaño, mejorar su modelo de gestión, que tienen formación interna para sus trabajadores y que se esfuerzan por crear un clima laboral interno basado en la confianza y en la cooperación.

¿CUÁNDO Y POR QUÉ SE ESTROPEÓ LA PRODUCTIVIDAD?

Hay otro hecho intrigante en relación con la evolución de la productividad española. Según la mayoría de las estimaciones, la productividad total de los factores (PTF) —que mide la capacidad de una empresa para, con los mismos factores productivos, aumentar la cantidad de bienes y servicios producidos mediante una mejora de la calidad de la gestión empresarial— se estancó desde principios de los años noventa, un claro signo de pérdida de eficiencia.³

Remedando la pregunta «¿Cuándo se jodió el Perú?» que se hace Zavalita, el personaje de la novela Conversación en La Catedral de Mario Vargas Llosa: ¿por qué se estropeó la PTF española en esa fase histórica? La respuesta intuitiva es acusar de ese estancamiento a los sectores que protagonizaron la burbuja crediticia inmobiliaria. Pero resulta que esto no es tan claro. El estancamiento de la productividad fue generalizado en todos los sectores de actividad económica,⁴ aunque esto no significa que el boom inmobiliario no haya tenido importancia en ese estancamiento. En la medida en que no fue solo residencial sino también en activos inmobiliarios empresariales, estos siguen estando en el balance de las empresas y siguen siendo un lastre para el crecimiento de la productividad de todos los sectores.⁵ Como en el cuento de Augusto Monterroso, al despertar de la crisis, el dinosaurio de la burbuja inmobiliaria sigue estando ahí.

Si el estancamiento de la PTF no se debió solo al sector inmobiliario, ¿qué otros factores pueden explicar esa pérdida de eficiencia? Uno de ellos es el crecimiento en esos años de lo que he llamado capitalismo monopolista concesional en los sectores regulados y en las finanzas. De hecho, los sectores más influidos por la política y por la regulación pública son los que experimentaron mayores pérdidas de eficiencia productiva.⁶ La connivencia entre este tipo de negocios y la política puede explicar la falta de reformas orientadas a introducir competencia en estos sectores.

Pero hay más causas. El estancamiento de la productividad fue un fenómeno general en la misma época en la mayor parte de los países desarrollados. En los estudios que buscan alguna explicación a este fenómeno aparecen tres factores: 1) La caída de la inversión en activos productivos en la mayor parte de las economías a partir de los años noventa, una caída de inversión que se manifestó en una menor productividad. 2) El sobreendeudamiento del sector privado; la deuda vino a reemplazar la caída de los salarios reales y de la redistribución, una tendencia que apareció en esas fechas. 3) El aumento de la desigualdad en la distribución de la renta y de la riqueza, una tendencia que comenzó a adquirir proporciones alarmantes en esos años y que corrió paralela al endeudamiento. Ya fuese por incapacidad política o por falta de interés, en vez de reducir la desigualdad aumentando la redistribución, que hubiese generado un crecimiento más sano, los gobiernos decidieron favorecer el endeudamiento como forma de continuar con el crecimiento. Hasta llegar a 2007, cuando esta estrategia de crecimiento saltó por los aires.

La influencia de la desigualdad en la continuidad y calidad del crecimiento ha sido puesta de relieve por la literatura económica reciente. Lo importante para la calidad del crecimiento y su transformación en progreso social es la duración de las etapas de crecimiento. Iniciar el crecimiento es relativamente fácil; lo difícil es mantenerlo en el tiempo. Cuando falla, muy a menudo la causa es la desigualdad.⁷ A mayor desigualdad, más volatilidad y menor calidad del crecimiento. Aquellos países que cuentan con una redistribución razonable tienen mejores resultados en términos de crecimiento y progreso social.⁸ (Ostry et al., 2014). La redistribución parece sustituir con mayor eficacia al endeudamiento. Este resultado es importante para analizar la pauta de crecimiento española en esos años. La menor calidad del crecimiento español y el mayor impacto de la crisis pueden tener mucho que ver con la mayor desigualdad española en relación con otros países europeos desarrollados.

Hay otro factor intrigante en el estancamiento de la productividad española a principios de los noventa. Coincidió en el tiempo con el cambio del clima laboral y social que se produjo en España a partir de la revuelta que significó la huelga general de diciembre de 1988. Esta huelga tuvo un enorme e inesperado éxito. El Gobierno de Felipe González quedó «tocado» y no tuvo a partir de ese momento la misma capacidad reformadora. El clima social y laboral también se vio afectado —el aumento de número de horas de trabajo perdidas por huelgas apunta en esta dirección—, se hizo menos cooperativo. Dado que la PTF recoge los efectos de la falta de cooperación, confianza y complicidad en el seno de la empresa, ese empeoramiento del clima laboral tuvo que influir en el estancamiento de la productividad.

Las empresas bien gestionadas conocen la importancia del clima social interno para su productividad. Los empleados que se sienten motivados en su trabajo y comprometidos con el proyecto empresarial son capaces de un esfuerzo mayor y de colaborar de forma cooperativa con los demás. La lealtad con la empresa y el compromiso con un proyecto empresarial favorecen el trabajo bien hecho. Cuando no existe, aunque la empresa tenga una buena dotación de factores fundamentales, la falta de cooperación provoca que la eficiencia de su uso (la PTF) sea baja. Es posible que la caída de la productividad a partir de finales de los ochenta y principios de los noventa tenga mucho que ver con este argumento.

A nivel internacional hay también evidencia empírica que señala la importancia del clima laboral y social favorable y cooperativo para el crecimiento de la productividad. El contrato social de la empresa —es decir, unas relaciones estables y cooperativas entre los principales grupos que se mueven en el seno de la empresa y en la sociedad— facilita a los individuos y las organizaciones colectivas tomar decisiones de largo plazo. Por el contrario, una sociedad caracterizada por la sospecha mutua, la falta de legitimidad y un clima de conflicto laboral y social destructivo no pueden servir de fundamento para un desarrollo económico positivo.⁹

Por último, un tercer factor olvidado de la PTF es la calidad de la gestión empresarial. Tradicionalmente, los estudios sobre productividad no solían incorporar esta variable. Pero recientemente la investigación ha avanzado en esta línea. Los estudios para España señalan que las empresas que tienen una dirección profesionalizada logran mejores resultados. Pero hay mucho margen para la mejora en este campo. Las carencias en este terreno tienen mucho que ver con la escasa dimensión media de la empresa española (IVIE, 2017; Huerta y Salas, 2014). Como se ve, el problema del tamaño empresarial surge por todos los lados como una variable estratégica clave para mejorar todos los atributos de la empresa y de la economía española.

PÉRDIDA DE INTERÉS POLÍTICO EN LA INDUSTRIA

Coincidiendo con esta ralentización de la productividad, a principios de los años noventa tuvo lugar también la pérdida de interés político en la industria como sector estratégico de futuro. De hecho, fueron los años en que se hizo famosa la expresión, atribuida a un ministro de Industria, de que «la mejor política industrial es la que no existe». Posiblemente nunca fue pronunciada. Pero esa expresión tuvo el acierto de recoger un clima de desinterés político hacia la industria.

Este desinterés tuvo un efecto colateral: la pérdida del interés de las familias en la formación profesional como camino de porvenir para sus hijos en un viraje hacia la formación de grado universitario fundamentado en que la formación profesional está muy vinculada a los sectores industriales. Si los gobiernos dejaron de interesarse en la industria, es lógico que las familias dejasen también de interesarse en la formación profesional para sus hijos.

Otro factor que, en mi opinión, influyó en el estancamiento de la productividad y la pérdida de interés en la industria en esos años fue la entrada en vigor del euro. Este juicio puede parecer atrevido, pero creo que puede sostenerse. El efecto tuvo lugar por doble vía indirecta: como hemos visto antes, el euro inhibió la responsabilidad de las élites políticas y empresariales en la tarea de modernización económica. Al enrarecerse el clima social después de la huelga general de 1988 y perder el Gobierno capacidad de persuasión política, las élites españolas optaron por la «disciplina externa» de las instituciones europeas y de los mercados internacionales de deuda como instrumento para forzar la modernización interna. De hecho, se utilizó conscientemente la peseta fuerte como un elemento de disciplina interna de las tensiones de salarios y precios. Pero el impacto sobre la industria manufacturera y la exportación fue muy grande. Desaparecieron muchas empresas que, con un tipo de cambio más adecuado, hubiesen sobrevivido. Y con ellas desapareció una parte importante del empleo en la industria. Pero no hubo sensibilidad política hacia esta pérdida de capacidad productiva y de empleo en la industria. Se tomó como una fatalidad inevitable. Desde esa época, la industria española tiene un peso comparativamente inferior en el PIB que la de otros países equivalentes.

Otra vía de efectos del euro sobre la economía española fue el sesgo inversor. A la altura de la segunda mitad de los noventa, una vez superada la recesión de la primera mitad de esa década, la inversión empresarial se dirigía preferentemente hacia actividades productivas y de exportación. Sin embargo, la entrada masiva de capitales a partir de la entrada en el euro, junto con las facilidades crediticias, significaron una desviación de la inversión hacia activos inmobiliarios, tanto residenciales como empresariales. La productividad se resintió de esa orientación.

Señalar este efecto distorsionador del euro no significa acusar a la moneda única de nuestros problemas con la productividad. Solo pretendo argumentar cómo, a través de caminos indirectos y de efectos no queridos, influyó en decisiones políticas internas que afectaron a la dirección de la productividad y el crecimiento. Pero la responsabilidad fue interna. La entrada en el euro debería haber estimulado la responsabilidad interna para la introducción de medidas y reformas orientadas a mejoras de productividad. Pero ocurrió lo contrario. Sirvió de excusa para dejar esa tarea a la disciplina externa.

EL MITO DE LA EDUCACIÓN

Hay muchos motivos para preocuparse por la mejora de la educación. Pero cuando la prioridad es el empleo de varios millones de personas que no encuentran trabajo y que tienen escasa o ninguna formación, volver a la escuela, es decir, la educación reglada convencional, no es en sí misma la estrategia de empleo que necesitamos.

Pero comencemos por los datos. La evidencia muestra de forma clara que a mayor nivel de formación, mayores oportunidades en la vida, ingresos salariales más elevados y contratos de trabajo de mejor calidad. La crisis no ha roto este vínculo entre educación y oportunidades. Los datos nos siguen diciendo que a mayor nivel de formación, menor paro y más oportunidades de mejora. Según los datos que tenemos desde el inicio de la recuperación en 2014, y contra los tópicos al uso, la mayor parte del empleo creado no corresponde al sector turístico (22 % del total de empleo creado en 2014-2016) ni de baja cualificación, sino a puestos de formación media o elevada en sectores manufactureros o de servicios no turísticos.¹⁰

Además, los beneficios de la educación trascienden a las propias personas. En primer lugar, la educación tiene un impacto en la productividad de las empresas y en el crecimiento. La renta de un país es la suma de lo producido por cada trabajador: las personas mejor educadas son más productivas y más creativas. En segundo lugar, la educación es también un instrumento fundamental para la existencia de una democracia de calidad: las personas mejor formadas muestran mayor interés por la política y tienen una participación electoral más elevada. La educación es también un elemento fundamental para la existencia de una sociedad honesta: disminuye los indicadores de criminalidad y mejora la cooperación social.

¿Cuál es la situación española? Los niveles educativos de un país se miden por el número de años de escolaridad que han alcanzado sus ciudadanos. Y la calidad de la educación que suministra el sistema educativo se mide por los resultados logrados en las pruebas del examen PISA de la OCDE y en el número de alumnos que acaban el ciclo completo de secundaria. España está a la cola de la Unión Europea en cuanto a éxito escolar, medido por el porcentaje de alumnos que acaban el ciclo de escolaridad obligatoria. La tasa de fracaso escolar era del 21,9 % en 2014. Este nivel de fracaso escolar es sorprendentemente elevado para un país desarrollado como España. A la vez, la formación profesional no acaba de funcionar como vía alternativa a la escolaridad reglada y presenta también un elevado índice de fracaso.

Todos estos beneficios de la educación y los malos resultados comparados de España hacen que exista un consenso amplio entre los expertos y la población en general sobre la importancia de la educación. Ese consenso lleva también a la búsqueda de un pacto de Estado sobre la educación. Pero tengo la impresión de que la mejora de los resultados educativos no vendrá de grandes pactos de Estado, sino por caminos más cotidianos, como una buena dieta de equidad dirigida a los hogares pobres con niños. Los estudios empíricos a nivel internacional señalan que los resultados educativos tienen mucho que ver con la desigualdad existente en cada país. A menor desigualdad, mejores resultados educativos, no solo para los niños de los hogares pobres sino para todos los niveles de ingresos de los hogares (Berg y Ostry, 2011).

Otro camino para la mejora de los resultados escolares es la innovación llevada a cabo en los propios centros, una innovación que necesita autonomía y libertad para experimentar. La evidencia empírica muestra que la mejora educativa viene —antes que por cambios legislativos— de la autonomía de los centros a la hora de promover y llevar a cabo experiencias de innovación y también de la profesionalización de los equipos directivos de las escuelas, es decir, del modelo de gestión de las escuelas y centros educativos en general. Sin embargo, en la actualidad, esas experiencias de innovación a nivel de centros tienen que moverse por debajo del radar de las autoridades educativas debido a que estas no son demasiado proclives a la autonomía de los centros y coartan la experimentación para innovar. La autonomía para experimentar, junto con la evaluación de resultados, la profesionalización directiva y la implicación de profesores, padres y sociedad, son elementos que se manifiestan como determinantes para la mejora de los resultados escolares.¹¹

Volviendo a la cuestión del paro, cuando el objetivo prioritario es aumentar la capacidad de generación de empleo a corto plazo para dar oportunidades a las personas que hoy están en el paro de larga duración y que tienen niveles educativos bajos, la educación no es la estrategia de crecimiento que necesita España en esta etapa de su historia. La educación reglada no es la solución para sacar de la cuneta a la generación que hoy está sin empleo, en general demasiado mayor para volver a la escuela. Pero no por ello deja de ser productiva si encuentra un puesto de trabajo adecuado a sus condiciones. En este sentido, no se puede olvidar que la mayor parte de las habilidades que los trabajadores y profesionales tienen las han adquirido en su lugar de trabajo.

En la situación en que se encuentra la economía y la sociedad española en esta salida de la crisis, el riesgo es caer en el mito de la educación.¹² Para evitarlo, hay que tener en cuenta que aunque la educación es importante, no es suficiente para explicar las diferencias de crecimiento y renta per cápita existentes entre los países. ¿Por qué países cuyos ciudadanos tienen el mismo nivel educativo crecen unos más que otros? ¿Por qué unas empresas son más productivas que otras a igualdad de factores productivos? ¿Por qué los trabajadores con una misma educación son más productivos en unas empresas que en otras? La educación importa para la productividad, pero no es suficiente para explicar por qué unos países crecen y otros no, ni por qué unas empresas tienen más productividad que otras. Para que la educación rinda los beneficios económicos que se esperan de ella necesita operar en un medio ambiente empresarial favorable para aprovechar el capital humano existente.

El mito de la educación nos puede llevar también a cometer errores importantes en el enfoque de la educación, con daño para los propios alumnos. Ese error consiste en pensar que lo mejor es fomentar —y facilitar al mayor número posible de jóvenes— una formación universitaria. De hecho, en España hemos cometido ese error en las dos últimas décadas. Y podemos volver a cometerlo de nuevo, ahora bajo el síndrome de la economía digital. Dado que la economía no está en condiciones de suministrar puestos de trabajo para todos los titulados que salen de nuestras facultades, la competencia por los empleos que requieren titulación de grado universitario hace que los salarios medios de estos titulados caigan, con perjuicio para todos aquellos que esperaban una mayor rentabilidad de su inversión en capital humano. A la vez, se produce una sobrecualificación en aquellos titulados que se ven obligados a desarrollar actividades laborales para las que no se requiere formación de grado. El resultado es la frustración de esas personas y la pérdida de eficiencia en las empresas. De ahí que el riesgo del mito de la educación lleve a la falacia de la educación,¹³ en el sentido de que debajo de la promesa de una mejor educación se esconde un engaño para muchos de esos estudiantes que hicieron el esfuerzo de obtener un título universitario.

Con seguridad, la educación terciaria se transformará relativamente pronto en universal, de la misma forma que ya lo es la educación secundaria. Los cambios que vienen con la economía digital harán de la educación terciara un bien público. Pero lo que deberíamos tener en cuenta es que esa terciarización no debe implicar que toda la educación terciara tiene que ser de grado universitario. Si no lo entendemos así, caeremos en el mito de la educación. La educación que necesita España con prioridad, tanto para hacer frente a las necesidades presentes como a las que vendrán de la nueva sociedad digital, tiene mucho que ver con la formación profesional.

RECUPERAR EL PRESTIGIO DE LA FORMACIÓN PROFESIONAL

La mayoría de las habilidades profesionales que poseen las personas las han adquirido en sus lugares de trabajo. Lo que los trabajadores y directivos saben cómo hacer —su know-how— es adquirido fundamentalmente en sus empresas, no en las escuelas, institutos y universidades. El sistema educativo da, en el mejor de los casos, competencias personales y sociales. Pero las competencias propias de los perfiles profesionales y la cultura moral que marcan la trayectoria profesional y vital de una persona se aprenden en la vida profesional, en las fábricas y las empresas.

La formación profesional como una opción educacional para los jóvenes no tendrá éxito sin una implicación directa de las empresas. La Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE) impulsada por el PP intenta enfrentarse al problema del elevado fracaso escolar español y ha abierto una nueva vía para la Formación Profesional Básica, diseñada para alejar a los alumnos del fracaso escolar y a la que estos pueden optar ya desde los quince años. Es un título que, a diferencia de los anteriores Programas de Garantía Social o los de Cualificación Profesional Inicial, conduce a un título profesional básico con valor académico y profesional y da acceso a la Formación Profesional de Grado Medio. Puede ser entendido como un mecanismo de segunda oportunidad en el ámbito escolar que evite la estigmatización del fracaso escolar.

Algunos resultados iniciales de su puesta en funcionamiento apuntan que, al menos en algunas comunidades autónomas, está dando buenos resultados. No me interesa aquí un análisis de la bondad de este mecanismo, sino señalar que el ajuste entre las habilidades que da el sistema educativo y las necesidades de perfiles profesionales de las empresas no puede resolverlo el sistema educativo por sí solo. Necesita de la implicación efectiva del mundo empresarial en la formación de las personas. Los datos nos dicen que sigue existiendo un fuerte desajuste entre formación y necesidades de la empresa. El 66 % de las empresas españolas tuvo serias dificultades en 2015 para encontrar candidatos capacitados para ocupar las vacantes de sus plantillas. La oferta de empleo aumentó en España en 2014 un 4,5 % respecto al año anterior. Pese al elevado número de personas que están en el paro, muchas empresas reconocen haber tenido serias dificultades para cubrir determinadas vacantes en este período. Los motivos más citados son la falta de competencias técnicas y de experiencia.

Pero este desajuste no se puede cargar sobre el sistema educativo. Es responsabilidad también, y en primer lugar, de las propias empresas. Los datos existentes señalan de forma clara que la FP dual solo funciona cuando es realmente dual, es decir, cuando las empresas están implicadas de forma intensa y directa tanto en las prácticas de esos alumnos como en su formación académica. La expectativa de los alumnos en prácticas de poder seguir trabajando en la misma empresa al acabarlas es una motivación muy poderosa para ellos.

Las empresas, por su parte, tienen que adquirir la conciencia de que implicarse en la formación profesional no es solo una cuestión de responsabilidad social corporativa, sino que es rentable para ellas, tal como señalan los estudios para otros países.¹⁴ Afortunadamente, la implicación de las empresas españolas en este tipo de formación es cada vez mayor. El análisis de casos de éxito muestra un rasgo común: el tamaño de las empresas es decisivo para su implicación en estos programas. Las empresas grandes y medianas están crecientemente implicadas. Sin embargo, las empresas pequeñas no tienen dimensión suficiente para hacerlo. Nos encontramos en este terreno con las carencias que vienen del problema del liliputismo empresarial.

En las empresas de dimensión media o grande, menos de un 15 % de los puestos de trabajo son ocupados por empleados que vienen de fuera de la empresa. Lo habitual en estas empresas es que sus trabajadores hagan sus carreras profesionales dentro. De ahí el interés de las empresas con un buen modelo de gestión empresarial en formar y retener el talento que está dentro. Un consejero delegado de una gran empresa multinacional manufacturera española me dijo hace años que, cada vez que un buen directivo se iba de la empresa, consideraba que había fallado él por no haber sido capaz de retenerlo.

Las empresas grandes españolas, especialmente las multinacionales, tienen ya una actividad formativa interna importante. Cada día son más frecuentes las «universidades corporativas». En las medianas hay una creciente conciencia de la importancia de facilitar a sus empleados la formación adecuada y ofrecerles carreras profesionales internas. Pero el camino a recorrer aún es muy largo. Solo el 25 % de las empresas industriales gastan en formación: dedican, como media, un escaso 0,2 % de sus costes laborales. Las empresas medianas, de entre 50 y 250 trabajadores, dedican una media de 12.500 euros. El gasto medio para las empresas pequeñas, de menos de 50 trabajadores, no llega a 1.000 euros al año. Estos datos no hablan solo de una cierta renuncia de las empresas a formar a sus trabajadores e implicarlos en el proyecto empresarial, sino que también refleja la extensión de la contratación temporal, un mal que comienza a ser endémico y que lleva a la falta de implicación y cooperación de los trabajadores y a la baja productividad.¹⁵

Pero, más allá de esa implicación de las empresas, la formación profesional dual no funcionará hasta que se recobre el interés político por la industria y se la dignifique socialmente como una salida válida para el progreso social. La recuperación del prestigio social de la FP como una opción de futuro para los hijos es fundamental para el éxito de esta vía formativa. La FP dual debe concebirse como formación terciaria, equivalente a la formación terciaria de grado universitario.

Mirando al futuro inmediato, la revolución digital va a introducir un profundo cambio en el trabajo y, por tanto, en la formación profesional. Pero, hoy por hoy, nadie sabe cuáles serán los tipos de cualificaciones profesionales y de competencias que harán falta en el mundo digitalizado. Es necesario un diálogo muy estrecho entre los representantes del mundo empresarial y los responsables educativos de los gobiernos para conocer y anticipar los cambios que se producirán en los perfiles profesionales afectados por la digitalización. Ese diálogo debería producir una identificación temprana de las nuevas necesidades de formación profesional, tanto la inicial como la continua. Así se podrán integrar de manera óptima las competencias digitales en la formación profesional del futuro y preparar adecuadamente a los formadores. En España, el Instituto de Estudios Económicos (IEE, 2017) acaba de poner el ejemplo de la formación profesional 4.0 (Berufsbildung 4.0) que desde el verano de 2016 está impulsando el Gobierno alemán, en colaboración con las empresas y los centros educativos, a fin de perfilar la formación profesional necesaria para el futuro digital de la economía. España debería iniciar una tarea de este tipo.

EN BUSCA DEL CONOCIMIENTO ÚTIL

El conocimiento científico y tecnológico es una capacidad fundamental de la economía. La evidencia empírica sobre esta relación es abrumadora. España no estaba bien posicionada antes en los rankings de inversión en capital tecnológico, tanto en el sector público como —sobre todo— en las empresas. Desgraciadamente, la crisis ha reducido aún más los recursos dedicados a esta actividad básica en el sector público y en las empresas. Posiblemente a corto plazo la reducción de las inversiones en I+D ha sido compensada por una mayor innovación de producto y de gestión empresarial. Pero a más largo plazo, la caída de las inversiones en I+D es una mala noticia para la productividad y el crecimiento.

La menor intensidad comparada del gasto privado español en I+D está muy vinculada a la menor dimensión media de la empresa española, factor que aparece como determinante de otras carencias de nuestra economía.

La crisis trae, sin embargo, un momento de oportunidad para buscar una colaboración más intensa y eficaz entre el sistema investigador público (universidades y centros públicos de investigación) y las empresas. Hasta ahora estos dos mundos han vivido prácticamente de espaldas, sin que se necesitasen el uno al otro. Por un lado, tenemos empresas bien posicionadas en sus mercados por la calidad y precio de su producto, pero que, por no verse presionadas por el mercado, no hacían I+D ni veían la necesidad de hacerlo por sí mismas ni a través de la colaboración con centros de investigación externos a la empresa. Por otro, tenemos universidades y centros tecnológicos que saben investigar, pero que como hasta la crisis había fondos públicos suficientes, elegían en qué investigar de acuerdo con sus propias preferencias científicas o tecnológicas. La crisis ha puesto a las empresas y a las universidades en la tesitura de colaborar. Las primeras porque necesitan innovar para permanecer en un mercado que se ha vuelto más exigente y competitivo. Las segundas porque, si no buscan la colaboración con las empresas, no dispondrán de fondos para continuar sus líneas de investigación. Es el momento de hacer de la necesidad virtud y buscar un conocimiento útil.

Esta colaboración se ve hoy obstaculizada por el minifundismo de los centros de investigación, ya sean públicos-universitarios o privados. De nuevo nos encontramos, ahora en el campo de la investigación básica y aplicada, con el problema de la dimensión. No me cansaré de insistir en que este es el obstáculo más restrictivo que tiene la economía española a la hora de avanzar hacia un crecimiento inclusivo. La experiencia comparada, en este caso la del País Vasco, nos dice que en la medida en que se reduzca el liliputismo de los centros de investigación, la colaboración público-empresarial en este terreno se hará más eficaz.

Esta colaboración público-privada es especialmente necesaria para el impulso a las nuevas empresas de riesgo en actividades de frontera del conocimiento que pueden surgir de las universidades y de los centros de investigación. Además, puede verse potenciada por los programas que algunas grandes empresas españolas han puesto en marcha para impulsar y apoyar financieramente a nuevas startups, de modo que puedan encontrar el entorno y los recursos necesarios para despegar. Lo mismo se puede decir del centro de start-ups que Google ha abierto en España para dinamizar la creación de este tipo de empresas, especialmente en el terreno de la energía, sector en el que, si sabe aprovechar sus recursos, España será líder en innovación. Esta estrategia abierta de I+D es especialmente útil para muchas empresas medianas con capacidad de fuerte expansión que pueden encontrar en la colaboración y apoyo a la investigación básica y aplicada de centros externos el camino para su propio I+D.

La idea de conocimiento útil puede servir también para dar una nueva dimensión a los recursos públicos en I+D y contribuir a aumentarlos. Hasta ahora, la visión es la del gasto, sin que lleve implícita la idea de buscar un retorno directo de ese gasto público en I+D. Sin embargo, la idea de conocimiento útil puede servir para ver el esfuerzo del sector público en este campo como una inversión directa, con todas sus consecuencias, la del riesgo inversor y la del retorno de los recursos invertidos y, cuando estos permitan crear empresas de éxito, la rentabilidad consiguiente. Esos retornos pueden servir para financiar nuevas investigaciones e invertir en nuevas empresas o, sencillamente, como un rendimiento de la actividad investigadora que se integra en los ingresos generales del Estado para atender a otros gastos. Esta visión emprendedora del Estado en el campo económico es una de las orientaciones que se están abriendo paso en otros países.

MENOS CARRETERAS, MÁS INFRAESTRUCTURAS DIGITALES

Las infraestructuras económicas de uso público son un componente esencial del capital social fijo que necesita una economía para mejorar su productividad y crecer. Sin embargo, para ser eficientes desde un punto de vista agregado, el stock de este tipo de capital fijo debe mantener un equilibrio adecuado con el stock de capital directamente productivo de la economía (inversiones en máquinas, educación e I+D de las empresas). De lo contrario, el exceso de infraestructuras implica la aparición de ineficiencias y despilfarro en la asignación de los escasos recursos disponibles.

En los años del auge previos a la crisis de 2008, en España se produjo un desequilibrio de esta naturaleza. Hubo un exceso de inversión en infraestructuras de uso público (carreteras, autovías, autopistas, puertos, aeropuertos, ferrocarriles de alta velocidad, etc.) sobre otras que hoy son más importantes, como las relacionadas con la digitalización de las empresas y de la economía en su conjunto. Ese exceso de infraestructuras ha generado excesos de capacidad improductivos que, además, se han transformado en pasivos contingentes para los presupuestos públicos. El sector público ha tenido que salir al rescate de muchas de esas nuevas infraestructuras improductivas, como el caso de las radiales de Madrid. Además, el diseño radial (es decir, con punto de partida y llegada en Madrid) de muchas de esas infraestructuras viarias respondió más a criterios políticos que de productividad y crecimiento económico del conjunto de la economía española.¹⁶

¿Por qué se produjo este desequilibrio entre inversión en infraestructuras e inversiones directamente productivas? Idealmente, la cantidad de inversión en infraestructuras debe responder a un análisis coste-beneficio de esas inversiones. Mejor aún, a un análisis de coste de oportunidad, es decir, un análisis que se plantee si esos recursos no serían socialmente más útiles empleados en otras necesidades. Pero no fue así. Este es un buen ejemplo de cómo los procesos de formación de políticas en España responden en muchos casos a intereses privados más que a los intereses generales. Y también un ejemplo de cómo los intereses corporativos pueden llegar a capturar departamentos ministeriales. Este parece ser el caso de la captura del Ministerio de Fomento por parte de una alianza de intereses formada por constructoras, subcontratistas y autoridades regionales y locales. En la medida en que esos grupos empresariales y políticos no tienen que cargar con los costes de inversión pública en infraestructuras, se alían para formar grupos de interés que exigen inversión en infraestructuras más allá del nivel que puede estar justificado por el interés económico y social. Esa alianza de intereses ha capturado los procesos de decisión en el ámbito del Ministerio de Fomento y ha dado lugar a un crecimiento desmesurado e ineficiente del capitalismo concesional. Este no va a riesgo y ventura, sino que se queda con los beneficios y socializa las pérdidas cuando las hay. En los últimos años hemos visto muchos ejemplos de esta socialización de pérdidas.

Es importante llevar a cabo reformas de los procesos políticos de toma de decisiones que hagan que prevalezca el interés general por encima de los grupos de intereses sectoriales, locales o regionales. Es cierto que la naturaleza de la infraestructura es tal que, si se deja solo en manos privadas, la dotación de este tipo de capital tiende a ser demasiado pequeña para las necesidades de la mejora de la productividad y del crecimiento. Pero en manos solo del Gobierno puede hacer que aparezca sobreinversión en determinado tipo de infraestructuras donde hay presiones de fuertes grupos de interés, mientras que puede haber infrainversión en otro tipo de infraestructuras más necesarias para la productividad y el crecimiento pero en las que los grupos interesados tienen menos influencia política.

Las infraestructuras que hoy interesan a la economía española para mejorar su productividad son las redes avanzadas de información y comunicación. Este tipo de infraestructuras tecnológicas son necesarias para dar virtualidad económica a las posibilidades de la tecnología digital para transformar la manera de hacer negocios, para la resolución de problemas industriales o para ampliar las posibilidades de la educación, entre otras muchas. Dado su potencial efecto sobre la productividad, estas infraestructuras tienen naturaleza de bienes públicos. Pero en este terreno no existen fuertes grupos de presión, como en el caso de las inversiones viarias, y su dotación puede ser insuficiente.

El riesgo es que la actual situación del mercado de trabajo puede ser favorable para que los grupos de interés en inversiones en infraestructuras convencionales puedan seguir presionando políticamente para obras sin justificación como motor de crecimiento de la productividad. Hay un terreno en el que, sin embargo, la inversión tiene mucho sentido. Se trata de la vivienda de alquiler asequible. La falta de stock suficiente de este tipo de vivienda se ha transformado en un obstáculo para el crecimiento, especialmente en las grandes ciudades. La experiencia de ciudades que han sabido reinventarse y atraer talento pone de manifiesto que la existencia de inversión pública en este terreno tiene también una cierta naturaleza de bien público. Sobre esta cuestión volveré más adelante.

LILIPUTISMO EMPRESARIAL

La extendida idea de que somos poco eficientes está vinculada a la cuestión de la baja productividad relativa española. Lo que viene de inmediato a la mente es que los trabajadores españoles son más holgazanes, se esfuerzan menos en el trabajo y trabajan menos horas que sus homólogos de otros países europeos. Esta visión ha sido utilizada por las autoridades europeas y germánicas para justificar la política de austeridad y la devaluación salarial impuesta a partir de 2010 como condición para la ayuda al rescate financiero de España.

El último en utilizarla ha sido Jeroen Dijsselbloem, ministro holandés de Economía y presidente del Eurogrupo, cuando recientemente afirmó que un socialdemócrata del norte, como él, no podía ser solidario con aquellos del sur que se «habían gastado el dinero en alcohol y mujeres». Según aclaró después, ese arrebato fue el resultado de su educación calvinista y de su sinceridad. Esta afirmación refleja muy bien el mundo de tópicos en que se mueve aún la política europea, unos tópicos nada banales en la medida en que han servido para justificar una política macroeconómica errónea que ha tenido costes sociales muy elevados en términos de desempleo y pobreza. Pero conviene ir despacio. Como ahora explicaré, la baja productividad media relativa española tiene otras explicaciones más objetivas.

Veamos primero cómo calculan los economistas la productividad. Medida en términos físicos, es el cociente de dividir el número total de bienes y servicios producidos en un año por el número total de horas trabajadas por todos los empleados utilizados en la producción de esos bienes y servicios. También puede expresarse como la cantidad de bienes y servicios producidos por un trabajador en una hora. Si en dos fábricas de coches similares, una de ellas produce más coches por hora trabajada, decimos que es más productiva. En términos monetarios, que es la forma convencional, la productividad es el resultado de dividir el valor monetario de todos los bienes y servicios que se producen cada año en el país por el total de horas empleadas en producirlos.

Además de este concepto de productividad del trabajo, los economistas utilizan también la llamada productividad total de los factores (PTF). Mide la eficacia con que una empresa (o un país) combina los factores productivos de los que dispone. La experiencia cotidiana de cada uno de nosotros nos hace ver que dos empresas u organizaciones de cualquier tipo, aun cuando utilicen la misma cantidad de recursos, tienen resultados diferentes, es decir, su PTF es diferente según combinen los mismos recursos. Esta diferencia está directamente relacionada con el modelo de gestión de cada empresa y con el modelo de gobernanza de cada país. En la medida en que tanto la productividad del trabajo como la PTF son más bajas en España que en otros países europeos similares, eso indica que nuestro modelo de gestión empresarial tiene carencias.

Pero hay que ir despacio a la hora de sacar conclusiones. Para tratar de verlo, conviene comparar, como se dice popularmente, manzanas con manzanas. Hagamos lo siguiente. Dividamos el total de las empresas españolas en tres grupos, según su dimensión: pequeñas-muy pequeñas, medianas y grandes. Hagamos lo mismo, por ejemplo, con todas las empresas alemanas. Calculemos entonces la productividad de cada uno de esos grupos y compararemos de forma homogénea. Al hacerlo así surge una sorpresa. La productividad de las empresas medianas y de las grandes españolas es equivalente al de las empresas grandes alemanas. Sin embargo, la productividad de las pequeñas y muy pequeñas españolas es significativamente más baja que la de las alemanas equivalentes. Una comparación similar con otros países europeos desarrollados da los mismos resultados.

Si el tamaño medio de la empresa española fuese, por ejemplo, el de la empresa media del Reino Unido, la mejora de productividad española sería extraordinaria. El PIB español aumentaría en un orden del 9 %. Si hacemos la comparación con el tamaño medio de la empresa en la zona euro, la mejora del PIB español sería del orden de un 4 o 5 %. Son aumentos muy importantes.

¿Qué es, entonces, lo que explica este liliputismo empresarial español? Vaya por delante que el problema viene de muy atrás. Ya a principios de la década de 1960, cuando España comenzaba a dejar atrás la autarquía y a integrarse en Europa, una medida de los planificadores de entonces se reflejó en un decreto que establecía unas dimensiones mínimas para las nuevas empresas. Sus resultados fueron, sin embargo, magros.

La investigación empírica reciente ha encontrado un resultado enigmático: muchas empresas españolas dejan de crecer cuando llegan a un determinado volumen de ventas, en concreto, a los 6 millones de facturación.¹⁷ ¿Qué es lo que frena la ambición de crecer? ¿Por qué muchos empresarios, cuando llegan a ese volumen de facturación, prefieren frenar el crecimiento de la empresa y, en todo caso, crear una nueva? Hay cuatro posibles explicaciones: a) las ayudas públicas a las pequeñas empresas; b) el débil emprendimiento; c) la regulación laboral, fiscal y administrativa, y d) la calidad de la gestión empresarial.

Las ayudas públicas y las regulaciones comerciales de las comunidades autónomas fomentan el liliputismo. Los partidos políticos nacionalistas y los regionalistas ven en las pequeñas y muy pequeñas empresas y en los autónomos un caladero de votos. Pero, en general, este tipo de ayudas fomentan el liliputismo. Son ayudas para permanecer pequeños. Si una empresa es demasiado grande, no puede acceder a esas ayudas. Pero siendo válido, este argumento no tiene capacidad para explicar el extendido fenómeno del reducido tamaño medio de la empresa española.

La idea de que en España hay menos emprendimiento que en otros países europeos no encuentra mucha base empírica. Los datos comparados no apoyan esta hipótesis. Lo que sí es cierto es que las nuevas empresas españolas tienen una esperanza de vida más corta. Son menos las que van adelante. Pero esta mayor mortalidad infantil empresarial parece estar vinculada a elementos como la escasa dimensión inicial, la insuficiente formación empresarial de los emprendedores, la dificultad de acceso al crédito sin avales y la carencia de un medio de cultivo adecuado para incubar y progresar.

La tesis de la regulación laboral, fiscal y administrativa parece tener mayor capacidad explicativa del porqué de la baja dimensión media de la empresa española. La idea es que este tipo de regulaciones introducen umbrales de facturación a partir de los cuales las empresas tienen que cambiar su comportamiento y asumir mayores controles laborales, fiscales y administrativos. Así, la actual regulación laboral establece la obligación de comités de empresa cuando se traspasa determinado umbral. De la misma forma, la regulación y el control fiscal es más exigente cuando se traspasa el umbral de los 6 millones de facturación. Y lo mismo ocurre con las auditorías y los controles contables y administrativos. El efecto combinado de estos umbrales sería inhibir la ambición de crecer de muchas empresas. Esta tesis, sin duda sugerente, aporta una validez más general que las anteriores.

Una última explicación, pero no la menor en cuanto a su importancia explicativa, es la calidad de la gestión empresarial. De hecho, investigaciones recientes sitúan el factor de calidad de la gestión empresarial como determinante a la vez de la menor dimensión y de la menor productividad. Según esta tesis, la pequeña dimensión media de las empresas españolas y la baja productividad van de la mano, pero no existe relación causal entre ellas. Ambas variables crecen en paralelo con la mejora de la calidad en la gestión de las empresas. España puntúa comparativamente bajo en el indicador de calidad de gestión.¹⁸ Pero se encuentra cerca del promedio de los países europeos y de los países escandinavos en competencia en el mercado interior y disponibilidad de servicios financieros. Esto sugiere que los problemas de dimensión y productividad vienen más del modelo de gestión que de la estructura de los mercados.

En cualquier caso, sea cual sea la explicación, el problema del tamaño emerge como una variable determinante a la hora de explicar la capacidad de crecimiento y de creación de empleo. En términos del cuadro 1, la escasa dimensión media de la empresa española disminuye la tasa de industrialización de la economía.

LOS SERVICIOS: LAS MANUFACTURAS DEL SIGLO XXI

La importancia del tamaño se pone de manifiesto cuando observamos el impacto en la economía y en el empleo de un conjunto de empresas del sector servicios que están teniendo un fuerte crecimiento y que aparecen como las nuevas industrias del siglo XXI, similares en sus efectos a las manufacturas del siglo XX. Es decir, en términos de nuestro cuadro 1, su tasa de industrialización es muy rápida. Esto se adecua muy bien a las necesidades de crecimiento y de tipo de empleo que necesitamos.

Se trata de empresas de sectores de distribución de gran consumo, de gestión de infraestructuras, de sectores de energías renovables, de logística o de ingeniería. Son verdaderas «factorías» de servicios. Este tipo de empresas muestran una sorprendente capacidad de crecimiento y, a la vez, una gran capacidad de generación de empleo del tipo que necesitamos para abordar su problema del paro. Tienen en común el que sus modelos de gestión empresarial no son de tipo jerárquico tradicional, sino de tipo cooperativo y con un mayor peso de los intangibles y del compromiso de todos los grupos de interés. España está bien situada en alguno de estos servicios con empresas líderes tanto en el mercado interior como a nivel internacional. Es el caso de Mercadona y Zara, por no mencionar más que dos ejemplos de los muchos que se pueden escoger.

El modelo de gestión empresarial de estas empresas del sector servicios que están mostrando una fuerte capacidad de crecimiento no es el tradicional, basado en el esquema de «ordeno y mando», sino que está basado en intangibles, descentralización de tareas y profesionalización de la gestión. Su cadena de valor está «industrializada» del mismo modo que la industria automovilística.

España tiene un buen número de empresas en estos sectores. La cuestión relevante es cómo fomentar que aparezcan más empresas de este tipo en otros sectores de actividad como el turístico, el hotelero o la construcción residencial. La responsabilidad recae en los propios empresarios y su ambición. Recuerdo la explicación que me dio Salvador Gabarró, en aquel momento CEO de Roca, a mi pregunta de por qué habían comprado una empresa competidora suiza: «Cuando un empresario deja de pensar en crecer, deja de ser empresario». El crecimiento de la empresa permite, entre otras cosas, retener el mejor capital humano que hay dentro de la empresa que, de otra forma, no encontraría en ella encaje para su carrera profesional.

Desde las instituciones representativas del mundo empresarial y desde las patronales se tiene que fomentar de manera más intensa y efectiva el crecimiento empresarial. El programa Cre100do del Círculo de Empresarios —orientado a buscar aquellas empresas que tienen mayor capacidad de crecimiento y ayudarlas a lograrlo— es un buen ejemplo de cómo actuar. Porque en ese grupo de empresas con capacidad de fuerte crecimiento está una de las claves de la mejora de la productividad española y de la creación de empleo del tipo que necesita la sociedad española en las actuales circunstancias. Pero la política industrial también puede ayudar.

LA POLÍTICA INDUSTRIAL, UN ESTADO DE LA MENTE

¿Deben los gobiernos apoyar su industria? Si la respuesta es sí, ¿qué tipo de industria? ¿La industria manufacturera tradicional o la industria de los nuevos servicios? Y, en todo caso, ¿cómo? Plantear estas cuestiones es hablar de política industrial.

Lo sorprendente es que esta cuestión, que era anatema desde los años noventa —«la mejor política industrial es la que no existe», se decía en España en aquellos años—, ha retornado al corazón del debate político económico. Y lo ha hecho en el lugar más inesperado: en Estados Unidos, la tierra de la libre empresa.

El «America first» de Donald Trump es un grito en favor de la política industrial, la promesa de hacer retornar los puestos de trabajo bien pagados de la industria manufacturera, empleando para ello el palo y la zanahoria con las empresas. Pero también en el Reino Unido, Theresa May ha levantado la bandera, aunque ondeándola con menor vigor. Pero el retorno de la política industrial había comenzado a raíz del fallo espectacular de los mercados en 2007-2008, cuando el Gobierno norteamericano salió al rescate no solo de los bancos y aseguradoras sino también de empresas manufactureras emblemáticas. Y aún se puede ir más atrás, a principios de este siglo, cuando los gobiernos europeos comenzaron a crear nuevos ministerios y agencias de industria. La curiosa excepción fue España, que en el año 2000 suprimió ese ministerio.

En realidad, como ocurre con el dinosaurio del cuento de Augusto Monterroso, la política industrial nunca ha dejado de estar ahí. El éxito de la industria china o de Corea del Sur es inexplicable sin la intervención de sus gobiernos, igual que décadas antes en Japón, o en los siglos XIX y XX en los países europeos y en Estados Unidos; este último constituye un paradigma del apoyo gubernamental tanto en el fortalecimiento de las manufacturas en el siglo XIX como en el éxito actual de Silicon Valley.

Pero ¿a qué responde este retorno de la política industrial? En algunos casos parece ser un intento de recobrar el control del destino de las naciones frente a las fuerzas de la globalización que, supuestamente, solo habría favorecido a las élites cosmopolitas. Si fuese así, el riesgo sería el corporativismo, como sucedió en los años treinta con el fascismo.

Pero, más allá de esta motivación proteccionista, veo razones de interés general. Es la respuesta al reto al que se enfrentan hoy los gobiernos para activar y canalizar las fuerzas transformadoras que vienen de la nueva economía digital, de la inteligencia artificial y del cambio climático. Y también el reto de cómo capacitar a los individuos y a las empresas para este cambio.

Todo esto obliga a repensar la visión convencional de la intervención del Estado en la industria. Comenzando por la propia definición de «industria», dado que algunos servicios de gran retail, como acabamos de ver, muestran rasgos propios de las industrias manufactureras del siglo pasado. Pero también en las formas de intervención. Mariana Mazzucato, de la Universidad de Sussex, defiende que el Estado debe intervenir activamente en la creación de nuevos mercados —información tecnológica, biotecnología, nanotecnología, energía verde—, y que debe hacerlo como un emprendedor innovador, que va a riesgo y ventura, es decir, aceptando el riesgo de fallar, pero también participando en los beneficios.

Pero entonces, ¿en qué consiste la política industrial? Me gusta la idea de Dani Rodrik, profesor de la Universidad de Harvard y experto en crecimiento, de que la política industrial «es más un estado de la mente que una lista de políticas específicas». Los responsables políticos deben entender que es más importante crear un clima de colaboración entre Gobierno y sector privado que suministrar incentivos financieros concretos. Y que hay que disponer de instrumentos para hacerlo, incluyendo colaboraciones público-privadas bien diseñadas; procesos de decisión participativos; mecanismos de coordinación entre ministerios, agencias públicas y empresas a fin de anticipar más que retardar respuestas políticas a los nuevos retos. Y que se ha de llevar a cabo de forma transparente, institucionalizada y con rendición de cuentas. Solo así se evita el riesgo del predominio de los intereses especiales frente al interés general.

Todos los países están implementando estas políticas, pero en España carecemos de instituciones y de una cultura de colaboración de este tipo. Nos faltan instrumentos de cooperación, diálogo y acuerdo, y para un reparto más claro de responsabilidades entre todos los actores. No se trata tanto de qué hacer, sino de cómo hacerlo.

Con la política industrial pasa como en la historia que le escuché a Albert Hirschman, el gran especialista en desarrollo del Instituto de Estudios Avanzados de Princeton, del ricito que le cae a la niña sobre la frente: cuando está enfadada, le afea la cara, pero cuando sonríe, le queda muy bien.

LOS FACTORES OLVIDADOS DEL CRECIMIENTO

La reflexión académica y el debate público español sobre el tipo de crecimiento necesario en España para hacer frente al reto del empleo están muy decantados hacia lo que aquí hemos llamado capacidades fundamentales tradicionales: calidad de las instituciones políticas y regulatorias, educación, I+D, infraestructuras y flexibilización del mercado de trabajo y la competencia en los mercados de productos. El cuadro 1 nos ha permitido ver que, aun siendo necesarios, si estos factores no van acompañados de un crecimiento rápido de la capacidad de industrialización de las empresas, su acumulación puede dar lugar a un modelo de crecimiento dual.

Es conveniente, por tanto, equilibrar el actual debate hacia lo que aquí he llamado los factores olvidados del crecimiento, en concreto, hacia la dimensión empresarial, el tipo de empresas, la formación profesional interna, el clima laboral y el modelo de gestión. La reorientación del debate hacia estos factores olvidados permitirá conectar mejor el modelo de empresa con el progreso social, y permitirá también orientar mejor las políticas públicas.

De todos esos factores olvidados, la calidad de la gestión empresarial emerge como el más importante. Es así en la medida en que parece determinar a todos los demás.¹⁹ Este resultado señala el camino a seguir para tener empresas más grandes, mejorar la productividad media del conjunto de la economía y tener más empleo del tipo que necesitamos.

El modelo de empresa dominante en España es aún de tipo tradicional jerárquico. Está basado más en el «ordeno y mando porque yo soy el dueño» que en la búsqueda de la confianza, la colaboración y el compromiso de todos los interesados en el proyecto empresarial. La función empresarial está poco profesionalizada. El acceso a la dirección es más a través de la herencia familiar que de la meritocracia. Sin embargo, este deficiente funcionamiento del mercado de empresarios no está en la agenda de los académicos ni en la de las políticas públicas. Pero es la condición sine qua non para todo lo demás. Las empresas que mejor funcionan, que más crecen, que mayor productividad tienen y que más empleo crean son las empresas que han profesionalizado su gestión.

El reto de cómo impulsar un modelo de gestión empresarial basado en más intangibles, más confianza y colaboración entre todos los interesados —trabajadores y empresarios—, y más delegación en la gestión no será fácil ni rápido. Pero si al menos somos conscientes de que esta es la variable estratégica clave, evitaremos caer en los vicios que hemos tenido hasta ahora. Uno de ellos es focalizar el debate en el modelo sectorial de crecimiento. Otro es insistir de forma obsesiva en la reforma del mercado de trabajo como único elemento estratégico del crecimiento. El debate adecuado es el del nuevo modelo de gestión empresarial que España necesita. En definitiva, el reto es democratizar la empresa.

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DISTRIBUCIÓN: MEJOR REDISTRIBUIR QUE ENDEUDARSE

FIJANDO LA ESCENA

La crisis española es fundamentalmente un problema de distribución. España es el país de la Unión Europea donde más ha crecido la desigualdad en la distribución de la renta durante la crisis. La desigualdad española no viene del aumento de los ingresos de los que están en la parte alta de la distribución, sino de caída de los ingresos por abajo, que muestra su peor cara en el desplome de los ingresos del 20 % de los hogares más pobres y que se agudiza aún más si solo consideramos los hogares pobres con niños. La tasa de pobreza en los hogares con niños es del 28 %, que se eleva al 42 % en el caso de familias monoparentales con hijos y al 44 % cuando el número de hijos es tres o más. Este dato es dramático.

¿Cuáles son las causas de esta mayor desigualdad y pobreza en España? Coinciden con dos fuentes. La primera es el aumento de la desigualdad inicial que produce el mercado al distribuir la renta generada cada año entre salarios y beneficios. El fuerte desplome del empleo provocado por la crisis y la caída de los salarios ha hecho que el porcentaje que representan los salarios en la renta nacional haya bajado a niveles históricos en los dos últimos años. Una segunda fuente de desigualdad deriva del hecho de que los instrumentos redistributivos del Estado de bienestar español —impuestos, transferencias monetarias (desempleo, pensiones, otras prestaciones sociales) y la provisión de bienes públicos (sanidad y educación)— tienen menor capacidad para reducir la desigualdad inicial de la renta que los de los otros países europeos. Países que, teniendo peor distribución inicial de la renta, como Alemania o el Reino Unido, consiguen una desigualdad final de la renta disponible más baja que España después de impuestos y gastos públicos. Además de su menor potencia redistributiva, otra evidencia que nos dejan ver los datos es que los mecanismos redistributivos de nuestro país han protegido relativamente bien a los mayores y pensionistas, pero han dejado totalmente desprotegidos a los jóvenes, a los parados de larga duración y a los hogares con escasos o nulos ingresos.

Reducir la desigualdad y la pobreza debería ser un objetivo prioritario de las políticas públicas. Esta prioridad se apoya en la preferencia que muestra la sociedad española por una distribución más equitativa de la renta y por el acceso a bienes públicos básicos para la igualdad de oportunidades como la sanidad y la educación.

La gran cuestión en relación con la distribución es si una más equitativa distribución de la renta y la riqueza perjudica los objetivos económicos de estabilidad, eficiencia y crecimiento. Hasta hace muy pocos años, tanto el análisis económico como la percepción de los responsables de las políticas económicas eran recelosos, cuando no abiertamente contrarios, a una mayor redistribución por considerar que obstaculizaba el funcionamiento eficiente de la economía. Se pensaba que existía un conflicto entre eficiencia y equidad. De acuerdo con este dilema, si una sociedad quería ser más eficiente en términos de crecimiento, tenía que estar dispuesta a aceptar el coste de una mayor desigualdad. Y a la inversa. Este dilema ha sido durante muchas décadas la línea divisoria entre la izquierda y la derecha política. Los conservadores eran partidarios de dar prioridad al crecimiento frente a la reducción de la desigualdad, mientras que los progresistas de izquierda eran aquellos que daban prioridad al aumento de la equidad aun cuando eso significara renunciar a algo de eficiencia.

Sin embargo, la visión de las relaciones entre equidad y eficiencia ha dado un giro copernicano en los últimos años. Apoyándose en nuevas series de datos sobre el comportamiento de muchos países a lo largo de un dilatado período, ha aparecido nueva evidencia empírica muy robusta estadísticamente que demuestra que, bajo algunas condiciones, una menor desigualdad produce economías a la vez más eficientes y más equitativas. Esta nueva evidencia puede acabar siendo una verdadera revolución en la política económica en relación con la redistribución. El perjuicio contra una buena redistribución no tiene a partir de ahora fundamentos analíticos ni empíricos sólidos. Esto es una gran noticia.

Hay otro resultado de la investigación reciente sobre los efectos sociales de la desigualdad que apoya una mejor redistribución. Un país desigual se comporta peor en prácticamente todos los indicadores sociales. Cuanto más desigual es una sociedad peores son sus resultados en la mayoría de los indicadores sociales, incluida la educación. De acuerdo con esta nueva evidencia, los malos resultados españoles en PISA pueden no deberse únicamente al mal funcionamiento del sistema educativo sino también, y de forma importante, a los elevados niveles de desigualdad social. La consecuencia para la política pública es que una dieta de equidad puede tener mejores resultados que cualquier reforma convencional del sistema educativo. Lo mismo ocurre con todas las patologías sociales asociadas a la pobreza. La desigualdad es también un buen indicador anticipado de conflictos sociales y de caos político, llegando al límite de «asesinar a la democracia».¹

Toda esta nueva evidencia apunta de forma clara a que, para luchar contra la desigualdad y a la vez promover el crecimiento, es mejor la redistribución de la renta que el endeudamiento de los hogares. Sin embargo, en las dos décadas previas a la crisis, los gobiernos optaron por favorecer el endeudamiento como vía para compensar la desigualdad de ingresos y como forma de mantener el consumo de los hogares imprescindible para sostener el crecimiento. Ese modelo de crecimiento basado en el endeudamiento mostró sus límites y efectos en la crisis financiera de 2008.

Estos argumentos favorables a una mejor redistribución no significan, sin embargo, que el único camino para mejorar la distribución final de la renta sea a través de mayores impuestos y más gasto social. Tal como vimos en los tres capítulos anteriores, las políticas y reformas dirigidas a promover la estabilidad macroeconómica, la eficiencia de los mercados y el crecimiento tienen un claro efecto de mejora distributiva.

Después de ver cómo ha evolucionado la desigualdad durante la crisis, aquí vamos a abordar específicamente los problemas relacionados con los fallos de la distribución por parte del mercado y de las políticas redistributivas. También dedicaré atención a las consecuencias distributivas del sistema de pensiones y del sistema sanitario, y a la necesidad de enfrentarse a su rediseño para mantener un sistema de pensiones suficiente y sostenible y un sistema de salud eficiente y capaz de suministrar cobertura a todos los ciudadanos. Acabaré haciendo un repaso a la literatura más reciente que muestra que, a la hora de reducir la desigualdad, es mejor la redistribución que el endeudamiento.

LOS HOGARES POBRES, MÁS POBRES

Dentro de la tendencia general en los países desarrollados al aumento de la desigualdad y a la caída de ingresos de las familias más pobres, España presenta la singularidad de ser el país donde más han aumentado la desigualdad y la pobreza. Medida a través del índice de Gini —que toma valor cero para una sociedad perfectamente igualitaria en la que todas las personas tendrían los mismos ingresos, y valor 1 para una totalmente desigualitaria donde una persona se quedaría con toda la renta—, entre 2008 y 2015 este índice pasó de 0,37, ya de por sí elevado, a 0,39. No hay ningún otro país europeo ni del conjunto de la OCDE que haya sufrido un aumento de la desigualdad tan intenso en tan poco tiempo.

Los hogares a los que les ha ido peor durante el período más intenso de la crisis (2007-2013) han sido los más pobres. La caída de renta disponible para el 30 % de los hogares más pobres ha sido, como media, de un 20 %. Para el 10 % de los hogares más pobres esa caída ha sido del 30 %. El 40 % de los hogares españoles con rentas medias han visto descender sus ingresos en ese mismo período en un 6,7 % de media, mientras que el 30 % de los hogares con mayores ingresos no experimentaron pérdidas, y el 10 % más rico obtuvo una mejora.

Pero aún más intenso ha sido el impacto sobre el índice de Gini de la población infantil española. Ha pasado de 0,39 en 2008, de nuevo un valor de por sí comparativamente muy elevado, a 0,43 en 2015. Un empeoramiento dramático, que las autoridades y la sociedad española en general se niegan a ver. Este empeoramiento de la pobreza infantil cuadra con lo que ha ocurrido con los ingresos de los hogares más pobres. La renta disponible que le queda al 20 % de los hogares más pobres una vez pagados los gastos de vivienda se ha desplomado un 44 % durante el período 2008-2015. Pero si, en vez de fijarnos en el conjunto de los hogares pobres, miramos solo a los hogares pobres con hijos, la carencia de renta disponible alcanza niveles difícilmente comprensibles. La renta disponible final que le queda a un hogar pobre con niños para otros gastos (educación, alimentación, ocio) después del pago de los gastos en vivienda era de 233 euros al mes en 2008 y de 130 euros en 2015.² Es difícil asimilar esta realidad.

El problema de la pobreza infantil es especialmente preocupante, dado que la transmisión intergeneracional de la pobreza es muy elevada. En España es tres veces superior a la de la Unión Europea. Ocho de cada diez niños pobres serán adultos pobres. Aunque la pobreza y la exclusión de las familias con menores son previas a la crisis económica, estas se han hecho más extensas y más intensas en los últimos años.³

Vale la pena insistir en el problema de la agudización de la pobreza en España porque es una cuestión sobre la que se pasa de puntillas. No está en el debate público ni en la agenda política. Y sin embargo, sus consecuencias sociales, pero también económicas, son devastadoras. Además del índice de Gini, para medir la evolución de la pobreza los economistas utilizan otros indicadores. Uno de ellos es el índice de pobreza relativa. Nos dice cuántos hogares viven por debajo de un determinado umbral de renta establecido en relación con el conjunto de la población. Puede parecer sorprendente que, medida con este indicador, la pobreza relativa no haya empeorado en España durante la crisis. Pero es lógico. Si todos han empeorado, la posición relativa no varía o lo hace de forma moderada.

Es más útil emplear indicadores de naturaleza objetiva, que miden realmente lo que pasa con los ingresos de cada grupo social. Uno de ellos es el llamado «índice de pobreza anclada». Mide cómo ha evolucionado a lo largo del tiempo, en general a lo largo del ciclo económico, la renta de los diferentes grupos sociales en relación con un umbral de renta que normalmente se fija al inicio del ciclo y se actualiza por el IPC. Si utilizamos este indicador, España aparece de nuevo en el primer lugar del ranking de aumento de la pobreza, con la excepción de Grecia. Mientras la media europea de caída ha estado alrededor de 4 puntos, en España ha sido de 8 puntos.

¿Cuáles han sido las causas de esta mayor pobreza en España? Fundamentalmente, cuatro. Primera, el mayor desempleo sufrido en España; un paro que ha tenido especial incidencia en las capas que ya tenían menos ingresos antes de la crisis. Segunda, el hecho de que las políticas de ajuste orientadas a la reducción del déficit y la deuda han actuado sobre el gasto social, y el aumento de los impuestos, sobre la renta de los hogares. El impacto relativo de estas dos medidas es más intenso en los hogares con menos ingresos. Tercera, que las políticas de ajuste para mejorar la competitividad empresarial han actuado básicamente sobre los salarios de los hogares con menores ingresos. A estos factores que han actuado desde el lado de la economía se ha añadido un cuarto factor inesperado. Es la pérdida de capacidad redistributiva que ha experimentado tanto el sistema de prestaciones sociales y ayudas públicas como el sistema fiscal en España a lo largo de la última década. El sistema de bienestar español ha protegido mejor a los mayores y a los pensionistas que a los jóvenes.

LA RECUPERACIÓN DEJA ATRÁS A LOS JÓVENES

Como ocurre con las grandes catástrofes naturales, las crisis económicas acostumbran a dejar detrás de sí un paisaje social desolador, con miles de personas abandonadas a su suerte, en la cuneta del desempleo y la falta de ingresos y sin expectativa de oportunidades de mejora. Si no se sale a su rescate, esas personas —y las que dependen de ellas, en particular los niños— pueden quedar dañadas para toda su vida. Eso es lo que parece que está ocurriendo con una buena parte de los jóvenes y niños, a pesar de la recuperación.

La recuperación de la economía a partir de 2014 ha venido acompañada de la creación de empleo por primera vez desde 2008. Además, ese crecimiento tiene algunas características nuevas y positivas. Crece el empleo en la industria; aumenta el empleo de los hombres, que habían sido los más afectados por la destrucción del empleo; se incrementa el número de los asalariados; aumentan los empleos indefinidos y a tiempo completo y se reduce el subempleo (es decir, aumenta el número de horas trabajadas por los que están empleados); y, contradiciendo algunos otros lugares comunes, el grueso del nuevo empleo creado entre 2014 y 2016 no fueron puestos de baja cualificación en el sector de la hostelería y el turismo (menos de un cuarto del total del empleo creado), sino que fueron contratadas personas con niveles educativos medios o altos.⁴

Pero en este panorama laboral esperanzador hay un agujero negro. Existe un grupo social que no se está viendo beneficiado por la recuperación: los jóvenes. Mientras las cosas mejoran para el grupo de edad de 35 a 64 años, los comprendidos entre 16 y 34 años experimentan una reducción acumulada de empleo de alrededor del 40 % desde el inicio de la crisis. Y los datos recientes no muestran signos de mejora para este colectivo, especialmente para aquellos con bajos niveles de estudios.

Este segmento de jóvenes tiene el riesgo de convertirse en una generación perdida. Es en esta generación joven donde están los hogares sin ingresos y buena parte de los nuevos trabajadores pobres con salarios que no permiten llevar una vida digna ni llegar a fin de mes. En muchos casos con contratos de cero horas, que exigen total disponibilidad pero no garantizan un mínimo de horas de trabajo. Y son también los hogares donde se concentran las dificultades para el pago de la hipoteca y los alquileres. Todo esto daña el sentido de decencia de una sociedad moderna.

Lo más perverso de la situación de abandono que vive la generación joven es que, habiendo sido la más perjudicada por la destrucción de empleo, es la que menos se ha beneficiado de las prestaciones sociales y de las ayudas públicas. Esta crisis ha dejado al descubierto algo torcido en el funcionamiento de nuestro Estado de bienestar: produce una redistribución a la inversa, deja más desamparados a los que más necesitan su ayuda. El mundo al revés.

Los recortes han afectado especialmente al gasto en educación, al importe de las matrículas y a la reducción del número y cuantía de las becas, factores que influyen en las oportunidades de la generación más joven. Resulta aún más incomprensible lo ocurrido con los recortes en ayudas para comedores escolares. La pobreza de niños en hogares jóvenes o monoparentales en los que ningún miembro de la familia tiene empleo ni otros ingresos es en España una realidad creciente pero invisible. Al margen de que recortar ayudas a los comedores en estas circunstancias sociales daña el sentido de la decencia, lo más grave es que una buena alimentación en los tres primeros años de la vida es esencial para la formación del cerebro y las capacidades intelectuales de los niños. Su afectación daña sus oportunidades para toda la vida.

Por tanto, aunque el deterioro social ha afectado a la mayoría de los ciudadanos, ha incidido de forma particularmente dramática en la población más joven. El desempleo, la pérdida de ingresos, el trabajo precario, cuyos salarios no dan para llegar a fin de mes ni para emanciparse, y la ausencia de oportunidades se han ensañado con el colectivo de 19 a 35 años.

LA DESIGUALDAD ASESINA AL CAPITALISMO Y A LA DEMOCRACIA

La desigualdad y la pobreza perjudican la estabilidad macroeconómica, la eficiencia y el crecimiento. Pero más importantes aún son sus efectos sobre la legitimidad del sistema de economía de mercado y sobre la democracia. No es exagerado decir que la desigualdad asesina al capitalismo y a la democracia. Algo de esto estamos comenzando a ver con la quiebra del sistema tradicional de partidos que gobernaron las democracias occidentales desde el final de la Segunda Guerra Mundial y la reaparición de los populismos políticos que proponen democracias iliberales y se declaran anticapitalistas.

¿A través de qué vía la desigualdad y la pobreza producen esos efectos dañinos sobre el capitalismo y la democracia? La desigualdad rompe el contrato social que sirve de pegamento entre el capitalismo y la democracia. Y, así, aniquila el vínculo entre crecimiento y progreso social, deslegitima el sistema de libre empresa y daña el sistema de democracia representativa.

El capitalismo, dado que es un sistema basado en el intercambio comercial entre ciudadanos libres, necesita más que ningún otro sistema económico de esa legitimidad social. Eso hace que el componente moral sea un elemento fundamental de la sociedad comercial, tal como llamaron los clásicos al capitalismo. El principio de la simpatía entre productores y consumidores, del que ya habló Adam Smith en su Teoría de los sentimientos morales, exige un fuerte compromiso moral. La diferencia exagerada de renta y riqueza hace que los más ricos se desentiendan de los pobres. La extrema desigualdad lleva a la corrupción de los sentimientos morales. Al desinterés por los que se quedan atrás. Corroe a las sociedades liberales desde dentro.

Los partidarios del sistema de libre empresa no pueden olvidar que el núcleo moral que legitima el capitalismo competitivo no es la eficiencia económica, la creación de riqueza, sino la capacidad para ofrecer oportunidades de progreso social a todos, especialmente a los que más las necesitan. Si el capitalismo falla en el logro de este objetivo social, la legitimidad social y el apoyo político al sistema de libre empresa se verán comprometidos y su pervivencia en el marco de una sociedad democrática quedará afectada. Algo de esto estamos comenzando a ver en España y otros países, tanto en las encuestas de opinión como en el cuestionamiento que algunas fuerzas políticas comienzan a hacer del mercado y en la defensa de la nacionalización de determinados sectores productivos.

Lo que a los ciudadanos españoles les preocupa de la desigualdad no es tanto que aumente las diferencias entre los que tienen y los que no como que dañe el principio de igualdad de oportunidades. En el barómetro del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) de septiembre de 2015, a la pregunta de qué debía ser prioritario en la política del Gobierno, el 15,4 % respondía que reducir las diferencias entre ricos y pobres, mientras que el 29,4 % señalaba que el objetivo prioritario debía ser asegurar que haya igualdad de oportunidades.

Los ciudadanos tienen muchos motivos para pensar así. Los datos empíricos confirman su percepción. Sabemos que a mayor nivel de formación, mayor salario y mayores posibilidades de lograr ser en la vida aquello que tenemos motivos para querer ser. Pero la probabilidad que tiene una persona joven de alcanzar una formación de grado superior, ya sea un grado universitario o formación profesional de segundo grado, está determinada por la situación financiera de sus padres. Según la «Encuesta de Condiciones de Vida» del INE, al analizar la transmisión intergeneracional de la pobreza, la probabilidad de alcanzar educación superior viviendo en una familia con dificultades para llegar a fin de mes es del 14 %. Esa probabilidad se eleva al 47,1 % en una familia que llega con facilidad a fin de mes. Pobreza genera pobreza. Ayudar a salir de ella es bueno para todos. Como vimos anteriormente, la pobreza da lugar a virajes violentos en la tolerancia a la desigualdad que afectan al buen funcionamiento de la economía y la política. La desigualdad actúa como un marcador de riesgos económicos y políticos. Los partidarios del capitalismo competitivo y de la democracia representativa deben ser conscientes de que vale la pena esforzarse para hacer verdad la promesa de la igualdad de oportunidades.

LA CARA OCULTA DEL FAMILIARISMO

¿Por qué este empobrecimiento y el elevado desempleo que sufre la generación más joven no han provocado una rebelión social? Este hecho es intrigante para muchos sociólogos y observadores de la realidad española, tanto propios como foráneos.

A la hora de explicar este hecho singular se han manejado varios tipos de explicaciones. La economía sumergida, el retorno a las aulas o el «exilio exterior» de los jóvenes son argumentos frecuentes en el debate sobre esta cuestión. Pero posiblemente la mejor explicación es el fuerte familiarismo existente en España. Los fuertes lazos familiares hacen que se produzca una redistribución dentro de los hogares, con ayudas que van desde los mayores y pensionistas a los miembros sin empleo e ingresos, en general los más jóvenes. Esta red de seguridad económica que opera dentro de las familias españolas en mayor medida que en otras sociedades europeas no es detectada en las estadísticas de redistribución convencionales. Y estos mecanismos redistributivos familiares intentan compensar la falta de instrumentos e instituciones que salgan al rescate de los jóvenes.

Pero, junto con estos aspectos benéficos, el familiarismo tiene una cara oculta cuyos efectos negativos a largo plazo son importantes. Esa cara oculta es la pérdida de emancipación: más de dos tercios de los jóvenes entre 19 y 34 años siguen viviendo en casa de sus padres. No hay ningún otro país de nuestro entorno con esta situación. En unos casos, esa pérdida de emancipación se ha producido por la incapacidad de independizarse de aquellos jóvenes que llegan a la edad en la cual en otros países se produce la emancipación. En otros casos, como consecuencia del retorno al hogar paterno de jóvenes previamente emancipados.

La gravedad de la falta de emancipación de los jóvenes españoles viene de dos frentes. En primer lugar, del efecto que la falta de emancipación tiene sobre los propios jóvenes, sobre su cultura moral. En segundo lugar, para la economía y la sociedad española en su conjunto. El ciclo vital indica que los jóvenes han de hacerse cargo de sus vidas al final de la juventud, cuando acaban su formación secundaria o terciaria. La emancipación a esa edad es fundamental para la construcción de una cultura moral propia con la que abordar el resto de la vida. Cultura moral en el sentido de adquirir las virtudes clásicas que adornan la personalidad de cada uno: prudencia, justicia, fortaleza y templanza de carácter. La falta de emancipación a la edad en que debe producirse es una amenaza para la trayectoria laboral y vital de estos jóvenes.

Además de estos efectos sobre la cultura moral y la trayectoria vital de los jóvenes, esa falta de emancipación pasará factura a la economía y a la sociedad española. Los estudios comparados sobre los factores que en mayor medida determinan la capacidad de innovación y dinamismo de una sociedad señalan que uno fundamental es la edad en que una sociedad produce la emancipación de los jóvenes. Cuanto antes se efectúe esa emancipación, una vez acabada la formación reglada, entre los 19 y 21 años, más innovadores y dinámicos serán los países. Si aceptamos estos resultados, no cabe duda de que España tiene un grave problema de innovación y dinamismo.

¿Cómo evolucionarán las oportunidades para esta generación de jóvenes sin empleo ni ingresos? La tentación es caer en el fatalismo de creer que no se puede hacer nada. El resultado sería que, aun cuando la economía siga mejorando y las empresas demanden más trabajadores, nos encontraríamos con un paro estructural de jóvenes que puede estar entre el 15 y el 20 % de la población de esta edad. Si recuerdan, ya nos sucedió a la salida de la crisis de los años noventa y también en la de los ochenta. Sería un drama que ocurriese por tercera vez. Hay que rechazar este fatalismo.

¿Por qué otros países no tienen este mismo problema? Porque cuentan con mecanismos para fomentar la emancipación. Entre ellos, la existencia de un amplio parque público o semipúblico de vivienda de alquiler asequible. Y también ayudas financieras para facilitar la emancipación. De la misma forma, tienen instrumentos fiscales y financieros para dar dinero a las familias con pocos ingresos, diseñados de tal forma que, a la vez que aportan recursos para vivir dignamente, crean incentivos para la búsqueda de mejores empleos. Con resultados, por cierto, muy positivos. Nuestro país tiene un déficit sorprendente de mecanismos y políticas de este tipo. Pero no es difícil remediar esta carencia. Algunos partidos políticos están haciendo ya propuestas en este sentido.

El riesgo es, sin embargo, volver a pensar que el endeudamiento de los jóvenes y de los hogares con pocos ingresos es una salida válida. Sería volver a las andadas que provocaron la explosión de la burbuja de endeudamiento y de la vivienda. Cuando escribo estas líneas, el Ministerio de Fomento del Gobierno de Mariano Rajoy acaba de anunciar el nuevo plan de vivienda 2018-2021. Una de las medidas estrella es la ayuda pública de hasta 10.800 euros a fondo perdido para la compra de vivienda en propiedad por parte de los jóvenes. El riesgo es volver a lo que se hizo en los años previos a la crisis, cuando la pobreza de ingresos de las familias se quiso solucionar facilitándoles el endeudamiento. Ahora deberíamos aprender las enseñanzas de aquel desastre. Frente a la desigualdad y pobreza de los hogares lo mejor no es el endeudamiento sino la redistribución.

MEJOR REDISTRIBUIR QUE ENDEUDARSE

La desigualdad de la renta y la riqueza fue un tema básico de la economía política clásica, desde Adam Smith a Karl Marx. Pero posteriormente no ha sido una cuestión que haya preocupado demasiado a los economistas, al menos con posterioridad a la Gran Depresión de los años treinta y de la Segunda Guerra Mundial. De hecho, en los manuales de economía no son habituales referencias ni aún menos capítulos enteros dedicados a la desigualdad. Su tratamiento se hace dentro del término ecléctico de la «retribución de los factores productivos». La recomendación más usual en estos manuales es que el mejor tratamiento contra la desigualdad y la pobreza es el crecimiento económico. La famosa curva de Kuznets —en honor del economista y premio Nobel Simon Kuznets—, en forma de «U» invertida, servía de apoyo en la medida en que mostraba que la desigualdad aumentaba durante la primera fase del crecimiento, pero en una segunda fase, pasado un punto de inflexión en el que la desigualdad alcanzaba un valor máximo, la continuidad del crecimiento hacía disminuir la desigualdad.

Por lo tanto, la receta del análisis económico tradicional contra la desigualdad era el crecimiento global. Dentro de este enfoque, era opinión ampliamente compartida que las políticas orientadas específicamente a redistribuir la renta, más que mejorar la situación de los pobres podían empeorarla. Eso era así en la medida en que se pensaba que la redistribución perjudica el crecimiento a largo plazo.

Sin embargo, el interés por la desigualdad y sus consecuencias económicas ha resurgido recientemente con fuerza en la investigación económica. El motivo es que, desde los años ochenta, la desigualdad comenzó de nuevo a crecer, y ha alcanzado niveles similares —especialmente en Estados Unidos y el Reino Unido— a los del período anterior a la Primera Guerra Mundial. Este retorno de la desigualdad ha dado lugar a una enorme investigación que pone de relieve que la desigualdad y la pobreza dañan el crecimiento. La razón es que crea ineficiencias en el uso de los factores productivos y en la productividad total de los factores. Desincentiva a las personas pobres a esforzarse y gastar más en educación y, por tanto, disminuye el capital humano y su capacidad para aprovechar productivamente el capital físico existente (máquinas, infraestructuras, etc.).

La producción intelectual reciente sobre la desigualdad es amplísima e imposible de referenciar aquí. Pero es de justicia señalar tres autores que han hecho que el pensamiento económico sobre la desigualdad marque un antes y un después. Por un lado, el economista francés Thomas Piketty que, con su celebrado y exitoso libro El capital en el siglo XXI,⁵ ha vuelto a poner el problema de la distribución en el corazón del análisis económico, como en la época clásica. Por otro lado, Branko Milanovic,⁶ economista jefe durante muchos años del Banco Mundial y uno de los mejores estudiosos de la desigualdad. Y, en tercer lugar, Anthony Atkinson, que, además de haber sido pionero en los estudios de desigualdad y haber inspirado a muchos alumnos y discípulos, entre ellos Piketty, acaba de publicar un libro⁷ en el que rechaza el fatalismo de la desigualdad inevitable y ofrece propuestas de gran interés para reducirla.

Esta nueva investigación ha renovado el análisis de las causas y las consecuencias de la desigualdad, y ha permitido entender mejor las raíces de la crisis financiera internacional de 2007. La tesis es que, ya sea por incapacidad para llevar a cabo políticas que disminuyan la desigualdad o por preferencia ideológica, los gobiernos a menudo acostumbran a responder a la desigualdad facilitando el endeudamiento de las familias.⁸ El problema es que cuando llega la explosión de la burbuja de endeudamiento sufre todo el mundo. Y aún más las familias con menos recursos.

Este argumento explica bien, a mi juicio, el elevado endeudamiento de los hogares españoles con pocos ingresos antes de 2007. Los gobiernos españoles, en vez de enfrentarse a la caída de los ingresos de esos hogares a través de la redistribución, optaron por facilitar el endeudamiento hipotecario. Y los supervisores miraron para otro lado cuando los balances bancarios se iban llenando de créditos potencialmente morosos. Ese endeudamiento tuvo el efecto durante un tiempo de completar los ingresos que no venían de los salarios. El crédito fue el mecanismo que ayudó a mantener el crecimiento durante una época de desigualdad en la distribución de la renta. Hasta que la crisis financiera internacional lo abortó.

Esa opción por el endeudamiento se alimentó de un fuerte recelo entre los economistas y responsables de la política económica hacia la redistribución. Economistas de primer nivel y gran influencia académica señalaron en esos años que de todas las tendencias que son dañinas para una economía sana, la más seductora, y más venenosa, era poner el foco en la cuestión de la distribución. Así, Robert Lucas afirmó que el potencial para mejorar la vida de la gente pobre mediante la redistribución era ínfimo comparado con el potencial aparentemente sin límites de aumentar la producción.⁹ Este perjuicio contra la redistribución constituyó un fuerte estímulo analítico para optar por la vía del endeudamiento.

Esta idea de que la redistribución orientada a disminuir la desigualdad perjudica el crecimiento económico era algo que se les transmitía a todos los estudiantes de economía desde los primeros cursos de la facultad. El fundamento analítico más conocido e influyente de esa idea era un trabajo del prestigioso economista norteamericano Arthur Okun, publicado en 1975, en el que sostuvo que las sociedades no podían aspirar a la vez a ser más iguales y más eficientes. Que existía un trade off, un conflicto de objetivos a corto plazo entre esos dos objetivos, y que la persecución de uno de ellos tenía un coste de oportunidad en términos del otro. De acuerdo con este dilema, si una sociedad quería ser más eficiente en términos de crecimiento, tenía que estar dispuesta a aceptar el coste de una mayor desigualdad. Y a la inversa.¹⁰ Este dilema ha sido durante años la línea de división entre la izquierda y la derecha política. Los conservadores eran partidarios de dar prioridad al crecimiento frente a la reducción de la desigualdad, mientras que los progresistas de izquierda eran aquellos que daban prioridad al aumento de la equidad aun cuando eso significara renunciar a algo de eficiencia.

Sin embargo, la visión de las relaciones entre equidad y eficiencia ha comenzado a cambiar al comienzo de esta década. Ha aparecido nueva evidencia empírica muy robusta estadísticamente que demuestra que, bajo algunas condiciones, una menor desigualdad produce economías a la vez más eficientes y más equitativas. Berg y Ostry demuestran que lo esencial para el crecimiento a largo plazo y el progreso social es la duración de las fases de crecimiento de la economía. Y que esta duración está afectada por el grado de desigualdad que exista. En principio, lograr que una economía despegue en un primer momento es relativamente fácil; lo que es difícil es mantener ese crecimiento. Estos autores reconocen que, cuando el crecimiento falla, a menudo el culpable es la desigualdad. Esto podría explicar el comportamiento maníaco-depresivo de la economía española que vimos en el capítulo 2. Frente al argumento habitual de la falta de reformas como freno al crecimiento, la tesis basada en la desigualdad abre nuevas explicaciones.

Sin embargo, después de su publicación en 2011, surgieron objeciones: no a los resultados, sino a las causas del bloqueo del crecimiento. La cuestión que se planteó fue si era la desigualdad o la propia redistribución la que frenaba el crecimiento. Para resolver esta duda, los mismos autores llevaron a cabo otra investigación. Aprovecharon para ello los nuevos datos existentes para un buen número de países a lo largo de un dilatado período de tiempo que permitían separar el cálculo de la distribución inicial de la renta de mercado entre salarios y beneficios de la desigualdad neta final después de operar la redistribución. Comprobaron que, hasta cierto punto, la redistribución de la renta y la riqueza mediante impuestos y gastos sociales no penaliza el crecimiento. El crecimiento de la renta per cápita no es significativamente más bajo en los países cuando hay más redistribución. Comprueban, además, que la desigualdad está asociada a bajas tasas de crecimiento. Y que un elevado índice de Gini de la desigualdad de la distribución neta de la renta, después de la redistribución, se asocia a un crecimiento más lento de la renta per cápita.¹¹

A la hora de buscar una explicación a los resultados benignos que tiene la redistribución sobre el crecimiento per cápita a largo plazo, los autores sugieren que podría deberse a que la redistribución sustituye con mejores resultados al endeudamiento.

Por lo tanto, el prejuicio contra la redistribución, habitual entre economistas, responsables de las políticas económicas y políticos conservadores, no está fundado en el mejor conocimiento económico. Esta nueva evidencia de los nexos entre equidad y crecimiento puede acabar siendo una verdadera revolución en la política económica en relación con la redistribución. El prejuicio contra una buena redistribución no tiene a partir de ahora fundamentos analíticos ni empíricos sólidos. Esta es una gran noticia.

Investigaciones similares traen también resultados de gran interés acerca de los efectos sociales de la desigualdad. Unos resultados que aportan argumentos para una mejor redistribución. Un país desigual se comporta peor en prácticamente todos los indicadores sociales. Cuanto más desigual es una sociedad, peores son sus resultados en la mayoría de los indicadores sociales. La evidencia empírica señala que cuanto mayor sea la desigualdad, peores son los resultados educativos, incluso después de controlar por niveles de renta. De acuerdo con esta nueva evidencia, los malos resultados españoles en las pruebas PISA pueden no deberse únicamente al mal funcionamiento del sistema educativo, sino también, y de forma importante, a los elevados niveles de desigualdad social. La consecuencia para la política pública es que una dieta de equidad puede tener mejores resultados que cualquier reforma convencional del sistema educativo.

La enseñanza que puede extraerse de esta nueva evidencia empírica es que, a la hora de reducir la desigualdad y promover el crecimiento, es mejor redistribuir que endeudarse. Esta conclusión viene a fortalecer aún más la urgencia de incrementar la eficiencia y la equidad de nuestro Estado de bienestar.

MALESTAR CON EL ESTADO DE BIENESTAR

El Estado de bienestar fue, sin ninguna duda, la mayor innovación social del siglo XXI. Su puesta en marcha a la salida de la Gran Depresión de los años treinta y de la Segunda Guerra Mundial fue fundamental para reconciliar el capitalismo con el progreso social. Su función es corregir la desigualdad en la distribución de la renta y la riqueza que produce el mercado para lograr una sociedad equitativa. España construyó un Estado de bienestar de este tipo en el inicio de la transición a la democracia, en la segunda mitad de los años setenta e inicios de los ochenta.

Esta crisis nos ha dejado ver que nuestro Estado de bienestar tiene importantes carencias a la hora de reducir la desigualdad que produce el mercado. De hecho, como ya hemos visto, España ha sido el país de la Unión Europea donde más han aumentado la desigualdad y la pobreza. La razón, como ya hemos visto, no es solo el aumento de la desigualdad de mercado, sino la menor capacidad correctora de esa desigualdad por parte del Estado de bienestar.

¿A qué se debe esta menor capacidad redistributiva de las instituciones y prestaciones del Estado de bienestar español?

Una primera respuesta podría estar en el hecho de que, en términos comparados, tanto la recaudación fiscal como el gasto público y el gasto social en España están por debajo de la media de los países europeos. Así, España era antes de la crisis el país de la Unión Europea-15 con menor gasto público sobre PIB, justo por delante de Irlanda y por detrás de Grecia y Portugal. Comparado con el conjunto de la Unión Europea-28, España gastaba en 2007 el 39 % del PIB, mientras que la media de la Unión Europea-28 era del 45 %. La situación no ha cambiado en términos sustantivos con la crisis. España gasta menos que la media de la Unión Europea-28 en todas las partidas de gasto social: en salud, un 6,2 frente al 7,3 % del PIB; en educación, un 4,6 frente al 5,3 %; en Seguridad Social (pensiones y desempleo), un 17,7 frente a un 19,9 %; en vivienda, un 0,4 frente a un 0,8 %. Por otro lado, el ajuste de estos gastos durante la crisis (2014-2009) ha recaído en mayor medida en los gastos en salud, sanidad, educación, desempleo y prestaciones sociales. El gasto en pensiones se elevó en un 23,9 % entre 2014 y 2009.¹²

Si nos fijamos en los gastos en familia e infancia, podemos entender mejor por qué la pobreza infantil es tan elevada. La tasa de pobreza en los hogares sin menores es del 16 %, mientras que se eleva al 28 % en hogares en los que hay menores y al 42 % en el caso de familias monoparentales con hijos. Comparado con la media de la Unión Europea, España invierte muy poco en familia e infancia. España destina a la infancia y la familia el 1,3 % frente al 2,2 % de media de la Unión Europea-27. El gasto en infancia y familia representa el 5,3 % del total del gasto en protección social, mientras que en la Unión Europea el gasto en infancia supone el 7,5 %.¹³

Este menor gasto social en relación con el PIB, comparado con el que se realiza en la Unión Europea, puede explicar la menor capacidad de reducción de la desigualdad y la pobreza que demuestra el Estado de bienestar español. España tiene, por tanto, un amplio margen para la convergencia con sus socios europeos, tanto en términos de gasto público total sobre PIB como en el gasto social. La palanca para lograrlo no está tanto en el aumento de impuestos como en mejorar la eficacia recaudatoria.

Pero, con ser cierta, esta explicación no es suficiente. Además del menor volumen relativo de los impuestos y gasto públicos, hay que tener en cuenta que el impacto de las instituciones redistributivas en la reducción de la desigualdad que produce el mercado es menor en España que en otros países de la Unión Europea. Tanto el impacto redistributivo de los gastos sociales como el de los impuestos.

La mayor capacidad de reducción de la desigualdad corresponde al gasto en transferencias sociales en efectivo. Reducen la desigualdad inicial en un 25 %, de los cuales 15 puntos corresponden al efecto de las pensiones, 8 puntos al desempleo y 2 puntos al resto de las prestaciones sociales. El gasto social en especie reduce la desigualdad inicial un 20 %, del cual 10 puntos corresponden a la sanidad, 7 puntos a la educación y 3 puntos a los gastos en vivienda. Comparativamente con la Unión Europea, son valores bajos.

Los impuestos, por su lado, tienen un escaso poder reductor de la desigualdad inicial. Y, lo que es más doloroso socialmente, los impuestos indirectos aumentan la desigualdad. Los hogares más pobres son los únicos que son más pobres después de operar los impuestos. Su renta neta disponible después de impuestos desciende un 2,04 % respecto de la renta bruta inicial. Los demás tramos de renta mejoran su renta neta respecto de la renta bruta. Este resultado es desasosegante. Se produce una redistribución inversa. Esto es debido al mayor efecto relativo del tipo efectivo medio de algunos impuestos sobre el 20 % de los hogares más pobres. Esto hace que los impuestos indirectos aumenten la desigualdad en contra de los más pobres. Acentúan la trampa de la pobreza en que están metidos los hogares con menores ingresos.

Finalmente, el efecto conjunto de las prestaciones públicas y los impuestos para el año 2014 era el siguiente. La desigualdad inicial del mercado medida con el índice de Gini era del 0,5817. Las prestaciones públicas redujeron la desigualdad en 0,1679 puntos. Los impuestos directos reducen la desigualdad en un magro 0,0307, mientras que los indirectos la aumentan en un 0,0184. Como resultado conjunto, la desigualdad neta final medida con el índice de Gini de la renta disponible fue 0,4015. Es decir, la desigualdad se redujo en un escaso 0,18.

Vistos estos resultados, el malestar con el Estado de bienestar tiene un fundamento objetivo. La capacidad redistributiva del sistema de impuestos y gastos sociales en España es más débil que en la mayoría de los países europeos. Y en algún caso, como acabamos de ver, el sentido de esa redistribución es, además, negativo.

España es el país europeo en el que las instituciones redistributivas del Estado de bienestar han corregido en menor medida la desigualdad inicial del mercado. Esto ha hecho que, más allá que lo que vendría explicado por el aumento del desempleo, la crisis económica en España sea en buena parte una crisis en la distribución de la renta.

LA RENTA BÁSICA DE CIUDADANÍA

Esta escasa capacidad para reducir la desigualdad ha hecho surgir un creciente malestar con el actual Estado de bienestar. En amplios sectores de la sociedad existe una sensación de fatiga y desconfianza ante cualquier expectativa de cambio. Esta desconfianza explica que frente a cualquier anuncio de propuesta de cambio aparezcan resistencias y recelos que bloquean las reformas. Es lo que ha ocurrido, por ejemplo, en la sanidad pública con las llamadas «mareas blancas» que surgieron entre el personal del sistema de salud en Madrid y Andalucía a raíz de determinadas medidas relacionadas con la gestión de algunas unidades de ese servicio. Sin entrar aquí en la bondad de esas reformas, lo que quiero señalar es que el sentimiento de duda y desconfianza que se ha instalado en la sociedad hace difícil que se acepte casi cualquier propuesta de reforma. Sin embargo, hay que vencer estos recelos para poder llevar a cabo cambios orientados a mejorar la capacidad redistributiva tanto de los impuestos como de los gastos sociales.

El problema de la pobreza, con las consecuencias de todo tipo que hemos visto, plantea el reto de cómo asegurar que todo el mundo tenga unos ingresos suficientes para llevar una vida digna al margen de las contingencias: enfermedad, paro, jubilación. Esta cuestión se plantea en dos ámbitos. Por un lado, en el del sistema de pensiones públicas. Por otro, en el ámbito más general del conjunto de la sociedad.

En el terreno de las pensiones, el criterio general debe ser la búsqueda de un mejor reparto de responsabilidades a la hora de planificar la seguridad económica futura de cada persona y su familia. Pero la creciente pobreza de ingresos plantea la cuestión de cómo, dentro del sistema contributivo, se puede garantizar a las personas mayores una pensión básica suficiente. Una sería una pensión básica fija. Otra, una pensión básica que aumente a medida que las aportaciones hechas al sistema sean mayores, fortaleciendo de esta forma el principio contributivo. La tercera opción sería una renta básica que va disminuyendo en función de la renta y riqueza del pensionista. Cada una tiene ventajas e inconvenientes. La opción por una u otra tiene que venir de un debate público amplio y de la decisión política consensuada que requiere una cuestión de esta naturaleza. En todo caso, la renta básica debería ser suficiente para una vida digna, pero sin desincentivar la responsabilidad individual a la hora de planificar niveles mayores de pensión. En cualquier caso, el sistema actual de pensiones contributivas tiene que ganar flexibilidad para adaptar las contribuciones a las trayectorias laborales y profesionales discontinuas y a las opciones personales de alargar la edad de jubilación.

A más largo plazo emerge la cuestión de la renta básica garantizada. Pero esta cuestión no está ya en el ámbito de las prestaciones contributivas de la Seguridad Social sino en el terreno más amplio y general de la equidad y de una sociedad decente. Es decir, en el de los derechos de las personas a tener unos ingresos mínimos que garanticen el ejercicio de la ciudadanía. La ciudadanía exige tener unos ingresos que permitan ejercerla. De lo contrario, es un concepto vacío. Muchos hogares pobres españoles están hoy en ese umbral.

En la actualidad, muchos colectivos reciben —del Estado, de las comunidades autónomas o de los ayuntamientos— prestaciones de diverso tipo orientadas a garantizar ingresos mínimos para atender situaciones derivadas de desempleo, falta de ingresos, enfermedades u otras situaciones sociales. El elemento común es que están orientadas a colectivos específicos. Esto exige una costosa y compleja Administración para el reconocimiento del derecho, para su concesión y para su control. Además de estos costes administrativos, la necesidad de elegir a los beneficiarios lleva a algunos abusos y que unos colectivos tengan más capacidad que otros, que pueden tener más necesidades, para moverse entre esas variadas formas de prestaciones y ayudas. De hecho, en el caso de España, las transferencias de dinero que se hacen por los diferentes conceptos van en mayor cuantía a los hogares acomodados.¹⁴ De nuevo, ahora en este ámbito, vemos cómo los instrumentos dirigidos a reducir la desigualdad y la pobreza en realidad tienen el efecto de aumentarla.

Frente a la diversidad de estas formas tradicionales de ayuda ahora existentes y a los problemas de equidad que plantean, la idea de una renta básica universal que recibirían todos los ciudadanos independientemente de sus niveles de renta es un concepto simple y atractivo. No dejaría a nadie fuera y tendría un coste de administración bajo. Pero el tránsito hacia esta fórmula de renta básica universal garantizada dependerá de cuáles sean en el futuro los impactos de las transformaciones tecnológicas relacionadas con la economía digital y la robotización.

Además, esa fórmula de una renta básica universal puede dar lugar a problemas distributivos tanto por la vía de los mayores impuestos necesarios para financiarla como de que su cuantía podría estar por debajo de los niveles de ayuda que ahora reciben colectivos pobres o con necesidades especiales, como la infancia. Es decir, una renta básica universal fiscalmente sostenible podría agravar la situación de las personas más pobres que necesitan mayor ayuda. Por lo tanto, el tránsito desde las fórmulas actuales orientadas a colectivos específicos seleccionados en función de necesidades específicas a una renta básica universal tendrá que ir, si se produce, por etapas.¹⁵

Ese es el camino que se observa en la actualidad en la mayor parte de las comunidades autónomas españolas con prestaciones de diverso tipo otorgadas por los gobiernos autónomos y por los ayuntamientos. El debate está tanto en la selección de los colectivos beneficiados como en la cuantía de la renta básica y en la compatibilidad de esta renta de garantía de ingresos con otras ayudas específicas como, por ejemplo, a la infancia, que otorgan el Estado, las comunidades autónomas y los ayuntamientos.

También en este terreno surge un problema adicional de equidad interterritorial en la medida en que hay mucha desigualdad en las cuantías de las diversas tipologías de renta de garantía de ingresos entre comunidades autónomas. Desigualdad que se agudiza por las grandes diferencias que también existen en el gasto per cápita en sanidad y en educación entre las diferentes comunidades autónomas del régimen general de financiación y de estas con las comunidades forales, que son las que, por su peculiar sistema de financiación, tienen un mayor nivel de gasto per cápita en todas las partidas de gasto social.

A modo de conclusión, y dejando de lado el debate, las propuestas y las medidas que se puedan ir implementando en el futuro, lo relevante hoy en el Estado de bienestar español es su menor cuantía relativa comparado con la media de los países europeos y, especialmente, la menor potencia redistributiva de los gastos sociales a la hora de disminuir la desigualdad de la renta que produce el mercado, así como el hecho de que algunos impuestos provoquen una redistribución inversa que acentúa la trampa de pobreza. De alguna manera, fracasa en la consecución de su objetivo principal.

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DEMOCRACIA: UN MEJOR REPARTO DE RESPONSABILIDADES

FIJANDO LA ESCENA

Una idea central que he ido reiterando a lo largo de los capítulos anteriores es que la crisis española es, fundamentalmente, una crisis distributiva. Según esta idea, la desigualdad en la distribución de la renta, la pobreza creciente de los hogares con menores ingresos, el paro y la falta de oportunidades para los jóvenes y los parados de larga duración han roto el contrato social de la Transición y han provocado la profunda crisis social y política que hemos estamos viendo.

Esta crisis distributiva tiene una doble dimensión, económica y política. En los capítulos anteriores hemos analizado cuatro aspectos seleccionados de la dimensión económica: a) los problemas del paro que vienen de la inestabilidad macroeconómica; b) las consecuencias que las lógicas de monopolio y la débil competencia en los mercados tienen en la formación de los precios y en la reducción de la renta disponible de las familias; c) los efectos que sobre la calidad del crecimiento y la productividad tiene la ruptura del contrato social y la escasa dimensión media de las empresas españolas; y, finalmente, d) las consecuencias de la escasa potencia redistributiva del Estado de bienestar español a la hora de reducir la desigualdad de renta que produce el mercado entre salarios y excedentes empresariales. En este capítulo abordaré un quinto reto, relacionado, en este caso, con la dimensión política de la crisis.

La crisis española ha venido a confirmar una enseñanza que nos ofrece la historia. A saber, que toda crisis económica mal gestionada acaba siendo un problema para la democracia. España era en el año 2010 uno de los países con menor grado de insatisfacción con la democracia, inmediatamente después de los países escandinavos. Sin embargo, en 2014 había pasado a encabezar el ranking de pérdida de confianza en ella (Fundación Alternativas, 2015, Informe sobre la desigualdad en España). Aunque desde el inicio de la crisis en 2008 casi todos los países han experimentado un deterioro de la confianza en la democracia, ningún otro país europeo ha sufrido un desplome tan abrupto. En este sentido, España es un caso singular de deterioro democrático.

Lo sorprendente es que la insatisfacción con la democracia no es exclusiva de las personas que más han sufrido la crisis con la pérdida de empleo y la caída de ingresos. La insatisfacción es socialmente transversal, con pocas diferencias en cuanto a su intensidad entre hombres y mujeres, mayores y jóvenes, empleados y parados, ricos y pobres. Y más sorprendente aún: la mayor insatisfacción se produce entre las personas más informadas e interesadas en la política. Corresponde al grupo social de clase media y media alta, integrada en buena medida por profesionales y jóvenes con formación superior. Son estos grupos sociales los que mayor uso hacen de su voz para expresar el malestar con la democracia.

Una forma de contrastar esta idea es comprobando que una buena parte del voto a las formaciones de izquierda alternativa y a Ciudadanos viene de personas informadas e interesadas en la política y con un nivel de ingresos medio y medio alto. Ocurre también lo mismo con las personas que apoyan el proceso soberanista en Cataluña. No son solo, por tanto, los perdedores de la globalización y de la crisis los que están manifestando su malestar con los partidos tradicionales, con la corrupción y con el funcionamiento de la democracia. Son también, y en gran medida, las clases medias y los profesionales.

¿Cómo explicar que sean las personas de ingresos medianos y con formación media y media alta las que con mayor intensidad están expresando el malestar con el funcionamiento de la democracia? Hay dos posibles hipótesis, no excluyentes entre sí. Una es que sean estos grupos los que están más influenciados por una percepción normativa más intensa de la desigualdad. Es decir, los grupos sociales a los que les importe la desigualdad no tanto por sus efectos macroeconómicos sino por su efecto sobre la concepción que tienen de lo que es una sociedad equitativa. En la medida en que la actual desigualdad rompe con esa percepción de una sociedad equitativa, su confianza en la democracia disminuye.

Otra explicación viene de la tesis del «elefante de Milanovic» a la que me referí en el capítulo 1 al hablar sobre la quiebra del contrato social. En este caso la idea es que el malestar con la democracia no vendría tanto de la actual desigualdad, que afecta fundamentalmente a los perdedores de la globalización y la crisis, como de la ansiedad ante la desigualdad futura. Esa ansiedad viene de la incertidumbre que manifiestan las personas de clase media y media alta que, teniendo ingresos y un empleo decente, viven con el miedo a perderlo como consecuencia del cambio técnico asociado a la robotización, la digitalización y a las aplicaciones de la inteligencia artificial. En su caso, sería esta ansiedad la que alimenta su malestar con la democracia.

En cualquier caso, el hecho es que son esas capas medias y profesionales las que están produciendo una mutación en el sistema de partidos, con un desplazamiento tectónico de su voto desde los partidos tradicionalmente mayoritarios hacia las formaciones emergentes de izquierda alternativa y hacia el liberalismo socialdemócrata que representa Ciudadanos. Lo mismo sucede en Cataluña con el desplazamiento del voto de grupos de las clases media y alta hacia formaciones independentistas.

De todas formas, ¿significa esta pérdida de confianza en la democracia una desafección con la democracia como sistema político? Los datos demoscópicos no apuntan en esta dirección. La democracia española tiene evidentes fortalezas. En primer lugar, de forma masiva los españoles dan un apoyo elevado a la democracia como sistema político frente a otro tipo de sistemas.¹ En segundo lugar, el apoyo a la democracia se expresa en el deseo de pacto político que de forma mayoritaria manifiestan los españoles en las encuestas. Cuando se les pregunta por qué líder político de la historia española reciente tienen preferencia (Adolfo Suárez, Felipe González, José María Aznar, José Luis Rodríguez Zapatero y Mariano Rajoy), la respuesta mayoritaria es Adolfo Suárez. Suárez es el líder político que más se asocia a los pactos políticos de la democracia española. Lo curioso de esta elección es que lo hacen tanto los ciudadanos de mayor edad, que vivieron la Transición, como los más jóvenes. Este deseo de pacto puede ser visto como la voluntad de renovar el contrato social español de la Transición (Metroscopia, marzo-abril de 2017).

Por lo tanto, la pérdida de confianza en la democracia que reflejan los datos demoscópicos debe ser entendida más como un malestar producido por el funcionamiento de la democracia, las carencias del marco institucional y los procesos de formación de políticas que con la democracia como sistema político.

Ese mal funcionamiento institucional y de los procesos de formación de políticas constituye la dimensión de la crisis que abordaremos en este capítulo. Pero cuando llegamos al terreno de las propuestas de las reformas políticas me interesa señalar dos cosas.

En primer lugar, que las propuestas de reformas no son un imperativo que surja de forma directa e inevitable del análisis de las carencias del sistema. Son, más bien, el resultado de juicios de valor y de preferencias acerca de lo que cada uno considera como una buena democracia y gobernanza política. La posición que aquí adoptaré se apoya en un juicio de valor sobre tres principios deseables de una buena democracia: ciudadanía activa, alta densidad de instituciones sociales y políticas intermedias (pluralismo) y una clara separación de responsabilidades entre todos los actores.

En segundo lugar, no seguiré el camino de elaborar un largo listado de reformas políticas, sino que, a partir de esos tres principios de una buena democracia, identificaré los ámbitos de la democracia española que considero más determinantes para mejorar el funcionamiento de la política y la formación de las políticas públicas: a) la ventaja de los gobiernos de coalición sobre los gobiernos de mayoría absoluta; b) la influencia de los intereses particulares en la orientación cortoplacista de la política económica; c) las puertas giratorias que vienen de la patrimonialización de la política por los altos funcionarios y de la politización de las Administraciones públicas; y d) los factores que determinan el mercado de la corrupción.

Finalmente, abordaré los que considero los dos retos mayores que tiene la democracia española: el malestar con el funcionamiento del Estado de las Autonomías y la cuestión catalana. Mi tesis en este terreno es que la salida a estos dos retos pasa por perfeccionar el contrato político de soberanía compartida que introdujo el contrato social de la Transición.

PRINCIPIOS DE DEMOCRACIA

A la hora de sugerir propuestas para un mejor funcionamiento de la democracia española más que hacer un listado extenso de posibles reformas políticas, que en cualquier caso responderían a preferencias personales, he optado por identificar unos principios básicos de democracia que pueden ser ampliamente compartidos en la sociedad española y que serán de utilidad para hacer propuestas de reforma que cuenten con una amplia corriente de opinión pública y el apoyo político necesario para llevarlas adelante. Mi convicción en este punto es que las reformas que cambian las reglas de juego de la democracia necesitan, para ser efectivas y sostenibles, contar con una amplia corriente de opinión pública favorable y tener amplio apoyo político. Las reformas con escaso apoyo en la opinión pública y que son aprobadas por el Gobierno de un solo partido, aunque tenga mayoría absoluta parlamentaria, se enfrentan a efectos «bumerán». Es decir, son revisadas o echadas abajo cuando ese partido del Gobierno deja de tener la mayoría absoluta. Sin ir más atrás, la historia reciente de las reformas españolas muestra muchos ejemplos de estos efectos «bumerán».

A la hora de identificar esos principios para una mejor democracia me he apoyado en lo que han hecho otros países cuando se han enfrentado a situaciones similares a las que vive España en estos momentos.² En los párrafos siguientes analizaré brevemente los principios generales mencionados: ciudadanía activa, pluralismo político y social (densidad institucional) y clara separación de responsabilidades entre todos los actores políticos y sociales.

Ciudadanía activa y responsable

Una buena democracia está fundamentada en una ciudadanía activa. El núcleo fundamental del concepto de ciudadanía es la capacidad de autodeterminación, entendida como la capacidad para llegar a ser lo que cada uno tiene motivos para desear ser. Esta capacidad hay que reconocérsela tanto a los individuos como a los grupos sociales. Respetando, eso sí, la organización y las normas comunes al conjunto de la sociedad. En este sentido, la democracia no es una mera agregación de los intereses y deseos de cada uno de los individuos que la forman. Por el contrario, la democracia implica organización y normas comunes. Eso sí, acordadas por los mismos individuos.

En una perspectiva histórica, la democracia puede ser vista como un enorme experimento para tratar de combinar libertad individual y orden social. España ha llevado a cabo este intento con extraordinario éxito al final del franquismo. La Constitución de 1978 es el resultado de ese esfuerzo. Pero hoy la sociedad española se ve enfrentada a la necesidad de repensar en algunos ámbitos esa combinación de libertad y orden con el objetivo de abordar nuevas realidades sociales y políticas que han surgido a lo largo de los cuarenta años del funcionamiento de la democracia. Una de esas nuevas realidades es la demanda de mayor autogobierno que viene de Cataluña.

La ciudadanía es también una combinación de deberes y derechos. Entre los derechos está la autodeterminación que acabo de mencionar. Entre los deberes, uno fundamental es la tolerancia, que no es sino el respeto a la autodeterminación de otros ciudadanos y grupos sociales. El cumplimiento de los deberes cívicos exige el desarrollo de virtudes ciudadanas como la honestidad, la obligación y el sentido moral. La democracia española tiene fuertes carencias de este tipo de virtudes. Se aprecia, entre otros, en el ámbito de las obligaciones fiscales y en la utilización abusiva en algunos casos de los bienes y servicios de provisión pública, tal como vimos al analizar las instituciones del Estado de bienestar.

Para ejercer sus derechos, como es el caso del de ciudadanía, los ciudadanos necesitan ciertos recursos. Hoy, en España, la más seria amenaza para la idea de ciudadanía activa es el paro y la falta de ingresos de muchos hogares, especialmente cuando hay niños. Los recortes de gastos sociales en educación, en becas comedor y en otros programas sociales de ingresos para hogares sin recursos que acompañaron a la política de austeridad fueron un ataque a la condición de ciudadanía de muchas personas.

En una sociedad moderna, el ejercicio de la ciudadanía activa está en buena parte fundamentado en la existencia de una amplia clase media. La voz de este grupo social es básica para la existencia de aquellos bienes y servicios públicos indispensables para el ejercicio de la ciudadanía, como son la educación y la sanidad. La intensidad y extensión de esta voz está amenazada hoy en nuestra democracia por dos tendencias. Una es la caída de ingresos y la reducción de la dimensión de la clase media. Otra es la huida de las clases medias de servicios públicos esenciales para la ciudadanía como son la educación y la sanidad como consecuencia del deterioro que están sufriendo por la doble presión producida por la demografía y la escasez de recursos. Si en el futuro se acentúa esta tendencia de pérdida de apoyo de la clase media, nos podríamos encontrar con que la educación y la sanidad pública acaben convirtiéndose en servicios asistenciales de baja calidad y usados solo por las personas con menores ingresos. Se perdería así uno de los mayores logros de la democracia.

Pluralismo político y social

La democracia española se basa en una visión pluralista del poder político y de la organización social. El poder político está distribuido territorialmente entre gobiernos de distinto nivel con responsabilidades y recursos diferenciados. Por su parte, la sociedad está formada por una multitud muy variada de instituciones independientes, cada una de las cuales opera en ámbitos diferentes: empresas, cooperativas de diverso tipo, escuelas, universidades, hospitales, organizaciones sociales voluntarias (ONG), sindicatos, comunidades de vecinos, medios de comunicación, etc. Cuanta mayor sea esta densidad social y política de instituciones intermedias entre los gobernantes y los ciudadanos, mejor será la democracia. En una democracia pluralista de este tipo no basta con que el Estado sea eficiente y democrático. Se requiere que cada una de estas organizaciones sociales independientes desarrolle sus responsabilidades con eficacia y rendición de cuentas. Solo de esta forma se logra una sociedad abierta, innovadora, dinámica y libre.

Las democracias pluralistas de este tipo producen mejores instituciones para el crecimiento económico y el progreso social. Es decir, transforman con mayor eficacia el crecimiento económico en progreso social. Hay que tener en cuenta que el crecimiento por sí solo no da los frutos sociales deseados si no existe una variedad de instituciones intermedias que actúen como correa de transmisión entre la economía y el progreso social. Esta densidad de instituciones sociales y políticas intermedias entre el poder y los ciudadanos es fundamental para el perfeccionamiento de la democracia española.

Como hemos visto a lo largo de los capítulos anteriores, España tiene una baja densidad de instituciones intermedias relacionadas con la estabilidad macroeconómica, la eficiencia de los mercados, el crecimiento, la productividad y la distribución. Al modelo de gobernanza español le pasa algo similar a lo que vimos que sucede con el modelo aún predominante en la empresa española: es de tipo jerárquico tradicional, poco democrático, con escasez de intangibles, y poco propicio a la cooperación, a la experimentación y a la innovación.

En este sentido, el modelo de reparto territorial de poder político que representa el Estado de las Autonomías es, en principio, un modelo proclive a la experimentación y a la innovación. La descentralización permite ensayar nuevas formas de provisión de servicios públicos relacionados con el Estado de bienestar (hospitales, escuelas, provisión de servicios de dependencia, etc.) y sobre otras funciones económicas del sector público. Pero hasta ahora no se han desarrollado todas estas potencialidades.

Una democracia pluralista es, casi por definición, una sociedad experimentadora y autorreflexiva. Eso hace que no exista un principio organizativo que sea claramente mejor que otro. No existe un método de coordinación de decisiones que sea mejor que todos los demás. La mejor terapia es la adecuada a un paciente concreto. Cada sociedad y cada una de sus instituciones intermedias deben encontrar el sistema de coordinación que vaya bien a sus características específicas. El problema social básico no es, por tanto, elegir un sistema de coordinación sobre otros, sino encontrar una combinación que permita a cada institución (una Administración pública, un hospital, una universidad, una escuela) desarrollar sus propias cualidades mientras simultáneamente se limitan sus déficits y los efectos indeseables.

Ahora bien, una sociedad pluralista requiere que existan en su seno mecanismos que permitan que unos intereses sean equilibrados respecto a intereses opuestos. La competencia de intereses —lo mismo que la competencia de ideas— es el método para asegurar el interés general. En este sentido, la sociedad pluralista opera como la economía de mercado. El interés general no es una condición previa, sino que surge de la competencia entre ideas e intereses de grupos opuestos. Esto es lo que hace, por ejemplo, como veremos más adelante, que un sistema político multipartidista sea potencialmente más eficiente que un sistema político bipartidista.

La crisis económica y el malestar con el Estado de las Autonomías han hecho emerger un debate, hasta ahora difuso y soterrado, que cuestiona la dirección del proceso de descentralización política. Se pretende en algunos casos desandar el camino emprendido en 1979 hacia la descentralización territorial del poder político para volver a una concepción monista de la democracia, donde el Estado central se encargue de todas o parte de las funciones que han sido transferidas a las comunidades autónomas. Esta tendencia, de imponerse de forma homogénea en todas las comunidades autónomas, reduciría el pluralismo institucional y daría lugar a conflictos sociales y políticos importantes, dado que el apetito de autogobierno es muy intenso en comunidades como Cataluña. De hecho, la descentralización política debería seguir operando en la misma dirección, ahora hacia los grandes ayuntamientos. Es en este ámbito en el que habrá que dar respuesta a muchos de los retos sociales y económicos que vienen de la globalización y del cambio tecnológico.

Una clara separación de responsabilidades

Una democracia pluralista requiere una clara separación de tareas y responsabilidades entre los diferentes actores sociales y políticos que existen en la sociedad. Esta separación de responsabilidades tiene que aplicarse tanto a los actores políticos y administrativos como al conjunto de las organizaciones sociales públicas y privadas que existen en una sociedad pluralista.

La separación de responsabilidades implica que cada institución ha de tener recursos e incentivos adecuados para desarrollar las tareas que tiene encomendadas. A la vez, la separación de responsabilidades ha de venir acompañada de mecanismos de equilibrio de intereses, de resolución de conflictos y de rendición de cuentas.

Para que la rendición de cuentas opere de forma adecuada, cada actor debe tener claramente definidas sus tareas y poder recibir recompensas y penalizaciones como resultado de sus acciones. Ahora bien, la rendición de cuentas por el cumplimento de una tarea que se tiene encomendada ha de estar acompañada del poder y de la legitimidad necesaria para llevarla a cabo. El poder está relacionado con el margen de libertad del actor para actuar y con la disponibilidad de recursos que le den capacidad para influir en los resultados. La legitimidad de un actor hace referencia al hecho de que otros actores admitan que tiene derecho a tomar ciertas decisiones para el cumplimento de las tareas que tiene encomendadas.

Como es lógico, el diseño ideal para cualquier institución política o social es aquel en que coinciden en un mismo actor la rendición de cuentas, el poder y la legitimidad. Si no es así, aparecerán ineficiencias en el desarrollo de las tareas como consecuencia de desequilibrios entre esos tres factores. Así, en la democracia española, muchos actores tienen asignada una determinada tarea por la que se les exigen cuentas pero, sin embargo, no tienen el poder necesario para desarrollarla. Es el caso, por ejemplo, de la obligación de las comunidades autónomas en relación con la dependencia. Están obligadas por legislación de las Cortes españolas a proveer servicios de dependencia, pero no cuentan con los recursos para hacerlo. En otras ocasiones, un actor tiene poder y recursos para llevar adelante una acción, pero no se le reconoce por parte de otros actores la legitimidad para hacerlo. Una gran parte de los conflictos de competencias entre las comunidades autónomas y la Administración central son de este tipo. Un ejemplo ha sido la llamada «ley Wert» de educación que fue cuestionada como ilegítima por parte de muchos gobiernos autonómicos. En fin, en otras ocasiones, un actor tiene poder y legitimidad para llevar a cabo una acción pero no hay un ejercicio efectivo de rendición de cuentas. Estos desequilibrios llevan a la aparición de ineficiencias de todo tipo y a una mala calidad de la democracia española.

Como acabamos de ver con algunos ejemplos, este principio de separación de responsabilidades entre los distintos actores permite evaluar la calidad de la democracia española. Cuando lo hacemos, caemos de inmediato en la cuenta de las causas de sus muchas carencias institucionales. Además de la baja densidad institucional, nuestra democracia tiene un serio problema de diseño institucional. Este tipo de desajustes se da en el diseño y funcionamiento de los organismos reguladores y de otros órganos e instituciones del Estado. Muchos de los problemas con el funcionamiento del Estado de las Autonomías vienen también de estos desequilibrios. Lo mismo se podría decir de gran parte de los casos de corrupción política. Y se observa también en el funcionamiento de los grandes sistemas de provisión de servicios públicos, como el sanitario y el educativo. Un análisis de su funcionamiento desde el equilibrio entre rendición de cuentas, poder y legitimidad nos hace ver de inmediato cuáles son las causas de muchas de sus ineficiencias y problemas organizativos.

En una democracia pluralista, muchas tareas y responsabilidades públicas son a menudo delegadas en otros actores privados a través de una variedad de contratos, muchos de ellos a largo plazo. Este tipo de colaboración público-privada es algo indispensable en una economía de mercado avanzada como es la española. Pero cuando examinamos muchas de estas colaboraciones en nuestro país —concesiones de autopistas, por ejemplo—, observamos que el diseño de estos contratos no responde a los principios que acabo de señalar. Muchos casos de corrupción provienen del hecho de que hay actores públicos que tienen poder y recursos para tomar decisiones de gasto público, pero no tienen establecido un buen sistema de transparencia y rendición de cuentas.

Los desequilibrios entre estos tres factores se presentan también en el ámbito de las empresas y de las organizaciones privadas de todo tipo. Los problemas de fraude, robo y corrupción que han surgido en el mundo de las instituciones financieras españolas tienen su origen en un deficiente sistema de control y de rendición de cuentas. La proliferación de conductas de riesgo moral (moral hazard), consistentes en tomar decisiones arriesgadas sabiendo que si van mal no tendrán consecuencias pecuniarias o penales para el que las ha adoptado porque el Estado saldrá a su rescate, se relaciona con el desequilibrio entre poder, legitimidad y rendición de cuentas. Los ejemplos de este tipo de conductas podrían ser infinitos. Pero estoy seguro de que el lector sabrá elaborar su lista particular.

La mejora de la calidad de la democracia española tiene aún un largo camino por delante. Y este se basa en una clara separación de responsabilidades entre los distintos actores políticos y sociales y en un diseño institucional que se apoye en la tríada de rendición de cuentas, poder y legitimidad que aquí acabamos de desarrollar. En lo que sigue voy a escoger algunas carencias de la democracia española que han surgido a lo largo de los capítulos anteriores y que pienso que pueden ser abordadas desde los principios fundamentales de la democracia pluralista que hemos visto.

LOS GOBIERNOS DE COALICIÓN MEJORAN LA DEMOCRACIA

¿Cuáles pueden ser los efectos de la ruptura del bipartidismo sobre la democracia y sobre la calidad de las políticas públicas? A pesar de los problemas de gobernabilidad que pueden venir de la mayor dificultad inicial para formar Gobierno, tal como hemos visto que ha ocurrido en las últimas elecciones en España, los gobiernos de coalición pueden ser, a mi juicio, más eficaces que los gobiernos de mayoría absoluta de un solo partido.

Es muy común la idea de que para afrontar problemas persistentes —como es el del paro, la desigualdad, o el del déficit público— o situaciones de crisis económicas agudas son mejores los gobiernos «fuertes» de mayoría absoluta de un partido. Pero la experiencia española de la democracia no apoya esta idea. Las grandes reformas políticas y económicas de la democracia en nuestro país fueron llevadas a cabo por gobiernos en minoría con apoyos parlamentarios de otros partidos. La elección de Adolfo Suárez como el líder político por el que los españoles tienen preferencia, a la que he hecho referencia anteriormente, tiene mucho que ver con la capacidad de gobiernos en minoría pactistas. Pero sucede que en muchas ocasiones se confunde el concepto de Gobierno «fuerte» con el de «legitimidad». La evidencia empírica sugiere que lo que da eficacia a la democracia y a las políticas es la percepción por parte de los ciudadanos de la legitimidad de las políticas y reformas, y no la fortaleza que procede de las mayorías absolutas.

Fuera de nuestras fronteras hay muchos ejemplos de que es la legitimidad y no la mayoría absoluta la que da eficacia a las políticas. Pero me gustaría mencionar aquí el caso de Portugal en este momento. Como hemos visto, el nuevo Gobierno en minoría del socialista António Costa, apoyado parlamentariamente en una coalición de fuerzas políticas de izquierda, ha logrado sacar a Portugal de la recesión. Y lo ha hecho con una política económica antiausteridad, pero cumpliendo los objetivos de déficit público acordados con las autoridades europeas. Algo que no habían conseguido los gobiernos «fuertes» de los conservadores.

¿Por qué los gobiernos de coalición pueden ser más eficaces que los de mayoría absoluta de un solo partido? En principio, porque tienen más capacidad para recoger el interés general. De esta forma logran mayor legitimidad a la hora de llevar adelante políticas o reformas que tienen un fuerte impacto social.

Uno de los indicadores de calidad de la democracia es la capacidad de sus instituciones para recoger las preferencias sociales e incorporarlas a los procesos de formación de políticas. Cuanto mejor estén recogidos los intereses generales, mejores serán las políticas públicas, tanto en el sentido de su equidad como de la eficiencia. El mecanismo que utiliza una democracia para recoger esas preferencias es el sistema electoral y las reglas de formación de Gobierno. Un multipartidismo razonable puede, a priori, recoger mejor la diversidad de preferencias sobre objetivos y políticas existentes en una sociedad. En los escasos meses transcurridos desde la formación del Gobierno en minoría del Partido Popular hemos ido viendo ya decisiones políticas que responden mejor al interés general que las adoptadas en la etapa de mayoría absoluta.

Para comprender por qué la ruptura del bipartidismo político puede beneficiar a la calidad de las políticas y a la democracia es útil establecer una equivalencia entre la ruptura del bipartidismo y la liberalización de un mercado oligopólico de bienes o servicios. Piensen, por ejemplo, en lo ocurrido con la liberalización de las telecomunicaciones. Cuando se liberalizó ese mercado entraron nuevos proveedores que atendieron a las preferencias insatisfechas de muchos consumidores. El bienestar social aumentó. De la misma forma, el multipartidismo ha permitido al sistema electoral recoger mejor las preferencias de los votantes. Probablemente, los procesos decisorios harán que las políticas también respondan mejor a esas preferencias. Si es así, veremos una mejora de la democracia y de la calidad de las políticas públicas.

Hay otros beneficios políticos del nuevo sistema multipartidista. Desde que el malestar social reflejado en las revueltas del 15-M de 2011 encontró voz política en las nuevas formaciones políticas de izquierda alternativa han desaparecido las manifestaciones y concentraciones de nuestras calles y plazas. El multipartidismo permite recoger mejor las diferentes preferencias sociales sobre políticas, llevarlas al Parlamento e incorporarlas a los procesos de formación de políticas.

Sin embargo, el multipartidismo conlleva riesgos. Uno de ellos es el de las coaliciones negativas. Estas se originan en el temor a que las coaliciones de partidos que a partir de ahora serán necesarias para formar mayorías acaben provocando inestabilidad de Gobierno, dañen la seguridad jurídica y desequilibren las cuentas públicas. La inquietud por un desequilibrio financiero tiene fundamentos racionales. En la medida en que las negociaciones para formar una coalición hagan que los presupuestos públicos sumen las propuestas de los distintos grupos sin límite de gasto, el déficit de las cuentas públicas y el endeudamiento están asegurados. Aunque no hay que olvidar que esos desequilibrios se han producido también con gobiernos de mayoría absoluta.

¿Cómo conciliar los beneficios de una mejor democracia pluralista a la hora de recoger mejor e incorporar las preferencias de los ciudadanos en el proceso de formación de políticas con los riesgos de la inestabilidad política y el desequilibrio financiero de las cuentas públicas que las coaliciones de partidos podrían traer consigo? Hay dos posibles opciones.

La primera opción es modificar la ley electoral para exigir un mínimo relativamente elevado de votos para obtener diputados y concejales. Y, a la vez, dar una prima de escaños a la lista más votada o introducir el mecanismo de una segunda vuelta. Estas fórmulas funcionan en muchos países de larga tradición democrática. El problema es que, en nuestro caso, con esta fórmula se volvería a cercenar la capacidad del sistema electoral para recoger las preferencias sociales.

La segunda opción es la fórmula holandesa. Desde las postrimerías de la Segunda Guerra Mundial, Holanda ha sido el país europeo con mayor número de partidos políticos. Eso les ha obligado a desarrollar una cultura política de coalición y consenso. Pero a la vez se han creado una serie de mecanismos e instituciones independientes de control presupuestario que obligan a los partidos que forman coalición a respetar el equilibrio financiero. España acaba de crear una institución de este tipo. Es la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Fue una de las condiciones que introdujeron las autoridades europeas y el FMI en el paquete de medidas para avalar el rescate bancario. Está en sus inicios. Pero su funcionamiento es alentador. Entre sus responsabilidades está evaluar las proyecciones presupuestarias de los gobiernos —central, autonómico y local— forzándolos, mediante el diálogo institucional y la información pública, al mantenimiento de la estabilidad financiera. Instituciones de este tipo pueden lograr conciliar una mejor democracia con la gobernabilidad y el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria.

El tiempo dirá cuál de las dos fórmulas acabará imponiéndose en España. El multipartidismo tiene, por tanto, que operar en un marco de buenos principios democráticos en el que existan instituciones que promuevan la estabilidad de las finanzas públicas.

POR QUÉ LA DEMOCRACIA NO REDUCE LA DESIGUALDAD

En principio, una democracia es el modelo de sistema político mejor capacitado para lograr un grado de igualdad social que responda a las preferencias de equidad de una sociedad justa. Esto es así en la medida en que, en una democracia, todo ciudadano tiene un voto igual al de cualquier otro. Por lo tanto, si la desigualdad es un problema que afecta a buena parte de la sociedad, es de esperar que el sistema electoral recogerá las preferencias sociales por políticas que reduzcan la desigualdad.

Sin embargo, como hemos visto, la desigualdad y la pobreza en España han crecido de una forma alarmante, en mayor medida que en el resto de los países europeos. Y ese crecimiento ha tenido lugar bajo gobiernos de mayoría absoluta. El crecimiento de la desigualdad y la pobreza es indicativo de la existencia de carencias importantes en el funcionamiento de la democracia y en la formación de políticas redistributivas en España.

¿Por qué nuestra democracia no recoge bien la preferencia social por una menor desigualdad? Hay dos respuestas, que son complementarias. Una es que los gobiernos de mayoría absoluta recogen más las preferencias de sus votantes que el interés general del conjunto de la sociedad. Otra es que los pobres y los jóvenes tienen una propensión menor a votar que el resto de los grupos sociales. Al no ir a votar, sus preferencias por políticas de reducción de la desigualdad no son recogidas por el sistema electoral. Esta menor propensión queda muy bien reflejada en los mapas electorales de las grandes ciudades como Barcelona y Madrid, que, al estar más segmentadas socialmente, permiten ver que cuanto menor son los ingresos medios de los barrios, menor es la propensión al voto de los que viven en ellos. Se vota más en los barrios de renta media y alta que en los de renta baja. Dado que el sistema electoral recoge las preferencias políticas de los que votan, los intereses de los más necesitados quedan al margen del proceso electoral y de la formación de políticas. Esto permite explicar comportamientos de los gobiernos como la mayor atención que prestan a las pensiones respecto a la educación o a la sanidad.

En una situación social donde la desigualdad y la pobreza es un problema grave y persistente, las democracias multipartidistas tienen más capacidad que una de mayoría absoluta para recoger las preferencias de los ciudadanos que no van a votar. En un sistema de este tipo, los partidos minoritarios asumen con frecuencia el papel de emprendedores en la defensa de los intereses de aquellos que no van a votar.

¿Cómo se podría incentivar la propensión a votar de los más pobres y de los jóvenes de tal forma que mejore la calidad de la democracia? Si la propensión a votar depende del nivel de ingresos y de la pobreza, una buena medida sería una dieta de equidad hacia los hogares más pobres, especialmente con niños. Otra medida que parece tener eficacia es el voto electrónico. Algunos estudios sobre experiencias de este tipo señalan que el voto electrónico aumenta la propensión de los más pobres y de los analfabetos. En este sentido, el voto electrónico parece ser un buen instrumento político en favor de políticas redistributivas.³ Para aumentar la propensión al voto de los más jóvenes, que es el otro grupo más perjudicado por la desigualdad y la falta de oportunidades, algunas experiencias llevadas a cabo en varios países sugieren que la extensión del voto a los dieciséis años es un buen instrumento. Los jóvenes que han acompañado a sus padres a votar tienen después una propensión mayor a votar cuando se emancipan.

Experimentos de este tipo nos van dando pistas de cómo la democratización de la democracia puede mejorar su calidad y la eficacia de las políticas redistributivas.

INTERESES PARTICULARES Y CORTOPLACISMO

A lo largo de los capítulos anteriores —relacionados con las políticas que promueven la estabilidad macroeconómica, la eficiencia de los mercados, el crecimiento y la distribución— hemos tenido ocasión de comprobar dos cosas. Una es que las políticas en España responden en muchas ocasiones más a los intereses particulares de grupos sociales, de corporaciones profesionales o de empresas concretas que a los intereses del conjunto de la sociedad. Otra es que la política tiende a relegar los objetivos de largo plazo en beneficio de los cortoplacistas. Esta orientación al corto plazo de la política y el predominio de los intereses particulares sobre el bien común contribuyó a la ruptura del contrato social que hemos analizado en el capítulo 1.

¿Qué caminos utilizan los intereses privados para influenciar las políticas y las regulaciones económicas? La más tradicional es el juego del lobby a través de las formas convencionales de este tipo de influencia. La literatura sobre la actuación de los grupos de presión en España no es abundante, pero se ha visto enriquecida notablemente con una obra reciente de gran interés para entender su forma de actuar, así como para conocer la aún incipiente legislación española sobre esta cuestión en cuanto a registros de visitas, etc.⁴ Pero lo que aquí me interesa es llamar la atención sobre una práctica oculta. Se trata de la presencia directa de esos intereses en los procesos legislativos de formación de políticas a través de la participación de diputados y senadores en las comisiones del Congreso y del Senado que elaboran legislación sobre la materia o que hacen el control del Gobierno. Se necesita un protocolo claro de incompatibilidades y un código ético que impida que parlamentarios que representan o están conectados con intereses particulares o corporativos puedan participar en esas comisiones. Algo similar se puede decir respecto de los miembros de las comisiones de gobierno de los organismos reguladores independientes. De nuevo en este terreno, la transparencia y la rendición de cuentas son los principios que deben orientar las reformas en este terreno.

Una consecuencia del predominio de los intereses particulares sobre el interés general es el cortoplacismo. Es otro de los vicios de la política española. La respuesta a muchos problemas consiste en ir saliendo del paso. Un ejemplo claro lo tenemos en el modelo de financiación de las comunidades autónomas no forales, cuya revisión se aplaza continuamente mediante la introducción de pequeños ajustes para adaptarse a las circunstancias del momento. El cortoplacismo se observa también en la utilización por parte del Gobierno de la vía de urgencia del decreto ley en el proceso de aprobación de todo tipo de legislación. Una tendencia, por cierto, muy vinculada a los gobiernos de mayoría absoluta. Así, por ejemplo, en la legislatura 2012-2015, de mayoría absoluta del PP, esta fórmula, que está prevista solo para casos de «extraordinaria y urgente necesidad», se ha utilizado en un 34 % de las iniciativas legislativas. Al analizar las materias y el enfoque que se les da, se comprueba que domina el cortoplacismo político.

¿Cómo introducir los objetivos a largo plazo en los procesos políticos de nuestra democracia? La verdad es que hay muy pocas instituciones públicas y privadas dedicadas a la prospección de los problemas y objetivos a largo plazo. Y son aún menos los mecanismos que utiliza el sistema político español para identificar esos objetivos y tratar de crear un clima de opinión favorable para abordarlos. En otras democracias es muy frecuente la formación de comisiones de expertos nombradas por el Gobierno o el Parlamento para estudiar problemas a largo plazo y crear un adecuado clima de opinión. Los libros blancos responden también a esta función. Tampoco se utilizan en España a la hora de poner en marcha alguna nueva legislación o regulación los procesos deliberativos que son frecuentes en otras democracias y en la Unión Europea. Hay algún caso excepcional en que sí se hace, como es el de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Tampoco son frecuentes las comisiones mixtas del Gobierno y de los ministerios con el sector privado para abordar problemas que interesan a las empresas pero también a la sociedad. Pero, en todo caso, este es el camino.

LAS PUERTAS GIRATORIAS

¿Debe permitirse a los funcionarios de los altos cuerpos del Estado (abogados del Estado, inspectores fiscales, técnicos comerciales del Estado) que salgan de la Administración para ir a trabajar en el sector privado y que más tarde vuelvan a ella (o al Gobierno) con responsabilidades en ámbitos administrativos, regulatorios o de gobierno coincidentes con los intereses que defendieron cuando trabajaban en el sector privado? De la misma forma, ¿se debe permitir que un miembro del Gobierno o alto cargo político una vez ha cesado de su cargo pueda incorporarse a una empresa privada, relacionada o no con sus anteriores responsabilidades políticas o administrativas? O también, ¿debe permitirse que un político o empleado de un partido ocupe un puesto en la Administración pública que debería estar reservado a un funcionario o empleado público?

Estas situaciones tienen que ver con lo que en el debate público se llama las «puertas giratorias». Algunos casos de corrupción político-administrativa recientes han tenido que ver con este tipo de conductas. La vinculación de las puertas giratorias con la corrupción daña la percepción social de la democracia.

El número de casos que afectan a políticos que pasan a ser miembros del consejo de administración o ejecutivos de empresas cuando salen del Gobierno no parece ser, sin embargo, muy elevado. Es más un problema de percepción que una práctica generalizada.

Donde sí se plantea un problema que alcanza proporciones alarmantes es en las relaciones entre partidos, Administración pública y gobiernos. Con el paso de los años se han hecho muy prominentes dos tipos de conductas. Por un lado, la patrimonialización de las Administraciones públicas por parte de los partidos. Por otro, la burocratización de la política con la toma del poder de los gobiernos por parte de funcionarios pertenecientes a los altos cuerpos del Estado (funcionarios del Estado, inspectores de Hacienda, economistas del Estado, notarios y registradores de la propiedad) y del cuerpo de Técnicos de la Administración Civil (TAC).

El proceso de patrimonialización de la política ha alcanzado niveles peligrosos especialmente en los gobiernos locales, provinciales y autonómicos. Un ejemplo destacado de esta práctica ha sido la ocupación de la función pública de secretario de ayuntamiento por empleados o personas nombradas directamente por los alcaldes, sustituyendo a los funcionarios de ese cuerpo de las Administraciones públicas locales. Algo similar ha ocurrido con otras funciones públicas como la de la intervención de cuentas. En un ámbito diferente, ha sucedido un hecho parecido con los nombramientos de las personas que forman parte de órganos importantes del Estado, como el Tribunal Constitucional o el Consejo General del Poder Judicial. Y también en los nombramientos de las personas que forman parte de los órganos de gobierno de los organismos reguladores independientes (Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, Comisión Nacional del Mercado de Valores, etc.).

El proceso de burocratización de la política es también muy visible en la democracia española. Basta solo con observar la profesión de una gran parte de los ministros del Gobierno central y de los gobiernos autonómicos para comprobar que en buena parte son funcionarios públicos. El fenómeno es más visible en el caso de los abogados del Estado, un cuerpo de funcionarios que tradicionalmente ha tenido en España una gran presencia en las carteras ministeriales. Se podría decir que los abogados del Estado han patrimonializado el Estado.

¿Qué efectos tiene esta funcionarización de la política y la politización de la función pública? ¿Qué hacer ante estos dos tipos de procesos que afectan a la eficiencia y a la percepción sobre la calidad de la democracia? No hay una respuesta única. El buen gobierno no está escrito.⁵ No existe un método mejor que otro. Cada país ha ido buscando los que se adaptan mejor a sus tradiciones políticas y a sus circunstancias.

De nuevo, a mi juicio, los criterios a tener en cuenta a la hora de escoger uno u otro método son los principios generales de la democracia que he señalado más arriba: clara separación de tareas, transparencia y rendición de cuentas.

Pero además de estos principios generales, valdría la pena explorar los beneficios que pueden venir del uso de mercados en estos campos. También aquí, como en los mercados de bienes y servicios, la competencia tiene elevado valor social. La funcionarización de la política y la politización de la función pública hacen que los «mercados» de funcionarios y de políticos no actúen de forma eficiente. En la medida en que la selección de funcionarios y de políticos deja de ser meritocrática para transformarse en discrecional y estar influida por intereses particulares o partidistas, esos mercados no eligen a los mejores para desarrollar las tareas administrativas y políticas. No son idénticas las cualidades y formación que se requieren para el ejercicio eficiente de la función pública y el de la función política. En la medida en que no se elige a los mejores para cada una de esas funciones, la eficiencia en ambas se resiente y acaba afectando al bienestar social general. Además, los funcionarios así designados se deben al que los ha nombrado.

En el ámbito de la Administración pública la entrada se realiza, en principio, a través del mercado, mediante los concursos a plazas. Pero conviene también profesionalizar la función pública mediante la reserva de esa función a los empleados que han ganado esas plazas. Esto permite que los empleados públicos puedan desarrollar una carrera profesional larga y que, por tanto, tengan incentivos para prepararse y mejorar su capacidad para desempeñar con más eficacia las tareas administrativas. Esto les beneficia a ellos y beneficia al bien común. En algunos países, como es el caso de Alemania, la función pública está reservada a los empleados de los cuerpos de la Administración hasta los niveles de secretario de Estado. Los gobiernos pueden, sin embargo, sustituirlos. Pero las personas que los sustituyen deben ser también funcionarios de carrera. Algunos países se organizan de forma que los ministerios tienen como segundo a un funcionario para las tareas propias de la función pública y a una persona de partido para las tareas más políticas. Pero no hay una forma única de organizar la relación entre Gobierno y función pública.

Despolitizar la función pública o los nombramientos de los órganos del Estado como el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional o de los órganos reguladores independientes no significa que los gobiernos y los Parlamentos no intervengan en esos nombramientos. Pero su intervención debe estar tasada y sometida a transparencia y rendición de cuentas. Democratizar esos órganos se relaciona con los principios de la igualdad de oportunidades y de la meritocracia.

En este terreno, la idea de mercado puede rendir asimismo buenos beneficios. En este tipo de mercados relacionados con la función pública y la política, tan alejados en principio de los mercados de bienes y servicios, la competencia tiene también un elevado valor social.

GOBIERNO QUE GOBIERNE, PARLAMENTO QUE CONTROLE

A la democracia española le iría bien una mejor separación de responsabilidades entre Gobierno y Parlamento. Esa separación más clara de tareas permitiría, por un lado, un fortalecimiento de la eficacia del Gobierno y, por otro, un reforzamiento de la capacidad del Parlamento en su función de control y rendición de cuentas del Gobierno. En la actualidad esas funciones se confunden perjudicando tanto la eficacia del primero como la función de control del segundo.

Esta confusión entre las tareas de Gobierno y del Parlamento viene desde el inicio de la democracia. Resuena la sentencia «Montesquieu ha muerto», pronunciada por Alfonso Guerra —en aquel momento responsable de la Secretaría de Organización del PSOE en la etapa de la Transición y vicepresidente del primer Gobierno socialista de Felipe González—. Una sentencia que expresaba la voluntad política de sometimiento de los parlamentarios socialistas al Gobierno. Esa dependencia del Parlamento respecto al Gobierno ha permanecido como un rasgo del funcionamiento de la democracia en España a lo largo de los años.

Una mayor exigencia de control, escrutinio y evaluación parlamentaria del Gobierno tiene que venir acompañada de un fortalecimiento de la gobernanza. Las elecciones generales de 2015 pusieron al descubierto una laguna de la Constitución a la hora de regular la investidura del presidente y asegurar la gobernabilidad. En esas elecciones se rompió por primera vez el bipartidismo. Mariano Rajoy, cabeza de la lista ganadora del Partido Popular, no tenía los votos necesarios para ser investido presidente del Gobierno. Como la Constitución no había regulado esta situación, ese vacío legal provocó el alargamiento del proceso de investidura. A la postre, hubo que repetir las elecciones. De nuevo el problema volvió a presentarse en las elecciones de junio de 2016. Solo la abstención final del PSOE hizo posible la investidura y la formación de Gobierno en la segunda vuelta, con minoría parlamentaria. Esas dos experiencias han puesto de manifiesto la necesidad de abordar este problema de gobernabilidad.

Una opción es introducir en la Constitución la regla de que gobierna la lista más votada si en la primera ronda de la investidura no ha habido mayoría parlamentaria. Esa norma funciona con eficacia en el caso de la formación de Gobierno en la Comunidad Autónoma vasca. También en la formación de Gobierno de los ayuntamientos. Una alternativa a una regla de este tipo es una cultura política de coalición. Es lo que sucede en Holanda, un país que desde la Segunda Guerra Mundial ha tenido un multipartidismo parlamentario muy acentuado que no da mayorías absolutas para formar Gobierno. En este país, de larga tradición democrática pluralista, la formación de Gobierno es un proceso largo, admitido sin problema, hasta que finalmente una coalición de partidos logra un acuerdo de gobierno. En este caso, una cultura política de coalición sustituye sin dramatismo político a la ausencia de una regla como la anterior. Como he dicho más arriba al hablar de los principios de la democracia, no hay ningún mecanismo de coordinación que sea mejor que los otros y que pueda, por tanto, copiarse de otro lugar. Cada país, de acuerdo con sus tradiciones y sus circunstancias, instituciones y patrones culturales específicos, ha de buscar la forma que mejor le resulte. El método es el de prueba y error. El del pragmatismo.

Fortalecer la dimensión ejecutiva del Gobierno no debería significar ampliar el número de los ministerios ni tampoco el de las tareas encomendadas. Por el contrario, en el caso de la democracia española, con un Estado muy descentralizado, convendría definir mejor las responsabilidades del Gobierno central y reducir los ministerios. La estructura territorial del Estado de las Autonomías, con lo que implica de reparto de poder político y de tareas entre distintas Administraciones, permite reducir los departamentos ministeriales y las tareas del Gobierno central. Es el caso, por ejemplo, del actual Ministerio de Sanidad: con las competencias en esta materia descentralizadas hacia los gobiernos autonómicos, el antiguo ministerio no tiene sentido. Es una clara ineficiencia. Lo más que se necesitaría a nivel de Gobierno central sería una dirección general o secretaría de Estado en el Ministerio de Hacienda.

Los Parlamentos, por su parte, tanto el nacional como los autonómicos, deberían dedicarse a ejercer una mejor labor de control de la acción del Gobierno y de evaluación rigurosa de los planes y políticas públicas. Esta evaluación es indispensable si queremos mejorar las políticas. La experiencia de otros países con larga tradición democrática, como el Reino Unido, Estados Unidos o Suecia, que cuentan con oficinas parlamentarias de evaluación de los proyectos y políticas de los gobiernos, es un ejemplo a seguir si se quiere mejorar la eficacia de las políticas. El Congressional Budget Office en Estados Unidos y organismos parlamentarios similares en otros países son mecanismos que suministran información fiable a los Parlamentos de sus países sobre las consecuencias de las decisiones políticas y sobre la evaluación de sus efectos. Algo que es fundamental para mejorarlos. En España hubo algunos intentos fracasados de hacer algo de este tipo, pero en el ámbito del Gobierno. Aunque no donde debe hacerse, que es en el Parlamento. Esta sería una de las grandes reformas de las que, sin embargo, no se habla.

LA PARADOJA DE LA CORRUPCIÓN ESPAÑOLA

La corrupción es un buen test para evaluar la calidad de las instituciones y de los gobiernos: de las Administraciones públicas central y autonómica, las Administraciones locales, y las relaciones entre política y negocios. Y también del papel que juegan en su control la dimensión penal, la sociedad civil, los medios de comunicación o el sistema electoral. De hecho, la corrupción permite hacer un paseo por el lado oscuro de la democracia y el Gobierno.⁶

La corrupción es uno de los más poderosos disolventes de la confianza política en la democracia. Junto con el paro, la corrupción aparece en todas las encuestas de opinión como uno de los problemas que más preocupan a los ciudadanos desde 2009. Con altibajos debido a la cobertura mediática de algunos casos, la corrupción es como el dinosaurio del cuento de Augusto Monterroso: siempre está ahí. Pero en vez de acostumbrarse a ello, los ciudadanos muestran cada vez con mayor intensidad su hastío, irritación y desmoralización. La desafección política hacia la democracia y los partidos tiene en la corrupción una de sus principales causas. De hecho, en la quiebra del contrato social que analizamos en el capítulo 1, la corrupción ha constituido un agente corrosivo fundamental.

Sin embargo, con la corrupción española se da una paradoja. España no tiene el problema de la llamada petite corruption, aquella que se produce en la vida cotidiana de los ciudadanos cuando se ven obligados a pagar pequeñas cantidades para tener acceso a los servicios públicos o en sus relaciones con las Administraciones públicas, o con la policía. Ni tampoco en las relaciones comerciales privadas. En este tipo de corrupción España está al nivel de los países del centro-norte europeo, que son los que aparecen como menos corruptos en los indicadores. Pero España sí tiene un problema serio con lo que podríamos llamar la great corruption. Tanto es así, que la Comisión Europea en su Semestre Económico de mayo de 2017 ha situado este problema como uno de los objetivos prioritarios para España, junto con el déficit y la deuda pública.

Esto es sorprendente. Según los españoles, su país estaría en estos momentos anegado de corrupción y, a la vez, carecería prácticamente de ella. Así, cuando se pregunta si España es hoy un país con un nivel de corrupción alto o muy alto, un 91 % de los encuestados responde que sí. A la cuestión de si España es hoy un país con un nivel bajo o muy bajo solo un 5 % contesta afirmativamente. Pero si se les pide que respondan si una o varias veces han tenido que hacer un «pago bajo cuerda» para conseguir el servicio o la prestación que les correspondía recibir en alguna institución pública, solo un 6 % dice que sí. Y si se les pregunta si nunca han tenido que hacer un «pago bajo cuerda» en alguna institución pública, el 93 % de los encuestados responde que no.⁷ Por lo tanto, la imagen de la corrupción española es esquizofrénica.

La explicación está en la diferencia de enfoques que utilizan los dos conjuntos de preguntas mencionadas. Una cosa es la «corrupción percibida» —o que se cree percibir— en la vida pública (y, por extensión, en la vida económica y social) y otra la corrupción que personalmente se ha podido experimentar en algún momento o situación, es decir, la «corrupción padecida». Usualmente corrupción percibida y padecida suelen ir de la mano en la mayoría de los países europeos en los que el Eurobarómetro de la Comisión Europea mide la corrupción. Donde la corrupción percibida es alta, la padecida también lo es. La excepción curiosa es España. Es el país europeo con mayor diferencia entre la corrupción percibida y la padecida. Si comparamos con lo que ocurre en Hungría, Polonia o Italia, vemos que la corrupción padecida por sus ciudadanos es más alta que en España. Pero al comparar la percibida por los ciudadanos de esos tres países, vemos que es más baja que la de España.

Si la corrupción española se midiese únicamente a través del indicador de corrupción realmente padecida, resultaría que España está al nivel de Alemania y Holanda. Es decir, en el grupo de países susceptibles de ser etiquetados, con propiedad, como menos corruptos. ¿Por qué, entonces, se presta tanta atención a la corrupción percibida? Probablemente porque, como señala el llamado en sociología «teorema de Thomas», lo que se percibe como real tiene consecuencias reales. En la medida en que los ciudadanos españoles perciben que la corrupción política y económica es elevada, eso tiene consecuencias sobre el grado de su desafección por la democracia y por la economía de mercado. De hecho, la investigación disponible sobre estas relaciones muestra que la corrupción percibida es la que tiene un efecto particularmente corrosivo sobre algo de tanta importancia en la vida colectiva como es el «capital social», es decir, sobre el nivel de confianza interpersonal y de confianza ciudadana en la urdimbre institucional existente.⁸ Dicho en los términos de la idea que sostengo en este libro, la corrupción percibida es importante porque actúa como un disolvente del contrato social que la democracia y la economía de mercado necesitan para funcionar armoniosamente.

EL MERCADO DE LA CORRUPCIÓN

Al abordar los problemas relacionados con la eficiencia económica, formulé, a modo de ejercicio didáctico, una ecuación de la corrupción. En esa ecuación había tres factores que incentivaban la corrupción y dos que la reducían. Las concesiones a empresas privadas para proveer servicios públicos, los contratos públicos en obras y las subvenciones son los factores proclives a generar corrupción, mientras que la transparencia administrativa y la calidad de la democracia la disminuyen. Allí vimos cómo muchas de esas concesiones, contratos y subvenciones generan sobornos y comisiones que destruyen la competencia empresarial y reducen la eficiencia económica y el bienestar social.

Aquí me interesa insistir en algunos aspectos de esa ecuación de la corrupción más directamente relacionados con el funcionamiento de la democracia.

En primer lugar, para erradicarla, o al menos disminuirla, hay que tener en cuenta que la corrupción es cosa de dos. Como ocurre en otros mercados de servicios, allí donde hay demanda de corrupción siempre acaba apareciendo la oferta. Sucede como en el mercado de la droga. No es eficaz actuar solo sobre la oferta. Hay que actuar por el lado de la demanda, del que paga por la corrupción. Para ello, una vía es dar publicidad a los implicados en la compra de corrupción e impedir a las empresas corruptas licitar en nuevos concursos. Por otro lado, es necesario un tratamiento penal más exigente no solo con las empresas sino con los directivos involucrados en el pago de comisiones, sobornos y mordidas para lograr contratos, concesiones o subvenciones públicas. Es la línea que siguen las autoridades de defensa de la competencia. La práctica de castigar a las empresas y no a los directivos no es eficaz. Y además hace culpables de esas prácticas a los accionistas, trabajadores, proveedores y clientes de esas empresas. Sucede en este terreno como en el ámbito de la penalización de las prácticas financieras fraudulentas, que acaban recayendo sobre las sociedades y no sobre los directivos, que son los realmente responsables.

En segundo lugar, la corrupción política derivada de los contratos públicos, las concesiones y las subvenciones es un buen ejemplo de mal reparto de las responsabilidades existente en la democracia española. A los políticos les corresponde la responsabilidad de fijar los objetivos relacionados con el gasto público y las partidas presupuestarias necesarias para lograrlos. Pero las llamadas «mesas de contratación» o las comisiones que deciden la licitación o las adjudicaciones tienen que estar formadas por expertos, ya sean públicos o privados, escogidos en función de su capacidad técnica. Lo que no es de recibo es que en esas mesas estén los políticos que han aprobado esas partidas de gasto. Además de la composición de las mesas y comisiones, otra medida indispensable, quizá más importante aún que la anterior, es la transparencia de los procesos de otorgamiento. En este sentido, la corrupción se comporta como ciertas bacterias: crece con la oscuridad y disminuye con la luz.

En el debate español sobre cómo hacer frente a la corrupción política, tienen preeminencia las medidas orientadas al funcionamiento interno de los partidos y las medidas punitivas. Propuestas como las de las listas abiertas, las primarias obligatorias dentro de los partidos o el endurecimiento de la ley han sido presentadas como panaceas en la lucha anticorrupción. Sin duda, su introducción será beneficiosa.

Sin embargo, no podemos olvidar el papel de los medios de comunicación como institución fundamental para garantizar que las elecciones sean un mecanismo eficiente de rendición de cuentas. La investigación en este campo nos dice que el castigo electoral a la corrupción está mediatizado de forma intensa por la existencia de una información pública adecuada. Si los ciudadanos no disponen de información confiable sobre las actividades ilícitas de los gobiernos, no podrán castigar a los corruptos en las urnas. Cuando esa información existe, sin embargo, las elecciones funcionan como mecanismo de castigo y control de la corrupción. Por lo tanto, lo que la democracia necesita para servir de mecanismo de control de la corrupción es la existencia de medios de comunicación independientes y neutrales.⁹ Este resultado es relevante para el análisis del comportamiento de los medios de comunicación en España y su actitud ante la corrupción política. Sin embargo, el estudio de los sesgos ideológicos de los medios y la intensidad que puede tener su captura por parte de los gobiernos a través de la publicidad institucional o de la compra directa de ejemplares son cuestiones pendientes de mayor estudio.

Al tratarse la corrupción de una actividad ilícita, es poco probable que sean los propios políticos los que decidan informar a su electorado de los escándalos de corrupción en los que se ven implicados sus partidos. Esto hace que los medios de comunicación sean claves como vigilantes de la corrupción (watchdog). Para que las elecciones sean un instrumento efectivo para la rendición de cuentas de los políticos, los medios de comunicación han de proporcionar una cobertura neutral y fiable de los escándalos de corrupción.

Ahora bien, ¿qué factores influyen en la decisión de un periódico de informar o no sobre un caso de corrupción? Por un lado, hay que tener en cuenta que los escándalos de corrupción «venden». Por lo tanto, publicar más noticias sobre casos de corrupción puede aumentar las ventas o aumentar las cuotas de audiencia. Sin embargo, también pueden existir incentivos políticos para publicar menos noticias sobre un caso de corrupción en concreto. Por ejemplo, los dueños de ese medio de comunicación podrían tener un sesgo partidista que les lleve a disminuir la cobertura del escándalo en beneficio de una formación política determinada. También puede ocurrir que, en la medida en que sus lectores tengan una clara tendencia ideológica, los propietarios o los editores decidan informar más sobre los escándalos de los rivales y menos sobre los del partido preferido de sus lectores o radioyentes. De esa forma estarían satisfaciendo las preferencias de sus lectores y aumentando las ventas e ingresos.

Por otro lado, el propio Gobierno puede pretender influenciar en las noticias que se publican sobre sus escándalos. Si es así, tendrán interés en «capturar» los medios de comunicación. Esta captura puede adoptar diversas formas, desde la concesión de ayudas públicas —soborno—, hasta la promesa de un acceso privilegiado a información política, pasando por la extorsión.

Este vínculo entre publicidad institucional y captura tiene gran interés para España. Desde la entrada en la Comunidad Europea, la concesión directa de ayudas públicas a los medios por parte de los gobiernos no es legal. Sin embargo, pueden influir en la cobertura mediática de los escándalos afectando de forma «legal» a los ingresos de los medios a partir de dos canales: la publicidad institucional y la compra directa de ejemplares. Esta captura podría representar la reducción, o incluso la propia omisión, de las noticias que puedan afectar negativamente al Gobierno, como son los escándalos de corrupción.

La legislación española no ha fijado ningún límite a la propiedad de los medios de comunicación, por lo que estos presentan un alto grado de concentración de los grupos editoriales. Se trata de un sistema de comunicación altamente polarizado, donde los partidos políticos tienen una estrecha relación con los medios de comunicación. Además, los periódicos presentan bajas tasas de circulación. Y los gobiernos regionales y locales son los encargados de gestionar las ayudas destinadas a los medios. Estas características específicas del mercado español de corrupción son especialmente relevantes para definir los incentivos políticos a los que los medios de comunicación se enfrentan al informar sobre los distintos escándalos políticos. Las grandes carencias de transparencia sobre el dinero de la Administración destinado a publicidad institucional y compra de ejemplares dificultan el análisis para España acerca de en qué medida los recursos públicos operan distorsionando la información sobre aquellos asuntos que puedan afectar al Gobierno. Esta es una cuestión pendiente de análisis.

En cualquier caso, no podemos olvidar la importancia de medidas que fomenten la libertad y la independencia de los medios, una institución esencial para el control de la corrupción política y, en un sentido más general, para el buen funcionamiento de la democracia.

MANUAL DE INSTRUCCIONES DE USO DEL ESTADO AUTONÓMICO

El Estado de las Autonomías ha sido, sin duda, uno de los éxitos más claros de la democracia española. La distribución territorial del poder político fue una de las claves del contrato social de la Transición. La dimensión político-territorial de ese contrato venía a dar satisfacción a las demandas históricas de mayor autogobierno político que desde principios del siglo XX procedían de Cataluña, del País Vasco y de Galicia. Posteriormente, a través de un proceso político de imitación, se extendió al resto de las Comunidades Autónomas reconocidas en la Constitución democrática de 1978. La descentralización del poder político y de los recursos fue un elemento clave para el éxito de la transición de la dictadura a la democracia. Sin ella se hace difícil imaginar cómo hubiese sido esa transición.

El éxito del modelo ha estado también en el propio nombre que ha adoptado: Estado de las Autonomías en vez de Estado federal. El término «autonomía» ha sido socialmente muy bien aceptado, mientras que «federal» hubiese levantado temores y polémicas. Además, la palabra «autonomía» remite a autodeterminación de los individuos y de los grupos sociales. En este sentido, conecta muy bien con el concepto de ciudadanía democrática que he utilizado al hablar de los principios de democracia al comienzo de este capítulo.

En poco más de dos décadas, España ha pasado de ser uno de los países más centralizados de la OCDE a ser uno de los más descentralizados.¹⁰ Significa la mayor transferencia de poder político y de recursos financieros que se ha hecho en una democracia. En 2015, España es el país de la Unión Europea con el porcentaje más alto de gastos e ingresos de las comunidades autónomas sobre el total de gastos e ingresos del Estado. Y el quinto de la OCDE en autonomía impositiva (detrás de Canadá, Suiza, Estados Unidos y Austria).

Aunque a veces nos cueste verlo, la realidad es que, en términos de distribución de recursos y de poder, la España de hoy no tiene nada que ver con la España de hace solo treinta años. Y lo sorprendente es que este cambio radical se ha llevado a cabo sin grandes conflictos en un país donde el poder central goza de una fuerte legitimidad social. Por lo tanto, la historia de la descentralización política española muestra que es posible desarrollar la descentralización, el autogobierno y el pluralismo sin grandes conflictos políticos.

Este proceso se produjo, además, haciendo bueno lo que he comentado más arriba, sin un plan previo ni un método único. Nada estaba escrito a priori. Se fue avanzando a medida que las circunstancias lo demandaban. Con pragmatismo más que con teoría y método. Pero la verdad es que el resultado es bueno, y así es visto por la mayoría de los observadores foráneos.

Mientras no hubo restricción presupuestaria, el sistema pudo evolucionar en su construcción e ir resolviendo los conflictos mediante el aumento de los recursos, ya fuese a través de cambios en el sistema de financiación o mecanismos ad hoc que hacían llegar más recursos a las comunidades autónomas. Pero la crisis económica, con su impacto en los recursos fiscales y el cierre de los canales de crédito, ha dejado al descubierto sus lagunas e ineficiencias. A la vez, esta situación de mayores restricciones presupuestarias ha afectado a la tolerancia hacia la desigualdad de condiciones de financiación que hasta la crisis había existido, en particular con la mayor disponibilidad de recursos de la que gozan las comunidades forales.

La crisis, por un lado, y el hecho de que el modelo ha avanzado mucho hacia su estado de equilibrio final en el reparto de competencias entre el Gobierno central y los autonómicos, por otro, han hecho emerger un debate sobre el camino a seguir de ahora en adelante. Unos quieren que este viaje hacia la descentralización sea de ida y vuelta. Otros, por el contrario, quieren continuarlo. Posiblemente se trata de una crisis de crecimiento, de adolescencia. Pero es necesario evaluar el camino recorrido y ver por dónde seguir.

En ocasiones he visto el Estado de las Autonomías como un nuevo e innovador electrodoméstico que recibes en casa pero que llega sin manual de instrucciones. Lo vas descubriendo mediante el lento proceso de prueba y error hasta que llegas a saber bastante bien cuáles son sus virtudes y defectos y estás en disposición de poder escribir el manual de instrucciones que no existía cuando te lo entregaron.

¿Cómo escribir en este momento el manual de instrucciones para un mejor uso del Estado de las Autonomías de ahora en adelante? Mi aproximación al Estado de las Autonomías es la de un contrato político de soberanía compartida. Un contrato que implica derechos y deberes por ambas partes. A partir de esta visión, mi propuesta para escribir ese manual es utilizar los principios de democracia que he desarrollado al comienzo de este capítulo: ciudadanía activa, pluralismo y clara separación de responsabilidades entre todos los actores. Pienso que con esta tríada de criterios podemos orientarnos bien para avanzar, eliminando los aspectos ineficientes y conflictivos y potenciando los positivos. Especialmente aquellos que vienen de las ventajas que ofrece un modelo descentralizado como el español a la hora de experimentar nuevas formas de provisión de servicios y de autogobierno de todos los actores.

En primer lugar, para su funcionamiento eficiente, un Estado descentralizado necesita disponer de mecanismos de cooperación, resolución de conflictos y equilibrio de intereses. No es el caso. El Estado de las Autonomías tiene una clara carencia de este tipo de mecanismos. En ausencia de ellos, la resolución de conflictos solo actúa a través de la vía judicial. Pero esta vía es conflictiva y ruidosa. Proyecta una imagen de ineficiencia y enfrentamiento mayores de los que realmente existen.

En segundo lugar, hemos visto también que un buen diseño institucional para el reparto de tareas entre los diferentes actores requiere un adecuado equilibrio entre legitimidad, poder y rendición de cuentas. Recordemos que rendición de cuentas significa que cada actor tiene claramente definidas sus tareas y que recibe recompensas y penalizaciones como resultado de sus acciones. El poder implica libertad de actuar y recursos que otorguen margen para influir en los resultados. La legitimidad hace referencia al hecho de que otros actores admitan esa legitimidad y consideren que tiene derecho a adoptar ciertas decisiones. Desde esta perspectiva, el diseño actual del reparto de tareas es manifiestamente mejorable. De forma continuada vemos situaciones en que a los gobiernos autónomos se les exige rendir cuentas en ámbitos en que tienen legitimidad para actuar pero carecen de recursos que les den libertad de acción para hacerlo y para influir en los resultados. La ley de dependencia es un ejemplo claro. En otros casos, el Gobierno central considera que tiene poder para actuar pero no se le reconoce legitimidad para hacerlo por parte de los gobiernos autónomos. Desequilibrios de este tipo son frecuentes.

Solo en el caso de las comunidades forales vasca y navarra existe un equilibrio adecuado entre legitimidad, poder y rendición de cuentas. De ahí que, ante un escenario en el que tarde o temprano habrá que seguir perfeccionando el modelo, haya cinco ámbitos en los que deberían buscarse acuerdos.

Primero. Es necesario establecer una mejor separación de responsabilidades y tareas entre la Administración central y las Administraciones autonómicas y buscar un marco de mayor estabilidad institucional. Esta estabilidad requiere que exista una institución intermedia entre el Gobierno central y los gobiernos autonómicos que proteja las competencias de las comunidades ante actuaciones discrecionales de los departamentos ministeriales. Un Senado de tipo territorial podría servir a este objetivo de estabilidad institucional. El marco de cooperación actual de las conferencias de presidentes no puede desarrollar esa tarea.

Segundo. Es necesaria una mayor soberanía autonómica en las decisiones relativas a gastos y especialmente a ingresos. Como hemos visto, el avance desde la centralización absoluta inicial al elevado nivel de descentralización actual ha sido extraordinario. Ese mismo éxito alienta la esperanza de que se pueda avanzar hacia una mejor separación de las fuentes de ingresos entre la Administración central y las autonómicas. El consenso entre expertos es amplio, al menos en cuanto a la necesidad de esa separación. Aunque hay diferencias respecto a mediante qué figuras impositivas hacerlo. El período de tiempo para lograr una mejor equidad del modelo será necesariamente largo, dadas las fuertes diferencias actuales en los recursos per cápita entre comunidades.

Avanzar por el camino de la separación de fuentes de financiación permitiría varias cosas. Por un lado, una mejor rendición de cuentas por cada una de las comunidades. Por otro, reducir la necesidad de coordinación previa de políticas y mecanismos de resolución de conflictos.

En todo caso, está pendiente también la cuestión de quién es el responsable final de la deuda de las comunidades autónomas. En principio, de manera formal, lo es cada una de ellas, dado que no hay ningún mecanismo formal de rescate financiero de una comunidad por parte del Estado. Pero como hemos visto con el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA), que el Ministerio de Hacienda ha tenido que implementar durante la crisis para abrir una vía de liquidez para las comunidades que tenían cerrado el acceso a los mercados, la deuda autonómica se ha comunitarizado.

Tercero. Encargar al Estado, o a algún organismo vinculado a él, la labor de evaluación con metodologías uniformes de los resultados de las distintas comunidades autónomas en la provisión de servicios y desarrollo de sus competencias. Un Estado descentralizado como el español es un instrumento muy potente para experimentar nuevas formas de provisión y gestión de servicios. Pero para conocer esos resultados es necesario medir, comparar y difundir. Esa labor hasta ahora es inédita.

Cuarto. Mayor aportación de las comunidades forales a los recursos financieros del conjunto del sistema, mediante un adecuado cálculo del cupo que han de pagar por la parte que les corresponde en los servicios generales que presta el Estado y también de su inclusión en el fondo de nivelación. Las actuales diferencias en cuanto a recursos disponibles y gasto per cápita no son aceptables. La crisis ha traído también en este terreno un cambio en la tolerancia a la desigualdad en los recursos per cápita de que disponen las comunidades forales.

Quinto. Mayor flexibilidad para introducir asimetrías que no dañen el criterio de igualdad en el acceso de todos los españoles a los servicios básicos, pero que permitan diferencias que respondan a factores objetivos existentes en las distintas comunidades autónomas —lengua, cultura, derecho civil propio— y a las diferentes preferencias por la descentralización que hay en cada comunidad autónoma. En particular al mayor apetito catalán por el autogobierno.

EL APETITO CATALÁN POR EL AUTOGOBIERNO

El mayor reto que la crisis ha traído para la democracia española es, sin duda, la cuestión catalana. Representa un riesgo de quiebra del contrato político de soberanía compartida que significa el Estado de las Autonomías, un tipo de Estado descentralizado que constituyó la dimensión política del exitoso contrato social de la Transición. Como acabamos de ver, hay una cierta desilusión con el funcionamiento territorial del Estado que exige cambios. Pero esos cambios por sí solos no resolverán las fuentes específicas del malestar político catalán. A pesar de la intensidad que ha alcanzado el conflicto político con el Estado que viene de Cataluña, pienso que hay márgenes para perfeccionar ese contrato político de soberanía compartida y evitar la quiebra del Estado. Esa vía exigirá, tarde o temprano, una consulta para que los catalanes puedan ejercer su derecho a decidir —al margen de las elecciones autonómicas ordinarias— el régimen de la relación político-administrativa con el Estado. Ese referéndum en Cataluña se puede simultanear, en su caso, con otro en España sobre la reforma de la Constitución para acoger los elementos específicos de la norma catalana que deban tener amparo constitucional.

Como he dicho en el capítulo 1, al hablar de la quiebra del contrato social, la cuestión catalana no debe ser entendida solo en términos de demanda de independencia. Con ser numerosos, los partidarios de la independencia no son mayoría en Cataluña, tal como muestran tanto las elecciones catalanas como los resultados del «proceso de participación» del 9 de noviembre de 2014 y las encuestas de opinión. Aquí utilizo la expresión «cuestión catalana» para referirme al hecho de que, de forma reiterada y consistente a lo largo de los últimos años, más de dos tercios de los ciudadanos afirman que está incompleto el pleno reconocimiento del ejercicio de autogobierno que reconoció el contrato político de la Transición. Los independentistas han tenido un acierto extraordinario en formular ese sentimiento con la expresión «derecho a decidir». Una expresión que con su ambigüedad semántica capta bien el sentimiento que incluye a personas no partidarias de la independencia pero celosas del respeto integral a la totalidad de lo que consideran sus derechos, reconocidos por el contrato político de soberanía compartida de la transición a la democracia. Un derecho a decidir que aparece también en las demandas políticas que han surgido en otros países en relación con la Unión Europea.

Dos tercios de los ciudadanos catalanes piensan que no está completo el ejercicio de la soberanía estatutaria. Sin embargo, un 87 % —sin diferencias significativas entre los electorados de los diferentes partidos en Cataluña— considera que el derecho a decidir ya se ejerce cada vez que se celebran elecciones municipales, autonómicas y generales. Esto resulta contradictorio. Parece, por tanto, como si se estuviese reclamando un derecho que, por otro lado, se reconoce masivamente que ya existe y que se ejercita. ¿Cómo explicar esta aparente paradoja? Ambas afirmaciones no son para la ciudadanía catalana contradictorias, sino complementarias: la mayor parte de la capacidad decisoria de los ciudadanos estaría efectivamente reconocida y tutelada, pero «desde Madrid» se estaría obstruyendo el ejercicio de una fracción importante (incluso esencial) de la misma.¹¹

De acuerdo con los principios democráticos desarrollados más arriba, el autogobierno es una dimensión básica de la ciudadanía activa que la democracia debe tolerar, en el sentido de respetar e impulsar. Una capacidad que hemos defendido tanto para las personas como para los grupos sociales. Autogobierno respetando, eso sí, la organización y las normas que son comunes al conjunto de la sociedad. Normas que han sido acordadas por esos mismos individuos. Dijimos también que la ciudadanía es una combinación de deberes y derechos. Y entre los deberes, uno fundamental es la tolerancia, entendida como el respeto a la autodeterminación de otros ciudadanos o grupos sociales. Ese sentido de derecho a la autodeterminación está implícito y explícitamente incorporado al contrato político de soberanía compartida que significó el Estado territorial.

¿Es posible aclimatar este mayor apetito por el autogobierno dentro del marco legal y constitucional? ¿Estarían dispuestos los ciudadanos catalanes a admitir que el camino de la reforma es mejor que el de la ruptura? En todo caso, ¿qué tipo de elementos diferenciales deben ser tenidos en cuenta? Y ¿cómo hacerlo?

Dentro de la sociedad española existen diferentes preferencias respecto del grado de descentralización o autogobierno deseable. De acuerdo con los datos recopilados por el CIS para 2010 (S. Lago Peñas et al., 2017), hay una diferencia importante entre el grado de descentralización observado y las preferencias ciudadanas por esa descentralización en las distintas comunidades. Así, en el caso de las comunidades de Madrid, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Murcia y Extremadura, se puntuaba alrededor de 6 (en una escala que va de 0 a 10, y en la que el 10 representa el máximo de centralización), pero el nivel de preferencia era solo de 3,6 en Extremadura y de 4,3 en Madrid. Por el contrario, en el caso de Cataluña y el País Vasco, mientras el grado de descentralización observado era de 4,6, el nivel de preferencia por la descentralización era más elevado: 6,3 en Cataluña y de 6,8 en el País Vasco.

En la medida en que existe esta distinta preferencia por el autogobierno entre las comunidades autónomas, la función del modelo territorial del Estado de las Autonomías es encajar las diferentes preferencias dentro de un modelo de corte autonómico o federal. La Constitución permite a unas comunidades autónomas y no a otras tener determinadas instituciones y competencias específicas, atendiendo a la propia decisión constitucional y a la historia. El caso más claro es el de las comunidades forales.

Ahora bien, ¿qué tipo de hechos diferenciales contempla la Constitución? Fundamentalmente, los que vienen de la geografía (la insularidad) y los que proceden de la cultura y la historia, con la lengua como elemento predominante. La mayor preferencia por el autogobierno en Cataluña no debe identificarse con la demanda de privilegios de tipo financiero, es decir, con mayores recursos per cápita que el resto de las comunidades para proveer bienes básicos como la educación o la sanidad. En el terreno de la financiación, vale para Cataluña lo que hemos visto en el apartado anterior sobre el descontento con el funcionamiento del Estado de las Autonomías y la necesidad de equiparar los recursos per cápita para el acceso a los bienes básicos. En todo caso, la percepción de maltrato tiene que ver con las ventajas, en términos de mayores recursos financieros, de que gozan las comunidades forales. Pero la convergencia que se reclama no tiene que ver con los modelos de concierto, sino con los resultados. En este terreno, el criterio tiene que ser el de la igualdad en la financiación per cápita entre todos los españoles.

Es cierto que entre los ciudadanos catalanes existe una sensación ampliamente extendida de maltrato por parte del Gobierno español: el 66 % cree que el Gobierno que preside Mariano Rajoy ha dispensado a Cataluña un peor trato que a otras comunidades. Adicionalmente, un masivo 80 % cree que con su forma de gestionar el secesionismo, Rajoy ha contribuido más a reforzarlo que a debilitarlo.

Si no son las finanzas lo que constituye el núcleo de la demanda de mayor autogobierno, ¿cuál es entonces el fundamento del mayor autogobierno que se reclama? No se trata de sentimientos nacionales, sino de reconocer y, en su caso, dar encaje constitucional a hechos diferenciales objetivos. El primero y esencial es el de la lengua. Vinculados a este están la cultura y la educación. Además, está la singularidad que viene del derecho civil propio.

El reconocimiento en la Constitución del nombre de las lenguas españolas sería un paso muy importante. En el texto de 1978 solo aparece la referencia al castellano como lengua oficial. La incorporación de las demás lenguas españolas sería una contribución fundamental para el nuevo contrato político. No es una cuestión de sentimientos o de retórica de plurinacionalidad, sino de resolver la hasta ahora mal tratada cuestión del carácter cooficial de todas las lenguas en la Administración General del Estado. Solo así se sentarían las bases para abordar de forma objetiva el tema del plurilingüismo. En esencia, significa asumir que las lenguas distintas del castellano no son solo una responsabilidad de las comunidades bilingües, ni el castellano solo un asunto de Estado. Todas las lenguas son asunto de todos los gobiernos que deben implicarse en su promoción, con deberes lingüísticos a los que atender en su respectivo ámbito de actuación. Este nuevo estatus en España del vasco, el gallego y el catalán/valenciano haría más fácil modificar el régimen lingüístico de la Unión Europea para lograr allí su oficialidad, reivindicación especialmente sensible para los catalanohablantes por su peso demográfico, que ronda los 10 millones. La cuestión no es de vagos sentimientos nacionales que haya que reconocer en la Constitución, sino de este tipo de hechos diferenciales objetivos.¹²

Lengua, educación, cultura, derecho civil y otras competencias regulatorias reconocidas como exclusivas en el Estatuto de Autonomía y en la Constitución son la materia esencial de las cuestiones sobre las que gira la idea que mantienen alrededor de dos tercios de los ciudadanos catalanes de que el ejercicio del autogobierno no está completo. Un mejor y más claro reparto de responsabilidades en estos campos ayudará a disminuir los conflictos políticos y jurisdiccionales. Disminuye la necesidad de órganos de coordinación, sustituidos por los mecanismos de accountability política. Además, hay que dar estabilidad al sistema de reparto de competencias, hoy sometido a una elevada conflictividad.

Entre los expertos administrativistas y constitucionalistas existe un elevado consenso acerca de cómo lograr dar al sistema una mayor estabilidad. Tanto los estudiosos de inclinación federalista como los que, aceptando los defectos de la Constitución, defienden reformas de lo que existe sin necesidad de tener que recalificar el modelo del Estado de las Autonomías en Estado federal. Ese consenso abarca varios aspectos:¹³ a) reconocer directamente en la Constitución a las comunidades autónomas existentes, con sus denominaciones; b) clarificar el reparto de competencias, determinando la significación de los conceptos esenciales que se utilizan en la Constitución para concretar su naturaleza y contenido; c) la Constitución debe limitarse a recoger las competencias del Estado en dos o más listas que relacionen las que tienen carácter exclusivo y las concurrentes o compartidas; d) igualmente han de relacionarse las competencias estatales de ejecución de su legislación y de la supervisión sobre la ejecución cuando esta corresponda a las comunidades autónomas; e) el reparto de competencias debe inspirarse en el principio de subsidiariedad; f) los estatutos de autonomía serán normas autonómicas aprobadas definitivamente por las comunidades autónomas; las Cortes Generales no deben modificarlos, sino solamente emitir un voto de ratificación o negarlo si encuentran elementos contrarios a la Constitución; puede ser pertinente reponer el recurso previo de inconstitucionalidad o una consulta preventiva al Tribunal Constitucional para despejar dudas de constitucionalidad; g) transformación del Senado en una cámara con organización y funciones semejantes a las del Bundesrat alemán (esta reforma cuenta con menos consenso que las demás); h) el régimen de financiación debe regularse de un modo mucho más pormenorizado en la Constitución, e i) el sistema de garantías jurisdiccionales frente a las decisiones de los poderes territoriales ha de mejorarse, reduciendo también la actual de dicho control en el Tribunal Constitucional.

De hecho, esto es lo que en buena parte buscaba por su cuenta el Estatuto de 2006 en el ámbito específico de las relaciones competenciales entre Cataluña y el Estado. Lamentablemente, su mal comienzo con el llamado «Pacto del Tinell», en el que el presidente Pasqual Maragall y el PSC aceptaron la exigencia de ERC de dejar fuera de la comisión al Partido Popular por considerarlo no democrático, acabó contaminando todo el proceso de elaboración y aprobación y provocando el recurso al Tribunal Constitucional. La torpe sentencia cuatro años más tarde, en 2010, complicó aún más las cosas. En Cataluña, dentro de las fuerzas políticas nacionalistas se fue consolidando el argumento de que no había camino a recorrer por la vía estatutaria para dar cabida a ese apetito de mayor autogobierno. Que el Gobierno español y la propia España no podrían cambiar nunca. Y que el camino alternativo era la ruptura. El malestar provocado por la crisis financiera y económica, y la forma en que se gestionó por los gobiernos, encontró en ese malestar político empantanado un buen caldo de cultivo del que acabó surgiendo el independentismo. Y así hasta hoy.

Tal como están ahora los ánimos, y habiendo convocado, en los días en que escribo este epígrafe, el presidente de la Generalitat un referéndum no pactado para el 1 de octubre de 2017, ¿aceptarían los catalanes un proceso de negociación antes que un proceso de ruptura que lleva al tan temido «choque de trenes»? Los datos demoscópicos dicen que sí. Una mayoría superior al 60 % apoya un arreglo negociado formulado en términos de «que Cataluña siga formando parte de España pero con nuevas y blindadas competencias en exclusiva para Cataluña» —del tipo que acabo de mencionar— y deja el apoyo a la independencia en un 30 %. Es decir, que casi una cuarta parte de los ciudadanos que en la actual situación de bloqueo dicen estar dispuestos a apoyar la independencia dejaría de hacerlo en el caso de que se pusiera en marcha una reforma negociada.¹⁴ Aun en este clima de reactivación del sentimiento independentista provocado por el anuncio de la fecha del referéndum no pactado para el 1 de octubre, una amplia mayoría de catalanes (el 73 %) sigue diciendo que, personalmente, su sentimiento identitario es incluyente, combinando la identificación con Cataluña con la identificación con España (un 45 % se siente tan catalán como español). Solo un 19 % dice sentirse únicamente catalán y un 6 % solo español (Metroscopia, 2017).

Además, existe una mayoría claramente contraria (el 67 %) a una Declaración Unilateral de Independencia (DUI) por parte del Gobierno o del Parlamento catalán y a la aprobación de las llamadas «leyes de desconexión». Incluso entre quienes votarían ahora a los tres partidos que impulsan el proceso independentista, una apreciable minoría se muestra contraria a una DUI (un significativo 29 % en el caso del PDeCAT, la antigua Convergència Democràtica de Catalunya; un 21 % de Esquerra Republicana de Catalunya) y al mecanismo introducido para aprobar la «desconexión» (38 % de los posibles votantes del PDeCAT).

Ahora bien, los datos demoscópicos posteriores al anuncio de la fecha del referéndum no pactado y sin respaldo legal muestran, no sin cierta sorpresa, que es elevado el porcentaje tanto de aquellos que piensan que, una vez convocado, el referéndum se llevará a cabo (el 52 %) como de los que, aun no siendo partidarios de la independencia, se declaran dispuestos a participar (67 %). Este porcentaje es elevado entre los comunes (las formaciones que parecen dispuestas a integrarse bajo la etiqueta compartida de Catalunya en Comú, que lidera la alcaldesa de Barcelona Ada Colau), pero también entre el electorado de Cs (30 %), del Partido Popular de Cataluña (30 %) y del Partido Socialista de Cataluña (45 %). No es fácil entender estos datos. Pero podrían estar reflejando la idea de que un número creciente de catalanes opuestos al proceso soberanista piensan que, en la actual situación de bloqueo, la única forma de avanzar es participando en una consulta que creen posible ganar. Es posible que, desde una prolongada sensación de hartazgo, fatiga y ausencia de relato alternativo, un número creciente de no partidarios de la independencia consideren que esa salida a la desesperada es la única forma de acabar con el proceso independentista y abrir una nueva etapa política basada en la reforma.

Pero, en todo caso, vaya como vaya la celebración, participación y resultado de ese referéndum no pactado, lo que aquí me interesa resaltar es que existe una base social amplia que no apoya la ruptura y que está deseosa de que se abra un proceso de negociación. Esa base social se irá ampliando al ir viendo que el dilema que plantea el independentismo es irresoluble en sus propios términos: ¿cómo lograr separarse de España sin salir del euro ni de la Unión Europea? Además, la percepción creciente de que no puede someterse a consulta algo sin previamente determinar sus consecuencias irá también ampliando esa base social favorable a la reforma. El ejemplo lo tenemos con lo sucedido con el brexit.

Ese proceso de negociación tiene que cambiar la forma como está planteado el conflicto sobre la cuestión catalana. Hasta ahora el independentismo presenta la cuestión catalana en términos de un conflicto binario, del tipo «o esto o lo otro». Esta clase de conflictos dividen a la sociedad en dos grupos opuestos e irreconciliables. La única forma de escapar de este género de situaciones es transformar la naturaleza cualitativa del conflicto pasando a una cuantitativa, del tipo «más o menos». Un proceso negociador orientado a buscar una reforma pactada tendría la virtualidad de cambiar la naturaleza del conflicto en esta dirección.

En cualquier caso, tarde o temprano, en Cataluña tendrá que celebrarse una consulta sobre el encaje de las especificidades catalanas en el marco de la Constitución. No es concebible pensar que, en el supuesto de que el independentismo pierda fuerza, todo vuelva a la normalidad.

Dada la preferencia mayoritaria existente en Cataluña por una reforma que venga de una negociación pactada, esa consulta puede consistir en el sometimiento a ratificación mediante un referéndum en Cataluña de un texto que contenga una rehabilitación del Estatuto de 2006, restaurando y, en su caso, mejorando los elementos de autogobierno dañados desde la sentencia del Constitucional de 2010. Llegando incluso a cambiarle el nombre por el de Constitución catalana —al estilo del Estado Libre de Baviera en la República Federal de Alemania—, que recoja los elementos diferenciales específicos. La alternativa de la introducción de una disposición adicional general —semejante a la que ya está en la Constitución relativa a los territorios forales— reconociendo la singularidad nacional de Cataluña no deja de tener problemas por su inconcreción y, en todo caso, requeriría ser desarrollada posteriormente, con el riesgo de aparición de nuevos conflictos constitucionales.

La tramitación de un referéndum en Cataluña que ponga al día su autogobierno podría ser simultánea a la de la tramitación de la reforma constitucional, si fuera precisa para dar cabida a ese nuevo estatuto. La reforma del régimen de autogobierno de Cataluña sería finalmente aprobada en referéndum, es decir, ejercitando el derecho a decidir del pueblo de Cataluña. El resto de los ciudadanos españoles utilizarían también su derecho de autodeterminación aprobando o no en referéndum la reforma de la Constitución que recoja la excepcionalidad de las relaciones con Cataluña. Por lo tanto, podría simultanearse el referéndum estatutario y el concerniente a la reforma de la Constitución. Además, el texto estatutario adquiriría naturaleza constitucional en virtud de esa remisión receptiva, lo que implicaría dejarlo fuera del control del Tribunal Constitucional al convertirla en una norma de rango constitucional.¹⁵ Si la aprobación del Estatuto de 2006, refrendado por los ciudadanos de Cataluña, hubiese ido acompañada de una reforma constitucional que acogiera aquellos preceptos que no tenían cabida en el texto de la Constitución de 1978, se hubiera evitado la desautorización del Tribunal Constitucional y todos los lodos que han venido después.

De esta forma, volveríamos al mejor pactismo de los años setenta: perfeccionar el contrato político de soberanía compartida.

DEMOCRATIZAR LA DEMOCRACIA ESPAÑOLA

¿Qué conclusión podríamos extraer de todo lo anterior? Quizá que es necesario democratizar la democracia española. Por un lado, dándole una mayor densidad de instituciones sociales y políticas intermedias entre el poder político y los ciudadanos. Es decir, mayor pluralismo. Por otro, buscando una más clara separación de responsabilidades entre todos los actores y un mejor equilibrio entre legitimidad, poder y rendición de cuentas en las tareas que tienen encomendadas cada uno de ellos. Esto permitiría renovar el sentido de contrato político de soberanía compartida que introdujo el título VIII de la Constitución de 1978 al crear el Estado de las Autonomías.

Si resumimos ahora lo dicho a lo largo de los capítulos anteriores, podríamos concluir que el triple reto que tenemos por delante es democratizar la economía, democratizar la empresa y democratizar la democracia. Sobre este triple reto hay que construir el nuevo contrato social para el progreso que España necesita para el siglo XXI. Este será el tema de la parte III.

PARTE III

HACIA UN NUEVO CONTRATO SOCIAL PARA EL PROGRESO

FIJANDO LA ESCENA

A lo largo de este ensayo he sostenido dos ideas. La primera es que la crisis española radica, fundamentalmente, en un problema de distribución. La segunda es que, para funcionar armoniosamente, las sociedades necesitan un pegamento que fomente la confianza, estimule la cooperación y prevenga el caos político. Esa confianza y cooperación son necesarias en todo el entramado de instituciones en que se desarrolla la vida: en las empresas, las organizaciones políticas, las instituciones públicas, las organizaciones sociales voluntarias. Sin esa confianza interpersonal y ciudadana en toda la urdimbre institucional de nuestras sociales, la democracia liberal y la economía de mercado pierden legitimidad y se abocan al conflicto social y al caos político. A ese pegamento social invisible que necesitan la democracia y la economía de mercado para funcionar eficazmente lo he llamado «contrato social».

El contrato social, opere tanto a nivel de la sociedad en su conjunto o en el interior de cada una de las instituciones públicas y privadas que la articulan, puede ser formal o informal, escrito o verbal, explícito o implícito, y abarcar acuerdos de corto o de largo plazo. Al igual que un contrato mercantil o civil, el contrato social implica derechos y deberes para todos los actores en la búsqueda de un proyecto compartido de futuro. El contrato social reduce la incertidumbre, favorece la previsibilidad y permite establecer una relación amable con el futuro.

Un contrato social de este tipo surgió en las sociedades europeas tras los desastres que significó la Gran Depresión, las experiencias de los sistemas políticos fascistas y la Segunda Guerra Mundial. Ese contrato social de la posguerra se apoyó en dos pilares. Uno fue económico: la legitimación del mercado como principio organizador de la economía. El otro fue político: el compromiso de que nadie se quedaría demasiado atrás en el reparto de los beneficios que traía esa economía de mercado. El nombre de economía social de mercado que se le dio al capitalismo en esas décadas expresa bien el fundamento del contrato social.

El compromiso de no dejar a nadie atrás se materializó en la aceptación de un nuevo papel activo del Estado en tres vertientes. Primero, responsabilizándose de la creación de seguros colectivos obligatorios para la cobertura de contingencias de pérdida de ingresos de los hogares por desempleo involuntario, enfermedad o jubilación. Es decir, dando seguridad económica a los hogares más débiles. Segundo, comprometiéndose a garantizar la igualdad de oportunidades para todos mediante la provisión pública de bienes básicos para la condición de ciudadanía, como la sanidad y la educación pública gratuita obligatoria. Ese compromiso dio lugar al nacimiento del Estado de bienestar moderno. Tercero, responsabilizándose de la gestión de la demanda agregada de la economía para evitar nuevas depresiones por insuficiencia de demanda y garantizar la estabilidad macroeconómica y el pleno empleo.

Ese contrato social fue el signo distintivo del triunfo de la socialdemocracia del segundo tercio del pasado siglo. Combinó el compromiso con la libertad económica defendida por el liberalismo económico clásico con los principios de equidad y justicia que venían del socialismo tradicional. De esa forma, la socialdemocracia permitió, después de la Gran Depresión y de las dos guerras mundiales, reconciliar capitalismo competitivo, progreso social y democracia. En su apoyo estuvieron tanto los partidos socialistas de izquierda como los socialcristianos y los conservadores de centroderecha.

España fue capaz de construir un contrato social de este tipo en los inicios de la democracia, a finales de los años setenta. Se construyó sobre los mismos pilares: economía de mercado, progreso social y democracia. Pero, en el caso español, el contrato social de la democracia tuvo una dimensión política propia. Fue el contrato político de soberanía compartida para el reparto territorial del poder político entre el Gobierno central y las nuevas comunidades que trajo la Constitución de 1978. Ese nuevo Estado descentralizado dio lugar al llamado Estado de las Autonomías. El contrato político de soberanía compartida del modelo de Estado descentralizado permitió atender a las preferencias por el autogobierno que históricamente se habían manifestado en Cataluña, en el País Vasco y en Galicia. Ese contrato social y político fue de gran eficacia, promoviendo el crecimiento económico, el progreso social y la democracia.

Sin embargo, en el transcurso de los años ochenta del pasado siglo se produjo un viraje de ciento ochenta grados en el régimen político económico que regulaba el papel económico del Estado y las relaciones económicas internacionales. La confianza en el Estado y la regulación fue sustituida por la confianza en los mercados desregulados y la libertad absoluta de flujos de capitales. Ese giro estuvo vinculado a dos cambios que tuvieron lugar en los años setenta. En el terreno de la economía, aparecieron el aumento de la inflación y la caída de la productividad. En el terreno de las ideas económicas, adquirió mucha influencia la visión de Milton Friedman —economista de la Universidad de Chicago y premio Nobel— de que el crecimiento económico y los buenos empleos vendrían mejor a través de los mercados libres que de la intervención del Estado. El liberalismo conservador de Ronald Reagan en Estados Unidos y de Margaret Thatcher en el Reino Unido fueron la expresión político-económica de ese viraje.

En ese nuevo contexto económico, el liderazgo político de la socialdemocracia de posguerra fue sustituido por el liderazgo tecnocrático de las «terceras vías» de los años noventa. En realidad, un liberalismo económico cosmopolita basado en la idea de que los mercados desregulados, la globalización financiera sin restricciones y la integración monetaria europea traerían por sí solas beneficios para todos, sin que prácticamente fuese necesaria la política. Fue la teoría del win-win. No se vio necesario articular mecanismos de ayuda a los perdedores. Los gobiernos socialdemócratas de las terceras vías defendieron que bajar impuestos también era de izquierdas y que ciertos recortes del Estado de bienestar eran necesarios no ya por razones de sostenibilidad financiera, sino por razones de filosofía política y moral.

La confianza en este cosmopolitismo tecnocrático socialdemócrata comenzó a disminuir en el último tercio del siglo pasado, a medida que se comenzaron a ver sus efectos en la caída de los salarios y en el aumento de la desigualdad en la distribución de la renta y la riqueza. La falta de voluntad o de capacidad para reducir la desigualdad a través de una mejor redistribución llevó a fomentar el endeudamiento de las familias. A la vez, la desregulación dio lugar a la reaparición de fuertes tendencias monopolistas en muchos sectores de la economía, especialmente en los sectores que trabajan con la nueva materia prima básica del siglo XXI: los datos, la información.

Al malestar social con la desigualdad derivada de la globalización, la crisis y el paro ha venido a sumarse la ansiedad de las clases medias y profesionales por la desigualdad futura que puede venir del acelerado cambio tecnológico asociado a la robotización y la automatización de una gran parte de las actividades económicas. No solo de las actividades rutinarias que pueden ser fácilmente sustituidas por máquinas, sino de actividades que requerían elevada formación y habilidades técnicas, pero que a partir de ahora pueden ser desarrolladas por las máquinas inteligentes. El coche autónomo expresa bien la capacidad de la automatización para sustituir empleo en un gran número de actividades productivas y también de actividades cotidianas.

En este escenario de incierto futuro, los grupos sociales más afectados por la desigualdad y la pérdida de oportunidades se muestran inquietos. Buscan líderes fuertes que contengan los vientos furiosos del cambio tecnológico. El aumento del voto a los partidos populistas (de extrema derecha o de extrema izquierda) está directamente relacionado con esta ansiedad e incertidumbre frente al porvenir.

Los partidos políticos responden a esa demanda social de protección frente a un futuro incierto ofreciendo una diversidad de contratos sociales. No todos tienen los mismos efectos sobre la democracia, la economía y el progreso social. A continuación analizaré esa diferente tipología de contratos sociales: el cosmopolita tecnocrático, el populista de derecha, el populista de izquierda y el liberal-socialdemócrata. Examinaré con más detalle los rasgos de este último y los obstáculos que encuentra en su camino debido al recelo de la izquierda contra el mercado y a la necesidad de redefinir la noción de progreso social. La conclusión será, sin embargo, que es posible sostener la esperanza en un futuro razonable.

LA SOCIEDAD DE LA INCERTIDUMBRE

Para comprender bien los retos a los que se enfrenta la construcción de un nuevo contrato social que ofrezca a nuestras sociedades una cierta seguridad económica ante contingencias futuras de desempleo y de falta de ingresos y las proteja del caos político que estamos viviendo es necesario comprender los efectos que tiene la incertidumbre económica sobre los comportamientos políticos de los votantes.

Una primera diferencia a tener en cuenta es que la noción de incertidumbre es diferente de la noción de riesgo. Y que las economías de riesgo hay que gestionarlas de forma diferente a las economías de incertidumbre.

En la década de 1920, en un escenario económico, social y político convulso que rima con el de hoy, John Maynard Keynes, el gran economista británico de la Universidad de Cambridge, hizo una distinción clave entre riesgo e incertidumbre. Para Keynes, el riesgo hace referencia a eventos identificables que sabemos que pueden ocurrir (un accidente de coche, el incendio de nuestra casa, la devaluación de la libra esterlina) y para los cuales existen series históricas de datos que permiten a las empresas de seguros calcular su probabilidad de ocurrencia y ofrecer un seguro contra ese riesgo, pagando por ello una prima de riesgo. Como vemos, los riesgos, cuando son identificables y cuantificables, no nos obligan a parar nuestra actividad cotidiana. Si estamos preocupados por su ocurrencia y consecuencias podemos cubrirnos de ese riesgo contratando un seguro. Por lo tanto, en una economía de riesgo, los mercados privados son capaces de hacer frente a esa contingencia.

La incertidumbre hace referencia a circunstancias diferentes a las de riesgo. Son situaciones que no podemos anticipar y a las cuales no podemos asignar una probabilidad de ocurrencia. Y, por tanto, no podemos cubrirnos de sus consecuencias. Nadie imaginó, por ejemplo, el problema inmigratorio que para la Unión Europea iba a venir de la guerra de Siria. Nadie es capaz de anticipar cuándo volverá a ocurrir una crisis financiera sistémica de la magnitud de la de 2007-2008. La incertidumbre actúa como un velo que no nos permite anticipar el futuro. Es como una densa niebla que surge de pronto cuando viajamos por una carretera. No sabemos qué es lo que puede haber más allá de la niebla, si un precipicio u otros coches parados. En esa situación, frenamos la velocidad y nos detenemos en el arcén hasta que la niebla se disipe. Lo mismo ocurre con la incertidumbre. Frena el consumo, la inversión, la actividad económica. Para la economía y aumenta el desempleo.

En presencia de incertidumbre, cada situación es, en buena medida, única… e incalculable. Este era el concepto de incertidumbre knightiana, llamada así en honor al economista Frank Knight, de la Universidad de Chicago, que fue el primero que abordó este problema en 1920. La noción de incertidumbre va más allá del concepto tradicional de «fallo de mercado». En los años treinta, en medio de la Gran Depresión que mantenía la actividad económica al ralentí y con un paro masivo, Keynes puso en el centro de su análisis teórico sobre las causas de la Depresión el concepto de incertidumbre: «La perspectiva de una guerra en Europa es incierta, o el precio del cobre y el tipo de interés dentro de veinte años son inciertos, o la obsolescencia de una nueva invención es incierta. […] Sobre estas cuestiones no hay base científica sobre la cual calcular cualquier probabilidad. ¡Simplemente no lo sabemos!».¹

La incertidumbre, a diferencia del riesgo, no puede ser gestionada a través de los mercados privados de seguros. Implica situaciones que afectan simultáneamente al conjunto de la sociedad y no pueden ser cubiertas por empresas privadas. Esto es lo que hizo que al acabar la Segunda Guerra Mundial los gobiernos asumiesen un papel importante en la gestión de la economía, mediante tres tipos de actuaciones. Primero, creando seguros colectivos obligatorios que dan seguridad económica a los hogares ante contingencias de falta de ingresos por situaciones de crisis, desempleo, enfermedad, accidente o jubilación. Segundo, proveyendo bienes públicos que garantizan la igualdad de oportunidades y la igualdad de acceso a bienes básicos como la sanidad y la educación. Estos fueron los dos pilares del Estado de bienestar moderno. Tercero, comprometiéndose a cebar la bomba de la demanda agregada, mediante política monetaria y fiscal, para evitar que la economía caiga en la depresión. Esta nueva tarea del Estado en la gestión de la demanda agregada fue la gran aportación de Keynes a la política económica contra las depresiones.

Tras la puesta en marcha de estas políticas de bienestar y de gestión de la demanda agregada, la incertidumbre desapareció y llegaron los «Treinta Gloriosos» en que todo parecía funcionar bien. Economía de mercado y progreso caminaron de la mano. Esas tres décadas —los años cincuenta, sesenta y setenta— crearon el sentimiento de que por fin se había conseguido llegar a un mundo de estabilidad económica, social y política.

En ese escenario optimista, la noción de incertidumbre fue desapareciendo de la agenda de los responsables de políticas y también de la reflexión teórica de los economistas. Poco a poco los economistas comenzaron a pensar que la incertidumbre había acabado porque los agentes económicos tenían toda la información necesaria para anticipar el futuro. Lo único que había que hacer era identificar los riesgos y cubrirlos. Algo que podía hacer el mercado. Quizá el economista que más influyó en este cambio de la incertidumbre al riesgo fue Milton Friedman, profesor de la Universidad de Chicago y premio Nobel de Economía. En un artículo publicado a finales de la década de los sesenta que tuvo gran influencia en el pensamiento económico, Friedman negó toda diferencia entre las nociones de incertidumbre y riesgo: «No creo que esa distinción sea válida. […] Podemos tratar a la gente como si fuesen capaces de asignar probabilidades numéricas a cada evento concebible».² Por lo tanto, para gestionar una economía de riesgo ya no se necesita la intervención del Estado.

Este escenario optimista —en el que los agentes económicos tenían la información suficiente para identificar cualquier tipo de riesgo y en el que se creyó que, mediante la utilización de las nuevas tecnologías de la información, la computación y sofisticados modelos matemáticos, los mercados podían gestionar todos los imaginables— condujo a la desregulación financiera de finales de los años noventa.

Este enfoque teórico fundamentalista de la eficiencia de los mercados con una visión cosmopolita optimista de la globalización quedó, sin embargo, destrozado con la crisis financiera internacional de 2007-2008.

La incertidumbre radical ha vuelto a la reflexión teórica de los economistas y, especialmente, a la preocupación de los responsables de las políticas económicas. Uno de ellos, Mervyn King, gobernador del Banco de Inglaterra en el momento más intenso de la crisis financiera, acabó aceptando el retorno y la omnipresencia de la incertidumbre.³

¿De dónde viene esta radical incertidumbre que, como una densa niebla, ha retornado a nuestros países? La idea que he sostenido en este ensayo es que esta incertidumbre bebe de dos fuentes. Por un lado, de los efectos que han tenido la crisis financiera y la crisis económica, con sus políticas de austeridad y reducción de salarios, sobre las vidas y perspectivas de aquellos que se ven como los perdedores de la globalización y de la crisis. Por otro, la ansiedad y la incertidumbre de muchas personas que, aun cuando tienen ingresos y un empleo decente, viven con la angustia de perderlos como consecuencia de la continuidad de las tendencias globalizadoras y, especialmente, de los efectos que sobre el empleo y la desigualdad puede tener el fuerte cambio que está viniendo de la robotización, la digitalización y, en un sentido general, de los desarrollos de la inteligencia digital.

Frente a esta incertidumbre radical, las clases bajas, medias y medias altas de nuestras sociedades desarrolladas buscan dirigentes políticos que les ofrezcan protección y seguridad económica. De esta incertidumbre frente al porvenir han surgido los populismos.

OFERTA POLÍTICA DE CONTRATOS SOCIALES

El populismo político que estamos viendo en las sociedades occidentales es una respuesta a la incertidumbre y ansiedad en que se vive como consecuencia de la desigualdad, la pobreza y el cambio técnico acelerado. Esos populismos ofrecen un contrato político a los ciudadanos a cambio de su voto. Donald Trump y Bernie Sanders en Estados Unidos, Theresa May y Jeremy Corbyn en el Reino Unido, Marine Le Pen en Francia, Geert Wilders en Holanda, Podemos y otros grupos de izquierda alternativa y radical en España o Emmanuel Macron en Francia ofrecen contratos sociales diferentes con los que pretenden dar respuestas a esa ansiedad e incertidumbre ante el porvenir.

¿Cómo podemos ordenar las diferentes propuestas de contrato social para comprender mejor sus diferencias? Una manera de hacerlo es mediante un esquema como el del cuadro 2. El eje horizontal representa la tensión clásica izquierda-derecha. El elemento diferenciador son las preferencias de cada líder o fuerza política frente al papel redistribuidor del Estado y el tipo de sociedad preferida. Aquellos grupos partidarios de impuestos y gastos públicos elevados y de una sociedad solidaria se sitúan a la izquierda de este eje. En el otro extremo están los grupos poco proclives a la redistribución por el Estado y que defienden un modelo de sociedad individualista. El eje vertical representa las preferencias sobre el modelo de economía y el papel económico del Estado. Los grupos partidarios de la globalización, de la integración europea y del mercado como principio ordenador de la economía se sitúan en el extremo superior del eje vertical. En el extremo inferior están representadas las opciones políticas opuestas a la globalización, a la integración monetaria europea y que son más partidarias del proteccionismo y de la intervención del Estado en la economía para sustituir al mercado.

Al combinar estos dos ejes surgen cuatro celdas o escenarios que representan combinaciones diferentes de sistema económico y sistema sociopolítico. Las celdas representan cuatro diferentes tipos de contratos sociales que compiten hoy por ganar el favor de los votantes en las sociedades occidentales. Cada lector podrá escoger ejemplos diferentes que, a su juicio, encajen en cada casilla.

CUADRO 2. TIPOS DE CONTRATO SOCIAL

Celdilla 1: Contrato cosmopolita tecnocrático

 Globalización sin restricciones

 Integración europea desequilibrada

 Fundamentalismo de mercado

 Sociedad individualista

 Bajos impuestos

 Poca redistribución

 Democracia liberal

 Baja densidad institucional

Celdilla 2: Contrato populista de derechas

 Antiglobalización

 Antieuropeísmo

 Nacionalismo

 Intervencionismo

 Sociedad individualista

 Escasa redistribución

 Política de identidad

 Democracia iliberal

 Autoritarismo político

 Baja densidad institucional

Celdilla 3: Contrato populista de izquierdas

 Antiglobalización

 Recelo frente al mercado

 Proteccionismo

 Intervencionismo

 Sociedad igualitarista

 Elevados impuestos y gastos públicos

 Estado de bienestar universalista

 Democracia iliberal

 Baja densidad institucional

Celdilla 4: Contrato liberal-socialdemócrata

 Globalización con compensaciones

 Integración europea equilibrada

 Libertad de empresa

 Mercado

 Sociedad solidaria

 Fuerte redistribución

 Estado de bienestar personalizado

 Democracia liberal

 Elevada densidad institucional

La celdilla 1 corresponde al contrato social del cosmopolitismo neoliberal. Fue el dominante en las dos últimas décadas, hasta la llegada de la crisis. En el terreno económico defienden la globalización sin restricciones, la integración monetaria europea y la desregulación de los mercados. La decisión de la Administración Clinton en Estados Unidos de derogar la ley Glass-Steagall de 1933, que separaba de forma tajante las actividades de la banca de ahorro de las de la banca de negocios fue una consecuencia del optimismo en la globalización. La globalización financiera actúa como una camisa de fuerza sobre las políticas estatales de cohesión social y sobre el derecho a decidir de los ciudadanos. Este tipo de contrato produce una fuerte desigualdad. Fue el que ofrecieron las llamadas «terceras vías» de la socialdemocracia de los años noventa. Con matices entre ellos, es el tipo de contrato que defendieron Tony Blair en el Reino Unido, Gerhard Schröder en Alemania o Bill Clinton en Estados Unidos. El apoyo de los votantes europeos y estadounidenses a este tipo de contrato social cosmopolita se ha desplomado drásticamente.

La celdilla 2 corresponde al contrato social del populismo de derechas. En el terreno económico rechaza la globalización y la integración europea. En el terreno social defiende una sociedad de tipo individualista. En cuanto al Estado de bienestar, no es favorable a los impuestos y gastos sociales elevados. El modelo político tiende a una democracia de tipo iliberal, con escasa densidad institucional, pluralismo y activismo cívico bajos y poca separación de responsabilidades entre los diferentes poderes del Estado. Líderes populistas autoritarios. Este es el tipo de contrato social que ofrecen dirigentes políticos como Donald Trump en Estados Unidos, Marine Le Pen en Francia, Theresa May en el Reino Unido, o Geert Wilders en Holanda. El apoyo electoral a la extrema derecha en Europa ha experimentado un fuerte aumento desde los niveles residuales que tenía en los noventa a porcentajes del 10 al 20 % en los últimos años.

La celdilla 3 corresponde al contrato populista de izquierdas. En el terreno económico, y con grados de intensidad diferente según las corrientes políticas que se sitúan en este espacio, es contrario a la globalización y a la integración monetaria europea. Recela del mercado y de la competencia, y propugna un cierto proteccionismo y un elevado intervencionismo económico del Estado. En cuanto al modelo social, defiende una sociedad de tipo igualitarista con un Estado de bienestar con elevados impuestos y gastos sociales y de tipo universalista. Recelan de la democracia representativa liberal y promueven un tipo de democracia directa que tiende a debilitar las instituciones intermedias y a diluir la separación de poderes. Son favorables a líderes políticos de tipo populista. Alexis Tsipras en Grecia, Jeremy Corbyn en el Reino Unido, Jean-Luc Mélenchon en Francia, Bernie Sanders en Estados Unidos, Pablo Iglesias en España. El apoyo de los votantes al tipo de contrato social que ofrecen estos líderes ha aumentado de forma significativa desde la crisis, especialmente en el sur de Europa a consecuencia de la política de austeridad, pero también en el Reino Unido y en Estados Unidos.

La celdilla 4 representa el nuevo contrato social liberal-socialdemócrata. En el terreno económico propone una globalización razonable y defiende el euro y una integración europea con nuevas instituciones. Propugna el mercado y la libertad económica como criterios para la ordenación de la economía. En el terreno social defiende una sociedad solidaria con un Estado de bienestar fuerte, pero con elementos selectivos en las prestaciones sociales. Promueve una democracia de tipo representativo liberal con separación de responsabilidades y con una fuerte densidad institucional. Es el tipo de contrato social que ha ofrecido Emmanuel Macron en Francia. El fuerte apoyo electoral que ha ganado Macron, tanto en las elecciones presidenciales como en las legislativas, sugiere que hay un importante mercado de votos en la sociedad francesa a favor de un contrato de tipo liberal, demócrata y europeísta.

EL NUEVO CONTRATO LIBERAL-SOCIALDEMÓCRATA

Los elementos básicos del contrato social liberal-socialdemócrata que Macron ofreció a los franceses se pueden sintetizar en tres objetivos.

El primero es liberar las energías de la sociedad y de la economía, ahora bloqueadas por corporativismos, regulaciones ineficientes y monopolios de todo tipo, que succionan renta de los hogares a través de precios de no mercado y que ponen barreras de entrada a empresas más eficientes. Eso permitirá promover la estabilidad macroeconómica, la eficiencia y el crecimiento. Es necesario reivindicar el valor social del mercado y de la competencia. Este valor social no es comprendido por la izquierda radical que considera que todo lo malo que le está ocurriendo a nuestras sociedades es debido a la globalización y al mercado.

El segundo es crear, por un lado, líneas de defensa, especialmente para los más débiles y frágiles, frente a la desigualdad y los cambios. Y, por otro lado, capacitar a los más jóvenes mediante la inversión en la educación avanzada y en la formación profesional, así como en la inversión en habilidades emocionales y sociales. Es decir, en el fomento de una nueva cultura moral capaz de hacer frente a las exigencias que plantea la nueva economía digital.

La tercera es una definición más individualizada de los derechos cívicos, a través, por ejemplo, de cuentas personales de pensiones y ayudas selectivas a los parados y a los de hogares con escasos ingresos o el reconocimiento de sistemas de rentas mínimas para los niños y los jóvenes. A más largo plazo, en función de cuáles sean los efectos de la robotización sobre el empleo y la desigualdad, es posible que el contrato social se tenga que apoyar en un nuevo equilibrio económico y político en el que las rentas del trabajo no sean tan centrales como lo han sido hasta ahora en la renta disponible de los hogares.

HABLARLE A LA SOCIEDAD, NO SOLO AL PODER

¿Cuál de esos cuatro tipos de contratos sociales acabará abriéndose camino a la salida del túnel que ha representado la crisis? No tengo respuesta para esta cuestión. Posiblemente, la opción no va a ser la misma en todos los países. En todo caso, la elección por uno u otro tipo de contrato social no es el resultado de ningún imperativo que surja del análisis económico. Depende de las preferencias de los votantes en cada país sobre el tipo de economía y de sociedad que consideran buena o deseable. Una persona puede preferir una economía basada en las transacciones de mercado o dirigida por el sector público. De la misma forma, unos individuos pueden preferir una sociedad organizada bajo el principio de democracia directa y otros preferir una organización basada en la democracia representativa de tipo liberal.

Todas las opciones de contrato social son legítimas. Lo único que puede hacer el analista al llegar al terreno de las propuestas es tratar de ayudar a los ciudadanos a comprender los posibles efectos de uno u otro tipo de contrato social sobre el crecimiento y el progreso social. Es decir, el experto tiene que hablarle a la sociedad, y no solo al poder.

Pienso que un nuevo contrato social basado en la combinación de una economía de mercado competitiva, un nuevo Estado social que actualice y adapte los instrumentos fiscales y redistributivos y una democracia pluralista es más capaz de generar instituciones favorables al crecimiento económico y al progreso social. En una etapa de fuerte innovación tecnológica, una economía de mercado abierta y competitiva tiene más capacidad para aprovechar las posibilidades del cambio técnico y de la globalización que una economía cerrada y puramente defensiva.

Por el contrario, los contratos sociales del tipo cosmopolita, populista de derecha y populista de izquierdas agudizarán las consecuencias originadas por el profundo y rápido cambio técnico asociado a la nueva revolución de las máquinas inteligentes y su impacto sobre el empleo y la distribución de la renta. En la medida en que confían de forma optimista en los efectos benéficos automáticos del cambio técnico y de la globalización, los contratos cosmopolitas acentuarán la desigualdad y la pobreza. Por su parte, los contratos populistas, en la medida en que recelan del mercado y de la globalización, no son capaces de aprovechar las posibilidades de progreso que esas dos fuerzas acarrean.

El contrato liberal-socialdemócrata que aquí defiendo tendrá, sin embargo, que luchar contra algunos obstáculos que vienen tanto de las ideas económicas como de las tendencias de la economía. Uno de esos obstáculos es el recelo de la izquierda contra el mercado y su esperanza de un retorno del Estado de bienestar del mismo tipo que vimos en el siglo pasado. Otro obstáculo son las tendencias precarizadoras del empleo y de los salarios que vienen asociadas a la nueva economía digital.

RECELO DE LA IZQUIERDA ANTE EL MERCADO

La ampliación de la base política para el tipo de contrato liberal-socialdemócrata se ve obstaculizada por el recelo ante el mercado y la competencia. Muchas formaciones políticas de izquierda, especialmente las nuevas izquierdas alternativas emergentes pero también parte de los partidos socialistas tradicionales, ven el mercado y la competencia como la fuente de todos los males. Es un error. A lo largo de este libro he analizado cómo la competencia tiene un elevado valor social para acabar con las lógicas de monopolio y mejorar la renta disponible de los hogares, especialmente de los más pobres. A la vez, la competencia puede desempeñar un papel muy importante en la renovación del modelo jerárquico tradicional aún dominante en la empresa española, contribuyendo a crear un mercado de empresarios y directivos más meritocrático y profesionalizado que permita acceder a la dirección de la empresa por la vía del mérito y no de la herencia. La competencia puede también jugar un rol muy importante en la creación de un mercado de políticos más eficiente y transparente a través de mecanismos abiertos de competencia por el poder político, como son las primarias en los partidos. Esta mayor competencia puede, en fin, acabar también con la corrupción.

El mercado se puede defender desde la lógica y el lenguaje de las virtudes públicas. En el liberalismo económico clásico, la noción de mercado es sinónima de beneficios mutuos para todas las partes. Si no es así, es que no se trata de una transacción de mercado. El precio de un bien o servicios que no responda a sus costes de producción no se puede decir que sea un precio de mercado. De ahí que la política antimonopolio puede ser vista hoy como una política social. A través de las reducciones de precios de los bienes y servicios y del aumento de su cantidad, la competencia mejora el bienestar de los consumidores.

Sin embargo, a pesar de este evidente valor social de la competencia, la izquierda sigue recelosa ante el mercado. Su preferencia por la intervención del sector público acostumbra a apoyarse en el supuesto de que los gobiernos son capaces de actuar siempre y en cualquier lugar como un instrumento del bien común. Sin negar un fondo importante de verdad a la idea que vincula sector público con interés general, el supuesto sobre la bondad innata de los gobiernos es tan discutible como la de los mercados desregulados. El recelo contra el mercado y la defensa a ultranza de la intervención pública lleva en muchas ocasiones a la creación de monopolios públicos. Pero hay que recordar que los efectos de los monopolios públicos son similares o peores que los de los monopolios privados.

El capitalismo no ha tenido buena prensa a lo largo de su existencia. Excepto, quizá, en dos etapas. La primera fue en sus inicios, allá por el siglo XVII, cuando aún no tenía este nombre sino el de «economía comercial». Es decir, la que hoy llamamos economía de mercado. La segunda, a mediados del siglo pasado, cuando después de la Gran Depresión de los treinta y de la Segunda Guerra Mundial se reconcilió con la democracia y con el progreso social y cambió su nombre por el de «economía social de mercado».

La crisis financiera de 2008 dejó al descubierto una nueva piel del capitalismo financiero y corporativo.⁴ Una nueva piel que ha venido acompañada de conductas corporativas incompatibles con la exigencia moral que Adam Smith había defendido para la economía comercial o de mercado. Pero, más allá del rechazo que producen estas conductas, el malestar con el capitalismo viene de otro frente: del deterioro de las condiciones de vida y de la pérdida de expectativas de mejora de una gran parte de las sociedades de los países desarrollados. De la pérdida de fe en el progreso social.

No es, por tanto, difícil de comprender el malestar con el capitalismo y con el mercado en este inicio del siglo XXI. Como sucedió a finales del siglo XIX y en las primeras décadas del XX, al capitalismo le han vuelto a salir críticos por todos los lados. Desde la izquierda radical hasta el conservadurismo de extrema derecha. Ese malestar ha creado movimientos sociopolíticos que se definen como anticapitalistas. El problema con estas corrientes anticapitalistas y antielitistas es que no pueden ofrecer una alternativa viable al malestar con el capitalismo.

¿Cuál es, entonces, la alternativa real al actual malestar con el capitalismo? En mi opinión, civilizarlo. En primer lugar, civilizarlo en relación con su propia dinámica interna: por un lado, corrigiendo su tendencia a la desigualdad; por otro, sometiendo sus inclinaciones monopolistas a la disciplina de la competencia y de la regulación pública. En este sentido, el capitalismo global de este inicio del siglo XXI es una mutación patológica de la economía de mercado. El mercado puede ser defendido en términos de las virtudes éticas de la filosofía moral en la medida en que su finalidad es el beneficio mutuo. Allí donde no se produce ese resultado no puede hablarse de mercado. Este esfuerzo por civilizarlo encuentra en este inicio de siglo una nueva tarea: civilizar el nuevo capitalismo digital.

CIVILIZAR EL CAPITALISMO DIGITAL

Quizá el recelo de la izquierda hacia el mercado y la globalización esconda en realidad la ansiedad y el miedo —en buena parte fundados— a las consecuencias de la creciente robotización de la economía y a la aparición de un nuevo tipo de trabajadores pobres que viene de la mano de la nueva economía digital.

Es esta nueva economía —y no la crisis financiera, ni la globalización ni la inmigración como piensan tanto los populistas de izquierda como los de derecha— la que está detrás de la ansiedad de nuestras sociedades. En particular, del malestar de las clases medias. Al contrario de lo que sucedió en el siglo pasado con la nueva economía industrial, que vino a sustituir a la economía agraria de los siglos anteriores, esta nueva economía está produciendo, al menos de momento, un fuerte desacoplamiento entre aumento de productividad y salarios. En el siglo pasado, productividad industrial, salarios y empleo fueron de la mano, y la economía industrial fue sinónimo de progreso social. Ahora la «industrialización» de los servicios que facilita la economía digital produce también fuertes aumentos de productividad, pero no viene asociada con mejores salarios y empleos sino con una nueva forma de trabajadores pobres, de precariado. Una nueva forma de esclavitud.

La economía digital asociada a plataformas digitales como Amazon, Uber, eBay o Airbnb permite contratar más trabajadores freelance, ocasionales y autónomos, que no trabajan en locales de la empresa. Son empleos que les exigen total disponibilidad de tiempo para la empresa, pero que no les aseguran que tendrán trabajo. Son trabajadores contratados puntualmente para trabajos esporádicos. Los anglosajones le han dado ya un nombre a este tipo de economía basado en el trabajo ocasional: gig economy. Algunos pronósticos señalan que para el 2020 un elevado porcentaje del actual empleo —entre el 40 y el 50 %— en nuestras sociedades será de este tipo.

¿Es bueno o malo este cambio? Sus defensores hablan de que permite a los trabajadores un mejor equilibrio entre vida laboral y personal, según sean las preferencias de cada cual. Es posible. Pero me temo que este argumento trata de hacer de la necesidad virtud.

Algunos hablan de una nueva cultura del capitalismo digital —cultura entendida en el sentido de los valores y prácticas que necesitan las personas para vivir y prosperar en estas condiciones de inestabilidad y fragmentación—.⁵ Pero se trata, en todo caso, de una cultura problemática, precarizadora de las vidas laborales y del futuro de las personas cuyos ingresos y puestos de trabajo se ven afectados por esta transformación. Es verdad que este nuevo capitalismo es una pequeña parte de la economía. Pero hay que reconocer que tiene una gran influencia cultural.

Esta gig economy es un enorme reto para la sociedad y para la democracia liberal que hasta ahora hemos conocido. La gig economy representa, por ejemplo, un desafío para el sistema de pensiones contributivas: los trabajadores ocasionales no cotizan cada mes, pero los pensionistas sí que cobran cada mes. Es también un reto para el tipo de lealtad entre trabajadores y empresas que requiere un proyecto empresarial de largo plazo, o para el tipo de educación que hasta ahora se transmite en las escuelas y universidades: ¿qué clase de educación es necesaria para enfrentarse a trabajos de corta duración y con demandas laborales cambiantes?

Las izquierdas atribuyen la precarización a la crisis financiera, a la globalización y al mercado. Pero la fuente real es la profunda transformación estructural que está ocurriendo en la economía. Esta transformación está generando un fuerte pesimismo frente al porvenir en el seno de nuestras sociedades. La reacción de los populismos ante este pesimismo es un discurso político antiélites y antisistema, tanto por parte del populismo de izquierda como del de derecha.

¿Es posible hacer de la economía digital un instrumento de progreso social y realización personal o nos hemos de adaptar a esa precarización de nuestras vidas laborales y a la explotación comercial de nuestra privacidad? El desafío es enorme. Se trata de aprovechar los beneficios que este tipo de economía puede ofrecer a los consumidores (mejores servicios, mejores precios, etc.), evitando los riesgos (invasión de la privacidad, nuevos monopolios, precarización de la vida, etc.). Algunos países ya han comenzado a enfrentarse a algunas consecuencias («derecho al olvido», «derecho de los trabajadores a desconectar», defensa de los derechos laborales, etc.). Pero la batalla es más amplia y abarca, entre otras cosas, la redefinición del papel del Estado social y de la noción del progreso.

EL ESTADO SOCIAL EN EL SIGLO XXI

El Estado de bienestar ha sido, sin duda, la gran innovación social que aportó el siglo XX. Mejoras tan espectaculares como el aumento de la esperanza de vida o la eliminación de la pobreza de los mayores —una verdadera lacra hasta los años cuarenta del siglo pasado— son el resultado directo de esa innovación social. Hay que mantenerla. Pero las formas y los instrumentos tendrán que cambiar. Posiblemente veremos un cambio desde las políticas centradas en la noción de bienestar a otras basadas en la noción de oportunidades.

Tras del naufragio que han significado la crisis y los recortes de gasto social, la izquierda espera un retorno del Estado de bienestar tradicional, del tipo que hubo en el siglo XX. Pero, al margen de que se vuelvan a recuperar los niveles de gasto social en porcentaje del PIB previos a la crisis, y aunque esperemos un cierto crecimiento en el futuro, no creo posible que vayamos a ver una nueva etapa que eleve sustancialmente la participación del gasto público en el PIB.

Nada impide, sin embargo, que la recaudación pudiera alcanzar niveles, pongo por caso, por encima del 50 % del PIB, especialmente si hubiese un amplio consenso social o una gran catástrofe que lo impulsasen. Pero no creo que asistamos a una nueva revolución de los ingresos. Esa revolución fiscal ya se hizo en la segunda mitad del siglo pasado. Permitió financiar la revolución de la igualdad que significa el actual Estado de bienestar español. Por lo tanto, no vamos a ver una expansión del Estado por el lado de los ingresos y gastos en relación con el PIB similar a la que hubo antes de la crisis, aunque haya un cierto recorrido en la senda de la convergencia con la media europea.

Pero, sin duda, la sanidad, la educación, las pensiones, el desempleo y otros programas sociales necesitarán más recursos para atender nuevas necesidades. Si no proceden de un aumento de los presupuestos públicos sobre el PIB, ¿de dónde pueden venir? En parte, del aumento de ingresos que traerá el aumento del PIB y del compromiso de mantener en el futuro niveles de gasto social en proporción al PIB como los que había antes de la crisis. Más allá de esa fuente, los nuevos recursos tienen que venir de dentro del propio sistema actual de bienestar. En concreto, de tres fuentes. Primera, la mejora de la eficiencia recaudatoria de las actuales figuras fiscales del sistema tributario. Segunda, la mejora de la eficiencia en el gasto. Tercera, la búsqueda de retornos de determinados gastos e inversiones que hace el Estado y del elevado patrimonio público vinculado al cumplimento de objetivos asistenciales o de otro tipo, pero que están utilizados solo parcialmente (hospitales, universidades). En este terreno, el Estado debe comportarse como lo hace cualquier otro inversor o propietario, buscando la mayor rentabilidad del patrimonio que posee.

Después de una etapa de fuerte aumento de los recursos, dentro de todas las organizaciones se genera todo tipo de ineficiencias en su asignación de los recursos. Lo mismo ocurre en el ámbito de las instituciones del Estado de bienestar, como el sistema sanitario o el educativo. Ahora se trata de buscar esas ineficiencias para liberar recursos para otras necesidades. Es decir, reducir el coste de los servicios sanitarios o educativos que se prestan manteniendo los mismos niveles de calidad; o mejorar la calidad del servicio con el mismo coste. Se puede hacer, se lo aseguro al lector. El camino es la innovación. Especialmente la innovación que se produce por abajo.

Las cuestiones relevantes son del tipo de ¿cómo mejorar el funcionamiento de nuestros hospitales, escuelas y universidades? ¿Debería adecuarse el coste de algunos servicios como la universidad o determinados gastos sanitarios a las condiciones de renta de las personas? ¿Cómo ajustar mejor las cuantías de las jubilaciones y de los subsidios de paro a las condiciones de la economía y a la renta de cada perceptor? ¿Cómo gestionar mejor las compras públicas, por ejemplo, en sanidad? Estamos hablando de mejoras considerables que pueden significar ahorros del orden del 5 y el 7 % del PIB. El camino para lograrlo es la innovación en todos los niveles y terrenos.

A más largo plazo es necesario, sin embargo, plantearse una profunda revisión del papel del Estado. Pero el papel del Estado en el siglo XXI tendrá que ser diferente en muchos aspectos aún difíciles de percibir. Por ejemplo, dado que la principal fuente actual de ingresos fiscales para financiar el Estado de bienestar son los impuestos sobre los salarios de las clases medias y trabajadoras, la caída de los salarios y del empleo hará que disminuya la capacidad recaudatoria de este impuesto. La idea de mayores impuestos a los más ricos, aunque pueda tener algún margen de recorrido, no es la solución duradera para los problemas que vienen de la desigualdad de la renta, de la pobreza y de los nuevos gastos que comportará la necesidad de mayor educación y del envejecimiento de la población.

En estas circunstancias, algunos estudiosos están proponiendo un nuevo papel del Estado como emprendedor activo. Así, dado que el Estado es el principal financiador de la investigación y de muchos proyectos empresariales de riesgo en los que participa con el sector privado, lógico es que tuviese unos retornos de esos gastos e inversiones como cualquier otro inversor o emprendedor que va a riesgo y ventura. Estos mayores ingresos que pueden venir de esta nueva dimensión del Estado podrían sustituir a los ingresos fiscales declinantes y permitir financiar los gastos de los programas de bienestar y de igualdad de oportunidades.⁶

En esta misma línea de acción de darle al Estado una dimensión más innovadora, de «Estado emprendedor»,⁷ la idea es buscar un retorno mayor al enorme patrimonio público hoy existente mediante su uso más eficiente. Así, por ejemplo, si un hospital público no utiliza por las tardes los quirófanos y otros equipos debido al régimen laboral o a la insuficiencia de recursos públicos para organizar un turno de tarde, ¿por qué no utilizar esos equipos en las horas desocupadas para obtener ingresos adicionales mediante fórmulas muy diversas de colaboración público-privada? Así también, ¿por qué el Estado gasta un volumen enorme de recursos públicos anuales en primas a las energías renovables y no participa, sin embargo, de los beneficios cuando esos proyectos tienen éxito? El listado de posibilidades para este nuevo papel emprendedor del Estado es casi infinito. Pero no está aprovechado.

Uno de los obstáculos a este nuevo rol del Estado social es, de nuevo, el recelo existente, especialmente en la izquierda radical, hacia las fórmulas de colaboración público-privada. Hay que reconocer que existen motivos para tener una cierta cautela con este tipo de gobierno indirecto. Pero las necesidades futuras de recursos son de tal cuantía que es imposible pensar que puedan abordarse solo con los recursos fiscales del Estado.

LA DIMENSIÓN EUROPEA DEL CONTRATO SOCIAL

Un nuevo contrato social para el siglo XXI no puede operar solo en el marco de los Estados nación, como era el caso del contrato social del siglo XX. Ahora la pertenencia a la Unión Europea y al euro comporta una serie de restricciones, a la vez que de posibilidades, que antes no existían. La experiencia de estos años de crisis nos muestra que, si no se construye un contrato social europeo, el proyecto europeo se encontrará con muchas dificultades para avanzar.

El cuadro 3 nos permite ver algunas de esas restricciones para el contrato social nacional que vienen de la pertenencia al euro. La responsabilidad de la estabilidad macroeconómica recae en el gobierno económico del euro. La recesión de 2011-2013 fue una crisis autoinfligida por incumplimiento de esta responsabilidad. Como he reiterado en varios lugares de este libro, las autoridades del euro no cumplieron con esa responsabilidad en los primeros años de la crisis, especialmente entre 2010 y 2012. Un incumplimiento que dañó gravemente el contrato social nacional.

En vez de llevar a cabo políticas macroeconómicas orientadas a estabilizar la economía y mantener el empleo, algo que hubiese legitimado el gobierno del euro, las políticas de austeridad han hecho que muchos ciudadanos hayan visto en el euro una camisa de fuerza que no permitió margen para hacer políticas sociales contra la crisis. De la misma forma, muchos ciudadanos ven en el euro un mecanismo que restringe sus derechos democráticos.

El déficit democrático del gobierno del euro es un hándicap muy importante a la hora de articular un nuevo contrato social europeo. Mientras las políticas nacionales de cohesión gozan de la legitimidad que les da el hecho de que los gobernantes nacionales sean elegidos de forma directa por los votantes y tengan que rendir cuentas ante ellos, en el caso de la Unión Europea, la incapacidad para elegir a sus autoridades de forma directa hace que su legitimidad sea baja.

CUADRO 3. CONTRATO SOCIAL EUROPEO: REPARTO DE RESPONSABILIDADES

En las elecciones presidenciales y legislativas que se han celebrado en Francia a lo largo de 2017, las decisiones de los votantes estuvieron influidas por el modelo que ofrecía cada candidato de la relación con la Unión Europea y el euro. Lo que estaba en juego no eran solo, ni fundamentalmente, objetivos internos, sino la visión que cada candidato tenía de cómo se debe articular la relación entre la Unión Europea y los Estados nacionales. La visión de Marine Le Pen fue muy expresiva de los temores que muchos ciudadanos tienen sobre el euro y que he intentado reflejar en el cuadro. Vale la pena hacer referencia, al menos, a dos elementos de su programa en relación con el euro y la Unión Europea porque son reproducibles en la mayoría de los países que están en el euro.

Le Pen ve en la moneda única europea una forma de nuevo imperialismo germánico que, a través del euro, ha podido conquistar la economía de otras partes de Europa. El euro habría permitido dar mucho poder a Berlín. El euro y la austeridad habrían actuado como una verdadera camisa de fuerza que impidió hacer políticas nacionales. Y, en la medida en que fue así, ha perjudicado las condiciones de vida del ciudadano común. Es un argumento potente, que ha «comprado» una parte importante de la sociedad francesa preocupada por la pérdida de soberanía nacional. Y ocurre lo mismo en otros países.

El segundo argumento de Le Pen es el del proteccionismo. Le Pen ve en la globalización y en la integración europea la causa de la pérdida de empleo y de la caída de los salarios de los trabajadores franceses. Lo mismo que Trump con los tratados de libre comercio. Y también los defensores del brexit. Hay una cosa en común en estos tres casos: sus economías tienen una balanza comercial fuertemente deficitaria. Estados Unidos con Asia. El Reino Unido y Francia con Alemania. No es difícil comprender que busquen la solución en el proteccionismo.

La superación del actual debate «nacionalismo frente a europeísmo» solo podrá lograrse redefiniendo las responsabilidades de los tres actores del cuadro 3. Esa redefinición debe llevar a construir un contrato social que fortalezca el sentido de pertenencia que ahora solo se apoya en el hecho de compartir un mercado único. Son necesarios elementos comunes de protección frente a contingencias de pérdidas de ingresos por desempleo y de igualdad de oportunidades. Así, por ejemplo, la Unión Europea podría crear un seguro de desempleo común para toda la Unión. O poner en marcha programas de garantía de empleo o de rentas mínimas como los que comento más abajo. Estos elementos contribuirían a crear un verdadero contrato social europeo. Hasta ahora esta protección viene de los programas sociales de los Estados. No es extraño, por tanto, que aquellos que se sienten perdedores de la crisis y de la integración, o que viven con ansiedad las consecuencias del cambio técnico, apoyen el retorno al Estado y la desaparición de la camisa de fuerza que hoy representa el euro para las políticas nacionales de cohesión. Solo con un patriotismo europeo basado en un nuevo contrato social que ofrezca elementos comunes de seguridad económica frente a los riesgos de la integración y de las crisis será posible revivir el europeísmo.

LA IDEA DEL PROGRESO

El concepto de progreso posiblemente cambiará en este siglo. Al menos en cuanto a los caminos para alcanzarlo. Para las generaciones nacidas en la posguerra, el progreso social fue visto casi como el resultado automático del crecimiento económico. En la medida en que crecimiento se asoció a empleo de calidad y buenos salarios, crecimiento y progreso social eran como las dos caras de una misma moneda. Además, como crecimiento, empleo y salarios permitían al Estado tener ingresos fiscales suficientes para financiar los programas redistributivos de cobertura de ingresos (desempleo, pensiones, dependencia) y los programas de igualdad de oportunidades (educación, sanidad), todos se beneficiaban del crecimiento.

Las cosas funcionaron como un ciclo virtuoso durante las tres décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial. El crecimiento fue sostenido, el trabajo era abundante y estable y los salarios reales aumentaban año tras año. Todos los indicadores sociales mejoraron en las tres décadas gloriosas. La movilidad social ascendente era clara: los hijos vivían mejor que sus padres y tenían expectativas crecientes. La calidad de la democracia, también. La combinación de la economía de mercado como motor de creación de riqueza y del Estado como mecanismo de redistribución pareció funcionar eficientemente. El capitalismo competitivo se reconcilió con el progreso social.

En ese escenario virtuoso no se necesitaba que los individuos se preocuparan de hacer una planificación personal a la hora de ahorrar para asegurar su bienestar futuro y el de los suyos. Por un lado, las transferencias monetarias que venían de los seguros sociales públicos de desempleo, de enfermedad y de pensiones parecían garantizar los ingresos futuros sin que los individuos tuviesen que ahorrar. Por otro, la provisión por parte del Estado de bienes públicos gratuitos como la educación y la sanidad tampoco forzaba a las familias a ahorrar para hacer una reserva de recursos para estos bienes.

En este escenario, la única preocupación para las fuerzas políticas defensoras del Estado de bienestar era asegurar el aumento del gasto público dedicado a esos programas, así como su adecuada financiación a través del aumento de impuestos. De esa forma, el progreso social quedaba asegurado.

Este escenario ha cambiado. En tres direcciones. Primero, el elevado desempleo y la fuerte desigualdad ya no garantizan el progreso social automático para todos aquellos hogares con bajos o nulos ingresos. Segundo, el crecimiento económico ya no es sinónimo de empleos para todos y de buenos salarios. Además, la tendencia a la automatización de las actividades productivas hace temer que muchas personas en el futuro o no tendrán empleo o el que tengan será de bajos salarios. Tercero, el Estado se enfrenta a una fuerte restricción de recursos presupuestarios.

¿Cómo concebir el progreso social en este escenario en el que el crecimiento ha roto su vínculo con el empleo y los salarios? Habrá que repensar los caminos para asegurar que el progreso social se mantiene. En el debate actual aparecen dos grandes orientaciones para afrontar este problema. Una, más ortodoxa, que viene de los partidarios del contrato liberal-socialdemócrata, tiende a dar un contenido más contractual al progreso social y, en su caso, a vincular las ayudas a la búsqueda de empleo. Otra, más heterodoxa, que viene del contrato social de izquierdas, se muestra más activa en la búsqueda de nuevas propuestas vinculadas a programas de garantía pública de empleo y de rentas mínimas universales.

Desde la aproximación liberal-socialdemócrata se defiende un contrato social para el siglo XXI que tenga un contenido más contractual que el del XX. Es decir, que los individuos tengan una mayor responsabilidad en la planificación de su futuro y el de los suyos. Desde esta perspectiva se defienden inversiones en bienes públicos como la educación, la investigación y las infraestructuras. En la medida en que estos programas de inversión incentiven el crecimiento, este tirará del empleo, que, a su vez, permitirá aumentar los ingresos de los más pobres sin desincentivar la búsqueda de trabajo. También se defienden sistemas de pensiones basados en sistemas nocionales que nos acompañan a lo largo de nuestra vida laboral cuando vamos de un empleo a otro, como si fueran mochilas individuales de ahorros. Mochilas gestionadas a través de sistemas públicos, pero que den flexibilidad a cada persona para planificar sus aportaciones a la Seguridad Social a lo largo de su ciclo laboral, adaptándose así a un mercado de trabajo más fragmentado y volátil. Como se ve, esta corriente es más partidaria de aportar ayudas a los hogares a través de complementos de rentas vinculados a un puesto de trabajo. También defiende programas de rentas mínimas pero no universales, sino selectivas, ligadas a las características específicas de cada hogar. El problema de esta aproximación al progreso social es que, si la desigualdad avanza como lo ha hecho en las últimas décadas y, además, la automatización de la economía destruye muchos empleos, el número de personas y hogares sin ingresos será de tal cuantía que la haría naufragar.

Algunos partidarios de este enfoque reconocen, sin embargo, el riesgo de que la desigualdad lleve a una economía con permanente insuficiencia de demanda y, por lo tanto, incapaz de generar empleo para todos. Frente a esta situación, defienden que es responsabilidad de los gobiernos que esto no ocurra. Para ello recomiendan fuertes programas de inversión en infraestructuras y el uso de la política monetaria y fiscal para evitar recesiones de la actividad y del empleo por insuficiencia de demanda agregada.

Desde la izquierda más heterodoxa hay dos grandes propuestas para mantener el progreso social y reformar el Estado de bienestar. Una defiende la necesidad de poner en marcha programas públicos de garantía de empleo. Según este enfoque, cualquier joven o adulto que quiera trabajar debería tener asegurado un empleo con un salario digno. Los gobiernos deberían comprometerse en esa tarea, ya sea suministrando directamente empleo o haciendo de puente entre los trabajadores y los programas de empleo creados para este fin y gestionados por comunidades o gobiernos locales. De hecho, la Unión Europea tiene un incipiente programa de garantía de empleo para jóvenes. El objetivo de este tipo de programas sería garantizar, mediante un puesto de trabajo, un estándar mínimo de ingresos y condiciones de vida mientras no encuentra un trabajo mejor en el sector privado.

La otra gran propuesta para el progreso social que viene desde la izquierda es la de una renta básica universal. Algo así como un «dividendo» social que recibirían todos los adultos, trabajen o no. Esta propuesta está siendo crecientemente aceptada desde otras orientaciones ideológicas. En muchos casos este tipo de programas pueden llegar a ser sustitutos de la multiplicidad actual de programas de rentas mínimas a colectivos con circunstancias y necesidades específicas, con la ventaja de simplificación de costes de administración que esta sustitución traería.

Es difícil pronosticar qué vía será la más exitosa para restablecer el vínculo entre economía y progreso. Pero, en cualquier caso, posiblemente en el contrato social del siglo XXI los ingresos de los individuos y de los hogares vendrán en menor medida que en el pasado del empleo y de los ingresos salariales y más de prestaciones sociales y mecanismos de rentas mínimas. Esto será más probable si las consecuencias de la robotización y la digitalización de la economía acaban produciendo una sustitución masiva de puestos de trabajo por máquinas.

UNA ESPERANZA RAZONABLE

Llegamos al final.

La idea principal que he sostenido en este ensayo es que detrás de las revueltas sociales, del aumento del populismo y del caos político que estamos viendo en España, así como en el resto de las sociedades desarrolladas occidentales, está el malestar con la desigualdad y el temor de su aumento en el futuro. Un malestar que procede de dos frentes. En primera línea de batalla está el descontento de los perdedores de la globalización y de la crisis. Pero en la retaguardia está también la ansiedad de aquellas personas que, aun teniendo ingresos y un puesto de trabajo decente, viven con el miedo a perderlo como consecuencia del impacto sobre el empleo y los salarios del acelerado cambio tecnológico y de la digitalización de la economía. Este es el malestar que viene de las clases medias, temerosas del estancamiento que están experimentando sus ingresos y sus expectativas de futuro.

La desigualdad ha roto el contrato social que actuaba como un adhesivo que mantenía unida a la sociedad previniendo los conflictos sociales y el caos político. Un contrato mediante el cual aquellos a los que les iba mejor en el juego del capitalismo de mercado se comprometían, a través del pago de impuestos, a ser solidarios con los que se quedaban atrás. En la medida en que la desigualdad ha roto esa promesa, el contrato social se ha quebrado. El resultado son las revueltas sociales y las convulsiones políticas que estamos viviendo.

Ahora nuestras sociedades buscan dirigentes políticos fuertes que les prometan reparar los excesos de la globalización y levantar muros para defenderse de los fuertes vientos de cambio. Eso es lo que les ofrecen los populismos, tanto los de derecha como los de izquierda. Pero son contratos sociales que nos abocarían a tener una mala relación con el futuro.

¿Hay alternativas progresistas que ofrezcan una relación más sana con el porvenir? Pienso que sí. Se trata, a mi juicio, de renovar el contrato social liberal-socialdemócrata que a mediados del siglo pasado logró reconciliar capitalismo de mercado, progreso social y democracia.

Para lograrlo es necesaria una profunda renovación de la socialdemocracia. Pero esta fórmula parece problemática, a la vista del estrepitoso derrumbe que están teniendo los viejos partidos socialistas socialdemócratas en todas las elecciones que se han celebrado en todos los países occidentales en los últimos años. De hecho, lo más relevante de estas elecciones no es tanto el fuerte apoyo electoral que han logrado los partidos populistas como el estrepitoso desplome del centro izquierda socialdemócrata. Esta tendencia es general. Se da tanto en los países en los que se ha producido el ascenso de los populismos de izquierda (Grecia o España) como en aquellos en los que crece el populismo de extrema derecha (Holanda, Reino Unido, Estados Unidos, Francia, Alemania). En todos ellos, lo común es la caída de los viejos partidos socialistas. Los beneficiarios del desplome de la socialdemocracia son los partidos populistas, tanto de derechas como de izquierdas.

Pero pienso que sería prematuro concluir que el derrumbe de los partidos socialdemócratas tradicionales es, a la vez, la desaparición de la socialdemócrata. En este sentido, el triunfo de Emmanuel Macron en Francia nos dice que en las sociedades occidentales hay un importante mercado de votos para aquellos líderes políticos que tengan el coraje de formular un mensaje esperanzador frente a la desigualdad y el miedo al futuro y un programa apoyado en un contrato social de tipo liberal-socialdemócrata.

En España, el desconcierto con la mayor intensidad de la crisis española que planteé al inicio de este libro desaparece cuando tomamos en consideración su dimensión distributiva y la quiebra del contrato social de la Transición. La salida del largo túnel de la crisis solo será posible haciendo frente a ese problema distributivo y regenerando el contrato social.

A lo largo de este libro he sostenido que para que España vuelva a funcionar es necesario abordar cinco grandes retos: a) promover la estabilidad macroeconómica para acabar con el ciclo maníaco-depresivo del empleo de la economía española; b) defender el valor social de la competencia mediante la lucha contra las lógicas de monopolio y la creciente concentración en algunos sectores clave de la economía; c) incentivar un crecimiento inclusivo activando los factores olvidados de la productividad: la calidad de la gestión empresarial, el clima sociolaboral y la dimensión de las empresas; d) reducir la desigualdad y la pobreza, tanto a través de una mejor distribución inicial de la renta que hace el mercado entre salarios y beneficios como dando mayor potencia redistributiva a los instrumentos del Estado de bienestar: los impuestos y los gastos públicos, y e) mejorar el funcionamiento de la democracia y renovar el contrato político de soberanía compartida que representa el Estado de las Autonomías para así poder encajar las legítimas demandas de mayor autogobierno que vienen de Cataluña.

No será una tarea fácil, pero pienso que se puede mantener una esperanza razonable de lograrlo.

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Notas

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2. McKinsey Global Institute, Poorer than their parents? A new perspective on income inequality, julio de 2016.

3. R. Flores Martos (coord.), La transmisión intergeneracional de la pobreza: factores, procesos y propuestas, Foessa, Madrid, 2016.

4. J. Maudos (coord.), «El futuro del sector bancario español tras la reestructuración», Mediterráneo Económico, vol. 29, marzo de 2017.

5. B. Milanovic, Global inequality: A new approach for the age of globalization, Harvard University Press, Massachusetts, 2016.

6. X. C. Arias, y A. Costas, La torre de la arrogancia. Políticas y mercados después de la crisis, Ariel, Barcelona, 2011.

7. D. Rodrik, «The elusive promise of structural reforms», Milken Institute Review, 2 de mayo de 2016.

8. D. Acemoglu, y J. Johnson, «Economics versus politics: Pitfalls of policy advise», Journal of Economic Perspectives, n.º 27, 2, 2013, pp. 173-192.

9. R. Xifré, «Non-price competitiveness factors and export performance: The case of Spain in the context of the Euro area», SEFO —Spanish Economic and Financial Outlook, FUNCAS, vol. 6, n.º 3, mayo de 2017, pp. 55-66.

10. T. Judt, Ill Fares the Land, Penguin, Nueva York, 2010. [Hay trad. esp.: Algo va mal, Taurus, Madrid, 2012.]

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2. J. García Vargas, R. Belenes e I. Riesgo, Diez temas candentes de la sanidad española para 2017: ¿«Pacto de Estado» o reformas posibilistas?, Unidad Editorial Revistas, Madrid, 2017.

3. J. García Vargas, R. Belenes e I. Riesgo, op. cit.

4. D. Rodrik, «The elusive promise of structural reforms», Milken Institute Review, 2 de mayo de 2016.

1. D. Rodrik, «The Elusive Promise of Structural Reforms», Milken Institute Review, 2 de mayo de 2016.

2. R. Xifré, «Non-price competitiveness factors and export performance: The case of Spain in the context of the Euro area», SEFO – Spanish Economic and Financial Outlook, FUNCAS, vol. 6, n.º 3, mayo de 2017, pp. 55-66.

3. C. Sebastián, España estancada: Por qué somos poco eficientes, Galaxia Gutenberg, Barcelona, 2016.

4. M. García Santana, E. Moral, J. Pijoan y R. Ramos, «Growing like Spain: 1995-2007», Documentos de Trabajo, n.º 1609, Banco de España, Madrid, 2016.

5. M. García Santana, et al., op. cit.

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19. E. Huerta y V. Salas, op. cit.

1. R. Skidelsky, «Inequality is Killing Capitalism», Project Syndicate, 21 de noviembre de 2012.

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4. M.ª J. Fernández, «Characteristics of Spanish employment creation during the 2014-2016 recovery», SEFO – Spanish Economic and Financial Outlook, FUNCAS, vol. 6, n.o 3, mayo de 2017.

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14. OCDE, «Basic income as a policy option: Can it add up?», Policy Brief on The Future of Work, OECD Publishing, París, 2017.

15. Ibid.

1. Metroscopia, Pulso de España 2017: «Adolfo Suárez, el presidente que los españoles preferirían hoy», 11 de abril de 2017.

2. A. Lindbeck et al., Turning Sweden Around, The MIT Press, Cambridge, 1994.

3. E. Costas, «El voto electrónico, ¿un mecanismo de redistribución?», Politikon, 11 de agosto de 2015.

4. J. Molins, L. Muñoz e I. Medina, Los grupos de interés en España, Tecnos, Madrid, 2016.

5. V. Lapuente, El retorno de los chamanes. Los charlatanes que amenazan el bien común y los profesionales que pueden salvarnos, Península, Barcelona, 2015.

6. V. Lapuente (coord.), La corrupción en España. Un paseo por el lado oscuro de la democracia y el gobierno, Alianza Editorial, Madrid, 2016.

7. Metroscopia, Pulso de España 2017: «Percepción de la corrupción», 9 de junio de 2017.

8. Ibid.

9. E. Costas, «El voto electrónico, ¿un mecanismo de redistribución?», Politikon, 11 de agosto de 2015.

10. OCDE, KIPF, Fiscal Federalism 2016. Making Decentralisation Work, OECD Publishing, París, 2016.

11. Metroscopia, Pulso de España 2017: «Clima político en Cataluña tras el anuncio de un referéndum sobre su independencia», 23 de junio de 2017.

12. J. Coll, «Lenguas o naciones», El País, 16 de junio de 2017.

13. S. Muñoz Machado, Cataluña y las demás Españas, Crítica, Barcelona, 2014.

14. Metroscopia, Pulso de España 2017, «Clima político en Cataluña tras el anuncio de un referéndum sobre su independencia», 23 de junio de 2017.

15. S. Muñoz Machado, op. cit.

1. J. M. Keynes, The General Theory of Employment, Interest and Money, MacMillan, Londres, 1936 (reimpresión de 2007). [Hay trad. esp.: Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, FCE, Madrid, 2007, p. 113.]

2. M. Friedman, Price Theory, Transaction Publishers, New Brunswick (Nueva Jersey), 1976 (4.a ed., 2008). [Hay trad. esp.: Teoría general de los precios, Alianza, Madrid, 1990.]

3. M. King, The End of Alchemy: Money, Banking, and the Future of the Global Economy, Norton, Nueva York, 2016; y J. Kay, «The enduring certainty of radical uncertainty», Financial Times, 5 de abril de 2016.

4. X. C. Arias y A. Costas, La nueva piel del capitalismo, Galaxia Gutenberg, Barcelona, 2016.

5. R. Sennett, La cultura del nuevo capitalismo, Anagrama, Barcelona, 2006.

6. M. Mazzucato, El Estado emprendedor, RBA, Barcelona, 2014; y M. Muñiz, «El colapso del orden liberal», Política Exterior, n.o 175, enero-febrero de 2017.

7. M. Mazzucato, op. cit.

El final del desconcierto

Antón Costas

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